С появлением контрактной системы в Российской Федерации и внесением общих изменений в процесс закупок для государственных и муниципальных нужд проблема повышения эффективности расходов бюджета продолжает оставаться одной из приоритетных и актуальных. В связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" законодателями начали разрабатываться новые инструменты регулирования и контроля использования бюджетных средств. Так, одним из таких нововведённых инструментов, позволяющих обеспечить дальнейшее повышение эффективности расходования бюджетных средств, является нормирование.

Данный инструмент применяется для обоснования закупок товаров и закреплен в статье 19 Закон № 44-ФЗ. Согласно упомянутой выше статье, к определённым закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам, позволяющим обеспечить государственные и муниципальные нужды, может быть установлен ряд требований в виде количества, качества, потребительских свойств и иных характеристик. Цель данного инструмента заключается в том, чтобы предотвратить закупку товаров, работ, услуг с излишними потребительскими свойствами или товаров, являющихся предметами роскоши. Соответственно, изначально ограничение закупки таких товаров, работ и услуг, позволяет обеспечивать государственные и муниципальные нужды более рациональным образом.

Для того, чтобы чётко понимать тему, а также качественно провести исследование, в первую очередь, необходимо сформулировать предмет и объект исследования. Предметом работы являются правоотношения, складывающиеся в сфере нормирования закупок товаров, работ, услуг. Объект исследования - это нормативно-правовые акты, которые устанавливают правила нормирования в сфере закупок.

Гипотеза, которую предстоит проверить в ходе дальнейшей работы, сформулирована следующим образом: в Российской Федерации сформирована и действует эффективная система правил нормирования, которая применяется при планировании расходов бюджета на закупку товаров, работ, услуг.

Что касается основной цели настоящей работы, то она заключается в формировании модели оценки эффективности правил нормирования. Для достижения поставленной цели при написании работы были сформулированы следующие задачи:

· ознакомиться с инструментом нормирования в сфере закупок в рамках современной контрактной системы

· подробно изучить и проанализировать принятые нормативные правовые акты, устанавливающие правила нормирования

· изучить советский опыт применения инструмента нормирования в сфере закупок товаров, работ и услуг

· разработать модель оценки эффективности правил нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг

· оценить правила нормирования с применением разработанной модели

Для достижения поставленных целей и задач в процессе работы использовалась следующая методика исследования: изучение научной литературы, анализ нормативно-правовых актов, общий анализ данных, индукция, дедукция, сравнительно-правовой метод, метод моделирования.

Структура работы представлена введением, основной частью, заключением и приложением. Основная часть состоит из совокупности трёх отдельных глав. Первая глава посвящена нормативно-правовому регулированию правил нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг в РФ. Во Второй главе описывается практика применения правил нормирования в СССР. Третью главу составляет исследование, которое нацелено на разработку модели оценки эффективности правил нормирования, а также, на дальнейшую оценку эффективности правил нормирования с использованием разработанной модели.

Практическая значимость и научная новизна данного исследования заключается в том, что на сегодняшний момент не существует единой модели для оценки эффективности такого инструмента, как нормирование. Соответственно, в современных рыночных условиях без существования такой модели очень сложно оценивать значимость установленных правил нормирования и их влияние на контрактную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

нормирование закупка правовое регулирование

Глава 1. Нормативно-правовое регулирование нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг в России

Рис. 1. Виды нормирования

1.1 Нормативные затраты

Нормативные затраты - это первый и обязательный вид нормирования, который представляет собой определение предельных объемов затрат на приобретение объектов закупок в денежном эквиваленте для обеспечения функций конкретного должностного лица (групп должностных лиц). Сергеева В.А. Нормирование закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд // журнал "госзаказ: управление, размещение, обеспечение". - 2014. - № 38. - с. 25.

