Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое регулирование деятельности предприятий-монополистов

Содержание

• Введение
• 1. Правовое регулирование деятельности предприятий-монополистов
• 1.1 Общая характеристика монополизации и конкуренции в РФ
• 1.2 Правовые основы федеральной политики в отношении статуса естественных монополий
• 1.3 Государственный контроль за деятельностью естественных монополий
• 1.4 Контроль за деятельностью естественных монополий с учетом защиты интересов прав потребителей
• Заключение
• Список источников

Введение

В основных сферах производственно-хозяйственной деятельности топливно-энергетического комплекса функционируют самые крупные в России хозяйствующие субъекты - РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром», ОАО «АК «Транснефть», ОАО «АК «Транснефтепродукт».

Основные виды деятельности этих субъектов (услуги по передаче электроэнергии, услуги по транспортировке нефти, нефтепродуктов, газа) отнесены к естественно-монопольным. Эти обстоятельства обусловливают существенную специфику правового положения хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в условиях естественной монополии.

Специфика связана, во-первых, со значимостью результатов деятельности этих хозяйствующих субъектов для экономики в целом. Во-вторых, с экономической ролью хозяйствующих субъектов топливно-энергетического комплекса связана их социальная ответственность за результаты. В-третьих, процедуры создания, порядок осуществления хозяйственной (предпринимательской) деятельности и прекращения субъектов естественных монополий попадают в сферу государственного регулирования.

Сказанное с очевидностью свидетельствует о необходимости четкой правовой регламентации статуса субъектов естественных монополий.

Объект данного исследования - особенности правового регулирования деятельности предприятий-монополистов.

Цель исследования - проанализировать законодательство и теорию права о статусе и деятельности предприятий-монополистов, изучить основные вопросы монополизации и конкуренции.

Базой исследования послужили нормы действующего законодательства, а также работы авторов по проблемам статуса и деятельности монополий.

Работа состоит из введения, четырех параграфов, заключения и списка использованных источников.

1. Общая характеристика монополизации и конкуренции в РФ

В соответствии со ст.34 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)//Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст.445. каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Ч.2 ст.34 Конституции о монополизации и недобросовестной конкуренции частично воспроизводит положения ст.8 Конституции РФ. Она предусматривает изъятия из принципа свободы экономической деятельности, поскольку запрещает осуществлять такую деятельность, которая направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Монополизация - это деятельность, направленная на недопущение, ограничение или устранение конкуренции и занятие монопольного положения на рынке. Подобная деятельность запрещена.

Вместе с тем в ряде отраслей экономики государство допускает существование монополий Федеральный закон РФ от 17.08.1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях»//Собрание законодательства РФ. 1995. № 34. Ст.3426. .

Естественные монополии существуют на тех рынках, где удовлетворение спроса на рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства) и товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Вместе с тем органы государственной власти должны стремиться к уменьшению числа естественных монополий.

Монопольное положение на рынке обусловливает возможность для хозяйствующего субъекта определяющим образом влиять на цены. В силу этого стремление занять монопольное положение хотя бы на небольшой период времени - нормальное стремление для предпринимателя. Однако при этом в невыгодной ситуации оказывается покупатель (или продавец - в зависимости от типа монополии). Да и сам монополист не стремится совершенствовать свою продукцию и создавать новые товары, работы, услуги. Государство обязано заботиться о защите конкуренции, поскольку иначе экономика не развивается Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный)/Под ред. Ю.А.Дмитриева. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. - С.110. .

Недобросовестная конкуренция - это любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации Федеральный закон РФ от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»//Собрание законодательства РФ. 2006. № 31. Ч.1. Ст.3434..

Недобросовестная конкуренция отличается от монополизации. Она характерна тем, что на рынке существует конкуренция и конкурентная борьба, однако эта борьба ведется некорректными методами - с помощью распространения ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации; введения потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей и т.д.

