Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Стремление исследовать и внедрить институт административной юстиции в государственно-правовой механизм России имеет продолжительную историю, корни которой уходят далеко в дореволюционный период. Считается, что первые теоретические обоснования административная юстиция получила в научных трудах ученых-правоведов конца XIX в. - начала XX в.

Административная юстиция представляет собой сложный комплексный институт публичного права. Важно проводить границу между понятиями института административной юстиции и института административного судопроизводства, как самостоятельного вида судопроизводства. По своей сути административная юстиция, как правовой институт, выполняет в обществе и государстве функцию судебного контроля при помощи судебного административного иска (жалобы), который рассматривается по правилам административного судопроизводства, для обеспечения соблюдения исполнения законов и правил должностными лицами исполнительной власти (органами государственного управления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) в любом цивилизованном государстве.

Административная реформа до настоящего момента не избавила общество от тех проблем, на решение которых она была направлена. Существующая неразбериха в компетенции органов исполнительной власти дает дополнительные возможности для нарушения прав граждан. Необходимость реформирования административного судопроизводства актуализирована проведением административной и судебной реформ.

Но судебная реформа, в результате которой объединились ВС РФ и ВАС РФ лишь показала иную тенденцию, а именно -- что государство пока не собирается брать курс на создание самостоятельной ветви власти -- административных судов, а это означает, что жалобы (административные иски) и заявления граждан и организаций будут рассматриваться не специализированным судом.

Наличие института административной юстиции является важнейшим атрибутом современного правового государства, то есть государства, обеспечивающего законодательно и практически судебную защиту прав и свобод как гражданина, так и юридического лица. Отсутствие эффективного контроля за деятельностью исполнительной власти чревато ущемлением прав и свобод граждан и организаций, а одной из форм их защиты является именно административная юстиция.

Правовая наука в России и за рубежом выработала за последние годы целый ряд теоретических моделей института административной юстиции, подняла проблемы административного процесса и административной юрисдикции. Но говорить об административной юстиции в России как о целостно и эффективно действующей системе правосудия, пока преждевременно. В ходе исследования будут рассматриваться общие закономерности возникновения, становления и развития административной юстиции не только в РФ, но и в зарубежных государствах, выработавших оптимальные механизмы в данной области.

В настоящее время институт административной юстиции в РФ находится в стадии формирования, поэтому важно дать его определение через различные подходы авторов, выделить актуальные вопросы, и в целом комплексно исследовать данное явление. Следует обозначить объект и предмет настоящего исследования.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе становления и функционирования административной юстиции. Предметом исследования выступает совокупность норм конституционного, административного права, определяющих правовую природу административной юстиции и проблемы административной юстиции.

В связи с необходимостью теоретического исследования данного феномена обусловлены постановка и решение следующих задач:

1. дать определения понятиям “административная юстиция”, “административное судопроизводство”, “административный суд”, “административный иск”, исследовать их содержание и признаки;

2. исследовать основные подходы к соотношению понятий “административная юстиция” и “административное судопроизводство”;

3. исследовать возникновение, становление и развитие административной юстиции в РФ и зарубежных странах;

4. обозначить основные проблемы формирования административной юстиции на сегодняшний день;

5. разработать предложения по совершению действующего административно-процессуального законодательства.

административный судопроизводство юстиция процессуальный

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

1.1 Понятие административной юстиции

Первые теоретические работы об административной юстиции появились во Франции, это связано с именами таких ученых-правоведов, как Жерандо, Батби, Бартелеми.

Изучение природы административной юстиции продолжилось в Германии и добралось до России.

Справедливо замечание о том, что административная юстиция -- явление многоплановое. В определении выделяются три основных аспекта:

- материальный (сфера действия административной юстиции, её цели и задачи, административно-правовой спор как основание административной юстиции);

- организационный (круг органов административной юстиции, их структура, порядок формирования и функционирования);

процессуальный (процессуальная регламентация рассмотрения административных споров).

Определение административной юстиции, данное в книге М.Д. Загряцкова, звучало следующим образом: «Административной юстицией мы называем особый порядок рассмотрения жалоб на незакономерные административные акты, осуществляемый с участием жалобщика как стороны, и имеющий своим последствием отмену или исправление этих актов» законодательстве Д.Н. Бахрах предлагает понимать под административной юстицией разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Можно сказать иначе: административная юстиция -- это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти». По мнению Д.Н. Бахраха, в России административная юстиция в основном осуществлялась и осуществляется по нормам гражданско-процессуального права. Следовательно, административная юстиция относится к гражданскому судопроизводству.