Основа правового регулирования нормирования затрат - нормы ст. 19 Федерального закона № 44-ФЗ. Помимо этой статьи, вопросу нормирования затрат посвящены: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.2014 № 1047, являющееся актом первого уровня и содержащее Общие правила нормирования затрат, Постановление Правительства Российской Федерации от 20.10.2014 № 1084, акт второго уровня, утвердивший Федеральные правила нормирования затрат, а также, акты третьего уровня - акты органов власти, государственных внебюджетных фондов, утверждающих нормативные затраты на обеспечение их функций и подведомственных им казенных учреждений.

Так, на 1 декабря 2016 года акты третьего уровня были утверждены 86 федеральными государственными органами, государственными внебюджетными фондами РФ. Письмо минфина рф от 02. 02.2017 № 01-02-01/09-5553 "О мониторинге принятия актов о нормировании закупок"

Постановление № 1047 является актом первого уровня и устанавливает общие требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов. Там же прописаны виды затрат и их состав, то есть соответственно поделённые на группы затраты в рамках одного вида. Так, например, к одному виду "Затраты на капитальный ремонт государственного (муниципального) имущества" относятся несколько следующих групп затрат: "затраты на транспортные услуги", "затраты на аренду", "затраты на содержание государственного имущества", "затраты на приобретение прочих работ и услуг", "затраты на приобретение основных средств", "затраты на приобретение материальных запасов", "иные затраты, связанные с осуществлением капитального ремонта государственного (муниципального) имущества". Таким образом, существующая классификация по видам и группам нормативных затрат позволяет лучше сориентироваться в общей структуре всех затрат того или иного органа. Помимо этого, это позволит сравнивать затраты разных государственных органов.

Для определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов используются расчетные формулы, в которых согласно Требованиям из Постановления № 1047 должно учитываться следующее:

1) нормативы количества товаров, работ, услуг и (или) нормативы цены товаров, работ, услуг;

2) сроки эксплуатации (в отношении основных средств);

3) численность работников;

4) остатки основных средств и материальных запасов; Постановление Правительства РФ от 13. 10.2014 г. № 1047 "Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов"

Также расчет нормативных затрат может быть осуществлен без использования формул или с иными формулами расчета и порядком их применения согласно решениям государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов.

Тем не менее, общие требования не прописывают конкретизированный и чёткий порядок расчета затрат, указывая лишь те необходимые элементы, которые должны быть учтены в обязательном порядке. Органы исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней в дальнейшем самостоятельно устанавливают порядок расчета затрат Чулков А.С. Нормирование закупок для государственных и муниципальных нужд как элемент системы повышения эффективности бюджетных расходов // финансы и кредит. - 2016. - № 11. - с. 55. .

Во втором Постановлении РФ № 1084, акте второго уровня, указаны требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, а также подведомственных им казенных учреждений. В данном случае, рассматриваемое Постановление содержит в себе также Правила по порядку расчета нормативных затрат. Согласно данным Правилам, при использовании органом формул для расчета нормативных затрат, применяются нормативы цены товаров, работ, услуг, а также, нормативы количества. Стоит привести пример.

Так, нормируется закупка планшетных компьютеров, которая относится к виду "Затраты на информационно-коммуникационные технологии" к группе "Затраты на приобретение основных средств". Схема классификации в нормировании затрат с учетом данного примера представлена на следующем рисунке (Рис. 2.).

Рис. 2. Классификация нормирования затрат

При определении объема нормативных затрат в данном случае должна быть расчетная формула, в которой будет значиться планируемое к приобретению количество планшетных компьютеров, а также, цена одного планшетного компьютера.

(1)

где:

- планируемое к приобретению количество планшетных компьютеров по i-должности в соответствии с нормативами федеральных государственных органов;

цена 1 планшетного компьютера по i-должности в соответствии с нормативами федеральных государственных органов Постановление Правительства РФ от 20. 10.2014 г. № 1084 "О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами российской федерации, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения";

При этом количество планируемых к закупке планшетных компьютеров устанавливается самостоятельно федеральными государственными органами.

