Главная
Коллекция "Otherreferats"
Государство и право
Государственно-правовой институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как форма их социально-экономического и политического управления
Государственно-правовой институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как форма их социально-экономического и политического управления
Роль института полномочных представителей Президента в федеральных округах в оптимизации взаимодействия федерального центра и регионов. Законодательные основы, определяющие правовой статус и основы деятельности. Пути совершенствования правового института.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 03.06.2017 |
| Размер файла | 98,5 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
51
Размещено на http://www.allbest.ru/
Содержание
- Введение
- Глава 1. Теоретико-методологические аспекты изучения института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе
- 1.1 Сущность, содержание и функции института полпреда Президента России в федеральном округе
- 1.2 Роль института полномочных представителей Президента в федеральных округах в оптимизации взаимодействия федерального центра и регионов
- Глава 2. Анализ законодательных основ, определяющих правовой статус и основы деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
- 2.1 Правовые основы учреждения института полпреда Президента РФ в федеральном округе
- 2.2 Динамика в регулировании статуса института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в контексте курса на стабильность и устойчивость
- Глава 3. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе: проблемы, тенденции развития, направления совершенствования
- 3.1 Основные тенденции развития и проблемы дальнейшей эволюции института полпреда Президента РФ в федеральном округе
- 3.2 Направления совершенствования института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе под влиянием социально-экономических и политических обстоятельств
- Заключение
- Список использованных источников
Введение
Актуальность проблемы исследования. Более 16 лет прошло с тех пор, как в Российской Федерации начался процесс формирования принципиально нового государственно-правового и политического института - полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, превратившихся за прошедшие годы в один из ключевых уровней структуры территориального устройства России и системы организации государственной власти.
С указанного момента и вплоть до настоящего времени среди политиков и ученых-юристов, политологов, экономистов, социологов и др. не утихают споры о правовой природе, статусе, роли и значении федеральных округов, территориальном устройстве государства и специфике роли и места института полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это весьма многогранное политико-правовое явление одни считали и считают тщательно выстроенным высокоэффективным механизмом обеспечения единства территориального развития России, а другие - не имеющим ни реальных исторических корней, ни продуманной географической привязки делением территории Российской Федерации на произвольно скомпонованные части. Третьи полагали и полагают рассматриваемый феномен своего рода прообразом или моделью будущих укрупненных субъектов (или даже "макросубъектов") Российского государства, тогда как четвертые видят в системе федеральных округов новую пространственную структуру геоэкономического районирования России либо "матрицу" неких макрорегиональных экономических объединений (подобных межрегиональным ассоциациям экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации). Иная группа авторов считает федеральные округа неким аналогом наместничеств послепетровской России, своего рода "окуляром для государева ока", "надзирающего" за органами государственной власти субфедерального уровня. Также имеется мнение о том, что создание, а тем более развитие института федеральных округов - опасный как с политической, так и с правовой точки зрения эксперимент, ведущий к усилению авторитарных тенденций во внутренней политике. Одним словом, палитра мнений по вопросу о сущности, роли и значении института федеральных округов весьма и весьма широка.
Образование федеральных округов и деятельность полномочных представителей должны были, в первую очередь, обеспечивать сохранность, целостность государства и недопущение его распада, обеспечивать реализацию Президентом России конституционных полномочий главы государства, должны были быть направлены на повышение эффективности деятельности всех федеральных органов государственной власти в Российской Федерации и, кроме того, были нацелены на совершенствование уровня контроля за ходом выполнения поручений главы государства. При этом новая территориальная структура должна способствовать процессам сближения центральной власти с субъектами РФ, укреплению их отношений и совместному поиску решений существующих проблем.
В силу изложенного актуальность избранной темы исследования определяется тем, что в отраслях юридической науки (в том числе и в области конституционного права) сложились различные подходы, касающиеся места и роли института полномочных представителей Президента в федеральных округах в механизме государственной власти Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Совершенно очевидна необходимость восполнения пробела в области исследований, при котором более половины всех работ посвящены исключительно вопросам статуса и функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (М.В. Мархгейм, С.А. Алимов, И.О. Урусова и др.). При этом исследования правовой природы, юридического статуса и перспектив развития самих федеральных округов как таковых почти не проводятся.
Среди всего многообразия научных работ, посвященных исследованию ряда актуальных проблем и вопросов относительно института полномочного представителя президента в федеральных округах, считаем целесообразным выделить труды таких отечественных ученых, как: Е.Н. Ермаков и В.Ю. Мазурова.