Другой крупнейший исследователь проблем административной юстиции Ю.Н. Старилов считает, что административное судопроизводство представляет собой судебную защиту граждан от неправомерных действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права и свободы, путем рассмотрения судом жалоб гражданина на действия и решения органов управления, должностных лиц, государственных служащих, и является одним из четырех крупных блоков правоотношений, составляющих предмет общей части административного права. Также в общую часть административного права входят организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и его осуществления в различных отраслях и сферах, управленческий процесс (управленческие действия, управленческие процедуры, правовые акты управления, административный договор) и административно-деликтное право, устанавливающее так называемые административно-деликтные (административно-юрисдикционные) отношения.

Л.А. Николаева и А.К. Соловьева предлагают такое определение административной юстиции -- «это правовой институт, регулирующий организацию и деятельность судов (общей юрисдикции или специализированных административных) по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействия) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальными процессуальными правилами».

Изучение зарубежного опыта построения административной юстиции дает примеры успешного функционирования квазисудебных органов, рассматривающих административные споры. Именно это обстоятельство не позволяет нам отнести судебный характер административной юстиции к числу её необходимых признаков. М.С. Студеникина указывает на эту особенность, подчеркивая что органами административной юстиции могут быть как суды (специализированные административные либо общие), так и квазисудебные органы, не включенные в судебную систему.

Большинство современных ученых указывают в своих трудах на контролирующий потенциал административной юстиции. Н.Г. Салищева и Н.Ю. Хаманева говорят о ней именно как о механизме внешнего судебного контроля за деятельностью органов администрации.

Д.М. Овсянко и Л.Л. Попов подчеркивают, что деятельность судов нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. «Будучи сильной и независимой, она (судебная власть) является гарантом прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них не покушался. Но, что не менее значимо, судебная власть - это еще и гарантия нормальной деятельности исполнительной власти».

Н.Г. Салищева понимает под административной юстицией систему внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам, это определение отражает цели административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Н.Ю. Хаманева понимает административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления.

А.К. Соловьева подчеркивает три основных аспекта административной юстиции: 1. материальный, связанный с природой спора (административно- правового спора), 2. организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров; 3. формальный, т. е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично- правовых споров.

Для дальнейшего исследования административной юстиции, следует прежде всего разграничить понятия административная юстиция и административное судопроизводство, которые будут использоваться как основополагающие в данной работе.

Административная юстиция -- это правовой институт, выполняющий в обществе и государстве функцию судебного контроля при помощи судебного административного иска (жалобы), который рассматривается по правилам административного судопроизводства, для обеспечения соблюдения исполнения законов и правил должностными лицами исполнительной власти (органами государственного управления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) в любом цивилизованном государстве.

Административное судопроизводство -- система специализированных органов или специальных судов по контролю за соблюдением законности в системе государственного управления, или особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданином или организацией с одной стороны и органом государственного управления, с другой стороны.

Итак, административное судопроизводство следует понимать прежде всего как правосудие, осуществляемое специализированными административными судами в особом судебном процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению административных и публичных дел с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и их объединений от произвола чиновников. От административного судопроизводства следует отличать административную юстицию. Понятие административная юстиция более широкое т.к. включает в себя рассмотрение административных споров, вытекающих из публично- правовых отношений и связанных с защитой прав граждан и организаций против действий (бездействия) органов государства в особом (административном) порядке как судебными, квазисудебными и внесудебными административно-юрисдикционными органами. Административное судопроизводство осуществляется только в судах, независимо от того специализированные суды или квазисудебные органы.

Следует выделить и исследовать основные признаки, которые характеризуют административную юстицию в целом.

Во-первых, для всех систем административной юстиции характерно отнесение к её ведению споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами и организациями, и административными органами с другой. Круг и содержание этих споров индивидуальны в каждой отдельной системе административной юстиции, однако общим для всех споров является их административно-правовой характер. Как бы не различались между собой отдельные системы, наличие спора об административном праве характеризует административную юстицию как спорную юрисдикцию по административным делам.

Во-вторых, во всех системах административной юстиции в качестве юрисдикционного органа используется орган специально созданный или приспособленный к разрешению споров о праве. В одних случаях эту роль играют квазисудебные органы или суды общей юрисдикции. В других случаях юрисдикционные функции возлагаются на специальные административные суды.

В-третьих, система административной юстиции предполагает, что, рассмотрение и разрешение административных споров происходит в установленной законом процессуальной форме. Судебный процесс в административных судах построен по образцу общего судебного и нередко почти полностью его воспроизводит. Процесс в административных судах является гласным, публичным, устным, носит состязательный характер.

В-четвертых, отличительным свойством административной юстиции является участие в административно-правовом споре органа управления, его должностного лица, действия или бездействия которых обжалуются (т.е. речь идет о споре между сторонами, связанными отношениями власти-подчинения).