Для некоторых направлений затрат предусматривается другой вариант расчета, не требующий применение формул. Нормативные затраты рассчитываются по фактическим затратам в отчетном финансовом году. В таком случае, данный расчет считается жестким ограничением для части направлений затрат, так как они должны быть равны затратам предыдущего года. Таким способом рассчитываются следующие затраты:

· "Затраты на приобретение информационных услуг, которые включают в себя затраты на приобретение периодических печатных издании?, справочной литературы, а также подачу объявлении? в печатные издания";

· "Затраты на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств";

· "Затраты на оплату услуг вневедомственной охраны".

Необходимо также отметить, что, в Правилах полностью отсутствует какой-либо порядок расчета для следующих видов нормативных затрат:

· "Затраты на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения горюче-смазочными материалами и вещевого обеспечения органов в сфере национальной безопасности, правоохранительной деятельности и обороны вне рамок государственного оборонного заказа";

· "Затраты на закупку товаров, работ, услуг в целях формирования государственного материального резерва, в том числе в рамках государственного оборонного заказа";

· "Затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы".

В данном случае, право самостоятельно утвердить порядок расчета нормативных затрат переходит к ГРБС (главным распорядителям бюджетных средств). Главные распорядители бюджетных средств устанавливают нормативы для себя и подведомственных казенных учреждений Сергеева В.А. нормирование закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд // журнал "госзаказ: управление, размещение, обеспечение". - 2015. - № 42. - с. 29. .

Помимо этого, в Постановлении № 1084 закреплены четкие нормативы цены и нормативы количества для нескольких пунктов Правил, а именно, для п.3, 26 и 93. Данные нормативы, утвержденные приложениями № 1 и № 2, установлены для расчета затрат на приобретение средств подвижной связи и услуг подвижной связи и на приобретение служебного легкового автотранспорта. Нормативы формируются в соответствии с категориями или группами должностей государственной гражданской службы РФ. Так, на легковой автомобиль с персональным закреплением для Центрального аппарата существует как количественное ограничение, так и ценовое: гражданскому служащему из высшей группы должностей категории "руководители" положено не более 1 транспортного средства, которое по стоимости не должно превышать 2,5 млн. рублей Приложение №2, Постановление Правительства РФ от 20. 10.2014 г. № 1084 "О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения".

Одной из задач нормативных затрат считается обоснование доведенных предельных объемов ассигнований в части планируемых бюджетных ассигнований на закупку. Необходимо отметить, что данное обоснование на закупки базируется на перечне разнесенных на коды ОКПД2 групп объектов, которые планируется закупить в очередном финансовом году и плановом периоде. Более того, считается, что нормативные затраты обуславливают правомерность отнесения объекта закупки к указанному перечню и планирование на его приобретение бюджетных ассигнований Сергеева В.А. Нормирование закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд // журнал "Госзаказ: управление, размещение, обеспечение". - 2014. - №. 38. - с. 27. .

Отдельные виды товаров, работ, услуг из Обязательного перечня

1.3 Анализ сложившейся практики применения правил нормирования в современной России

Изучив нормативно-правовое регулирование нормирования в сфере закупок товаров, работ и услуг в России, необходимо также выяснить, как отдельно взятые органы справляются с новым инструментом в контрактной системе и насколько корректно применяет его. Для этого требуется проанализировать ряд правовых актов, принимаемых органами самостоятельно на основании Общих правил о нормировании. Следует учитывать тот факт, что с началом 2014 и до конца 2016 года законодателями был установлен переходный период, который был призван помочь адаптироваться государственным органам, органам управления государственными внебюджетными фондами, муниципальным органам к нововведённым установленным для них требованиям по нормированию в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд.