Е.Н. Ермаков в своей работе Ермаков Е.Н. Укрепление вертикали власти: правовые основы и политическая практика // Экономические и социально-гуманитарные исследования. - 2015. - № 4 (8). - С. 105-116. рассматривает не столько причины, задачи и следствия политической модернизации, получившей общее название "укрепление вертикали власти", сколько правовое и политическое содержание этих процессов, которые в конечном итоге к 2012 г. кардинально изменили конфигурацию политической системы России.
В свою очередь, В.Ю. Мазуров в одной из последних своих публикаций Мазуров В.Ю. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах: правовой статус и перспективы его совершенствования // Право и государство: теория и практика. - 2015. - № 12 (132). - С. 92-96. анализирует правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и перспективы его совершенствования в условиях дальнейшей федерализации государства.
Объектом курсового исследования являются общественные отношения, складывающиеся в системе территориальной организации государственной власти России, в единстве политической, экономической, социальной и правовой составляющих.
Предмет исследования - государственно-правовой институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как форма их социально-экономического и политического управления и развития, обеспечивающая процесс совершенствования территориальных основ российского федерализма.
Цель исследования - рассмотрение основ правового положения, тенденций формирования и развития, основных элементов правового статуса института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также выработка предложений по решению проблем, касающихся качественного совершенствования построения и функционирования указанного института в пределах системы взаимоотношений территории и власти в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:
1. рассмотрены сущность, содержание и функции института полпреда Президента России в федеральном округе;
2. охарактеризована роль института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в оптимизации взаимодействия федерального центра и регионов;
3. произведен анализ правовых основ учреждения института полпреда Президента РФ в федеральных округах;
4. изучены вопросы регулирования статуса института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в контексте курса на стабильность и устойчивость;
5. выделены тенденции развития и проблемы дальнейшей эволюции института полпреда Президента РФ в федеральном округе;
6. предложены направления совершенствования института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе под влиянием социально-экономических и политических обстоятельств.
Поставленные цель и задачи обусловили структуру и логику курсового исследования, которое состоит из введения, трех глав (разделенных на параграфы), заключения и списка использованных источников.
полномочный представитель президент регион
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты изучения института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе
1.1 Сущность, содержание и функции института полпреда Президента России в федеральном округе
Последние полтора десятилетия в России происходил процесс формирования института полномочного представителя Президента в федеральных округах. Начальной хронологической вехой в рамках данного процесса стал Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 № 849 "О полномочном представителе Президента в федеральном округе" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 20. - Ст. 2112. , в соответствии с которым были созданы Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный и Южный (первоначально - Северо-Кавказский) федеральные округа. Затем был принят Указ Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. № 82 "О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", согласно которому путем разукрупнения Южного федерального округа были вновь созданы Южный и Северо-Кавказский федеральные округа. В роли же конечной вехи выступают: Указ Президента РФ от 21 марта 2014 г. № 168 "Об образовании Крымского федерального округа" Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2014 № 168 "Об образовании Крымского федерального округа" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 12. - Ст. 1265. и Указ Президента РФ от 28 июля 2016 № 375 "О Южном федеральном округе" Указ Президента РФ от 28 июля 2016 № 375 "О Южном федеральном округе" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 31. - Ст. 4984. .
Интересно, что в наиболее раннем по времени опубликовании официальном тексте указа в перечне субъектов Российской Федерации, отнесенных к Центральному федеральному округу отсутствовал город Москва. Впоследствии этот факт объясняли технической ошибкой составителей документа, однако информация о том, что территория этого города федерального значения должна была составить особый, столичный федеральный округ, неоднократно упоминается на страницах научных исследований, посвященных соответствующим политико-правовым проблемам.
Итак, Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" была учреждена система федеральных округов, охватившая всю территорию страны. В качестве причин, побудивших руководство страны создать подобный институт, явилась необходимость преодоления центробежных тенденций в стране и восстановления управляемости государства.
В широком смысле данный институт стал наращением исполнительной ветви власти, ранее усиленной президентством. Показательно, что Конституция РФ относит осуществление федеральной государственной власти на всей территории страны к полномочиям президента и правительства а также прямо указывает на то, что они могут осуществлять свои полномочия посредством органов государственной власти и должностных лиц Ермаков Е.Н. Укрепление вертикали власти: правовые основы и политическая практика // Экономические и социально-гуманитарные исследования. - 2015. - № 4 (8). - С. 105. .