Недобросовестная конкуренция зачастую связана с рекламой, вводящей в заблуждение потребителей. Поэтому соответствующие гарантии закрепляются также в законодательстве о рекламе. Так, Федеральный закон РФ от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» Федеральный закон РФ от 13.03.2006 года № 38-ФЗ «О рекламе»//Собрание законодательства РФ. 20.03.2006. № 12. Ст.1232. запрещает недобросовестную и недостоверную рекламу, к которой относится и реклама, являющаяся актом недобросовестной конкуренции.

В соответствии с положениями Федерального закона РФ от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» Федеральный закон РФ от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»//Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. № 31 (1 ч.). Ст.3434. данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

- монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

- недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Таким образом, Федеральный закон РФ «О защите конкуренции» предусматривает совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, предупреждению и пресечению монополистической деятельности, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, уточнение правовых основ государственной политики в сфере защиты и развития конкуренции, а также придание единообразия правового регулирования отношений в сфере защиты конкуренции на товарных и финансовых рынках.

Однако в экономике любой страны имеются области хозяйствования, где конкуренция по объективным причинам технологически невозможна или экономически нецелесообразна. Они получили название естественных монополий.

Отсутствие в сферах естественных монополий действенных конкурентных механизмов ставит перед государством задачу по созданию особой системы регулирования их деятельности, которая включает в себя правовую и организационную составляющие. Ее создание предполагает принятие специального законодательства, а также наделение соответствующего государственного органа полномочиями по регулированию цен и договорных обязательств субъектов естественных монополий, контролю за их сделками, инвестициями и т.д.

В настоящее время действует Федеральный закон РФ «О естественных монополиях», целями которого являются:

- обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации;

- защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Федеральный закон РФ «О защите конкуренции» распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Положения данного Федерального закона применяются к достигнутым за пределами территории Российской Федерации соглашениям между российскими и (или) иностранными лицами либо организациями, а также к совершаемым ими действиям, если такие соглашения достигнуты и действия совершены в отношении находящихся на территории Российской Федерации основных производственных средств и (или) нематериальных активов или в отношении акций (долей) хозяйственных обществ, прав в отношении коммерческих организаций, которые осуществляют деятельность на территории Российской Федерации или оказывают иное влияние на состояние конкуренции на территории Российской Федерации.

2. Правовые основы федеральной политики в отношении статуса естественных монополий

Федеральный закон РФ «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.

Данный Закон распространяется на отношения, которые возникают на товарных рынках Российской Федерации и в которых участвуют субъекты естественных монополий, потребители, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Регулирование деятельности субъектов естественных монополий не может применяться в сферах деятельности, не относящихся к естественным монополиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Согласно ст.3 Федерального закона РФ «О естественных монополиях» под естественной монополией понимается состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Иначе говоря, монополии называются естественными в силу независящих от воли и сознания людей специфических свойств, присущих этим товарам, работам и услугам.

Субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии. Руководитель субъекта естественной монополии (иного хозяйствующего субъекта) - лицо, уполномоченное выступать без доверенности от имени субъекта естественной монополии (иного хозяйствующего субъекта).

Глубокое по содержанию исследование правового регулирования естественных монополий проведено О.А. Григорьевой Григорьева О.А. Правовое регулирование естественных монополий: Дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург: 2003.. В частности, естественная монополия справедливо рассматривается как экономико-правовое явление. Оно (явление) экономическое по содержанию, но правовое по форме. С этой позиции названным автором предложено собственное определение естественной монополии: «Естественная монополия находит свое правовое выражение в качестве признанного государством специального права на осуществление деятельности определенного вида в пределах одного товарного рынка, обусловленного эффектом масштаба при производстве товара, который является незаменяемым и спрос на который не зависит от изменения цены на него» Там же. - С.7, 26 и др.. Таким образом, правовой режим естественной монополии является исключительным, а его установление представляет собой разновидность государственного регулирования экономики. Исключительность режима выражается, с одной стороны, в предоставлении хозяйствующему субъекту права на осуществление деятельности единолично в пределах товарного рынка, с другой - в обоснованном ограничении действия свободы экономической деятельности с целью реализации и защиты публичных интересов путем государственного регулирования естественных монополий Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование деятельности субъектов конкуренции и монополий): Учеб. для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: 2003. - С.391-392..