В первую очередь стоит обратить внимание на принятые федеральными государственными органами, государственными внебюджетными фондами РФ, государственными корпорациями "Росатом" и "Роскосмос", учреждениями науки, образования, культуры, здравоохранения, являющимися наиболее значимыми в соответствии с законодательством РФ, правовые акты о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд. Анализ должен быть сфокусирован на анализе:

· актов, утверждающих нормативные затраты;

· актов, устанавливающих требования к товарам, работам, услугам Письмо Минфина РФ от 02. 02.2017 № 01-02-01/09-5553 "о мониторинге принятия актов о нормировании закупок".

На основании такого анализа должно стать ясно, насколько точно соблюдаются правила нормирования в сфере закупок, а также, что очень важно, происходит выявление возникающих на практике сложностей.

Что касается наличия актов о нормировании затрат, в частности, их размещения в единой информационной системе в сфере закупок, то по состоянию на 1 декабря 2016 года с этой задачей справились практически все органы, не считая только Министерства обороны, не утвердившего нормативные затраты, а также, ФСО, СВР России, ФСБ России, которые имеют право не предоставлять свои данные согласно законодательству, в связи со сведениями о государственной тайне и соответственно не размещать акты в ЕИС Федеральный закон n 44-фз от 05. 04.2013 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", ст. 4, п. 4.

Перейдем от общей информированности органов и организаций о необходимости принятия актов о нормировании затрат в сфере закупок к содержательной части анализа. Рассмотрим такой общий показатель, как соответствие актов органов требованиям законодательства Российской Федерации, а также, обратимся, в том числе к распространенным несоответствиям в актах. Серьёзными несоответствиями в актах органов были призваны: указание нормативных затрат не по всем группам расходов и отсутствие нормативов цены и (или) количества.

Итак, для более наглядного анализа работы органов с актами ниже будут представлены гистограммы по следующим критериям:

1) Соответствие актов о нормативных затратах требованиям законодательства РФ;

2) Внесение корректировок в акты о нормировании затрат после получения ряда замечаний от Министерства финансов РФ;

3) Указание нормативных затрат по группам расходов;

Указание нормативов цены и (или) количества

Современный процесс планирования и нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг, который известен на сегодняшний день, отчасти соединил в себе предыдущие исторические инструменты, которые использовались в советский период в нашей стране. Для того чтобы в дальнейшем в данной работе оценить риски, связанные с современным положением планирования и нормирования в сфере закупок, обратимся к советскому опыту общественного планирования и проанализируем его.

Во времена советских пятилеток и командно-административной экономики действовала централизованная система распределения. Основным финансовым инструментом считался инструмент общественного планирования хозяйственной деятельности учреждений и предприятий. Использовалась система материально-технического снабжения, через которую осуществлялись поставки материальных ресурсов для государственных нужд с целью выполнения централизованных директивных планов плещенко в. и. проблемы корпоративных и государственных закупок в переходной экономике россии //маркетинг в россии и за рубежом. - 2012. - №. 1. - с. 79-89. . Соответственно, план играл важнейшую роль в формировании заданий для всех отраслей экономики страны, а также, для предприятий и служил средством для получения необходимых ресурсов.

Общая технология была следующей: прежде чем получить утвержденные плановые задания, а соответственно, и материальные ресурсы для обеспечения своих нужд, предприятия и ведомства за несколько месяцев до этого должны были предоставить заявки на необходимые им ресурсы в Госснаб, плановое подразделение Госплана, являющегося в свою очередь общим экономическим центром страны Ольсевич Ю., Грегори П. Плановая система в ретроспективе: анализ и интервью с руководителями планирования СССР. - 2000. . Расходы планировались исходя из объема деятельности органа или организации, а также, в соответствии с оперативным планом. Соответственно, была своеобразная привязка к результатам деятельности предприятия.

Данный процесс отчасти напоминает сегодняшнее современное формирование планов-графиков в Российской Федерации, которые "содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок" Федеральный закон n 44-фз от 05. 04.2013 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", ст. 21. .