На полномочных представителей Президента РФ были возложены функции по обеспечению координации федеральных органов исполнительной власти, организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе и др. В обобщенном виде функции полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе можно охарактеризовать контрольно-представительскими.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе наделен самостоятельными властными полномочиями: обеспечивает координацию федеральных органов исполнительной власти, организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, согласовывает кандидатуры на должности федеральных государственных служащих, принимает участие в работе органов исполнительной власти субъектов, организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа Цыреторов А.И. Институт полномочных представителей президента российской федерации в федеральных округах: история становления и конституционно-правовые основы деятельности: диссертация... кандидата юридических наук: 12. 00. 02. - Екатеринбург, 2014. - С. 127. .
Н.М. Добрынин полагает, что "введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, да, собственно, и самих федеральных округов как средства упрочения единых федеративных основ государства полезно в качестве меры временной и вряд ли следует связывать дальнейшее совершенствование федеративного устройства страны с системой федеральных округов" Добрынин Н.М. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. Современная версия новейшей истории государства: учеб. пособие. 4-е изд., перераб. и доп. / Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2015. - С. 204. .
Подобная логика рассуждений не учитывает очевидные обстоятельства - самое большое по размерам территории государство в мире на любом этапе своего развития неминуемо будет сталкиваться с вопросами обеспечения своей целостности, необходимости обеспечения своей безопасности, как от внешних, так и внутренних угроз. В этом плане институт полномочных представителей с его мобильностью, способностью адаптироваться к актуальному положению дел в государстве, новым вызовам, представляется одним из важнейших институтов, способствующих укреплению целостности государства.
Несмотря на отсутствии законодательного урегулирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, стоявшие перед ним задачи по восстановлению управляемости государства и укреплению единого правового пространства были выполнены и приоритеты сместились в сторону социально-экономической сферы. Такое лавирование между различными сферами государственного управления стало возможным благодаря мобильности этого института, его восприимчивости к новым вызовам Добрынин Н.М. Указ. соч. - С. 218. . В этом плане сам по себе динамизм института не должен связываться только с текстом, без внесения каких-либо изменений в нормативную базу, регламентирующую правовой статус полномочных представителей, возможна переориентация на иные сферы, требующие пристального внимания полномочных представителей в рамках тех полномочий, которыми они наделены благодаря "размытости" некоторых из них.
На текущем этапе развития в деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с контрольных полномочий акценты сместились в социально-экономическую сферу. Полномочные представители активно участвуют в разработке и реализации региональных программ социально-экономического развития, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти в указанной области.
В политическом и управленческом отношении главная функция полномочных представителей - президентский политический контроль, экономический и финансовый аудит. Полпреды должны докладывать президенту о состоянии дел в регионах, организовывать и обобщать данные мониторингов социальной, экономической и политической сферы, представлять исчерпывающие отчеты "о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе" [ст.5 Положения Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849), с изменениями и дополнениями от: 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г., 6 апреля, 5 октября 2004 г., 21 марта 2005 г., 11 апреля 2008 г., 30 апреля 2009 г., 12 января, 7 сентября 2010 г., 2 февраля 2013 г., 25 июля 2014 г., 20 октября 2015 г. ], а также вносить свои предложения, оптимизирующие реализацию тех или иных направлений государственной политики в округах. Полномочные представители служат одним из инструментов, посредством которых президент обеспечивает и контролирует состояние национальной безопасности в федеральных округах.
Следует отметить две неявно выраженные функции, которые обязательно присутствуют в деятельности любого полпреда.
Первая - это функция посредника между федеральной и региональной властью. По сути, полпред - это двойной лоббист, если он сможет им реально стать.
Вторая - это функция трансрегионального управляющего. Полпред всегда и обязательно будет вмешиваться в интеграционные социально-экономические программы в федеральных округах и в отдельных регионах. Поэтому необходимо нормативно определить границы деятельности для каждой из сторон.
1.2 Роль института полномочных представителей Президента в федеральных округах в оптимизации взаимодействия федерального центра и регионов
На определенном этапе своего развития полномочные представители играли важную роль в механизме формирования высшего звена органов исполнительной власти субъектов. Учреждение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и равно их деятельность существенно изменили характер взаимоотношений между Российской Федерацией и органами власти субъектов, тем самым затронув вопросы федеративного устройства России, которые в соответствии со статьей 71 и п.1 статьи 76 Конституции РФ находятся в ведении Российской Федерации и подлежат урегулированию федеральным конституционными или федеральными законами. Именно поэтому основной нормативно-правовой акт, регламентирующий статус полномочного представителя Президента в федеральном округе - Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" вызывает нарекания в качестве адекватной базы для учреждения подобного института, который к тому же сам носит весьма дискуссионный и неоднозначный характер.