В-пятых, особенностью административной юстиции является публичный характер объекта правонарушения (публичные права и свободы), что, впрочем, не исключает нарушения одновременно и иных прав, не относящихся к публичным.

Под целью административной юстиции в контексте данной работы будет пониматься защита «субъективных публичных прав граждан и юридических лиц».

Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Но количество обращений в суды по административным спорам не снижается.

1.2 Сущность и содержание административной юстиции

Правовой институт, выполняющий в обществе и государстве функцию судебного контроля за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией. Административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ, в которых она рассматривается в историческом, юридически- содержательном и сравнительно-правовом аспектах. Учеными исследовалась проблема административной юстиции и в царской России, и в советские годы, и в послереволюционный период было опубликовано много статей, авторы которых пытаются исследовать само понятие «административная юстиция», ее черты, правовые особенности и перспективы развития этого института в Российской Федерации. Как уже отмечалось, проблема административной юстиции в процессе своего развития претерпела смену самых противоположенных мнений. В 1925 году «институт административной юстиции является чуждым советскому праву». В 1947 году «в советском праве не может быть административного иска». И в конечном итоге, до убеждения в том, что «юрисдикционный контроль над законностью государственного управления наконец-то выделится из гражданского правосудия, как в структурном, так и в процессуальном смысле и приобретет все надлежащие институционные компоненты».

Административная юстиция предназначена для разрешения споров, возникающих из отношений власти и подчиненения, она функционирует на базе судов общей юрисдикции и арбитражных судов, осуществляющих административное судопроизводство либо на базе квазисудебных органов.

Н.Г. Салищева дает характеристику административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: «это система внешнего контроля над действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам», указывает на целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан.

В рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется своей самой главной чертой - административно-правовым спором. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, то есть в сфере управленческой деятельности.

В российском правоведении административный спор о публичном праве как разновидность правового конфликта еще не стал предметом глубоких теоретических исследований. Одна из причин неудовлетворительной разработанности в отечественной литературе проблемы административно- правового спора связаны с отрицанием возможности его существования в советском праве. Лишь в послевоенный период, когда административную юстицию постепенно перестают рассматривать как буржуазный институт и происходит ослабление идеологического ригоризма, вопрос административного спора рассматривается снова. К 70-м годам утверждается мнение, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органов управления, требует признать их незаконными. Разрешение административного спора - способ судебной проверки законности и обоснованности решений административных органов и должностных лиц.

В административном споре орган управления реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, что предоставлены другой стороне - гражданину, то есть права и обязанности, выражающиеся в формулировании, обосновании и доказывании своих требований и возражений.

Споры о праве не могут быть ни вертикальными, ни горизонтальными, так как это всегда конфликты равноправных сторон. Иное дело, что субъекты административного спора не равны фактически: с одной стороны, орган исполнительной власти или должностное лицо, в распоряжении которых находятся значительные информационные, людские и другие ресурсы, а с другой - гражданин, такими ресурсами не обладающий. Именно это обстоятельство должно в первую очередь предопределять специфику правовых процедур разрешения административного спора. Административно-правовой спор представляет собой юридический конфликт. Он возникает между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, с одной стороны, и иными субъектами права, с другой стороны, в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества.

Предметом административного спора можно считать субъективные права и обязанности, относительно которых в связи с принятым административным актом возникли разногласия. Кроме того, в предмет административного спора могут входить вопросы о нарушении административным актом законных интересов. Основание административного спора -- это фактическая сторона правового конфликта, которая обозначает различные по своему правовому действию обстоятельства спорной ситуации.

Административная юстиция обладает рядом исключительных характеристик:

1) именно нарушение публичных прав граждан и организаций составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц;

2) органы административной юстиции, в известной степени, должны быть независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции, они осуществляют также внешний контроль исполнительной власти, то есть судебный контроль над работой органов управления и должностных лиц.

3) для административной юстиции характерно существование специальных субъектов правоотношения (граждане, организации, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти;

4) административно-правовые споры подведомственны либо судам общей юрисдикции, либо специальным административным судам, отделенным от судов общей юрисдикции, либо квазисудебным органам;

5) административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, которые обеспечивают участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, то есть в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.).

Д.Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле для того, чтобы лучше познать суть данного феномена. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц. Сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и прочие. В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления.

Весьма интересно понимание административной юстиции как правового средства и одновременно способа разрешения юридических коллизий. Традиционно под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления уполномоченными государственными органами и должностными лицами определенных за ними полномочий. Юридические коллизии препятствуют осуществлению гражданами принадлежащих им прав, свобод и законных интересов, разрушают механизм правовой защиты указанных прав, нарушают юридический режим действия правовых актов управления, мешают достижению эффективности административного нормотворчества.