Таким образом, в СССР инструмент планирования связывали с необходимым объемом ресурсов для предприятий и ведомств.

Также, в системе планирования СССР существовала утверждённая Госпланом система плановых нормативов, которые должны были применяться ведомствами и всеми предприятиями при составлении оперативного плана. Основные нормативы были предназначены для исчисления отдельных видов затрат и подразделялись на обязательные нормы, которые не могли изменяться, например, нормы обеспечения мягким инвентарем, и расчётные нормы, которые использовались для исчисления других необходимых расходов. В качестве примера второго вида норм можно привести следующее. Так, для планирования расходов на водоснабжение оперировали показаниями о затратах воды по водомеру и тарифа платы за 1, для планирования расходов на текущий ремонт зданий использовался показатель, не превышающий 0,5 % восстановительной стоимости зданий, примерно 0,5 коп. за 1. Например, для определения расходов на содержание и наем транспорта предприятиями использовались нормативы пробега и расхода горючего Гервиц Л.Я., Масталыгина Н.А. финансовое планирование и анализ в бюджетных учреждениях. - финансы, 1974. с. - 38. .

Более того, планируемые затраты на данные расходы должны были быть сопоставлены с фактическими расходами за предыдущий период и скорректированы в сторону их уменьшения (если фактические расходы оказались меньше планируемых).

Такие советские нормы коррелируются с современными нормативами количества, которые используются в расчетных формулах для определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Нормативов цены, которые приняты на сегодняшний день в сфере закупок, для определения нормативных затрат в советской системе планирования не использовалось, однако наличие нормативов материально-технического обеспечения говорит о том, что материальные ресурсы в СССР Госплан старался распределять рационально. Данный факт можно считать первым шагом в формировании будущей системы нормирования затрат.

Помимо этого, в советский период существовали также нормативы допустимого запаса материальных ценностей. Их также необходимо было соблюдать, превышение объемов по запасу считалось нарушением сметно-финансовой дисциплины, действующей в СССР. Борьба с данными нарушениями объяснялась тем, что за счёт излишних или неиспользованных объемов материалов ухудшается финансовое положение предприятия, а также, это препятствует возможности использовать данные материалы другими предприятиями. Приведём примеры таких нормативов объема, которые выражались в денежном выражении:

· Норматив (допустимый запас) для хозяйственных материалов и канцелярских принадлежностей - 1,0 тыс. руб.

· Норматив (допустимый запас) для материалов для научных целей - 37,3 тыс. руб.

· Норматив (допустимый запас) для прочих материалов (тара, пошивочные материалы, спецодежда) - 1,4 тыс. руб Гервиц Л.Я., Масталыгина Н.А. финансовое планирование и анализ в бюджетных учреждениях. - финансы, 1974. с. - 142. .

Возвращаясь к советскому опыту общественного планирования, стоит обратить внимание на ряд проблем, которые существовали на тот момент в плановой системе и которые приблизили момент наступления кризиса во всей системе распределения СССР.

Так, весь процесс планирования, в частности, составление планов, происходил под прессингом государственного аппарата. Неукоснительное выполнение планов, основанных на директивах из центра, было наиважнейшей экономической целью страны в советский период. Такая установка была излишне политизированной и содержала в себе множество волюнтаристских намерений высших руководителей страны. Именно поэтому необходимо отметить, что планирование в советский период не всегда отражало реальную ситуацию экономического обеспечения страны. Так, некоторые органы и организации, например, пытались скрыть факт недовыполненных заданий Белоусов Р.А. Исторический опыт планового управления экономикой СССР. - Москва "Мысль", 1987. .

