Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность исследования. Одной из основных проблем современного российского общества является эффективность государственного управления. Так, в рамках рейтинга IMD World Competitiveness по показателю качества госуправения Российская Федерация (в период с 1997 по 2014 гг.) занимала места с 43 по 37 из 60 возможных. Ситуацию в данной сфере, по данным международных и российских экспертов, во многом усугубляет высокий уровень коррупции. Например, по данным за 2015 г. в Индексе восприятия коррупции Россия заняла 119-ю позицию из 168 возможных.

Данные показатели имеют первоочередное значение отнюдь не в плане имиджевого урона для России на международной арене. Относительно низкий уровень качества госуправления в целом и существенные проблемы в сфере борьбы с коррупцией обуславливают сохранение и развитие целого ряда деструктивных тенденций в развитии современной России. Ухудшение условий для ведения бизнеса, затруднения в ходе реализации программ модернизации отечественной экономики и социальной сферы, высокий уровень правового нигилизма, низкие показатели эффективности правоохранительной системы: все это является прямым следствием низкого качества работы сферы госуправления. Более того, перечисленные проблемные моменты в значительной степени саботируют попытки выстраивания конструктивных, партнерских отношений между обществом и государством, способствуя росту протестных настроений и абсентеистского отношения к публичному праву.

Данная ситуация возникла в результате взаимодействия множества факторов. Однако одним из основных условий, сделавших возможных возникновение текущего положения вещей, оказалась неготовность российских властей использовать в своей работе современные технологии.

Увеличение разнообразных форм контроля и регламентации жизни общества, произошедшее в 2000-х гг., привело к тому, что государственные и муниципальные учреждение (даже несмотря на существенный рост численности служащих) оказались лицом к лицу с проблемой избыточного документооборота. В этих условиях властные учреждения оказались перегружены работой, вследствие чего их нормальное функционирование, в том числе - в плане обслуживания граждан оказалось невозможным. При этом недобросовестная часть представителей госаппарата воспользовалась возникшим кризисом для маскировки манкирования собственными обязанностями или даже построения коррупционных схем.

Государственные институты прочих развитых стран уже сталкивались с подобными проблемами, вследствие чего политическим руководством России было принято позаимствовать опыт зарубежных коллег, а именно - приступить к созданию так называемой системы электронного правительства. Данное начинание позволило заметно повысить эффективность работы госаппарата. Но в то же время по мере реализации соответствующих программ стали проявляться разнообразные проблемные моменты, связанные преимущественно с влиянием субъективного фактора в виде низкой компьютерной грамотности представителей старших возрастов, сопротивления чиновников на местах внедрению современных технологий, опасений, связанных с ростом масштабов кибермошенничества и т.д.

Возникновение барьеров на пути развития электронного правительства закономерно поставило перед научным сообществом ряд задач. По отношению к специалистам в области социологии и политологии, в частности, был сформирован запрос на обобщение опыта практического функционирования инструментов электронного правительства, определение «болевых точек» данной системы и выработку предложений по решению выявленных проблем.

Перечисленные выше обстоятельства убедительно свидетельствуют в пользу того, что заявленная нами тема обладает объективно высокой степенью актуальности, а ее разработка имеет существенное практической значение.

Степень изученности проблемы. Несмотря на то, что тема электронного правительства является относительно «молодым» предметом научных дискуссий, на данный момент успел сформироваться весьма масштабный корпус работ, посвященных данной теме. Значительная часть авторов исследует концепт электронного правительства факультативным образом, в рамках изучения феномена электронной демократии. В частности, подобным образом заявленная нами тема раскрывается на страницах работ Р.Ф. Абдеева, Д.С. Абрамовой, Ю.А. Вафной, М.С. Вершинина, М.Н. Грачева, В.С. Епининой, Я.Я. Кайль, К.К. Кузнецовой, А.Л. Миночкина, С.М. Миронова, Т.Е. Савицкой.

Непосредственно теме развития электронного правительства в современной России посвящены исследования А.М. Абдокова, В.Д. Андрианова, И.Л. Бачило, Е.П. Болдыревой, А.Л. Бутенко, А.А. Голубевой, С.Е. Гришина, Е.Г. Дьяковой, О.Ю. Ивойловой, С.А. Овчинникова, А.Д. Трахтенберг и ряда иных авторов.

Из числа зарубежных исследователей вопросы развития электронной демократии и электронного правительства в России затрагивали У. Даттен, Л. Гроссман, К. Хилл, Дж.Хьюз, Д. Холмс, Дж. Шнайдер, Х. Рейнгольд и Т. Райли.

В целом же можно отметить, что значительная часть опубликованных работ затрагивают интересующую нас тему лишь обзорно, а исследования, посвященные данной проблематике напрямую, слабо затрагивают практику работы электронного правительства за последние годы. Как результат, можно констатировать потребность в проведении дополнительных изысканий по заявленной тематике.

Объект исследования - электронное правительство как социальное явление современного этапа развития общества.

Предмет исследования - состояние, функционирование и развитие электронного правительства в современной России.

Цель исследования - выявить характеристики процесса формирования электронного правительства в современной РФ.

Задачи исследования:

- определить понятие, сущность и социальные функции электронного правительства;

- систематизировать теоретические подходы российских и зарубежных исследователей к феномену электронного правительства;

- проанализировать нормативно-правовую базу функционирования электронного правительства в РФ;

- охарактеризовать состояние технологической и кадровой базы работы электронного правительства в РФ;

- оценить степень готовности населения воспринять переход к электронному правительству;

- оценить степень готовности населения и органов власти воспринять переход к электронному правительству;

Гипотеза исследования. Первой базовой гипотезой представленной работы является предположение о том, что нормативно-правовая база функционирования электронного правительства в России не вполне согласована в плане декларируемых целей и задач. Также нами было выдвинуто предположение, что в рамках концепции построения в РФ информационного общества такому направлению работы, как построение системы электронного правительства, уделяется второстепенное значение. Помимо того, на сегодняшний день электронное правительство развивается преимущественно на государственном уровне, в то время как формирование соответствующей базы для муниципальных структур продвигается преимущественно благодаря энтузиазму конкретных представителей органов местного самоуправления.

Мы также предполагаем, что на сегодняшний день в России существует полноценная материально-техническая база для функционирования электронного правительства, однако в силу наличия ряда субъективных факторов полномасштабное развертывание данного института блокируется. К числу основных факторов, затрудняющих реализацию программ построения электронного правительства, относятся низкая культура пользования Интернетом значительной части целевой аудитории электронного правительства, дефекты кадровой политики государственных и муниципальных структур, отсутствие обратной связи между институтами, отвечающими за внедрение элементов E-government, и обществом, чрезмерно, а также чрезмерно высокий контроль вышестоящих учреждений за работой властных структур, порождающий необходимость для служащих тратить значительную часть своего рабочего времени не на выполнение прямых обязанностей, а на составление отчетности.

Методологическая основа исследования базируется на следующих подходах социологии и политической науки: социальная феноменология, системный, сравнительный, политико-культурный подходы.

Социальная феноменология. Политическая власть может быть рассмотрена как феномен, детерминированный коллективным сознанием элит или широких масс населения, его содержанием и способами репрезентации в нем. Из этого следует, что в отсутствие эффективно работающего электронного правительства политическая власть не будет иметь полноценного фундамента, так как Интернет-ресурсы выступают одновременно и в роли содержательного элемента общественного сознания, и в качестве способа репрезентации на этом поле (А. Щюц, П. Бергер, Т. Лукман).

Системный подход. Процесс построения электронного правительства представляет собой частный случай проявления на практике трех функций политической системы - адаптации, интеграции и постановки целей достижения (Т. Парсонс). В соответствии с концепцией Д. Истона, E- government выступает в роли фактора, определяющего возможность политической системы реализовать одну из ее базовых функций - обеспечить принятие широкими массами населения решений относительно распределения ресурсов и ценностей. Помимо того, Е-правительство позволяет адаптировать политическую систему в соответствии с изменениями характера общественной среды. (Г. Алмонд).

Сравнительный подход. Все существующие политические системы объединяет наличие одинаковых наборов форм управленческих структур и их функций, однако в то же время каждое государство обладает своей спецификой, обусловленной различиями в их балансе. Последнее, с одной стороны, превращает создание инструментов электронного правительства в универсальную задачу любой политической системы, а с другой - обуславливает особенности ее решения в каждом конкретном случае (Г.Алмонд, С.Верба, И. Ким, Р. Меррит).

Политико-культурный подход. Ориентационный уровень политической системы включает в себя три компонента - когнитивный, аффективный и ценностный. Первый из них формируется за счет эмпирических убеждений, при этом реализация соответствующих процедур в обязательном порядке требует соблюдения принципа тотальности всех ниш взаимодействия с населением. За счет этого построение электронного правительства превращается в важную составляющую процесса генерации политической культуры (С. Верба, Д. Дивайн, М. Дюверже).

Модель эмпирического исследования включает в себя фокус-группы, экспертное интервью, мониторинг социальных сетей и новостных сайтов.

В роли эмпирических объектов выступают:

1) Фокус-группы - 45 респондентов в возрасте от 18 до 60 лет;

2) Экспертное интервью - 18 респондентов;

3) Мониторинг социальных сетей и новостных сайтов (сплошная выборка) при помощи киберметрических инструментов социальных медиа и программы IQBuzz.

Практическая значимость данного исследования заключается в том, что результаты проведенной работы затем могут быть использованы для выработки практических рекомендаций по улучшению работы инструментов электронного правительства. Помимо того, материалы представленной работы потенциально могут выступить в качестве основы для написания лекционных курсов и практических пособий, составления учебно-методических комплексов, создания научных и научно-популярных публикаций.

Новизна данного исследования заключается в вводе в научный оборот новых эмпирических данных о социальных условиях и факторах формирования электронного правительства в России, разработке и апробации методики киберметрического анализа в процессе исследования проблем функционирования электронного правительства. Также необходимо упомянуть о том, что в рамках представленной работы произведена систематизация социальных функций и эффектов электронного правительства.

1. Теоретические основы изучения феномена электронного правительства

1.1 Понятие, сущность и социальные функции электронного правительства

На сегодняшний день существует множество трактовок понятия «электронное правительство». Впрочем, несмотря на наличие отдельных расхождений в интерпретации, концептуально все используемые формулировки едины. Под E-government понимается инновационная форма организации деятельности властных структур, гарантирующая качественный рост уровня оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности органов управления благодаря широкой практике применения ИКТ.

С позиции современной социологии, в рамках социально-экономической жизни любой политической системны условно выделяются три основных актора-субъекта - государство, коммерческие предприятия (или бизнес) и рядовые граждане. Последние в совокупности образуют «костяк» общества, коммерческие предприятия исполняют функции основных (наряду с домохозяйствами) субъектов экономики, в то время как государство выступает в качестве системы, интегрирующей между собой всех акторов. Модели взаимодействия между государством, коммерческим сектором и гражданами принято обозначать при помощи аббревиатур, отображающих область соприкосновения акторов друг с другом: B2B («business-to-business») - «предприятия для предприятий» или «бизнес для бизнеса», B2C («business-to-customer») - «предприятия для покупателя», G2B («government-to-business») - «государство для бизнеса», G2C («governmentto-citizen») - «государство гражданину» и пр.

В период, предшествующий внедрению ИКТ в практику работы правительств, перечисленные модели пересекались между собой достаточно слабо, причем имевшиеся связи, как правило, носили лоббистский, кулуарный характер, что в значительной степени способствовало росту коррумпированности политических систем. В то же время отсутствие действенных инструментов взаимосвязи моделей приводило к значительным затратам ресурсов на осуществление транзакций, что существенно снижало эффективность сотрудничества акторов. Создание электронного правительства и стало ответом на этот вызов.

Как отмечают эксперты, создание структур E-government подразумевает формирование соответствующих Интернет-платформ, расширение объемов электронного документооборота на основе использования высоких технологий тех или иных форм, обеспечивающих экономию в плане расходов бюджета.

Помимо оказания услуг гражданам и организациям, к числу основных задач инфраструктуры электронного правительства традиционно причисляют построение информационно-аналитических систем, работа которых направлена на повышение эффективности государственного управления, осуществление мониторинга социально-экономического развития, регулирование процесса решения приоритетных национальных задач. Таким образом, можно признать, что внедрение электронного правительства в повседневную практику функционирования органов власти равноценно системной административной реформы всей сферы государственного управления.

Соответственно, основными результатами формирования электронного правительства в идеале должны стать рост качества предоставляемых государственными органами услуг, сокращение времени обслуживания клиентов, заметное снижение уровня административных барьеров, обогащение набора предоставляемых государством гражданам и организациям услуг и увеличение эффективности работы властных структур. Предполагается, что создание полноценного электронного правительства способно сократить расходы государства на осуществление административных процедур в 2 - 3 раза.

Социальные функции электронного правительства выражаются в первую очередь посредством нивелирования относительной депривации граждан и потенциала возникновения у них ощущения фрустрации. Последнее позволяет заметно снизить общий уровень агрессии в обществе и, соответственно, снизить количество правонарушений и предупредить рост протестных настроений. Достижение перечисленных задач должно способствовать гармонизации взаимоотношений государства, бизнеса и рядовых граждан, обеспечить осуществление взаимодействия между ними на основе принципов социального партнерства.

Помимо того, развитие инструментов электронного правительства должно косвенным образом способствовать успешной самореализации граждан (в первую очередь - в сфере бизнеса), росту деловой активности и, как следствие, увеличению показателей уровня жизни.

Минимизируя коррупцию, электронное правительство также должно содействовать росту социальной мобильности, увеличению уровня личной безопасности граждан. Также внедрение инструментов E-government очевидным образом должно привести к высвобождению значительного количества времени как у государственных служащих, так и их клиентов. Помимо роста эффективности организационной работы властных и коммерческих структур, это будет способствовать обогащению досуга граждан, снижению уровня стрессов, укреплению внутрисемейных коммуникаций.

Обобщая изложенный выше материал, мы приходим к выводу, что электронное правительство представляет собой организационную форму процесса оптимизации работы государственного аппарата за счет широкого внедрения ИКТ, в первую очередь - в плане ведения электронного документооборота.

1.2 Концепции электронного правительства в трудах отечественных и зарубежных ученых

Рассматривая состояние теоретического обоснования концепции электронного правительства в современной науке, в первую очередь необходимо обратить внимание на относительно низкую степень конвенциональности соответствующего понятия. Иными словами, исследователи на сегодняшний день не пришли к однозначному мнению относительно содержания данного понятия. Причина последнего заключается в том, что специалисты так и не выработали однозначного понимания сущности электронного правительства.

В международных нормативно-правовых актах термин government используется не только для определения системы центральных органов исполнительной власти того или иного государства, но и для обозначения государства как политического института. Как следствие, возникает почва для разночтений в трактовке производного понятия - Е- government.

Эксперты Еврокомиссия попытались решить данную проблему и интерпретировали понятие «электронное правительство» как процедуру, придав ему значение использования информационных и телекоммуникационных технологий административными органами государства, сочетающегося с проведением организационных изменений и интеграцией новых функций с целью улучшение работы общественных служб и поддержки развития демократических процессов, а также усиления координационной платформы реализации программ, проводимых в жизнь публичными институтами. Данное определение, если отбросить его пространность, подразумевает, что электронное правительство представляет собой инструмент повышения эффективности обслуживания граждан государством, позволяющий также значительно сократить ресурсные затраты.

Предложенный «евробюрократами» вариант универсального определения электронного правительства не получил широкого распространения. С одной стороны, сказалась сложность и неоднозначность использованных его авторами формулировок, с другой стороны, разработанное в Брюсселе определение не учитывало специфики национального опыта построения системы Е-government в различных странах. Как следствие, в теоретических подходах к интерпретации концепции электронного подхода возобладал плюрализм мнений.

Обращаясь к конкретным трактовкам теоретических основ электронного правительства, обратимся к наиболее распространенным в российской и мировой науке подходам.

По мнению У. Даттона, Е.Г. Дьяковой и А.Д. Трахтенберг, под электронным правительством следует понимать процесс использования государственными институтами виртуального пространства с целью усовершенствования действующих моделей оказания услуг и повышения эффективности функционирования властных структур14. Интересно отметить, что приведенное определение является достаточно близким к специфике российской системы государственного управления, затрагивая высоко актуальные на сегодняшний день вопросы интенсификации развития внутриорганизационного и внешнеорганизационного взаимодействия в госсекторе.

Согласно мнению В.В. Солодова (опирающемуся на концептуальные положения подхода Х. Рейнгольда) электронное правительство следует рассматривать преимущественно как инструмента трансформации систем государственного управления и политико-административных процессов на основе использования информационно-коммуникационных технологий15. При этом исследователь отмечает, что, по его мнению, в роли одного из базовых факторов успеха внедрения инструментов электронного правительства в практику функционирования госаппарата является параллельное реформирования системы органов управления в целом.

Развивая концептуальный подход, предложенный Т.Б. Райли, Е.А. Яковлева и А.Н. Юртаев независимо друг от друга выработали однотипные определения электронного правительства как принципиально нового способа организации и развития системы государственного управления, направленного на построение принципиально более тесной взаимосвязи между государственными органами и рядовыми гражданами, обеспечение более эффективной работы и повышения ответственности властных структур.

Опираясь на теоретические наработки К. Хилла и Дж. Хьюза, Л.В. Сморгунов предложил рассматривать электронное правительство в качестве инструмента реализации реформы административной системы. Данный тезис аргументировался тем, что создание исчерпывающей административной модели современного государства невозможно без воплощения в жизнь принципов, лежащих в основе деятельности Е-government: удобство и оперативность предоставления услуг, обеспечения прозрачности и конфиденциальности, ориентация на интересы и потребности потребителей и т.п. Важно обратить внимание на то, что Л.В. Сморгунов одним из первых обратился к вопросу перехода от концепции электронного правительства концепции электронного управления. В частности, исследователь предложил четко разграничить понятия «электронное правительство», «электронная администрация» и «электронное управление», акцентируя внимание на том, что работа Е-government затрагивает преимущественно межорганизационные отношения, включая политическую координацию, реализацию политических решений и предоставления публичных услуг на практике, в то время как электронная администрация ограничивается сферой внутриорганизационных отношений и включает в себя организационную деятельность и т.н. «менеджмент знания». При этом термин «электронное управление» имеет более широкое значение, так как его содержание охватывает отношения между рядовыми гражданами, лидерами общественного мнения и властными структурами.

Согласно точке зрения Д. Холмса и С.А. Овчинникова, под электронным правительством следует понимать в первую очередь модернизацию самого процесса государственного управления в соответствии с новыми условиям развития общества, а именно - качественным ростом информационно-коммуникационных технологий.

Среди экспертов существует также более технократический подход к интерпретации электронного правительства. Его представители (к числу которых относится, в частности, Ю.А. Вафину) считают, что вся совокупность как внутренних, так и внешних связей и процессов поддерживается и обеспечивается соответствующими информационно- коммуникационными технологиями. То есть, на первый план выходит уровень информатизации государственных органов и общества и под электронным управлением представители данного подхода понимают «способ организации государственной власти с помощью систем локальных информационных сетей и сегментов глобальной информационной сети, которая обеспечивает функционирование определенных органов в режиме реального времени и делает максимально простым и доступным ежедневное общение граждан с органами власти».

Социологи рассматривают электронное управление как социальный феномен, в основе которого использование информационно-коммуникационных технологий переноса внутренних государственных информационных потоков, информационных потоков между государством и гражданином и информационных потоков между государственной и другими негосударственными организациями и институтами в виртуальное информационное пространство. Эта среда рассматривается в тесной связи с системой социальной коммуникации и изменение которой приводит к изменениям в социальной организации и управления.

Также из основных идей внедрения электронного управления является то, что оно выступает как инструмент развития демократии , рассматривается как реальный путь к развитию демократических процессов в обществе, что нашло свое отражение в появлении термина "электронная демократия". И возможности Интернета и его информационной структуры в данной области практически неисчерпаемы: начиная от информирования населения о различных событиях, претендентов на должности, распространения информации о партии, заканчивая участием граждан в электронных политических форумах, в электронных выборах т.д.

Заслуживает внимания подход, рассматривающий электронное управление как средство повышения эффективности государственного управления. Подобной точки зрения относительно определения электронного управления придерживается большинство американских и европейских экспертов, в которых использование информационно-коммуникационных технологий в государственном секторе направлено, в первую очередь, на повышение эффективности государственного управления и ограничения коррупционных процессов.

В основном предпочтение предоставляется не экономической эффективности, а социальной. Экономическая эффективность - это соотношение между затратами и достигнутыми результатами, которое может измеряться как в натуральных показателях (производительность труда), так и в стоимостных - когда можно дать денежную оценку всем затратам и результатам.

То, что в результате внедрения информационно-коммуникационных технологий в деятельность государственного сектора уменьшается количество операций на принятие того или иного решения или получения услуги не вызывает сомнения, но эффективность функционирования политической системы измерить с экономической точки зрения достаточно сложно. Главной целью для государства не является получение финансовой прибыли как в бизнесе. И поэтому на первое место выходит социальная эффективность, которая отражается в прогрессивных изменениях в жизни общества, повышение развития сферы услуг, улучшение условий труда и т.д.

Таким образом, можно признать, что, несмотря на наличие существенных разночтений, большинством исследователей электронное правительство рассматривается как способ организации и развития политической системы государства в сторону увеличения его открытости для общества с целью повышения эффективности работы властных институтов, налаживания обратной связи с обществом и экономии расходуемых на решение управленческих задач ресурсов.

2. Основы функционирования электронного правительства в современной России

2.1 Нормативно-правовая база функционирования электронного правительства в РФ

На текущий момент основу нормативно-правовой базы функционирования электронного правительства в РФ является «Концепция развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года», принятая в ходе Первого Федерального конгресса по электронной демократии 17 - 18 мая 2012 г. Фактически данный правовой акт представляет собой результат обобщения и корректировки с учетом полученного опыта ранее принятых документов: «Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года»,

«Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденной приказом Президента РФ от 7 февраля 2008 г. № Пр-212, государственной программы РФ «Информационное общество (2011 - 2012 гг.)», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г.

Данный документ содержит в себе официально закрепленные трактовки таких понятий, как «электронная демократия» и «электронное правительство». Первая дефиниция интерпретируется как особая форма организации общественно-политической деятельности граждан, обеспечивающая качественно новый уровень взаимодействия граждан друг с другом, с органами государственной власти, структурами местного самоуправления, общественными и коммерческими организациями посредством широкого использования информационно-коммуникационных технологий. Трактовка понятия «электронное правительство» позаимствована авторами рассматриваемого документа из текста «Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года», одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. Последнее подразумевает концептуальную преемственность курса российских властей в отношении развития институтов электронного правительства в РФ. Обращаясь непосредственно к истолкованию сути «электронного правительства» в тексте документа, можно резюмировать, что под данным термином подразумевается инновационная форма организации работы органов государственной власти, которая обеспечивает принципиально новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг, а также информации, касающейся результатов деятельности властных структур.

Цель развития электронного правительства в РФ в среднесрочной перспективе носит комплексный характер и подразумевает достижение одновременно нескольких качественных показателей:

- принципиального увеличения возможностей для эффективного взаимодействия россиян посредством информационно-коммуникационных технологий друг с другом, властными структурами, общественными организациями, представителями экспертного сообщества, бизнеса, масс медиа и прочими субъектами публичных процессов;

- выход на качественно иной уровень показателей публичного взаимодействия рядовых граждан с властными структурами и прочими субъектами общественно-политической деятельности за счет повсеместного внедрения в практику их взаимодействия информационно- коммуникационных технологий;

- снижение и даже частичная ликвидация административных барьеров, ограничивающих для граждан доступ к госуслугам, минимизация уровня коррупции за счет обретения высокого уровня открытости процессами коммуникации органов власти и институтов гражданского общества (посредством перехода от бумажного документооборота к электронному).

Достижение перечисленных целей, как прописывает законодатель, в обязательном порядке предусматривает решение таких задач, как:

- реализация политики ускоренной информатизации системы общественно-политических отношений и интенсивного развития электронного документооборота на всех уровнях власти;

- формирование единой системы электронного правительства, включающей в себя разработку, функционирование, контентную и техническую поддержку федеральных, региональных, муниципальных, общественных и частных Интернет-проектов, направленных на осуществление различных видов публичного и общедоступного интерактивного взаимодействия граждан, властных структур и прочих субъектов общественно-политической деятельности;

- создание мобильной версии единой системы электронного правительства, а также обеспечение доступа к обеим разновидностям системы для людей с ограниченными возможностями, носителей иностранных и национальных языков;

- выработать гарантии необходимого уровня безопасности, защищенности и прочих требований, прописанных в отношении систем электронной демократии в федеральном законодательстве;

- создать условия для интеграции единой системы электронного правительства с существующими Интернет-ресурсами, выступающими в качестве сервисов массовой сетевой коммуникации (социальные сети, сообщества блоггеров, мультимедиахостинги, форумы и пр.);

- провести разработку и внедрения процедур электронного общественного самоуправления на муниципальном уровне;

- дополнить действующее законодательство нормами, регулирующими взаимоотношения субъектов электронного правительства, с учетом опыта развитых демократических государств;

- обеспечить популяризацию знаний относительно использования электронного правительства.

К числу основных направлений развития электронного правительства в РФ отнесены внедрение практики электронного голосования, выработка механизмов планирования и реализации гражданских инициатив, а также проектов государственно-частного партнерства, развитие инструментов сетевой коммуникации граждан с властными структурами, включая средства воздействия на процесс принятие последними решений.

Следует признать, что разработчики концепции достаточно хорошо осведомлены о проблемах, связанных с практикой внедрения в РФ элементов электронного правительства и выстраивают свой подход к решению означенных задач в соответствии с учетом данного фактора. Например, обращается внимание на отсутствие необходимых и достаточных процедур, обеспечивающих де юре и де факто полное равенство обращений и запросов граждан и организаций в органы власти в электронном виде с их физическими аналогами. Также выделяются в качестве значимых факторов проблемы облегчения идентификации и аутентификации граждан в ходе использования «электронного правительства», «цифровое неравенство» административно-территориальных образований, отсутствие эффективных инструментов популяризации элементов электронного правительства среди населения.

Обрисовывая перспективы развития электронного правительства в России, авторы «Концепции» подчеркивают, что выстраивание соответствующей системы будет осуществляться на базе воплощения в жизнь таких подходов, как публичность, коллективность, оценочность и структурирование взаимодействия граждан и властных структур (по территориальному признаку, по сущности проблематики, по типам органов власти).

Содействовать реализации данного подхода на практике, по мысли разработчиков документа, должны разработка и внедрение ряда подсистем: подсистема по работе с коллективными обращениями граждан и организаций во властные структуры всех уровней; подсистема по организации общественных обсуждений официальных документов органов власти и их проектов; подсистема для организации и проведения разных форм электронных голосований; подсистема интерактивных электронных сервисов, привязанных к картографической основе; экспертная подсистема; подсистема, включающая в себя результаты мониторинга, рейтингов и статистики деятельности властных структур, федерального, регионального и муниципального уровней; блоги; подсистема «Личный опыт использования сервисов электронной демократии».

Воплощение задуманного на практике, по мысли авторов «Концепции», должно быть осуществлено поэтапно (привязка к конкретным рэперным точкам на протяжении периода 2011 - 2020 гг. в документе не прописана). На первой стадии планируется разработать и внедрить соответствующие технические решения и обеспечивающие их реализацию нормативно-правовые акты на уровне отдельных регионов и муниципалитетов, используя последние в качестве опытной площадки. В соответствии с результатами работы пилотных проектов предполагается коррекция и доработка первоначальных планов.

На втором этапе предполагается осуществить внедрение апробированной системы электронного правительства уже на федеральном уровне, обеспечить его интеграцию общенациональными порталами органов власти, а также с Интернет-платформами информационных агентств иных медиа-структур, включая сервисы массовой сетевой коммуникации граждан.

Содержание третьего этапа по сути сводится к доработке системы электронного правительства, исправлению выявленных недостатков и подключению дополнительных функциональных подсистем.

Оценка эффективности реализации рассматриваемой «Концепции», как прописано в данном нормативно-правовом акте, должна проводиться на основании следующих критериев: увеличение числа граждан, использующих механизмы электронного правительства; динамика количества россиян, зарегистрировавшихся на соответствующих Интернет-ресурсах, а также изменение общего уровня их посещаемости (включая эпизоды использования функциональных блоков, интегрированных в структуру сайтов властных структур); рост числа пользователей, установивших мобильные версии системы электронного правительства; динамика публикации физическими и юридическими лицами обращений и запросов, а также уровень комментарийной активности граждан; уровень качества, полноты, публичности и скорости размещения властными структурами официальных ответов на обращения и запросы в электронном виде; динамика перепостов контента структурных элементов электронного правительства в социальных сетях; показатель экономии ресурсов на организацию и поддержание коммуникации властных структур с гражданами и организациями; увеличение уровня доверия граждан к структурам, включенным во взаимодействие в рамках электронного правительства; рост числа эпизодов успешного решения проблем граждан через инструменты электронного правительства; падение уровня социальной напряженности, распространение практик бесконфликтного взаимодействия государственных институтов и структур гражданского общества38. Большинство перечисленных показателей легко поддаются подсчету и объективной оценке, хотя в отношении отдельных параметров очевидна необходимость разработки дополнительной системы индикаторов измерения (например, необходимо конкретизировать показатели оперативности ответов властей на запросы граждан и организаций). В то же время отдельные параметры несут в себе выраженный потенциал субъективного истолкования (в частности, уровень качества и полноты ответов на обращения).

Пути достижения обозначенных целей конкретизируются в тексте государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)». Воплощение в жизнь целей «Концепции» предполагается посредством выполнения комплекса мероприятий в рамках одной из 4 подпрограмм под названием «Информационное государство». Данный проект реализуется в первую очередь за счет усилий Министерства связи и массовых коммуникаций, выступающего в качестве ответственного исполнителя.

Ожидаемые результаты подпрограммы обозначены как: обретение РФ технологической независимости в плане производства инфраструктуры электронного правительства; значительное сокращение транзакционных издержек в экономике благодаря стандартизации процессов, среды взаимодействия и внедрению IT-технологий; повышение качества услуг, предоставляемых государством в электронном виде; нивелирование «цифрового неравенства» отдельных регионов до уровня, сводящего на нет возможность изоляции отдельных граждан и социальных групп; формирование возможностей для использования IT-технологий в сфере развития культуры, образования и здравоохранения, доступа граждан к ресурсам дистанционной работы и образования.

Необходимо признать, что тема объема финансирования данной подпрограммы является предметом для дискуссии: в абсолютном выражении сумма средств, выделенных на реализацию проекта, равна 203 млн рублей (или 17 % финансовых ресурсов программы). Данные показатели косвенным образом свидетельствуют в пользу того, что создание электронного государства рассматривается разработчиками программы в качестве факультативной задачи. Данные обстоятельства объективно ставят под сомнение перспективы достижения соответствующей цели.

В качестве целевых индикаторов, определяющих успешность воплощения подпрограммы, выделены: удельная доля государственных услуг, осуществляемых в электронной форме посредством Единого портала, в общем объеме услуг, предоставляемых федеральными властными структурами; удельная доля услуг, оказываемых гражданам посредством региональных порталов, в общем объеме услуг, осуществление которых входит в компетенцию властей уровня субъекта федерации; процент, приходящийся на долю электронного документооборота в общем объеме межведомственного документооборота.

Соответственно, можно заключить, что рассматриваемая подпрограмма предусматривает решение лишь части задач развития электронного государства, предусмотренных «Концепцией развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года». При этом особенно ярко отличает содержание двух документов отсутствие в тексте программы «Информационное общество (2011-2020 годы)» упоминаний о развитии инструментов электронного правительства на муниципальном уровне.

В целом же можно отметить, что нормативно-правовая база работы электронного правительства в РФ не вполне согласована. Цели и задачи, заложенные в концепции его развития, заметно более масштабны, нежели ожидаемые результаты, закрепленные в конкретных программных документах. Также необходимо отметить, что зафиксированный в законодательных актах объем финансирования мероприятий по созданию электронного правительства свидетельствует об отсутствии соответствующей задачи в списке реальных приоритетов властей. В то же время в числе достоинств действующих программных документов можно отметить наличие четких и легко поддающихся измерению индикаторов качества работы исполнителя.

2.2 Технологическая и кадровая база работы российского электронного правительства в РФ

Приступая к освещению вопроса относительно состояния технологической кадровой базы функционирования электронного правительства, в первую очередь необходимо обратить внимание на то, что соответствующая информация практически отсутствует в открытых источниках. Как следствие, при написании соответствующего раздела исследования нам пришлось опираться преимущественно на сведения, полученные в ходе экспертных интервью и фокус-групп.

По мнению большинства экспертов, состояние материальной базы работы E-government можно оценить как удовлетворительное и даже хорошее.

«Все, что касается технической базы, в основном не вызывает нареканий. Оборудование относительно новое, перебои в его работе ели и случаются, то либо из-за багов софта (ошибок в работе программного обеспечения - Е.К.), либо из-за человеческого фактора») (Эксперт № 1).

«К используемому «железу» (оборудованию - Е.К.) претензий не возникает. Даже если руководство закупается у «своей» фирмы», морально устаревшие или перепаянные «железки» к нам не поступают. Не Силиконовая долина, конечно, но для выполнения поставленных задач этого хватает с лихвой» (Эксперт № 3).

«Оборудование дает сбои только тогда, когда либо его начинают использовать не по назначению, либо когда случайно портят. У нас серьезные проблемы возникали лишь два раза. Первый - когда один сотрудник (не айтишник) попытался на сервер «Танки» установить (имеется в виду популярный танковый симулятор «World of Tanks»). Второй - когда случайно пролили на этот же сервер кружку с чаем» (Эксперт № 8).

В ходе фокус-групп респонденты, напрямую или косвенно знакомые с работой сегментов электронного правительства изнутри, также подтвердили адекватность имеющейся технологической базы поставленным перед ресурсами E-government задачам.

«Мой друг работал в компании, занимавшейся онлайн играми, а до этого подрабатывал в областной администрации айтишником. Так вот, по его словам, в компании было оборудование поновее и помощнее, но там и задачи иные. В общем, для сайта - в самый раз, по его словам».

«Мне брат жены рассказывал, что там техника, по сравнению с нормальной компанией, «далеко не айс», но под их задачи вполне подходит. Там же главное функциональность, а не графика или звук, как в играх».

«Скажу просто: своим задачам эта техника соответствует. Можно было бы поставить более мощное (оборудование - Е.К.), но какой в этом смысл? Эти мощности все равно остались бы невостребованными. Незачем палить из пушки по воробьям».

По мнению большей части экспертов, проблемы, возникающие в ходе эксплуатации ресурсов электронного правительства, связаны в массе своей с субъективным фактором, т.е. состоянием кадров. При этом наиболее значимым фактором в данном случае являются в данном случае условия работы, которые предлагаются специалистам.

«Здесь все просто. Работает принцип: они делают вид, что они нам платят, мы делаем вид, что мы работаем. В частном секторе можно либо найти зарплату получше, либо работать гораздо меньше» (Эксперт № 8).

«На зарплату в госструктурах может согласиться либо студент, которому нужна подработка, либо айтишник вообще без опыта работы, которого не возьмут ни в одну коммерческую структуру, либо программист- самоучка, только начинающий свою карьеру» (Эксперт № 17).

«Работать на государство банально скучно. Ты занимаешься тем, что мог бы делать любой студент 3-го курса. Со временем просто начинаешь терять навыки, «обрастаешь мхом»». (Эксперт № 18).

Существенное влияние на ситуацию также оказывают негативные моменты в выстраивании отношений внутри коллектива, присущие многим госучреждениям.

«Нужно помнить о том, что почти все ай-ти специалисты на самом деле профи только в одной области… На деле же от них ожидают универсаьности: нужно и технику знать, и все популярные языки программирования, и разбираться в различных видах софта… От тебя ожидают, что ты умеешь все, и когда выясняется обратное, начинают возмущаться. Это создает колоссальную нагрузку - и физическую, и психическую. С подобным отношением можно столкнуться везде. Но у частника весь получаемый вред хоть как-то компенсирует зарплата, а тут…» (Эксперт № 10).

«Найти грамотного айтишника можно и в государственной «шараге», но они, как правило, оттуда очень быстро уходят. Меня, например, добило отношение начальства. Ладно еще, что меня заставляли перепрошивать (менять программное обеспечение - Е.К.) телефоны для братьев-сестер-детей начальства, но когда я вынужден по факту отчитываться не только перед шефом, но и перед ее подругой-бухгалтером… С таким отношением очень быстро выгораешь морально. Возникает состояние «уйду куда угодно, лишь бы вас не видеть»… » (Эксперт № 15).

Отдельное внимание эксперты обращают также на прямую зависимость условий комфорта на работе от позиции руководства той или иной структуры.

«Если для начальства сайт - это не просто игрушка, которой занимаются по остаточному принципу, то отношение к сотрудникам совершенное иное. Вам помогают, поддерживают, идут навстречу. Если же нет - то ты не более чем пацак, и без трех «ку» даже самой мелочи не получишь…» (Эксперт № 4).

«Необходимо, чтобы руководство само было заинтересовано в работе сайте. Бывает, в лепешку расшибешься, чтобы улучшить его работу. А в ответ, в лучшем случае, пожимают плечами. Любой мастер хочет, чтобы его труд ценили» (Эксперт № 10).

Описанная ситуация порождает два существенных негативных факторов: во-первых, высокую периодичность ротации кадров («текучку»), и, во-вторых, сохранение общего уровня квалификации сотрудников на низком уровне. Последнее приводит к возникновению дополнительной проблемы: плохо подготовленные специалисты используют относительно примитивные языки программирования при создании сайтов и поддержке их работы, часто допускают ошибки, в результате чего в работе ресурсов возникают сбои. Как показали результаты работы фокус-групп, последнее существенным образом сказывается на отношении граждан к инструментам электронного правительства, подрывая доверие к данному институту.

«Я раз десять пытался отправить сообщение… Раз за разом ошибка. В итоге плюнул на все и решил, что проще будет самому сходить».

«Когда я наконец смог зарегистрироваться, прошло уже полчаса. Я потом пол упаковки валидола съел…»

«Это, конечно, благое начинание, но постоянные баги могут вывести из себя и ангела. Я при регистрации свои личные данные повторно раз пять вводил…»

Соответственно, можно заключить, что элементы электронного правительства в современной России обладают адекватной технологической базой, однако уровень их кадрового обеспечения тяготеет к неудовлетворительному состоянию. Причины этого заключаются как в относительно низком уровне оплаты, так и достаточно низком качестве культуры корпоративного общения во многих государственных структурах. Помимо того, сказывается такое обстоятельство, как относительная примитивность набора выполняемых сотрудниками функций. Последнее лишает специалистов возможности удовлетворить свою потребность в профессиональной самореализации. Также негативную роль играет сохранение высокой степени зависимости отношения к персоналу от личной заинтересованности руководства той или иной структуры в развитии элементов электронного правительства.

Обобщая данные, изложенные в главе, мы приходим к выводу, что нормативно-правовая база функционирования электронного правительства не вполне проработана, но в целом обеспечивает его функционирование на всех уровнях, кроме муниципального. Уровень технической оснащенности адекватен прописанным законодателем задачам, однако степень обеспеченность процесса построения E-government кадрами квалифицированных сотрудников может служить поводом для опасений относительно перспектив достижения соответствующих целей

3. Социальные условия и факторы развития электронного правительства в России

3.1 Способы повышения готовности населения воспринять переход к электронному правительству

Обращаясь к вопросу готовности населения к переходу к электронному правительству, следует в первую очередь рассмотреть аспект доступности Интернет-услуг для россиян на текущий момент. С целью решения данной задачи нами был проведен вторичный анализ данных социологических опросов на соответствующую тематику. Наиболее актуальными на текущий момент являются результаты опроса, проведенного Фондом «Общественное мнение» (далее - ФОМ), в период с осени 2015 г. по весну 2016 г.

Согласно полученным в итоге данным, к концу 2015 г. доля пользователей Интернета, ежедневно посещающих ресурсы Глобальной Сети, среди населения в возрасте старше 18 лет - т.н. показатель проникновения - составила 67 % или 78 млн человек (без учета данных относительно пользователей, проживающих в Крымском федеральном округе). По различным регионам данный показатель колеблется от 63 % (Дальневосточный федеральный округ) до 77 % (Москва).

Для сравнения, показатель проникновения для стран Европы на тот же период составлял 73,5 %, в среднем по миру - 46,4 %. При этом в России наблюдается устойчивая тенденция к росту численности данной категории населения (наглядно указанный процесс отображает приведенная ниже диаграмма).

Рис. 1. Прирост численности совершеннолетних пользователей Интернета в России в период 2004 - 2015 гг.

В то же время следует обратить внимание на то, что финансовые возможности по приобретению фиксированного широкополосного доступа в Интернет имеет даже большинство бедных россиян - на период марта 2016 г. средняя ставка самого дешевого тарифа по стране в целом (без ограничения трафика, с заявленной скоростью скачивания не менее 3 Мбит/с) составляла 404 руб. Техническая доступность широкополосного Интернета в России, к сожалению, до сих пор не была измерена в четких показателях. Однако эксперты отмечают, что уже на 2015 г. данный способ доступа представлен почти во всех регионах РФ и доступен большинству населения России.