Поэтому административная юстиция, используя содержащийся в ней право-обеспечительный и правовосстановительный юридический потенциал, может способствовать разрешению юридических коллизий. Причем использование административно-юстиционного законодательства может содействовать эффективному использованию и иных способов разрешения юридических коллизий. Например: обеспечение толкования нормативных правовых актов, принятие нового акта, отмена старого акта, внесение изменений, дополнений или уточнений в действующие акты, систематизация законодательства, ведение переговорного процесса, оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики.

Таким образом, административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля над законностью правовых актов управления.

Некоторые исследователи полагают, что административная юстиция -- понятие более узкое, чем административное судопроизводство. Так, А.Б. Зеленцов считает, что административное судопроизводство включает не только судебный порядок рассмотрения административных исков, оспаривающих законность действий администрации (административную юстицию), но и судебный порядок привлечения к административной ответственности (судебное производство по делам об административных правонарушениях). Прежде всего, ученый обращается к ч. 2 статьи 118 Конституции РФ, в которой используется термин «административное судопроизводство». Анализируя данную статью в свете постановлений Конституционного Суда РФ, он приходит к выводу о том, что Конституционный суд связывает административное судопроизводство с публично-правовой (причем именно административно-правовой) природой отношений, по поводу которых возник спор и выделяет два вида административного судопроизводства: осуществляемое судом общей юрисдикции и осуществляемое арбитражным судом. Далее автор заявляет о том, что предметом рассмотрения в порядке административного судопроизводства выступают административные правонарушения и административные споры. Этим двум категориям споров соответствуют административно -- деликтная юрисдикция и административно

— тяжебная юрисдикция или административная юстиция.

К аналогичным выводам относительно административно-судебного потенциала ст. 118 Конституции РФ приходят и другие исследователи.

Субъективный фактор, то есть различные подходы авторов в процессе познания административной юстиции, позволяет рассмотреть этот правовой институт под разными углами. Однако до сих пор не ясно каким образом государство может минимизировать число споров с гражданами.

Для более полного познания института административной юстиции и её признаков следует обратить внимание не только на позиции отечественных исследователей, но и исследовать модели административной юстиции в зарубежных государствах.

Процессуальный механизм, способный обеспечить защиту прав и законных интересов граждан в публично-правовых отношениях, является важнейшей правовой гарантией, имеющей конституционно-правовую основу, и характеризуется единством системы процессуальных средств, при помощи которых осуществляется реализация права заинтересованного лица на судебную защиту своих прав в случае их нарушения; упорядочением процессуальной деятельности субъектов административного процесса, образованием самостоятельной подсистемы административных судов, а также установлением специальной процессуальной формы рассмотрения административных споров.

Как и в прежние времена, научная доктрина не поспевает за динамично развивающимся законодательством, в основе которого должны быть положены правовые механизмы не только признания, но и, прежде всего, обеспечения субъективных прав граждан в публичной сфере.

1.3 Модели административной юстиции в зарубежных странах

В блоке стран, использующих суды общей юрисдикции для внешнего контроля за администрацией, следует выделять следующие модели организации административной юстиции:

1) Модель исключительной компетенции судов общей юрисдикции, при которой полностью исключается наличие как специализированных административных судов, так и квазисудов, а также не производится специализация судебных составов. Судебный контроль осуществляется по правилам гражданского разбирательства (Дания, Норвегия, Мальта, Марокко и др.).

2) Англосаксонская модель, при которой наряду с судами общей юрисдикции контроль за администрацией осуществляют разнообразные специализированные квазисудебные органы - административные трибуналы (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия и др.). Термин «трибунал» может применяться к специализированным органам, различным по своей правовой природе. Так, существуют трибуналы, находящиеся «на стыке» исполнительной и судебной власти. Они не выполняют управленческих функций; по структуре, составу и процедуре ближе к судам, однако состоят не из судей, а из чиновников, для которых служба в трибунале является основной. В англоязычной юридической литературе они зачастую именуются как «учреждения - заменители судов» (court-substitute institutions). В качестве примера таких учреждений можно привести налоговые суды, таможенные суды в США, промышленные трибуналы, Трибунал по вопросам психического состояния в Великобритании и др. Однако трибуналы могут находиться и в более тесной связи с администрацией, формироваться из государственных служащих, для которых работа в трибунале не является основной.

Близость административных трибуналов и судов проявляется и в схожей процессуальной регламентации порядка рассмотрения споров. Так, несмотря на отсутствие единого процессуального акта, регулирующего порядок производства в трибуналах, при рассмотрении административных дел квазисуды обязаны соблюдать принципы «естественного правосудия». Первым из этих принципов является «правило против предубеждения» - отсутствие у квазисудебного органа личной заинтересованности в исходе дела. Вторым принципом является «правило справедливого выслушивания» - возможность стороны выступить в процессе, представить доказательства, опровергнуть доводы другой стороны, обжаловать вынесенное решение и т.д.

3) Модель судов общей компетенции со специализированным административным судопроизводством (Японская модель). Контроль за деятельностью исполнительной власти в Японии осуществляется судами общей юрисдикции, но производство по гражданским и административным делам ведётся по различным процессуальным правилам, установленным соответственно Актом о порядке рассмотрения гражданских споров 1960 г. и Актом о порядке рассмотрения административных споров 1962 г. (АПРАС). По АПРАС иск может быть предъявлен как самим лицом, потерпевшим от «административной неправды» (т.н. «субъективный» иск), так и лицом, действующим в защиту публичного интереса (т.н. «объективный» иск).

4) Модель административной специализации внутри единой системы судов, при которой в составе единой судебной системы существуют отдельные палаты, присутствия по административным делам (Испания, Мадагаскар, Мексика и др.). Данная модель не исключает создание специализированных административных судов. Например, в Испании наряду с палатами по административным спорам существуют административно-экономические суды. В блоке стран, использующих систему судов специализированной компетенции, предлагается выделять следующие модели административной юстиции:

1) Дуалистическая (французская) модель. В её основе лежит специфическая трактовка принципа разделения властей, не позволяющая судам общей юрисдикции вмешиваться в деятельность органов исполнительной власти, что привело к формированию административно- судебных органов в рамках самой администрации. Во Франции, например, общий суд даже при рассмотрении гражданского или уголовного дела устраняется от решения вопросов административного права и обращается с запросом в административный трибунал. Мнение административного трибунала будет иметь преюдициальное значение для дальнейшего рассмотрения дела. По статусу такие органы максимально приближены к другим судам, и их деятельность рассматривается в качестве одного из видов правосудия. Помимо самой Франции, эта модель реализована в Италии и Греции. В 1985 г. французская модель была успешно внедрена в Египте, где до этого административные дела рассматривали суды общей юрисдикции. Высшей инстанцией по рассмотрению административных дел стал Верховный административный суд, не входящий в египетскую судебную систему.

2) Германская модель идет путем «разделения» судебной ветви государственной власти на отдельные «ответвления». Таким образом достигается отделение юстиции от администрации, а сфера публичных интересов становится предметом специального судебного разбирательства. Административные суды полностью отделены от судов общей юрисдикции и возглавляются Высшим административным судом. Данная модель воспринята Швецией, Индонезией и Мозамбиком.

3) Модель множественности органов, полномочных рассматривать административные споры. Эта модель предполагает возможность осуществления контроля как административными судами и трибуналами (квазисудами), так и общими судами (Швейцария, Финляндия, Бельгия). При этом, зачастую компетенция общего суда в административной сфере является столь же весомой, что и компетенция административного суда.

Другой распространенной классификацией систем административной юстиции является их подразделение на англо-саксонскую, французскую и германскую. Очевидно, в рамках данной классификации за основу берется определенный способ организации органов административной юстиции, сложившийся в ходе исторического развития в Великобритании, Франции и Германских землях и затем заимствованный в других странах. Рассмотрим подробнее конкретные черты административной юстиции, присущие данным странам.

В основе французской административной юстиции лежит специфическое «жесткое», или «про-административное», понимание разработанной Монтескье теории разделения властей. По закону от 24 августа 1790 года «функции судебные отдельны и должны быть неизменно разграничены от функций административных; судьи не могут, под страхом ответственности за служебное преступление, каким бы то ни было образом нарушать деятельность административных учреждений, ни призывать к себе администраторов по предмету их функции». Исполнительная власть должна беспрепятственно осуществлять текущее государственное управление. Следовательно, судам не должны быть подсудны дела против администрации, так как рассмотрение судом любого спора в отношении исполнительной власти представляет собой вмешательство в её самостоятельность и является посягательством на принцип разделения властей.

В Великобритании современные пределы судебного вмешательства в деятельность исполнительной власти были определены прецедентным правом в первой половине XX века в деле «Объединенная Галерея Провинциального Искусства Лтд. против компании Веднзберри Корп.». В Решении Высокого Суда по данному делу сформулированы фундаментальные положения, отражающие подход английской судебной системы к судебному вмешательству в сферу исполнительной власти. По наименованию одной из сторон эти положения были названы «принципом Веднзберри». Суть его в следующем. При осуществлении судебного пересмотра суд не исследует существо принятого госорганом решения, его правильность и обоснованность. Проверка законности решения -- вот его прерогатива. Вместе с тем, в том случае, если при принятии обжалуемого акта госорганом были реализованы т.н. дискреционные полномочия, т.е. когда законодательство позволяло органу решить вопрос по своему усмотрению с учетом конкретной ситуации, суд при проверке данного решения обязан также определить правильность реализации госорганом такого усмотрения. Если норма закона предоставляет госоргану дискреционные полномочия, необходимо выявить явные или предполагаемые обстоятельства, которые этот орган должен был принять во внимание при реализации данных полномочий. Напротив, если из природы правоотношения и общего толкования закона следует, что определенные обстоятельства не являются существенными при рассмотрении данного вопроса, властный орган должен игнорировать такие несущественные сопутствующие обстоятельства. Недобросовестность принятого госорганом решения, его нечестность и необоснованность, его противоречие государственной политике -- обстоятельства, при выявлении которых суд в любом случае имеет право вмешаться в дискреционные полномочия органа исполнительной власти.

Германская система построения административной юстиции ведет свое начало от административных судов Пруссии, учрежденных во второй половине XVIII века. Теоретическим обоснованием необходимости введения особого вида судопроизводства явилось учение о разделении права на частное и публичное, известное с древних времен. Развив это учение, прусский юрист - государствовед, профессор Берлинского университета Рихард Гнейст, помимо прочего, пришел к выводу о недопустимости рассмотрения частноправовых и публично-правовых споров в рамках одной судебной системы, поскольку при рассмотрении последних суд не только защищает права сторон спора (субъективные права), но и выполняет задачу по поддержанию объективного правопорядка в государстве. Таким образом, при рассмотрении административных споров обеспечивается функционирование государственного механизма в рамках права. Возможность эффективного обжалования властных актов Гнейст рассматривал в качестве главного атрибута правового государства. Суд, по его мнению, был «пределом» государственной (административной) власти. С учетом специфики основного объекта защиты - объективных публичных прав, предлагалось создать самостоятельную систему административных судов. Учение Гнейста поддерживали и другие прусские ученые: Кисслинг, Шульце, Корб.

Идеи Гнейста получили претворение в жизнь в ходе прусской административной реформы 1870-х годов. В 1872 г. был принят Устав окружного управления, предусматривавший введение трехуровневой системы органов административной юстиции. Возглавлял эту систему Высший административный суд Пруссии. Ниже стояли областные административные суды, формировавшиеся из представителей местного самоуправления, избиравшихся на определенный срок. На уровне уезда роль по рассмотрению административных споров возлагалась на должностных лиц местного самоуправления, также действовавших на срочной основе. Следует учесть, что местное самоуправление в Пруссии, в отличие от современной России, не обособлялось от государства, а рассматривалось как его неотъемлемая составляющая, как сила, формирующая государство «снизу». Местное прусское чиновничество входило в единый государственный аппарат.

Однако сфера деятельности административных судов была весьма ограничена в силу непризнания прусским правом всеобщей клаузулы - то есть обжаловаться могли только те действия и решения публичной власти, возможность судебного оспаривания которых прямо устанавливалась законом. Прусский подход к административной юстиции был заимствован и в других германских землях: Бадене, Гессене, Баварии, Вюртембюрге.

Современная система административных судов в Германии унаследовала многие черты прусской системы. Административные суды образуют самостоятельную ветвь правосудия, независимую от гражданских судов и судов специальной компетенции.

Важно заметить, что в зарубежных странах понятие “административная юстиция” не имеет легального определения, оно не используется, но во внимание берется его содержание.

В различных государствах существуют разные определения для данного феномена, которые направлены на конкретную национальную правовую систему. Существующие в мире варианты определения данного понятия объединяет то, что это своего рода форма контроля за соблюдением законности в сфере государственного управления.

Практически во всех странах реализован тот или иной способ организации внешнего контроля за действиями администрации через систему судебных или квазисудебных органов. В некоторых странах система внешнего контроля была сформирована самостоятельно, в некоторых - была заимствована. В любом случае конкретный способ организации судебного либо квазисудебного контроля напрямую связан с историческим развитием конкретно государства, его правовыми и историческими традициями.

В научной литературе предлагаются различные способы классификации, позволяющие так или иначе сгруппировать страны со схожим подходом к организации внешнего контроля за деятельностью администрации. Следует заметить, что любая подобная классификация является в известной степени условной, поскольку действительность (особенности той или иной страны) оказывается богаче любого классификационного критерия.

В Германии существует пять самостоятельных систем (общая юстиция, социальная юстиция, финансовая юстиция, трудовая юстиция, административная юстиция). Административные суды расположены во всех землях. В своей деятельности административная юстиция руководствуется специальными нормативно-правовыми актами. Облик системы административной юстиции ФРГ определяют два базовых закона: закон 1976 года об административном производстве, устанавливающий порядок совершения действий и принятия решений органами публичной власти в отношении граждан, а также административного урегулирования возникающих в результате принятия таких актов споров; закон об административных судах 1960 года, регулирующий порядок административно-судебной защиты нарушенных прав граждан.

Во Франции существуют две независимые судебные системы: общих и административных судов. Система административных судов Франции включает в себя административные суды общего права, специализированные административные суды, апелляционные суды и государственный совет, который выполняет функции высшего административного суда. Деятельность административных судов осуществляется на основании специального кодекса административного судопроизводства.

Специальные законы, регламентирующие порядок административного судопроизводства, действуют в Нидерландах, Великобритании и США. Подводя итоги, можно сделать вывод, что для развитых стран Запада характерна общая тенденция к специализации административного правосудия и формированию специальной отрасли административно-процессуального законодательства.

В российской юридической литературе колоссальный массив научных трудов сравнительно-правового характера, и это, безусловно, выделяет ее среди других национальных правовых доктрин. При этом особое внимание российскими учеными-правоведами уделяется вопросам европейского опыта в сфере защиты прав и законных интересов человека. Однако, к большому сожалению, крайне редко предметом научного исследования становится американское федеральное право, особенно по вопросам охраны прав человека от произвола государственной администрации.

Отличительной чертой американской административной юстиции является сосредоточивание в одном федеральным агентстве огромного разнообразия функций и полномочий. Основная обязанность американского административного агентства заключается в осуществлении регулятивной (исполнительной) политики государства в соответствии с законами, используя различные средства и способы, данные конгрессом. Например, основная задача Федеральной торговой комиссии -- предотвращение использования в межгосударственной торговле несправедливой, недобросовестной и антиконкурентоспособной практики в деловых отношениях.

На примере Федеральной торговой комиссии США (далее - Комиссия) возникает один из этих вопросов: может ли административное агентство, которое по правовому статусу и структуре столь отличается от суда, беспристрастно выполнять функцию судебного органа по выяснению справедливости при возникновении административно-правового спора? Хотя на сегодняшний день в США существует доктринальное разногласие относительно аналогии административной адъюдикации с судебным процессом, у Комиссии есть, по крайней мере, одна функция, которая по своему характеру, бесспорно, является судебной. Если у Комиссии есть причина полагать, что человек нарушает любой из законов, который она администрирует, то она вправе подавать формальную жалобу на рассмотрение в квазисудебном порядке. Процесс, который следует после, подобен гражданскому процессу в суде, но при этом имеет некоторые отличительные особенности. Если Комиссия, основываясь на заключении административного судьи находит, что предполагаемые нарушения закона были доказаны, то она вправе применять санкции по отношению к правонарушителю. Как и в судопроизводстве, решение агентства должно быть основано на доказательствах, и бремя доказывания опирается на истца. Основные различия между судебным и административным квазисудебным решением заключаются не в процедуре, а в институциональном плане.

Судья общей юрисдикции редко обладает знаниями эксперта по рассматриваемому спору, гарантируя, что он приблизится к каждому новому случаю детально и подробно. В контрасте у административного судьи есть более активное и утвердительное обязательство - достигнуть целей и осуществить политику, объявленную конгрессом. Их успех обусловлен позитивными результатами федерального агентства по достижению поставленных конгрессом или президентом целей. Кроме этого, он, как правило, является экспертом по рассматриваемому делу, в силу чего принимает решение, основываясь на специальных знаниях.

Несмотря на различия правопорядков зарубежных государств, в современных условиях расширение и углубление судебного контроля за деятельностью органов публичной власти превратилось в общемировой стандарт современного административного правосудия.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 История развития административной юстиции в РФ

Модель института административной юстиции начала формироваться ещё в дореволюционной России. А становление и развитие административной России начинается с реформ 60-70 годов XIX века или с эпохи Петра I, но хотелось бы заглянуть в еще более раннее время - XVI - XVII века Московского государства. Именно в эти два столетия в системе московского государства функционировал Челобитный приказ, который выполнял следующие функции: 1) принимал челобитные (жалобы граждан) на решения должностных лиц того времени - дьяков, подьячих, воевод и других лиц власти; 2) подвергал суду тех, на кого подавались челобитные; 3) контролировал деятельность других правительственных учреждений.

В течении XVIII века - и первой половины XIX века административная юстиция развивается с точки зрения лишь надзора за властью, который представляли присутствия и Сенат. Данные органы принимали жалобы на чиновников и осуществляли надзор за их деятельностью. В начале 60-х годов XIX века члены Государственного Совета пришли к тому, что «чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства». В результате судебной реформы 1864 года, произошло отделение судебной власти от административной власти. Были созданы земские и городские самоуправления, что повлекло за собой в 70-90 - е года создание в каждой губернии особого судебно-административного присутствия для разбора жалоб граждан на земские, городские и иные местные власти. Создавалось 10- 14 присутствий в каждой губернии, причем каждое рассматривало жалобы и выносило по ним решения по своему кругу дел (присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по фабричным делам, по промышленному налогу, по воинской повинности и другие). Губернские присутствия были коллегиальными органами и назывались присутствиями смешанного состава. В состав этих органов входили губернатор, вице- губернатор, губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, депутаты городского или земского собраний, а также должностные лица, являющиеся специалистами в той области, которой занималось присутствие. Органом, осуществляющим высший надзор за всеми органами управления в России, был Сенат, который являлся высшим органом административной юстиции. В Сенате самую важную роль играл его первый департамент, который ведал административно-судебными делами: 1) разрешал пререкания органов власти жалобы между собой; 2) разбирал между гражданами и властью. Сенат осуществлял надзор за деятельностью всех государственных, земских, городских учреждений. Каждый гражданин мог обратиться в первый департамент Сената, если его жалоба не была рассмотрена в губернском присутствии смешанного состава или его не удовлетворило решение данного органа. В Сенат подавались жалобы на постановления финансовых органов, на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей, жалобы государственных служащих на лишение их пенсии, на низкую заработную плату и т.д. Губернские присутствия смешанного состава трудно было назвать административными судами из-за их бюрократического состава, отсутствия публичности и состязательности при рассмотрении жалоб жителей губернии. Да и деятельность Сената как судебно-административного органа имела немало недостатков, так как было достаточно сложное делопроизводство и архаичное регулирование этой деятельности процессуальными нормами. Рассмотрение дел в Сенате, так же, как и в губернских присутствиях, не базировалось на принципах гласности, публичности и состязательности. Зачастую наблюдалась волокита при разборе дел.

Изначально задача по рассмотрению административных споров целиком возлагалась на Первый Департамент Сената. Первый Департамент Сената являлся по общему правилу органом второй инстанции, но мог разбирать дела и в первой инстанции. Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 года предоставило частным лицам (гражданам) право приносить жалобы в административном порядке на действия и постановления земских органов Первому Департаменту Сената. Этот же Департамент разрешал споры между органами местного самоуправления и государственного управления. Также Сенат рассматривал жалобы на действия министров и обладал правом возбуждения вопроса об их ответственности. При этом Сенат как обладал полномочиями кассационной инстанции, направляя решение на новое рассмотрение административного органа с указаниями на допущенные нарушения, так и был вправе самостоятельно принять новое решение по спорному вопросу. Важно, что полномочия Сената не ограничивались лишь формальной проверкой административного акта, но и давали ему возможность вмешиваться в сферу административного усмотрения, т.н. дискреционных полномочий государственного органа.

Огромный наплыв жалоб по крестьянским делам привел к обособлению Особого по крестьянским делам отделения из состава первого департамента и преобразованию его в самостоятельный Департамент Сената под названием II Департамента по крестьянским делам. Порядок обращения с жалобами подробно регламентировался специальными Правилами.

Современники оценивали оба Департамента именно как орган административной юстиции. Так, ученый-административист и государствовед А.Э. Нольде писал: «Сенат приобрел значение высшего органа административной юстиции, судилища для охраны публичных прав граждан, поскольку таковые признаются в законе».

Следует заметить, что в течение последней трети XIX в. - начала XX в. (а именно этот период можно называть временем расцвета административно- спорных функций Сената) предпринималось несколько попыток его реформирования. Так, в 1860 г. Главноуправляющий по II отделению Императорской канцелярии и министр юстиции Д.Н. Замятнин подали в Комитет министров доклады о необходимости реформы Сената, в которых указывалось на то, что следует усилить роль Сената именно как органа административной юстиции. К сожалению, положения данных докладов не нашли министерского одобрения и не были реализованы.

Идея введения в России административных судов вынашивалась и великим русским реформатором П.А. Столыпиным. По его поручению известным ученым-правоведом И .Я. Гурландом в 1908 году была составлена исследовательская записка. В записке давался обзор зарубежных систем административной юстиции, производилась теоретическая оценка таких категорий, как административный иск, административная неправда и т.п.. В основном предложения о реформировании коснулись уровня губернского управления и предполагали создание специальных судебно-административных коллегий, подчинявшихся губернатору. Для рассмотрения административных исков, соединенных с требованиями о взыскании убытков, предлагалось создать особые присутствия при общих судах, в которые входили бы не только судьи, но и представители от местного дворянства, земства и городского самоуправления. В 1909 году данный проект был отвергнут Советом по делам местного хозяйства и, как следствие, не получил шанса на внесение в Государственную Думу.