Итак, субъекты естественных монополий есть хозяйствующие субъекты, выступающие в качестве носителя специального права.

Особенности статуса естественных монополий проявляются в различных аспектах: от стадии создания до банкротства (несостоятельности). Например, для признания за лицом правового статуса естественного монополиста необходимо выполнение следующих требований:

- существование объективной экономической ситуации, при которой определенный вид деятельности характеризуется как естественно-монопольный;

- фактическое осуществление лицом такого вида деятельности;

- легальность (правомочность) осуществления деятельности. Законность может подтверждаться учредительными документами организации, наличием необходимых лицензий, сертификатов и т.п.

Иначе говоря, для приобретения хозяйствующим субъектом правоспособности естественного монополиста необходим сложный юридический состав, включающий все перечисленные элементы. На завершающей стадии формирования субъекта естественной монополии происходит его регистрация специальным уполномоченным органом посредством включения организации (субъекта) в соответствующий Реестр субъектов естественных монополий определенных видов деятельности. Только после такой регистрации в отношении данного субъекта будет осуществляться государственное регулирование и контроль.

Особенности правового статуса субъектов естественных монополий дают о себе знать и в процессе организации деятельности субъектов, и на стадии их несостоятельности (банкротства) Белых В.С. Субъекты естественных монополий ТЭК: особенности правового статуса//Правовые проблемы нефтегазового комплекса: Сб. науч. тр. Вып. 3/Под общ. ред. М.И. Клеандрова, О.И. Клоца. - Тюмень: Вектор Бук, 2002. - С.9-18.. Даже формы государственного регулирования и контроля за деятельностью субъектов естественных монополий обладают собственной спецификой.

Рынок несовершенной конкуренции предполагает чистую монополию, монополистическую конкуренцию и олигополию.

Чистая (абсолютная) монополия существует, если одна фирма (отрасль) является единственным производителем продукта. К их числу относятся, прежде всего, естественные монополии (например, акционерные общества «Газпром», «ЕЭС России»).

В промышленно развитых странах подобные естественные монополии находятся либо в собственности государства, либо под его строгим контролем. В современной России тотальная приватизация коснулась и естественных монополий.

Монополистическая конкуренция предполагает наличие относительно большого числа хозяйствующих субъектов, которые производят и реализуют дифференцированную продукцию. Причем дифференциация касается, прежде всего, неценовых факторов продукта или услуги. Каждый производитель (хозяйствующий субъект) обладает в некоторой степени монопольной властью над своим товаром. В частности, он может повышать или понижать цену на него независимо от конкурентов. Именно данный вид конкуренции преобладает на современных рынках.

Олигополия означает немногочисленность участников конкуренции. В качестве примера можно привести предприятия нефтегазового комплекса (когда несколько крупных производителей господствуют на рынке). К их числу относятся, например, акционерные общества «Газпром» и др.

Федеральным законом РФ «О естественных монополиях регулируется деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах:

- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

- транспортировка газа по трубопроводам;

- железнодорожные перевозки;

- услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

- услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

- услуги по передаче электрической энергии;

- услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

- услуги по передаче тепловой энергии;

- услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;

- захоронение радиоактивных отходов.

Сферы естественных монополий подвижны. Они то расширяются, то сужаются, то ликвидируются в зависимости от природных факторов, спроса на товары, конъюнктуры рынка, развития научно-технического прогресса и других причин. Поэтому одна и та же сфера на разных исторических этапах в различных странах может признаваться либо нет естественной монополий. В связи с этим важно, чтобы законодатель своевременно реагировал на произошедшие изменения и корректировал перечень естественно-монопольных видов деятельности Белых В.С., Григорьева О.А. Правовой статус субъектов естественных монополий//Правовые проблемы нефтегазового комплекса: Сб. науч. тр. Вып. 3/Под общ. ред. М.И.Клеандрова, О.И.Клоца. - Тюмень: 2003. - С.130-131..

Более того, нужен реальный механизм изменения сфер естественных монополий в случае наличия объективных предпосылок для этого. Пока что Федеральный закон РФ «Естественных монополиях» такого механизма не предусматривает. Как видится, это можно сделать в виде заключения специализированной комиссии, группы экспертов, аудиторов, либо на основании результатов соответствующего тестирования, либо иным способом Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. - М.: Проспект, 2009. - С.204. .

Как следует из ст.5 Федерального закона РФ «О естественных монополиях», для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий.

Органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Законодателем уделяется большое внимание вопросам контроля за деятельностью предприятий-монополистов.

Так, органами регулирования естественных монополий могут применяться следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:

- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;

- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Право доступа к системе российских магистральных трубопроводов и терминалов при вывозе нефти за пределы таможенной территории Российской Федерации предоставляется организациям, осуществляющим добычу нефти и зарегистрированным в установленном порядке, а также организациям, являющимся основными обществами по отношению к организациям, осуществляющим добычу нефти, пропорционально объемам добытой нефти, сданной в систему магистральных трубопроводов с учетом стопроцентной пропускной способности магистральных трубопроводов (исходя из их технических возможностей).

Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля, утверждаются Правительством Российской Федерации.

3. Государственный контроль за деятельностью естественных монополий

В целях проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности субъектов естественных монополий органы регулирования естественных монополий осуществляют государственный контроль (надзор) за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Органы регулирования естественных монополий осуществляют государственный контроль (надзор) за:

- любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

- инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» которые составляют более 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

- продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом РФ «О естественных монополиях», если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

- установлением и (или) применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий, указанных в ст.4 Федерального закона РФ «О естественных монополиях»;

- соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий.

Государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный контроль (надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный контроль (надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Предметом проверки является соблюдение субъектом естественной монополии в процессе осуществления своей деятельности требований, установленных Федеральным законом РФ «О естественных монополиях», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере регулирования естественных монополий, в том числе требований к установлению и (или) применению цен (тарифов) в регулируемых сферах деятельности в части определения достоверности, экономической обоснованности расходов и иных показателей, учитываемых при государственном регулировании цен (тарифов), экономической обоснованности фактического расходования средств при осуществлении регулируемых видов деятельности, правильности применения государственных регулируемых цен (тарифов) в сферах естественных монополий, а также к соблюдению стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий.

Субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом РФ «О естественных монополиях», при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары.

Субъекты естественных монополий обязаны представлять соответствующему органу регулирования естественной монополии:

- текущие отчеты о своей деятельности в порядке и в сроки, которые установлены органом регулирования естественной монополии;

- проекты планов капитальных вложений.

Субъекты естественных монополий обязаны предоставлять доступ на товарные рынки и (или) производить (реализовывать) товары и услуги, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом РФ «О естественных монополиях», на недискриминационных условиях согласно требованиям антимонопольного законодательства.

Субъекты естественной монополии обязаны вести раздельный учет доходов и расходов по видам деятельности. Ведение раздельного учета доходов и расходов субъекта естественной монополии по видам деятельности осуществляется в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации и (или) федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

В целях обеспечения прозрачности деятельности субъектов естественных монополий, открытости регулирования деятельности субъектов естественных монополий и защиты интересов потребителей субъекты естественных монополий обязаны обеспечивать свободный доступ к информации о своей деятельности.

Свободный доступ к информации о регулируемой деятельности субъектов естественных монополий обеспечивается субъектами естественных монополий в соответствии со стандартами раскрытия информации, утвержденными Правительством Российской Федерации, путем ее опубликования в средствах массовой информации, включая сеть «Интернет», и предоставления информации на основании письменных запросов потребителей.

К информации о регулируемой деятельности субъектов естественных монополий, подлежащей свободному доступу, относятся следующие сведения:

- сведения о ценах (тарифах) на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий, в отношении которых применяется государственное регулирование;

- сведения об основных показателях финансово-хозяйственной деятельности, включая структуру основных производственных затрат на реализацию регулируемых товаров (работ, услуг);

- сведения об основных потребительских характеристиках регулируемых товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий и их соответствии установленным требованиям;

- информация о наличии (об отсутствии) технической возможности доступа к регулируемым товарам (работам, услугам) субъектов естественных монополий и информация о регистрации и ходе реализации заявок на подключение (технологическое присоединение) к инфраструктуре субъектов естественных монополий;

- информация об условиях, на которых осуществляется поставка регулируемых товаров (работ, услуг) субъектами естественных монополий, и (или) информация об условиях договоров на подключение (технологическое присоединение) к инфраструктуре субъектов естественных монополий;

- порядок выполнения технологических, технических и других мероприятий, связанных с подключением (технологическим присоединением) к инфраструктуре субъектов естественных монополий;

- сведения об инвестиционных программах (о проектах инвестиционных программ) и отчеты об их реализации;

- сведения о способах приобретения, стоимости и об объемах товаров, необходимых для производства регулируемых товаров.

Стандарты раскрытия информации должны обеспечивать:

- доступность раскрываемой информации для неограниченного круга лиц, включая особенности раскрытия информации на территориях, на которых отсутствует доступ к сети «Интернет»;

- прозрачность деятельности субъектов естественных монополий при производстве регулируемых товаров (выполнении работ, оказании услуг);

- открытость регулирования деятельности субъектов естественных монополий;

- публичность условий реализации регулируемых товаров (работ, услуг) для потребителей (цена, качество, доступность, надежность);

- неограниченность доступа потребителей к регулируемым товарам (работам, услугам);

- публичность при разработке, согласовании, принятии и реализации инвестиционных программ (проектов инвестиционных программ).

Стандарты раскрытия информации утверждаются Правительством Российской Федерации с учетом положений федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, регулирующих правоотношения в соответствующей сфере деятельности, по каждой сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Стандарты раскрытия информации должны содержать состав информации о регулируемой деятельности субъектов естественных монополий и порядок предоставления такой информации.

В соответствии со стандартами раскрытия информации уполномоченные в установленном порядке Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и (или) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, учитывая отраслевые, технологические, структурные, географические и другие особенности деятельности субъектов естественных монополий, вправе утверждать:

- формы, сроки и периодичность предоставления субъектами естественных монополий информации, подлежащей свободному доступу;

- правила заполнения утвержденных в установленном порядке форм конкретными субъектами естественных монополий и (или) их группами (категориями).

Контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий осуществляют уполномоченные в установленном порядке Правительством Российской Федерации органы государственной власти в рамках своей компетенции.

Порядок контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий утверждается Правительством Российской Федерации с учетом положений федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, регулирующих правоотношения в соответствующей сфере деятельности. Указанный порядок определяет в том числе:

- распределение полномочий по контролю за соблюдением стандартов раскрытия информации, включая рассмотрение жалоб и заявлений, между федеральными органами исполнительной власти;

- порядок и сроки уведомления уполномоченных органов государственной власти по контролю за соблюдением стандартов раскрытия информации об источниках опубликования информации о регулируемой деятельности субъектов естественных монополий;

- порядок рассмотрения ходатайств субъектов естественных монополий и (или) третьих лиц уполномоченными органами государственной власти по контролю за стандартами раскрытия информации об изменении применения конкретным субъектом естественной монополии утвержденных в установленном порядке форм и (или) периодичности предоставления информации, подлежащей свободному доступу;

- порядок и основания отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых в рамках осуществления контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации, включая решения по рассмотрению жалоб, заявлений, а также ходатайств об изменении применения конкретным субъектом естественной монополии форм и (или) периодичности предоставления информации, подлежащей свободному доступу.

При нарушениях требований Федерального закона РФ «О естественных монополиях» субъекты естественных монополий (их руководители), органы исполнительной власти и органы местного самоуправления (их должностные лица) в соответствии с решениями (предписаниями) органов регулирования естественных монополий обязаны:

- прекратить нарушения данного Федерального закона и (или) устранить их последствия;

- восстановить первоначальное положение или совершить иные действия, указанные в решении (предписании);

- отменить или изменить акт, не соответствующий данному Федеральному закону;

- заключить договор с потребителем, подлежащим обязательному обслуживанию;

- внести изменения в договор с потребителем;

- уплатить штраф;

- возместить причиненные убытки.

Субъект естественной монополии обязан перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную им в результате нарушения Федерального закона РФ «О естественных монополиях», в срок, установленный решением органа регулирования естественной монополии.

Штрафы, подлежащие уплате по решению органа регулирования естественной монополии, перечисляются в федеральный бюджет в срок, установленный этим решением.

Если действиями (бездействием) субъекта естественной монополии, нарушающими Федеральный закон РФ «О естественных монополиях», причинены убытки, в том числе от завышения цены (тарифа), другому хозяйственному субъекту, эти убытки подлежат возмещению субъектом естественной монополии в соответствии с гражданским законодательством.

В случае, если органом регулирования естественной монополии принято решение с нарушением Федерального закона РФ «О естественных монополиях», в том числе об определении (установлении) цен (тарифов) без достаточного экономического обоснования, и в результате этого субъекту естественной монополии или иному хозяйствующему субъекту причинены убытки, они вправе требовать возмещения этих убытков в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Вопросы, касающиеся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъекта естественной монополии, могут быть рассмотрены на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов.

Орган регулирования естественной монополии принимает решение по вопросам, касающимся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъектов естественной монополии, регулирования, руководствуясь материалами анализа, проведенного по основаниям, предусмотренным ст.12 Федерального закона РФ «О естественных монополиях». По решению органа регулирования может быть проведена независимая экономическая экспертиза.

Орган регулирования естественной монополии утверждает перечень документов, представляемых для принятия решения по вопросам, касающимся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъектов естественных монополий, и порядок рассмотрения таких документов.

Представитель субъекта естественной монополии вправе присутствовать при рассмотрении соответствующим органом регулирования естественной монополии вопросов, касающихся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности данного субъекта естественной монополии. О дате рассмотрения субъект естественной монополии должен быть заранее уведомлен соответствующим органом регулирования естественной монополии.

Орган регулирования естественной монополии принимает решение об изменении или о прекращении регулирования деятельности субъекта естественной монополии с учетом реализации демонополизации сфер естественных монополий.

Решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования либо об отказе по внесенному предложению принимаются не позднее шести месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный отказ от принятия внесенного предложения должен быть мотивирован.

Органы регулирования естественных монополий в пределах своей компетенции вправе рассматривать дела о нарушениях Федерального закона РФ «О естественных монополиях» и принимать по ним решения.

Основаниями для рассмотрения дел служат заявления хозяйствующих субъектов, потребителей, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, представления органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и прокуратуры.

Органы регулирования естественных монополий вправе рассматривать дела по собственной инициативе на основании сообщений средств массовой информации и иных имеющихся в их распоряжении материалов, свидетельствующих о нарушениях Федерального закона РФ «О естественных монополиях».

Порядок рассмотрения органами регулирования естественных монополий дел о нарушениях Федерального закона РФ «О естественных монополиях» определяется Правительством Российской Федерации.

Решения, принятые органами регулирования естественных монополий по результатам рассмотрения дела, направляются заинтересованным лицам в письменной форме не позднее 10 дней со дня их принятия. Предписания, выданные на основании принятых решений, направляются заинтересованным лицам в тот же срок.

Решения по делам, связанным с нарушениями Федерального закона РФ «О естественных монополиях», которые затрагивают общественные интересы, подлежат опубликованию в средствах массовой информации не позднее месяца со дня их принятия.

Решения (предписания) органов регулирования естественных монополий исполняются субъектами естественных монополий (их руководителями), органами исполнительной власти, органами местного самоуправления (их должностными лицами) в срок, предусмотренный решениями (предписаниями), но не позднее 30 дней со дня их получения.

В случае неисполнения органами исполнительной власти или органами местного самоуправления решений (предписаний) об отмене или об изменении актов, принятых с нарушением Федерального закона РФ «О естественных монополиях», либо о восстановлении первоначального положения органы регулирования естественных монополий вправе обратиться в суд с иском о признании данных актов недействительными (полностью или частично) и (или) о понуждении восстановить положение, существовавшее до нарушения.

В случае неисполнения субъектом естественной монополии предписания о заключении договора или о внесении изменений в заключенный договор орган регулирования естественной монополии вправе предъявить в суд иск о понуждении субъекта естественной монополии заключить договор или о внесении изменений в заключенный договор.

При неисполнении субъектами естественных монополий предписаний о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения Федерального закона РФ «О естественных монополиях», органы регулирования естественных монополий вправе предъявить в суд иск о взыскании необоснованно полученной прибыли.

Субъекты естественных монополий (их руководители), органы исполнительной власти и органы местного самоуправления (их должностные лица), потребители, общественные организации потребителей, их ассоциации и союзы, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительными полностью или частично решений (предписаний) органов регулирования естественных монополий в случае несоответствия их Федеральному закону РФ «О естественных монополиях».

Подача заявления в суд приостанавливает исполнение решения (предписания) органа регулирования естественных монополий, вынесенного по результатам рассмотрения дела о нарушении Федерального закона РФ «О естественных монополиях», на время его рассмотрения в суде до вступления решения суда в законную силу.

предприятие монополист конкуренция потребитель

4. Контроль за деятельностью естественных монополий с учетом защиты интересов прав потребителей

При обращении потребителей за оказанием услуг к субъектам естественных монополий у потребителей отсутствует свободный выбор исполнителей, что требует применения особых правовых средств защиты их прав и соблюдения интересов. Функционирование субъектов естественных монополий осуществляется в специальном правовом режиме, обусловленном их монопольным положением и отсутствием конкурентных отношений с другими хозяйствующими субъектами. В этой связи приобретение лицом статуса субъекта естественной монополии и определение видов деятельности, осуществляемых субъектами естественных монополий, приобретают особое значение. В Федеральном законе РФ «О естественных монополиях» перечислены сферы деятельности естественных монополий (ст.4) и определено понятие естественной монополии (ст.3) как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. По существу, понятие естественной монополии определено в первой части данного определения, при этом определение основывается не на объективном критерии отнесения состояния рынка к монопольному, а на экономических критериях оказания отдельных видов услуг, их эффективности, поэтому естественную монополию можно рассматривать как весьма условное понятие. Не случайно в перечень сфер деятельности субъектов естественных монополий постоянно вносятся изменения и дополнения, поскольку ряд видов деятельности субъектов естественных монополий являются потенциально конкурентоспособными и по мере проведения реформ в отдельных сферах экономики из естественно-монопольных видов деятельности происходит выделение конкурентных видов деятельности. Данный вывод подтверждается и положениями самого Федерального закона РФ «О естественных монополиях». Так, в п.2 ст.4 Закона предусмотрено, что в соответствии с проводимой демонополизацией рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Соответственно, из перечня ст.4 должны быть исключены железнодорожные перевозки и включены услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. В п.3 ст.4 Закона предусмотрено, что не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Таким образом, осуществление деятельности в качестве естественно-монопольного вида в некоторых случаях может и не вытекать из экономического характера деятельности, а признаваться таковой Законом.

В литературе критикуется содержащийся в Федеральном закона РФ «О естественных монополиях» перечень сфер естественных монополий, в частности отмечается, что в данный перечень необоснованно не включены услуги по водоснабжению и канализации Варламова А.Н. Естественные монополии: понятие, отличие от смежных институтов, проблемы правового регулирования//Законодательство. 2006. № 4. - С.23.. Вызывает сомнение, к примеру, отнесение к естественным монополиям услуг в аэропортах, поскольку конкуренция по перевозкам грузов и пассажиров возможна не только между различными аэропортами, но и между различными видами транспорта, что и наблюдается на практике.

Правовое значение определения перечня сфер естественно-монопольных видов деятельности состоит в применении к субъектам, осуществляющим данные виды деятельности, специальных методов регулирования, которые определены в ст.6 Федерального закона РФ «О естественных монополиях»:

- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;

- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Более широким понятием по отношению к понятию естественной монополии является понятие регулируемых видов деятельности, содержащееся в Федеральном законе РФ от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 23.11.2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 30.11.2009. № 48. Ст.5711., в котором регулируемые виды деятельности определяются в качестве видов деятельности, осуществляемых субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса, в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется регулирование цен (тарифов) (п.10 ст.2). Понятие «регулируемые виды деятельности» определено в соответствии с целями Закона об энергосбережении. Однако данное понятие имеет и более общее значение, поскольку к регулируемым видам деятельности можно отнести не только деятельность естественных монополий, но и государственных монополий и другие виды деятельности, имеющие универсальный характер и большое социальное значение, которые в соответствии с проводимой государством политикой подлежат государственному регулированию.

Основным методом государственного регулирования субъектов естественных монополий является государственное регулирование цен (тарифов) и порядка ценообразования на оказываемые ими услуги. С этой целью Федеральной службой по тарифам осуществляется ведение реестра субъектов естественных монополий.

Придание конкретным хозяйствующим субъектам статуса естественной монополии и включения их в реестр позволяют, кроме того, осуществлять антимонопольный контроль за их деятельностью, так как согласно Федеральному закону РФ «О защите конкуренции» действие данного Закона распространяется и на отношения, в которых участвуют субъекты естественных монополий.

Поскольку в ст.4 Федерального закона РФ «О естественных монополиях» регулируемые государством виды деятельности определены слишком обще, целесообразно в качестве общего правила в Законе установить обязанность закрепления в нормативном порядке конкретных видов деятельности, относящихся к естественно-монопольным, которые осуществляются в различных сферах. В ряде нормативных актов такие виды деятельности предусмотрены.

Правовое регулирование складывающихся отношений между субъектами естественных монополий и потребителей направлено, как сказано в ст.1 Федерального закона РФ «О естественных монополиях», на достижение баланса и интересов потребителей и субъектов естественных монополий. Между тем многочисленные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сферах естественных монополий, не систематизированы. В отличие от некоторых зарубежных стран, в которых не принят общий закон, распространяющий свое действие на различные виды деятельности, осуществляемые в условиях естественной монополии, в Российской Федерации такой Закон был принят. Однако Федеральный закон РФ «О естественных монополиях», несмотря на многочисленные поправки, внесенные с момента его утверждения в 1995 году, не играет роли основного регулятора, не имеет «стержневого» характера. Более того, не разграничены предметы регулирования Федерального закона РФ «О естественных монополиях» и Федерального закона РФ «О защите конкуренции», вследствие чего имеется конкуренция ряда норм этих двух Законов. Так, в Федеральном законе РФ «О защите конкуренции» в ч.3 ст.10 предусмотрена обязанность Правительства РФ устанавливать правила недискриминационного доступа на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий, и указаны подлежащие решению вопросы в данных правилах. Между тем полномочия органов регулирования естественных монополий должны быть определены в основном законе - Федеральном законе РФ «О естественных монополиях». В Федеральном законе РФ «О защите конкуренции» отсутствует определение видов возможных правонарушений, совершаемых субъектами естественных монополий, не определены полномочия антимонопольного органа по осуществлению контроля за соблюдением законодательства субъектами естественных монополий. В нем следует, в частности, определить виды злоупотребления субъектом естественной монополии своим монопольным положением, влекущим применение к нему мер ответственности, и др.

При внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ «О естественных монополиях» или разработке нового проекта Закона целесообразно уточнить понятие естественной монополии, содержащееся в действующей редакции данного Закона, определить виды естественных монополий не только по сферам их деятельности, но и по территориальному признаку, поскольку образование естественных монополий возможно не только на всей территории России, но и в пределах региона (местные или локальные монополии).

В Федеральном законе РФ «О естественных монополиях» необходимо установить компетенцию органов регулирования и разграничить полномочия между ними.

Как представляется, в Федеральном законе РФ «О естественных монополиях» следует установить общие положения или принципы регулирования деятельности субъектов естественных монополий.