Государственная гражданская служба города Москвы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что важным фактором выступает современный запрос общества на качественное государственное управление и необходимость повышения эффективности деятельности государственной гражданской службы города Москвы, что требует поиска новых решений по совершенствованию управления её кадровым потенциалом. Это напрямую связано с задачами, поставленными Президентом Российской Федерации по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления, и необходимостью внедрения с этой целью новых принципов кадровой политики, предусматривающих активное использование ротации кадров государственной гражданской службы.1

Не менее важным представляется выявление потенциала применяемых кадровых технологий на государственной гражданской службе, включая и ротацию. Выступая инструментом субъекта управления, ротация способна изменять качество кадрового состава, качество деятельности кадров и, как следствие, качество самого государственного управления. В связи с этим перед управленческой наукой стоит задача выявления возможностей формирования новых отношений в системе государственной гражданской службы, обеспечивающих с помощью ротации профессиональное развитие госслужащих, создание условий для противодействия коррупции и повышения эффективности функционирования государственной гражданкой службы.

Необходимость дальнейшего развития и совершенствования всех компонентов механизма ротации, включая нормативно-правовые, научно- методические, организационные, финансово-экономические, информационные его составляющие позволит на практике более полно использовать потенциальные возможности ротации с учетом целей и интересов всех сторон: общества и государства в лице органов государственной власти и управления;

1 Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. № 19. - ст. 2338

граждан, осуществляющих прохождение государственной гражданской службы в городе Москве.

В связи с вышесказанным, можно сказать, что актуальность данной темы не вызывает сомнения. Умело используя ротацию, руководители не только укрепляют кадровую структуру, но и развивают творческий потенциал коллектива, обеспечивая высокую эффективность труда. Кроме того, ротация кадров на государственной службе является на сегодняшний день одной из мер борьбы с коррупцией. В настоящее время в российской практике происходит признание значимости ротации.

Развитие института государственной службы во многом определяется качественным составом гражданских служащих, их профессионально-деловой и моральной подготовленностью к реализации возложенных на них функций. Следовательно, необходимо добиться от работников надлежащего качества исполнения служебных обязанностей на основе повышения уровня их профессионализма.

Таким образом, исследование ротации кадров государственной гражданской службы города Москвы представляется особенно актуальным с учетом современных требований повышения эффективности и качества государственного управления.

Степень научной разработанности темы. Существенный вклад в формирование теоретических основ по данной теме внесли работы таких учёных, как Г.В. Атаманчук, Л.В. Вагина, А.И. Горбачев, Е.А. Литвинцева, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытов, К.О. Магомедов, В.И. Матирко, В.П. Мельников, В.С. Нечипоренко, А.В. Оболонский, И.Н. Панин, В.А. Сулемов, А.И. Турчинов и другие авторы. Особое значение для исследования имело изучение работ, в которых рассмотрены различные аспекты управления кадровыми процессами государственной гражданской службы с использованием различных кадровых технологий, а также особенностей формирования и реализации кадровой политики на государственной гражданской службе. В их числе работы таких авторов, как: Н.М. Антошина, Л.В. Вагина, А.С. Гусева, В.Г. Горб, Е.В.

Данькова, В.А. Иглин, А.Я. Кибанов, И.П. Лотова, Б.В. Лытов, К.О. Магомедов, В.С. Нечипоренко, Л.А. Обухова, Е.В. Охотский, А.В. Сороко, В.А. Сулемов, Е.П. Тавокин, А.И. Турчинов и другие.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере государственной гражданской службы города Москвы.

Предмет исследования - правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере государственной гражданской службы и возникающие в процессе реализации ротации государственных гражданских служащих в городе Москве.

Целью исследования дипломной работы является системный анализ особенностей правового регулирования института ротации служащих в сфере федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы города Москвы с последующим выявлением проблем и предложением путей их решения, посредством совершенствования законодательства.

На достижение указанной цели направлено решение следующих задач:

- проследить историческую ретроспективу зарождения, становления и развития института ротации на государственной службе в России;

- обосновать сущность и содержание института ротации на государственной гражданской службе в России;

- изучить законодательство и особенности института ротации на государственной службе зарубежных стран;

- провести анализ действующего законодательства города Москвы, составляющего правовую базу, регулирующую ротацию государственных гражданских служащих города;

- определить особенности правовой регламентации ротации в борьбе с коррупцией в системе государственной гражданской службы города Москвы;

- выявить актуальные проблемы правовой реализации ротации государственных гражданских служащих в городе Москве и предложить основные пути их решения.

При написании работы были применены следующие методы исследования: сравнительный анализ, системный анализ, диалектический метод, формально - юридический и исторический метод.

Нормативную базу выпускной квалификационной работы составляют положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Законы города Москвы, Указы мэра Москвы.

Структура и объем работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

ротация служба государственный москва



Глава 1. Теоретико-правовые основы института ротации как юридической категории и юридического явления на государственной гражданской службе

1.2 Публично-правовая сущность ротации на государственной

гражданской службе

В современных условиях реформирование и повышение эффективности функционирования системы государственной гражданской службы является одним из государственных приоритетов. При этом большое значение уделяется предотвращению коррупционных практик на государственной службе и развитию кадрового потенциала и квалификации. Ротация представляет собой механизм, который имеет влияния по обоим направлениям. Обобщая существующие определения можно сделать вывод, что под ротацией подразумевается поочередная замена работников управленческого аппарата, как с целью кадрового обновления, так и создания возможностей для профессионального роста, повышения в должности.

Правовая основа ротации гражданских служащих регламентируется Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ, где указано, что «ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе».2 Эти положения законодательно закрепляют позиции ротации в качестве важной кадровой технологии управления.

Наиболее обоснованным по содержанию является определение, приведенное в методических рекомендациях Министерства труда и социальной



2 Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. № 50. - ст. 7337

защиты Российской Федерации по организации ротации государственных служащих: «Под ротацией гражданского служащего понимается предусмотренное служебным контрактом и осуществляемое в соответствии с планом проведения ротации назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы, включенную в перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация, в том же или в другом федеральном органе исполнительной власти с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа государственной службы».3 Данное определение достаточно полно отражает содержание ротации как кадровой технологии в системе государственной гражданской службы, однако в нем не указываются цели ротации и не понятна ее управленческая роль на государственной гражданской службе, что требует всестороннего рассмотрения научного содержания ротации кадров государственной гражданской службы.

Многие авторы связывают с именем Г. Форда становление научных основ ротации, который последовательно перемещал работников на разные участки с целью обучения новым навыкам, необходимым для выполнения трудовых функций, требующих большей квалификации, а так же для устранения неблагоприятных результатов однообразной монотонной работы.4 С развитием кадровых технологий, ротация как процедура стала использоваться более обширно. Следует признать, что понятие ротации кадров в настоящее время дополняется новым смысловым содержанием и требует более углубленного исследования.

Для полного и всестороннего раскрытия понятия ротации необходимо сначала уяснить его семантическое значение.

3 «Методические рекомендации Минтруда России от 30 апреля 2013 г. «Организация ротации федеральных государственных гражданских служащих в федеральных органах исполнительной власти» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/employment/24

4 Форд Г. Моя жизнь. Мои достижения /Генри Форд; пер. с англ. Е. Качелин. - М.: Астрель, 2013. - 352 с.

Понятие "ротация" произошло от лат. "rotatio" - "кругообразное движение, вращение".5 В русском языке оно используется в различных значениях (например, как ротация кадров).

Ротация - чередование, смена, поочередное пребывание в какой-либо должности.6

Ротация - поочередное пребывание в какой-либо должности, обновление состава какого-либо органа.7

Ротация кадров - горизонтальные перемещения работников с одного рабочего места на другое, предпринимаемые с целью ознакомления работников с различными производственными задачами организации.8

Таким образом, смысловое значение понятия "ротация кадров" можно, на наш взгляд, определить следующим образом: это процедура перемещения работника на новое рабочее место либо на новую должность, в результате которой работник должен приобрести определенные знания, навыки и умения по новой должности, на новом рабочем месте.

Понятие "ротация" используется в различных областях знания, в различных значениях. Например, в менеджменте, управлении персоналом понятие "ротация" используется в следующих смыслах:

1) как метод обучения персонала. Ротация (смена рабочего места) - получение знаний и приобретение опыта в результате систематической смены рабочего места. В результате этого за определенный промежуток времени создается представление о многогранности деятельности и производственных задач (специальные программы молодого поколения специалистов);

2) как один из способов устранения на предприятии проблем в деятельности системы управления персоналом - устаревания знаний у специалистов высокой квалификации;

5 Сурис Л.М. Большой словарь иностранных слов. М., 2008. С. 438.

6 Ефремова Т.Ф. Современный толковый словарь русского языка. М., 2009. С. 324.

7 Захаренко Е.Н., Комарова Л.Н., Нечаева И.В. Новый словарь иностранных слов. М., 2003. С. 584.

3) как один из этапов продвижения по службе: ротация, - перемещение из одного подразделения организации в другое.9

Ротацию кадров рассматривают и как метод формально-номенклатурного прохождения ключевых должностей специалистами различных уровней для ускорения служебно-профессионального роста.10 В этом случае ротация персонала подразумевает плановое служебное горизонтальное перемещение или существенное изменение должностных обязанностей работника. Перемещением по "горизонтали" устраняются недостатки длительного пребывания работника в одной должности: снижение трудовой мотивации, ограничение кругозора рамками одного участка, свыкание с недостатками, прекращение обогащения своей деятельности новыми методами и формами. Смена мест дает возможность сравнить различные должности, быстрее адаптироваться к новым условиям труда.

Специалисты по управлению персоналом отмечают, что ротацию часто используют для обучения выпускников вузов, которые только начинают свою профессиональную карьеру. В этом случае говорят о ротационном этапе деловой карьеры менеджера. В западных корпорациях он может продолжаться первые несколько лет, в течение которых работник переходит из одного отдела в другой или из одного офиса в другой, который может быть расположен и на другом конце земного шара.

Специалисты утверждают, что интенсивное применение ротации является положительным фактором и благотворно влияет на конечный результат.

В зависимости от целей служебных перемещений сотрудников ротация может быть направлена на подготовку руководящих кадров; на смену обстановки (когда человек занимал должность длительное время и хочет получить новые знания, навыки на другом месте); на предотвращение или разрешение конфликтов; на подготовку специалистов как универсалов; на обеспечение взаимозаменяемости людей в случаях болезней, отпусков и т.п.; на

9 Управление персоналом организации: Учеб. / Под ред. А.Я. Кибанова. М., 2010. С. 414.

10 Управление персоналом: Слов. справ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://psyfactor.org/personal/

поиск для работника более подходящей должности при неудовлетворительности результатов в прежней должности; на повышение степени сплоченности работников организации, усиление коммуникаций между ними; на противодействие и предотвращение коррупции и коррупционного поведения сотрудников и т.д. Весь круг данных целей применим к ротации кадров государственной гражданской службы.

Ротация сотрудников может осуществляться с различной частотой: ежегодно, два или три раза в год, ежемесячно, еженедельно. Несомненно, что тот или иной вид ротации кадров будет эффективен и целесообразен с учетом особенности отдельных организаций и структуры должностей. Слишком частая ротация кадров государственной гражданской службы может иметь негативные последствия: снижение устойчивости организационной структуры, снижение ответственности за выполняемые обязанности, проблемы в сфере организационной культуры, нарушение стабильности трудовых коллективов и т.д.

По объекту перемещения различают ротацию руководителей и ротацию специалистов.

В зависимости от траектории движения (по направлению) можно выделить горизонтальную, вертикальную, кольцевую ротацию. При горизонтальной ротации служебные перемещения осуществляются со сменой функциональных обязанностей, но без изменения должностного уровня. Одним из вариантов горизонтальной ротации является рокировка, когда сотрудники одного должностного уровня меняются местами без принципиального изменения функциональных обязанностей. При кольцевой ротации сотрудник последовательно проходит ряд должностей за определенный период времени и возвращается на прежнее место работы в той же должности. При вертикальной ротации служебное перемещение сотрудника предполагает перемещение на более высокую должность. В зависимости от того, возвращается сотрудник на прежнее место работы в той же должности или нет, ротация может быть возвратной и безвозвратной.

Необходимо сказать, что вертикальный вид ротации кадров признается не всеми авторами, полагающими, что в данном случае речь идет скорее о восходящей кадровой карьере, а не о ротации кадров. Вместе с тем, в системе государственной гражданской службы возможно перемещение сотрудника на иную должность гражданской службы с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа работы, и эта должность не обязательно должна находиться на том же уровне иерархии. Таким образом, вертикальная ротация кадров государственной гражданской службы представляется правомерной. Она может принимать, например, форму временного замещения должности.

По виду организационного перемещения ротацию классифицируют на внутреннюю (в пределах одной организации, или подразделения) и внешнюю или межорганизационную. Как правило, межорганизационная ротация более характерна для бюджетных организаций и государственных органов с исполнительно-распорядительными функциями.

В зависимости от уровня специализации сотрудников выделяют следующую ротацию кадров: по смежной специальности; с изменением характера работы, но по той же специальности; ротация, когда характер работы особо не изменяется;

Некоторые авторы используют вместо термина «ротация» понятие «служебно-профессиональное продвижение», под которым, например, А.Я. Кибанов понимает «серию поступательных перемещений по различным должностям, способствующую развитию, как организации, так и личности».11Однако в подобной интерпретации «служебно-профессиональное продвижение» оказывается тождественным пониманию карьеры, которую можно рассматривать как поступательное продвижение личности в определенной сфере деятельности, обусловленное изменением

11 Кибанов А.Я. Основы управления персоналом: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2008. - С. 305.

профессиональных знаний, навыков, способностей, квалификационных возможностей.

Следует отметить, что многие авторы отмечают единство основных целей ротации. Как процедура, носящая предупредительный и профилактический характер, при ее правильной организации, ротация кадров способна не только преодолевать снижение деловой и профессиональной активности в слабо мотивированной служебной среде, но и выступать мощным антикоррупционным барьером.12 Именно такая двуединая постановка целей ротации кадров содержится в Федеральном законе от 6 декабря 2011 г. № 395- ФЗ: противодействие коррупции и обеспечение повышения эффективности государственной службы.

На основе проведенного анализа различных подходов к определению ротации кадров сформулировано следующее определение: «« Ротация кадров государственной гражданской службы представляет предусмотренное служебным контрактом, подготовленное согласно плану профессионального развития перемещение служащего на другую должность в том же или в другом органе исполнительной власти с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа государственной службы, обеспечивающее профессиональный и карьерный рост государственных служащих и направленное на решение управленческих задач организационного развития». При подобной трактовке ротация госслужащих рассматривается в единстве целей личностного и организационного совершенствования, что определяет возможность решать с помощью ротации широкий круг управленческих задач.

Необходимость внедрения в правовую действительность института ротации обусловлена, прежде всего, поручением Правительству Российской Федерации разработать и в I квартале 2009 г. и внести в установленном порядке предложения по внедрению в практику механизма ротации государственных служащих, которое было закреплено в Национальном плане противодействия.



12 Кадровая политика: Монография / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: РАГС, 2009. - С.206.

коррупции, утвержденном в 2008 году. В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на 2012-2013 гг.13 Правительству Российской Федерации было также необходимо обеспечить организацию и проведение ротации государственных гражданских служащих в соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе».14 Появление данного института было обусловлено двумя основными целями, которые нашли отражение в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»15 (далее - ФЗ № 79-ФЗ): 1) повышение эффективности гражданской службы; 2) противодействие коррупции. На особую значимость и важность указанных направлений и ротации в целом указывает их закрепление в указах Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»16, «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы.17

Закон о гражданской службе предусматривает два вида ротации государственных гражданских служащих: внутри органа государственного управления и между органами государственного управления. Во втором случае проведение ротации требует согласованных решений руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, руководство

13 Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. № 12. - ст. 1391.

14 Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. № 50. - ст. 7337.

15 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. № 31. - ст. 3215.

16 Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» // Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2009. № 11. - ст. 1277.

17 Указ Президента РФ от 11.04.2014 N 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы »Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2014. № 15. - ст. 1729.

деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по согласованию с федеральными министрами.

Перечни должностей федеральной гражданской службы, по которым предусматривается ротация федеральных гражданских служащих, должны утверждаться руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром.

В указанный перечень в обязательном порядке включаются должности гражданской службы категории "руководители" в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции.18 Таким образом, приоритетом вводимой ротации выступает перераспределение руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции между субъектами РФ. Очевидно, законодатель предполагает, что коррупциогенность именно этих должностей федеральной государственной гражданской службы наиболее высока.

Ротация федеральных гражданских служащих, замещающих иные должности федеральной гражданской службы, включенные в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, проводится в соответствии с утвержденными Президентом РФ перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, или утвержденными Правительством РФ перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

При этом Закон устанавливает, что ротация гражданских служащих проводится в пределах одной группы должностей гражданской службы, по которым установлены должностные оклады в размерах не ниже размеров должностных окладов по ранее замещаемым должностям гражданской службы, с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданских служащих.

План проведения ротации федеральных гражданских служащих утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром.

Перечень должностей гражданской службы субъекта РФ, по которым предусматривается ротация гражданских служащих субъекта РФ, и план проведения ротации гражданских служащих субъекта РФ утверждаются нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.19

Одним из наиболее сложных вопросов, встававших при разработке норм о ротации государственных служащих, был вопрос о механизмах ее проведения. Дело в том, что ротация по своей сути представляет собой перевод государственного служащего на иную должность государственной службы. Однако общим принципом и трудового законодательства, и законодательства о государственной службе, берущим свои основы в международно-правовых актах, является недопустимость постоянных переводов на другую должность без согласия работника (служащего).

В частности, ч. 1 ст. 28 Закона о гражданской службе устанавливает, что перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, в том же государственном органе, либо перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другом государственном органе, либо перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом допускается с письменного согласия гражданского служащего. Соответственно гражданский служащий мог не дать согласия на осуществления ротации. Но эту проблему решили заключением срочного служебного контракта с государственным гражданским служащим. Срок такого контракта составляет от 3 до 5 лет. За 3 месяца до истечения этого срока гражданскому служащему предлагается заключение нового служебного контракта, соответственно, уже на новую должность гражданской службы.20

Назначение гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы в порядке ротации должно быть произведено в день, следующий за днем прекращения срочного служебного контракта и освобождения от замещаемой должности гражданской службы. Таким образом, ротация на государственной гражданской службе не является системой переводов гражданских служащих, а представляет собой механизм перезаключения срочных служебных контрактов.

Это не значит, что согласие гражданских служащих при ротации вовсе не требуется. Поскольку служебный контракт являет собой результат двустороннего волеизъявления - гражданского служащего и представителя нанимателя, заключить служебный контракт о замещении новой должности гражданской службы без согласия самого служащего невозможно. Однако, если такое согласие не будет получено (за исключением определенных в Законе случаев), новый служебный контракт просто не будет заключен и служащий будет уволен с гражданской службы в связи с истечением срока срочного

20Малышева, Г. А.Институт ротации государственных гражданских служащих Российской Федерации//Вестник Воронежского государственного университета : Серия "Право". -2012. - № 1. - С.325 - 332

служебного контракта. Предупреждение гражданского служащего об истечении срока действия служебного контракта осуществляется представителем нанимателя за три месяца до назначения гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке ротации.21

Федеральный Закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» предоставляет гражданским служащим право отказаться от замещения иной должности гражданской службы в порядке ротации в двух случаях:

– при наличии заболевания, в связи с которым замещение должности гражданской службы в порядке ротации противопоказано по состоянию здоровья гражданского служащего в соответствии с медицинским заключением;

– при невозможности проживания членов семьи гражданского служащего (супруга, супруги, несовершеннолетних детей, детей старше 18 лет, ставших инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, детей в возрасте до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения, родителей, лиц, находящихся на иждивении гражданского служащего и проживающих совместно с ним) в местности, куда гражданский служащий назначается в порядке ротации, в соответствии с заключением федерального учреждения медико-социальной экспертизы или медицинским заключением.

В случае реализации гражданским служащим своего права на отказ от должности ему должна быть предложена иная вакантная должность гражданской службы в том же или в другом государственном органе с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности. Такое предложение дается в письменной форме и не позднее чем за 30 дней до истечения срока действия срочного служебного контракта. В случае повторного

21 Кобец П.Н. Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике // Международное публичное и частное право. 2011. N 5.

отказа от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в том же или другом государственном органе либо непредоставления ему иной должности гражданской службы гражданский служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется с гражданской службы. При этом ему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания без выплаты выходного пособия.22

Необходимо сказать, что рассматриваемые положения Закона о гражданской службе предусматривают в том числе возможность назначения гражданских служащих в порядке ротации на должности гражданской службы в другой местности. Соответственно проведение ротации государственных служащих со сменой места жительства осложняется необходимостью решения финансовых вопросов.

В финансовом обеспечении процесса ротации выделяются два основных направления, требующих значительных средств: компенсация расходов на переезд к новому месту службы и затраты, связанные с обеспечением госслужащего жильем на новом месте. Законодательством предусмотрена компенсация расходов, связанных с переездом гражданского служащего, назначенного на должность в порядке ротации, и членов его семьи к месту службы в другую местность, а также обеспечение гражданского служащего, назначенного в порядке ротации на должность в государственный орган, расположенный в другой местности, служебным жилым помещением, а при отсутствии по новому месту службы служебного жилого помещения - возмещение гражданскому служащему расходов на наем (поднаем) жилого помещения. Методическими рекомендациями Минтруда РФ «Организация ротации федеральных государственных гражданских служащих в федеральных органах исполнительной власти» конкретизирована структура расходов, подлежащих компенсации в связи с переездом гражданского служащего и членов его семьи к месту службы в другую местность. В их числе:

22 Малышева, Г. А.Институт ротации государственных гражданских служащих Российской Федерации//Вестник Воронежского государственного университета : Серия "Право". -2012. - № 1. - С.325 - 332

- расходы по проезду гражданского служащего и членов его семьи воздушным и железнодорожным транспортом;

- расходы по провозу имущества (весом до 20 тонн) гражданского служащего и членов его семьи железнодорожным и автомобильным транспортом, кроме такси (в размере документально подтвержденных фактических расходов);

- расходы по обустройству на новом месте жительства (из расчета: на гражданского служащего - 2,5 месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы по новому месту службы; на супругу (супруга) - 1,5 указанного оклада гражданского служащего; на одного переезжающего члена семьи - 1 указанный оклад гражданского служащего);

- выплата суточных за каждый день нахождения в пути следования к новому месту гражданской службы в соответствии с установленными размерами суточных выплат для служебных командировок по территории Российской Федерации.

При отсутствии служебных жилых помещений по новому месту службы государственному служащему, переведенному в порядке ротации, компенсируются расходы на наем (поднаем) жилого помещения.23

Нормативы и порядок возмещения этих расходов установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2012 г. № 1103.

Для того чтобы перевести государственного служащего в другой регион, нужна, как минимум, однокомнатная квартира, при этом следует учитывать, что необходимость предоставления жилья для каждого государственного служащего, подлежащего ротации, будет возникать в среднем каждые 3-5 лет.

Суммируя вышесказанное, можно сказать, что при помощи ротации государственных гражданских служащих могут решаться задачи обновления кадров, обеспечения их преемственности, достижения стабилизации кадрового состава гражданской службы на основе внутри - и межведомственной ротации, а также за счет постоянного притока высококвалифицированных специалистов, оперативного маневрирования имеющимися кадровыми ресурсами. Движение кадров в порядке ротации способствует оптимальной расстановке кадров в органах государственной власти, особенно там, где ограничены местные источники кадрового пополнения и есть дефицит материального стимулирования. К тому же правильное использование такого механизма кадровой технологии как ротация будет эффективным способом борьбы с коррупцией. В целях противодействия коррупции институт ротации государственных служащих закреплен в ряде нормативных правовых актов, имеющих особую важность для государства и общества. Как антикоррупционная мера ротация была предусмотрена в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции24 еще в 2003 г., в Указе Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы». В последнее время утверждение о том, что ротация является одним из способов противодействия коррупции на государственной службе неоднократно слышал не только каждый государственный служащий, но и практически каждый гражданин Российской Федерации.

В заключение хотелось бы отметить, что грамотно и умело используя такой метод, как ротация, не только укрепляется кадровая структура организации, ведомства, но и обеспечивается высокая эффективность труда.



1.2. Зарубежный опыт ротации государственных гражданских

служащих

24 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции : принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Собрание

В условиях модернизации Российского государства, провозглашённой политическим руководством страны, настоятельно требуется коррекция штатов государственного аппарата. В настоящее время государству нужно совершенствование кадровой политики, особенно при помощи ротации кадров. Поэтому необходима разработка концептуальных представлений о ротации как об институте, оценка имеющегося опыта в данной сфере, выявление сильных и слабых сторон.

При реформировании любой управленческой системы необходимо оценить не только собственный опыт системы, ее исторический путь, но и проанализировать возможности применения внешнего по отношению к рассматриваемой системе опыта. В данном случае опыт организации и правового обеспечения института ротации на государственной службе за рубежом будет полезен для модернизации отечественной модели государственной службы, которая будет отвечать вызову времени.

Исследование международного опыта показывает, что во многих странах механизм ротации государственных служащих широко используется в целях повышения профессионального уровня и качества работы государственного аппарата в целом.

Во многих странах Востока особенностью организации государственной службы является всеобщий характер процедуры ротации кадров государственных органов всех уровней. Например, процедура ротации в государственных органах Китайской Народной Республики, введённая на втором заседании Постоянного бюро Государственного Совета КНР в 1993 году, носит всеобщий характер, то есть распространяется на все уровни власти. До недавнего времени основным принципом ротации в Китае было перемещение служащих из более благополучных прибрежных районов во внутриконтинентальные провинции,25 при этом основной целью ротации является противодействие возможной коррупции. Ротация осуществляется

25 Солодов В.В., Михайлова Е.В. Ротация как механизм повышения эффективности правоохранительной службы Российской Федерации // Государственное управление. Электронный вестник. - 2010. - Выпуск № 22

каждые 5 лет. Причём служащие могут быть перемещены как внутри государственного агентства, так и в другое функциональное подразделение, пройдя перед этим процедуру переквалификации. Руководит процессом ротации Министерство Труда. Система организации ротации китайских госслужащих предусматривает резервирование определенного количества должностей, которые являются вакантными в государственных органах всех уровней, с последующим назначением на эти должности государственных служащих, перемещаемых в порядке ротации. Таким образом, в Китае, несмотря на жесткие меры наказания за выявленные факты коррупции в среде государственных служащих, ротация кадров рассматривается как необходимый элемент государственной системы борьбы с коррупцией.

Предусматривается, что государственные органы всех ступеней обязаны иметь определенное количество вакантных мест для принятия госслужащих в порядке ротации.

Так в период с 2006 по 2009 г.г. в Китае через ротацию прошло 400 тысяч чиновников. За счёт сильной политической воли бывшего лидера страны Ху Дзинтао активизировался процесс возбуждения уголовных дел против чиновников всех уровней власти. Так, в 2007 г. под следствием оказалось 40 041 государственный чиновник, а 2987 представителей судебной власти - под подозрением во взяточничестве и превышении должностных полномочий. Для упрощения вертикальной ротации в КНР установлена низкая планка пенсионного возраста: 50 лет для женщин и 55 для мужчин. Причём этот критерий относится ко всем типам государственных служащих.

Основными проблемами реализации процесса ротации кадров как способа борьбы с коррупцией в Китае являются: обязательная партийность государственных служащих; политизированность процессов в стране вообще; переход всех властей к среднесрочному планированию (до 5 лет) своей деятельности и возникновение желания «смениться» до того, как срок осуществления программы будет завершён.

За 21 год существования практики ротации кадров в Китае не проводились серьёзные исследования направленные на оценку его эффективности, однако, показательно количество привлечённых к ответственности чиновников, включая и главного прокурора страны. Система ротации кадров также способствует их омоложению, благодаря низкой планке выхода на пенсию.

Теперь обратимся к обзору опыта ротации в Японии. Важнейшей составляющей единого японского механизма подготовки госслужащих - система ротации. В Японии ротация государственных служащих представляет часть системы переподготовки и повышения квалификации кадров. Поскольку основной задачей ротации является рост профессионализма, горизонтальные и вертикальные перемещения служащих производятся достаточно часто, каждые два-три года, как правило, без согласия сотрудника на такие должностные перемещения. При этом ротация в Японии охватывает чиновников всех уровней. В связи с этим, многие должности на местном уровне используются для последовательного пребывания на них служащих центрального аппарата. Подход здесь предельно понятен - он поступил на государственную службу и должен принести максимум пользы своему государству. Подобный механизм, с одной стороны, позволяет служащим центрального аппарата расширить профессиональный кругозор и обогатить служебный опыт знаниями местной специфики, а также оперативно передать опыт, знания и информацию с центрального уровня на местный. С другой стороны, служащие на местах сталкиваются с ограничениями карьерного роста, поскольку высшие должности резервируются для целей ротации чиновников центрального аппарата.26

Ежегодно один раз в год выпускники школ, колледжей, высших учебных заведений трудоустраиваются на предприятия, в организации и учреждения. Причем, что характерно, даже выпускники вузов, в том числе самого престижного Токийского университета, попав в ту или иную компанию, организацию, не назначаются сразу на руководящие должности, а начинают

26 Сороко А. Механизмы ротации кадров // Кадровик. - 2012. - № 8.

трудовую биографию с самых низко квалифицированных должностей. В этом есть свое бесспорное преимущество.

Впоследствии такого специалиста, руководителя, в тонкостях знающего всю специфику своей организации, сложно ввести в заблуждение и меньше вероятности принятия им непрофессиональных решений. Система ротации обеспечивает гибкость рабочей силы, повышает уровень ее компетентности, квалификации и конкурентоспособности. Как правило, после нескольких (двух- трех) перемещений по горизонтали следует ротация по вертикали, т.е. повышение в должности, перевод на более высокооплачиваемую службу. Ротация также способствует расширению кругозора, развитию у госслужащего более широкого взгляда на свою организацию. Не секрет, что, как правило, госслужащие наших министерств и ведомств могут достаточно квалифицированно и обстоятельно говорить лишь о проблемах, которыми занимается их структурное подразделение. Налицо узкая специализация. В Японии, например, начальник отдела занятости Министерства труда глубоко и профессионально знает весь спектр социально-трудовых вопросов (естественно, проблемы занятости, а также вопросы оплаты труда, социального партнерства, рынка труда и т.д. и т.п.). В процессе ротации он изучал и прошел все эти участки работы и знаком с ними достаточно обстоятельно.

Необходимо сказать об опыте европейских держав, таких как ФРГ. В Германии, которая относится к числу стран с наиболее развитой системой государственной службы, в Федеральном министерстве внутренних дел с 2004 г. эффективно реализуется программа по предотвращению коррупции в органах федеральной власти. Аналогичные программы действуют на уровне земель Германии.

Ключевым направлением таких программ является регулярная ротация служащих. Основу разработки всех мероприятий составляют анализ уровня коррупциогенности должностей и введение ограниченного срока службы до пяти лет на позициях с высоким значением этого показателя посредством должностной ротации. В случае продления срока службы сотрудника на должности с высокой коррупциогенностью, производится соответствующая документальная запись, которая объясняет причины продления должностных полномочий, эта запись хранится в архивной базе данных государственной службы.27 Подобный механизм обеспечивает действенный контроль за результативностью кадровых передвижений, в том числе, за счет персональной ответственности за принимаемые кадровые решения.

В данной программе рассматриваются различные ситуации, которые могут способствовать возникновению коррупции и меры, предотвращающие эти ситуации. Основное внимание уделяется самоконтролю и контролю со стороны коллег друг за другом.

Прежде всего, предлагается провести анализ ситуации и уже исходя из результатов анализа применять те или иные меры, в некоторых случаях даже те, которые могли бы привести к изменениям в организационной структуре.

По сути, данная система является разновидностью ротации. Предполагается при этом, что при постоянной смене людей на одной должности коррупция должна сократиться хотя бы по причине незаинтересованности должностного лица.

Кроме вышеперечисленных мер в организациях предполагается ввести специальных лиц, которые осуществляли бы мониторинг и контроль за коррупцией организации. Также оговаривается условие, что не должно быть никаких предпосылок для дискриминации таких лиц. Для эффективного предотвращения коррупции такие лица должны обладать еще рядом полномочий. Так, у них должно быть право сообщать о ситуации непосредственно главе администрации, им предоставляется большая свобода действий в плане нераспространения обычных административных инструкций. Все это делается для предотвращения различных барьеров на пути борьбы с коррупцией.

27 Солодов В.В., Михайлова Е.В. Ротация как механизм повышения эффективности правоохранительной службы Российской Федерации // Государственное управление. Электронный вестник. - 2010. - Выпуск № 22

В качестве действенной меры в Германии рассматривается донесение до сотрудников значимости вреда коррупции. В частности, в отношении работников проводятся разъяснения, что коррумпированность организации подрывает ее авторитет и доверие к ней. Следовательно, сократится объем работы организации, может привести к сокращению авторитета самих сотрудников. Таким образом, в конечном итоге коррупция противоречит интересам самих сотрудников.

Эффективность применения ротации в качестве механизма предотвращения коррупции оценивается достаточно высоко, предполагается, что именно данная мера может особенно широко и эффективно применять в коррумпированных органах власти. Работники будут осознавать, что через определенное время (не более 5 лет) они будут перенаправлены на другое место работы. Следует отметить, что за такой короткий срок на определенной позиции в организации, в условиях постоянного жесткого контроля, служащему сложно сформировать устойчивые коррупционные связи.

Подводя итоги данной программы, следует отметить, что у нее есть как свои плюсы, так и минусы, которыми не стоит пренебрегать.

Сильной стороной данной программы является то, что реализация механизма ротации не позволяете чиновнику «осесть» на одном месте и развивать коррупцию. Морально-этическое воздействие также может иметь большое значение для снижения уровня коррупции. Слабой же стороной данной программы является то, что она может быть применена не во всех организациях.28

Еще одним интересным моментом опыта Германии является высокая доля самоконтроля. Правда, здесь тоже возможен двойственный результат: с одной стороны, повышенная доля самоконтроля будет стимулировать сотрудников на корректное этическое поведение, особенно, если перед глазами будет пример такого поведения, и вся среда будет способствовать данному поведению и

28 Иларионова Т.С. Государственная служба ФРГ: К курсу «Зарубежный опыт государственной службы». - М.: РАГС, 2008.

негативно относиться к коррупции. С другой стороны, совсем не факт, что функция самоконтроля будет выполняться всеми сотрудниками достаточно объективно.

В Министерстве иностранных дел Германии основной целью кадровой политики является формирование квалифицированного кадрового корпуса, для чего применяется правило неограниченной ротации кадров, которое означает, что служащие могут быть направлены по решению руководства в любое региональное представительство с любым заданием. В результате подобной ротации у сотрудников формируется универсальные профессиональные знания и навыки. Только через несколько лет службы определяются предметные сферы деятельности служащего с привязкой к определенному региону; в дальнейшем служебные перемещения со сменой регионов и сфер деятельности сотрудников осуществляются с периодичностью один раз в три-четыре года, что исключает возможность формирования коррупционных связей и ненадлежащего поведения служащих.29 Таким образом, принцип неограниченной ротации кадров и готовность государственных служащих к перманентной смене должностных обязанностей и места работы в различных регионах мира обеспечивает формирование высококвалифицированного персонала Министерства иностранных дел ФРГ и профилактику коррупции в ведомстве.

В завершении хотелось бы сказать об опыте реализации механизма ротации в бывшей советской Республике Казахстан. Внедрение процедуры ротации в государственных органах Республики Казахстан было закреплено поправкой от 8 июля 2005 года в законе о Государственной службе Республики Казахстан, однако коснулось лишь одной категории государственных служащих, а именно - политических (государственных служащих, назначение (избрание), освобождение и деятельность которых носит политико- определяющий характер и несущих ответственность за реализацию политических целей и задач).

29 Иларионова Т.С. Государственная служба ФРГ: К курсу «Зарубежный опыт государственной службы». - М.: РАГС, 2008.

Согласно пункту 1 статьи 18 того же закона центральным звеном в осуществлении процесса ротации является Президент Республики Казахстан, так как именно он определяет порядок и условия ротации политических государственных служащих.30

В Министерстве внутренних дел и Прокуратуре Республики планомерно осуществляется также ротация руководителей региональных подразделений. В течение последних лет ротация кадров в органах внутренних дел, налоговой службы, таможни и дорожной полиции распространяется не только на политических государственных служащих, но и на рядовых служащих силовых ведомств.31

Анализ зарубежного опыта использования ротации кадров позволяет сделать вывод, что практически все страны используют возможности ротации кадров государственной службы для противодействия коррупции, дополняя эти возможности такими инструментами, как кадровые фильтры, позволяющие предотвратить прием на государственную службу потенциально коррумпированных чиновников; вывод из кадрового состава государственной службы коррумпированных служащих и служащих, вовлеченных в коррупционные связи. Вместе с тем, возможности ротации кадров используются для повышения профессионального уровня служащих, формирования квалифицированного кадрового состава государственных органов и повышения эффективности государственной службы.

Поэтому, признавая важность ротации как средства борьбы с коррупционным поведением госслужащих, неправомерно сводить задачи ротации кадров государственной гражданской службы только к противодействию коррупции, необходимо более полно использовать возможности этой универсальной по содержанию и кругу решаемых задач