По мнению И.С. Иксанова, - "институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является элементом института "скрытых" полномочий Президента РФ, позволяющим в кризисные периоды проводить директивы Президента РФ на места" Иксанов И.С. Президент Российской Федерации: основные полномочия и их организационное обеспечение: дис. … канд. юрид. наук / И.С. Иксанов. ? М., 2015. - С. 103. .
Так называемыми "скрытыми" (или "подразумеваемыми") полномочиями Президента РФ называют те полномочия, которые прямо не определены в законодательстве, но логически вытекают из него. По своей правовой природе "скрытые" полномочия Президента есть ничто иное как результат расширительного толкования компетенции Президента РФ.
Всякое полномочие Президента РФ, не нашедшее прямого закрепления в законодательстве, можно, по нашему мнению, отнести к "скрытым", при условии, что оно полностью вписывается в сложившуюся практику Конституционного Суда РФ, как органа полномочного давать официальное толкование Конституции Российской Федерации, разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти.
В настоящее время в рамках каждого из федеральных округов действует до нескольких десятков территориальных органов федеральных органов государственной (преимущественно исполнительной) власти, а также территориальных структурных подразделений, представительств и иных территориальных структур указанных органов Алимов С.А. Институт полномочного представителя президента в федеральном округе: понятие и содержание // Юридическая мысль. - 2015. - № 1 (87). - С. 95. .
В целом ряде публикаций отечественных ученых подчеркивается отсутствие единства в подходах к выбору организационно-правовых форм, определению компетенции, разграничению территориальной сферы деятельности государственных органов и их подразделений, действующих на уровне федеральных округов и закреплению порядка их взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, что, безусловно, негативно сказывается на правовом (в том числе и на конституционно-правовом) качестве осуществления государственно-властной и административной управленческой деятельности в рамках федерального округа.
Некоторые представители отечественной науки предлагают различные схемы организации исполнительной власти на окружном уровне, в той или иной мере предполагающие поглощение ряда органов и функций аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации. С другой стороны, выдвигаются и диаметрально противоположные идеи, предполагающие формирование на уровне федеральных округов не некоей единого "супероргана", а слаженной системы окружных территориальных органов государства, при которых полномочным представителям Президента Российской Федерации отводится роль подлинных координаторов деятельности указанной системы.
Нормативные правовые акты, регулирующие задачи и функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, не содержат разработанного механизма взаимодействия полномочных представителей с иными органами государственной власти на территории округов. В то же время задачи полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, выделенные как "основные" (иные задачи, впрочем, в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе не прописаны), невозможно было бы реализовывать на протяжении десяти лет, не имея разработанного порядка взаимодействия с органами власти, общественными организациями и гражданами. Этими задачами являются (на основании п.5 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе) Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849), с изменениями и дополнениями от: 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г., 6 апреля, 5 октября 2004 г., 21 марта 2005 г., 11 апреля 2008 г., 30 апреля 2009 г., 12 января, 7 сентября 2010 г., 2 февраля 2013 г., 25 июля 2014 г., 20 октября 2015 г. :
организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
В соответствии с п.6 указанного выше Положения, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе "организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями" Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849), с изменениями и дополнениями от: 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г., 6 апреля, 5 октября 2004 г., 21 марта 2005 г., 11 апреля 2008 г., 30 апреля 2009 г., 12 января, 7 сентября 2010 г., 2 февраля 2013 г., 25 июля 2014 г., 20 октября 2015 г. . Другими словами, полномочный представитель выступает как необходимое связующее звено между федеральными органами исполнительной власти и органами публичной власти субъектов, а также институтами гражданского общества.
Отдельные направления взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации и иных государственных органов раскрываются в других указах Президента, а также постановлениях Правительства Российской Федерации и иных нормативных актах.
В частности, установлена необходимость взаимодействия с аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и другими органами государственной власти: Антинаркотической комиссии в субъекте Российской Федерации - органа, обеспечивающего координацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также осуществляющего мониторинг и оценку развития наркоситуации в субъекте Российской Федерации, согласно Указу Президента РФ от 18 октября 2007 г. № 1374 "О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров".
В соответствии с Указом Президента РФ от 5 августа 2002 г. № 846 "Вопросы деятельности военных советов", в состав военных советов Президентом Российской Федерации включаются полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и их заместители.
Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 234 установлено, что в состав комиссии по проведению конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия, помимо представителей федерального органа исполнительной власти включается с правом решающего голоса представитель Федерального агентства по управлению государственным имуществом, а также может включаться с правом решающего голоса полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, на территории которого находится унитарное предприятие.
Следующие функции полномочных представителей, обозначенные в рассматриваемом Положении, также требуют самостоятельного, разработанного в правовом плане, механизма взаимодействия: обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояния с кадровой обеспеченностью в указанных органах; разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти; организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; и др.
Полномочные представители Президента в федеральных округах взаимодействуют с иными органами при Президенте Российской Федерации, подразделениями Администрации Президента РФ.
Таким образом, можно заключить, что деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, основанная единственно на Указе Президента РФ № 849, учредившим данный институт, практически лишена системной правовой основы.
Правительством Российской Федерации со своей стороны в плане налаживания правового порядка взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, было принято Постановление от 12 августа 2000 г. № 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти".
Однако детального механизма взаимодействия указанное Постановление также не содержит. Другими словами, единый механизм взаимодействия органов федеральной исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах отсутствует. Как правило, предусматривается только информационное взаимодействие и некоторые другие меры.
Следующий аспект - взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенными на территориях федеральных округов. В целях реализации одной из важнейших конституционных функций Президента - обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п.2 ст.80 Конституции Российской Федерации) - создаются советы при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах. Отмечается, что в каждом федеральном округе создается своя система совещательных и координационных органов, положения о которых утверждаются распоряжениями полномочных представителей Президента РФ. Данный факт обусловлен различиями в социально-экономическом, демографическом и т.д. положении федеральных округов.
Основной формой взаимодействия государственных и муниципальных властей при посредничестве полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является совещательно-координационная. Также важным представляется исследование деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в плане налаживания взаимодействия с институтами гражданского общества и гражданами. Поддержка гражданского общества как важная задача регулярно заявляется Президентом РФ в посланиях Федеральному Собранию РФ.
Роль полномочных представителей в усилении власти президента в округах изначально была весьма значимой, но еще более возросла после внесения в 2004 г. изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации", к числу полномочий полпредов добавилось представление Администрации Президента РФ предложений по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъектов Федерации Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" // Российская газета. Федеральный выпуск [Онлайн-версия]. 2004. № 3666. URL: http: //www.rg.ru/2004/12/29/gubernatori-dok.html (дата обращения: 20. 04.2017). .
Полномочные представители президента также наделены рядом функций и прав, касающихся взаимодействия с институциональными субъектами политической системы (политическими партиями, религиозными организациями, СМИ), со структурными элементами и акторами гражданского общества (органами местного самоуправления, общественными организациями, представителями местного сообщества) Епифанов А.С. Партийная система современной России как инструмент воспроизводства основных компонентов политического режима // Экономические и социально-гуманитарные исследования. - 2015. - № 2 (6). - С. 128. .
В настоящее время в России отсутствует отлаженный механизм взаимоотношений между центром и регионами. Институт полпредов остается чрезвычайным органом, который был необходим на определенной стадии развития РФ для того, чтобы гарантировать приоритеты общенационального развития, обеспечение федерального контроля в регионах. Выполнив возложенные на них функции, полпреды временно оказались "не у дел" и вынуждены ждать изменения политической конъюнктуры. Эти обстоятельства требуют пересмотра статусных и функциональных характеристик института полномочных представителей в федеральных округах. По нашему мнению, основное направление реформирования данного института - это дальнейшее органичное (административное и политическое) включение его в систему эффективного государственного управления.
Глава 2. Анализ законодательных основ, определяющих правовой статус и основы деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
2.1 Правовые основы учреждения института полпреда Президента РФ в федеральном округе
Развитие института президента в России проявляется, помимо прочего, через его полномочных представителей. Обретя конституционное закрепление (п. "к" ст.83) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 № 11-ФКЗ). , полномочные представители Президента Российской Федерации получили последующую видовую конкретизацию. В частности, в актах главы государства путем введения в составе Администрации должностей полномочного представителя Президента Российской Федерации первоначально в Федеральном Собрании (1994 г.) Указ Президента от 18 января 1994 г. № 165 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации". , а затем в его палатах (1996 г.) Указ Президента Российской Федерации от 10 февраля 1996 г. № 169 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации". ; в Конституционном Суде Российской Федерации (1995 г.) Указ Президента Российской Федерации от 24 апреля 1995 г. № 403 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации". ; в регионе Российской Федерации (1997 г.) Указ Президента РФ от 9 июля 1997 г. № 696 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации". , а затем в федеральных округах (2000 г.) Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". . В связи с последним произошло также формирование новых управленческих единиц, которые повлекли за собой учреждение новых должностей государственной службы.
Права президента в области формирования и обеспечения взаимодействия органов государственной власти определяет статья 80, характеризуемая некоторыми правоведами как "набор скрытых полномочий Президента" Краснов М.А. О некоторых конституционно-правовых аспектах создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Полпреды президента: проблемы становления нового института / НИИСС МГУ им. М.В. Ломоносова. Серия: Научные доклады. 2014. № 3 (январь). - С. 225. .
По большому счету, Конституция РФ содержит несколько прямых указаний на то, что президент может создавать структуры, распространяющие и усиливающие его власть в любом направлении по своему усмотрению, более того, основной закон очерчивает и круг организационных возможностей для творения и перестроения главой государства любого элемента структуры административной системы. Соответственно, большинство правоведов (см., напр., труды Мархгейм М.В. Алимов С.А. Институт полномочного представителя президента в федеральном округе: понятие и содержание // Юридическая мысль. - 2015. - № 1 (87). - С. 95. и Алимова С.А. Мархгейм М.В. Вопросы правового статуса полномочного представителя президента российской федерации в федеральном округе // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2016. - № 11 (78). - С. 78. и др.) отмечают правомерность и конституционность создания федеральных округов и института полномочных представителей; некоторые исследователи считают, что это решение президента преследовало в первую очередь цель "оптимизации функционирования в Российской Федерации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, а равно… усиления контроля за системой территориальных органов федеральными органами исполнительной власти" Семенов А.В. Конституционно-правовые основы функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Credo new: Теоретический философский журнал. 2014. - № 3 (27). - С. 82. .
Вместе с тем часть исследователей утверждают, что рассматриваемые действия президента по сути могут быть интерпретированы как попрание конституционной нормы, фиксирующей федеративное устройство России: замена административно-территориального деления на субъекты Федерации альтернативным разбиением, отнимающим у субъектов некоторые федеративные свободы и полномочия и перестраивающим страну под задачи усиления власти президента Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. - М.: ГУ ВШЭ, 2014. - С. 226. .Е.Н. Ермаков полагает, что "такое суждение нельзя отвергать как безосновательное. С одной стороны, президентский указ от 13.05.2000 № 849 не лишает субъектов РФ ни одного из тех признаков, которыми их наделяет Конституция (территории, органов власти, собственных законов), но с другой, федеральные округа, как и военные или пограничные, задумывались в качестве президентского инструмента управления и контроля за действиями органов исполнительной власти на территории России. Система федеральных отношений из полицентричной и горизонтальной превратилась в моноцентричную вертикальную, став базой для осуществления управленческих полномочий исполнительной власти и президента в регионах" Ермаков Е.Н. Укрепление вертикали власти: правовые основы и политическая практика // Экономические и социально-гуманитарные исследования. - 2015. - № 4 (8). - С. 105-116. .
Следует отметить, что введению института полномочных представителей предшествовала попытка администрации Б.Н. Ельцина создать административные коллегии, призванные представлять Президента РФ в каждом из регионов. Основной их функцией была согласовательная: главная задача, которую они должны были решить, - совершенствование функционирования полицентричной государственной административной системы, координация действий органов исполнительной власти как на горизонтальном (межрегиональном), так и на вертикальном (федеративно-региональном) уровне. Это нововведение не стало эффективным с точки зрения восстановления и усиления управленческих полномочий главы государства на всей территории страны, поскольку полномочные представители Президента РФ в регионах "постепенно в большинстве своем превратились в малозначимые фигуры при губернаторах" Краснов М.А. О некоторых конституционно-правовых аспектах создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Полпреды президента: проблемы становления нового института / НИИСС МГУ им. М.В. Ломоносова. Серия: Научные доклады. 2014. № 3 (январь). - С. 227. . Однако причина, на наш взгляд, не только в нерешительности действий администрации Ельцина по модернизации региональной политики, но и в том, что первый президент и его команда ставили перед ней совершенно не те задачи, с которыми инициировал управленческую реформу Путин.
Последний, по его собственным словам, не стремился (в отличие от Ельцина) к гармонизации внутрифедеративных отношений и развитию федерализма, но ориентировался на цель укрупнения "структур президентской власти в территориях", интерпретируя это как условие "для упрочения федерализма" Путин В.В. Какую Россию мы строим: Выступление при представлении ежегодного Послания Федеральному собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года, г. Москва // Российская газета. 2000. 11 июля.С. 1-3. . Такой подход, как полагает А.К. Гаджиев, - "дал некоторым аналитикам основание заявить, что реформа начала 2000-х гг. - только первый этап реформирования всего дизайна российского федерализма, который должен был завершиться укрупнением субъектов Федерации и образованием конфедерации с семью федеральными округами в составе" Гаджиев А.К. Перспективы развития института главных федеральных инспекторов аппарата полномочного представителя президента РФ в федеральных округах // Современное право. - 2013. - № 6. - С. 37. . Однако, на наш взгляд, такое суждение безосновательно хотя бы в силу того объективного обстоятельства, что создание федеральных округов - это не столько территориально-административное, сколько политико-административное переустройство системы властных отношений.
Укрупнение субъектов Федерации стало очередным этапом реформирования. В частности, 17 декабря 2001 г. был принят и вступил в силу подготовленный по инициативе президента Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", который создавал правовую основу для изменения конфигурации регионов России. Несмотря на то, что укрупнение не было приоритетной задачей реформ, оно состоялось. Однако главным направлением укрепления вертикали власти оставалось создание и упрочение модели управления регионами из федерального центра с применением инструмента полномочных представителей, которые задумывались как трансляторы властной воли и властных решений президента, с одной стороны, и как контролеры и мотиваторы их исполнения в регионах, с другой. Действительно, укрупнение регионов не решает, например, такой задачи, как контроль за эффективностью использования их финансовых, экономических и кадровых мощностей, за исполнением указов президента и постановлений правительства и т.д., поэтому этап реформы, связанный с политико-административным переустройством, не является прямым и необходимым следствием учреждения института полномочных представителей.
Косвенно наши выводы подтверждаются кадровым выбором президента: на должности полномочных представителей Путин назначил опытных, но управляемых и исполнительных государственных чиновников зрелого, но относительно молодого возраста. По большому счету, это отразило его стремление найти грамотных и опытных исполнителей своей воли, но не состоявшихся политиков и администраторов, авторитет и самостоятельность которых могли таить в себе угрозу срыва укрепления вертикали из-за усиления региональных элит и региональной составляющей политики. Подчеркнем также, что выбор президента был и остается иллюстрацией ключевых приоритетов его кадровой политики: исполнительность, профессионализм, способность понимать и отстаивать интересы главы государства и его команды, а также личная преданность конвертируются Путиным в доверие к кандидату, поэтому играют ключевую роль в выборе из числа претендентов на ответственную должность.
Полномочные представители президента, в соответствии с Положением о них, заняли отведенное им место в системе исполнительной власти, став усиливающим рычагом именно этой ветви. Особый статус данной должности придает то, что полпреды подчиняются только президенту и подотчетны исключительно ему.
При этом немаловажно, что полномочный представитель имеет заместителей и собственный аппарат, но все кадровые решения тем не менее принимаются на федеральном уровне: "Назначение на должность заместителей полномочных представителей Президента Российской Федерации… освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации" См.: Статья 4 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849). .
Таким образом, в правовом, организационном и, главное, политико-идеологическом отношении полномочный представитель является опорой властной вертикали и проводником политики президента и правительства в федеральных округах и регионах.
2.2 Динамика в регулировании статуса института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в контексте курса на стабильность и устойчивость
Учрежденный в 2000 году и уже прошедший ряд изменений, институт полпредов главы государства в России встал перед проблемой дальнейшей эволюции, а существующие несовершенства правовой базы в этой области не способствуют решению этого вопроса. С того момента, когда был впервые учрежден институт представителей Президента России (тогда ещё РСФСР) в субъектах федерации (административно-территориальных единицах) - преобладающей тенденцией в динамике изменений становилось движение к определенного рода унификации. Различные особенности в правовом статусе представителей Президента России были обусловлены, в основном, слабой властью федерального центра, проведением политикой уступок по отношению к регионам, а также, вероятнее всего, - существовавшей в то время острой необходимостью продвижения в жизнь дифференцированного подхода в процессе управления регионами РФ.
Определяющую, а возможно даже и ведущую роль в конституционно-правовом закреплении (формировании) статуса представителей Президента РФ сыграло принятие Конституции России в 1993 году. Унификация института полномочных представителей Президента РФ была предопределена в каком-то смысле необходимостью привести в соответствие с конституционным принципом равноправия контрольных и других полномочий президентских представителей во всех субъектах РФ.
Согласно пункту "к" статьи 83 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 № 11-ФКЗ). , Президент Российской Федерации наделен правом назначать своих полномочных представителей в любых отраслевых, функциональных или территориальных сферах государственного управления. Однако, представители Президента России в субъектах РФ, как известно, назначались еще с 1991 г. и как отмечается в литературе, формально это были сотрудники Администрации Президента, работающие "на местах". Основных функций у представителей Президента Российской Федерации было три:
1) контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ федеральных нормативных правовых актов;
2) координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти;
3) участие в кадровой политике центра на соответствующей территории.
После принятия Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 "О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" полномочный представитель стал должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа, и федеральным государственным служащим, относящимся к системе Администрации Президента, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.
В научной литературе отмечается, что с момента создания и до настоящего времени не прекращаются споры о будущем института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Частые предположения о его ликвидации исходят из того, что само появление и общественное звучание этого института обычно связывают с началом какой-либо кампании: приведением законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным, укрупнением регионов и т.д. По-видимому, это не так, поскольку институт полномочного представителя Президента Российской Федерации образца 2000-2008 гг. олицетворяет новый подход, соединяющий в себе укрепление федеральной власти, статистические признаки экономического роста, новый федерализм и новый порядок разделения полномочий, новый порядок межбюджетных отношений и исполнения социальных обязательств государства.
Одна из проблем связана с тем, что статус полномочного представителя Президента в федеральном округе представляется в чем-то аналогичным статусу федерального министра или руководителя иного федерального органа исполнительной власти Ганичева А.В. Роль института полномочных представителей президента в федеральных округах в оптимизации взаимодействия федерального центра и регионов // Вопросы политологии. - 2014. - № 1. - С. 87. . Соответствующее сходство значительно усиливает датированный 29 января 2010 года Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в статьи 6 и 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", который ввел в отечественное законодательство о государственном строительстве весьма интересную новеллу. Отныне полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах законодательным путем предоставлена возможность одновременно замещать и государственные должности членов Правительства Российской Федерации (заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров). Становясь членами Правительства Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, по сути дела, становятся представителями не только Президента, но и Правительства России, а следовательно - представителями всей системы федеральной исполнительной власти (и шире - всей предусмотренной статьей 77 Конституции нашей страны единой системы исполнительной власти в Российской Федерации). По сути, при таком подходе полномочные представители главы государства в федеральных округах становятся фактически представителями Российского государства в целом. Не должно ли это повлечь за собой определенные изменения в правовом статусе (в том числе и в наименовании должности) рассматриваемых лиц?
Подобные документы
Конституционно-правовые основы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: политическая сущность и специфика функционирования.
реферат [51,1 K], добавлен 26.05.2007Институт главы государства как высшего должностного лица страны. Конституционные основы возникновения и прекращения полномочий Президента Российской Федерации. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах: их права и основные обязанности.
контрольная работа [28,1 K], добавлен 21.06.2014Администрация Президента РФ. Правовые основы создания органов, обеспечивающих деятельность Президента РФ. Задачи, функции и структура органов, обеспечивающих его деятельность: Государственного Совета РФ, Совета Безопасности и полномочных представителей.
курсовая работа [33,1 K], добавлен 12.10.2013Понятие и структура конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации. Место Президента в конституционной системе разделения властей в России. Порядок избрания и прекращения полномочий Президента. Совершенствование института президентства.
дипломная работа [112,1 K], добавлен 06.01.2013Изучение законодательного регулирования деятельности Администрации Президента Российской Федерации. Особенности работы Аппарата по обеспечению функционирования главы державы. Функции, осуществляемые полномочными представителями в федеральных округах.
дипломная работа [224,0 K], добавлен 14.08.2017Возникновение института президентства в Российской Федерации. Предоставление политического убежища как компетенция Президента РФ. Место Президента России в системе федеральных органов государственной власти. Классификация его полномочий и правовые акты.
курсовая работа [386,7 K], добавлен 25.02.2010Правовое положение Президента Российской Федерации. Становление и развитие института президентства в России. Основные функции Президента Российской Федерации. Прекращение полномочий Президента Российской Федерации.
курсовая работа [30,3 K], добавлен 09.02.2007Институт президентства в России и традиции политической власти, оценка места и значения президента государства в системе их разделения. Полномочия Президента РФ во взаимоотношениях с органами исполнительной власти субъектов, в федеральных округах.
курсовая работа [44,0 K], добавлен 16.05.2014Место президента РФ в системе органов государственной власти. Полномочия Президента РФ, связанные с формированием других государственных органов и по оказанию воздействия на их деятельность. Назначение и освобождение полномочных представителей.
контрольная работа [89,0 K], добавлен 13.04.2015Значение института президентства и сущность системы разделения властей. Порядок избрания Президента, кандидаты на замещение должности, правовой иммунитет. Организация осуществления президентской власти, Указы Президента РФ, проблемы их совершенствования.
дипломная работа [93,0 K], добавлен 10.02.2011