В свою очередь, каждое предприятие было нацелено на обоснование увеличения своего материально-технического снабжения, однако не всегда Госснаб мог удовлетворить растущие потребности предприятий. В связи с этим, происходило сокращение материально-технического снабжения предприятий, при этом, выполнение плана оставалось для них необходимой задачей. Данный факт означает, что растущие потребности организаций при планировании не всегда удовлетворялись со стороны государства. Более того, из-за ограниченности материальных ресурсов наряду с растущими потребностями организаций тормозился факт внедрения достижений научно-технического прогресса, так как слабо применялись дополнительные мощности и инновационные механизмы производства. Для предприятий выгоднее было ограничиться "безопасным минимумом" в своих предложениях в связи с тем, что для них существовало несколько, связанных с этим, рисков Ольсевич Ю., Грегори П. Плановая система в ретроспективе: анализ и интервью с руководителями планирования СССР. - 2000. . Во-первых, нехватка выделенных ресурсов для реализации технических нововведений в окончательном плане. Также, ориентируясь на глубокий НТП, предприятие лишается почти всей финансовой выгоды от реализации НТП, которая уходит в государственный бюджет. Также, НТП характеризуется многообразием, изменчивостью и сосредоточенностью, а данные критерии сложно связать с директивным планом. Факт замедления внедрения достижений научно-технического прогресса свидетельствует о неэффективном управлении экономикой Радзиевский А.И. Централизованное планирование: кризис и дальнейшее развитие //К.: Знание. - 1990. .

Помимо этого, в советском периоде необходимо отметить наличие такой проблемы, как отрыв плановых нормативов от рыночных цен. Цены, распределяющихся между органами и организациями ресурсов, не были определены и закреплены в планах. Однако даже в период советской власти высказывалась следующая идея, заключающаяся в том, что "централизованный план может быть эффективен с соединением рыночного ценообразования" Ольсевич Ю., Грегори П. Плановая система в ретроспективе: анализ и интервью с руководителями планирования СССР. - 2000. . Также, В.И. Ленин отмечал, что "планирование и развитие рыночных отношений по своей идее едины" см. там же. .

Система планирования советского типа также столкнулась с проблемой необоснованности своих планов касательного долгосрочного развития народного хозяйства. Предпринятые попытки по прогнозированию цен ввиду определения стоимостных параметров и структуры баланса народного хозяйства не привели к ощутимым положительным результатам. В научных материалах по методологическим проблемам народнохозяйственного планирования говорится о попытках разработать систему цен прогноза на период в 10-12 лет с учетом индексов Материалы к научной конференции по методологическим проблемам народнохозяйственного планирования. - 1970. . Однако данное решение не нашло отражения в системе советского планирования ввиду трудно достижимости.

Подводя конкретный итог, стоит отметить, что инструмент планирования в СССР использовался в качестве общей экономической стратегии на государственном уровне. Данный инструмент был связан с централизованным распределением материальных ресурсов между всеми органами, учреждениями и предприятиями. Такой процесс распределения был связан с необходимостью выполнения планов, которые формировались, утверждались и направлялись из единого центра управления.

Общественное планирование характеризовалось объединением согласованных, но при этом разрозненных потоков хозяйственных решений. Помимо этого, система советского планирования формировалось на продолжительный срок исходя из долгосрочной перспективы, не имея при этом возможности учитывать ценовые колебания и моментные изменения внешних условий, которые могли оказывать серьёзное влияние на планирование в целом и на его итоговые показатели. Можно прийти к выводу, что всё это негативно сказалось на последующем развитии общественного планирования и его дальнейшем существовании в таком концепции в советской истории. Однако, что наиболее важно в данной работе, так это то, что система нормирования, представляющая плановые нормативы, уже использовалась в стране на тот момент. Расчетные нормы выполняли задачу рационального использования бюджетных ассигнований, выделяемых государством на выполнение планов.

Соответственно, можно утверждать, что существует опыт применения правил нормирования в СССР, который отчасти помог сформировать сегодняшние правила нормирования в сфере закупок товаров, работ и услуг в Российской Федерации.

Глава 3. Разработка модели оценки эффективности правил нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг