В 1907 г. Министерство юстиции внесло в Государственную думу законопроект «О некоторых изменениях в порядке производства и решения дел в сенатских департаментах прежнего устройства». Государственная Дума работала над данным проектом 9 лет, и 26 декабря 1916 г. одноименный закон был принят, о чем речь пойдет далее.

Деятельность Сената не находила широкого одобрения среди юристов- современников. Прежде всего, сама процедура рассмотрения дел была далека от гласности и публичности, преобладал архаичный письменный процесс, полный формализма. При рассмотрении конкретных дел в процессе в обязательном порядке участвовал министр либо главноуправляющий от ведомства, принявшего обжалуемый акт, притом с правом голоса наравне с сенаторами. Существенно затягивало разбирательство либо делало его полностью невозможным и правило о единогласном решении всех сенаторов, даже если они к моменту принятия решения отсутствовали, вышли со службы или умерли. Недовольство вызывала и крайняя зависимость Первого и Второго Департаментов от министра юстиции - Генерального прокурора, а также обер- прокуроров, организовывавших поступление административных дел в Сенат, назначение их к рассмотрению, и руководившие аппаратом юристов канцелярии Департамента, в задачу которых входила подготовка дела к слушанию, а также, зачастую, составление проекта решения по нему для сенаторов. Довершало общую негативную картину и то, что во многих областях государственного управления, как было отмечено, попросту не существовало присутствий, что, по словам профессора И.Т. Тарасова, делало Сенат «куполом без здания и фундамента».

Таким образом, можно сделать вывод, что в России XIX века - первых десятилетиях XX века органов административной юстиции приближенных непосредственно к населению не было. Такое построение административной юстиции России И.Т. Тарасов назвал, как «купол без фундамента». Для того чтобы приблизить административную юстицию к народу и приспособить ее к национальным особенностям государства, необходимо было провести полную реформу государственного управления России и создать целую систему органов административной юстиции.

Осенью 1908 года Министерство внутренних дел составило по тезисам П.А. Столыпина доклад под названием «Проект преобразования учреждений губернского управления статс-секретаря Столыпина». В данном докладе определялось понятие административной юстиции, и предлагалась программа административных мероприятий, призванных создать уездно-волостных органов административной юстиции и качественно улучшить деятельность, как губернских присутствий, так и Сената.

Но данную программу не смогли реализовать, так как в 1911 году был убит П.А. Столыпин, а следом за этим в 1914 году началась первая мировая война.

После революции, 30 мая 1917 года Временным правительством был создан закон о создании суда по административным делам. В каждый уезд был назначен административный судья со своим делопроизводством. В губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями. Чуть позднее, в сентябре того же года ведению этих судов были подчинены земельные и продовольственные комитеты.

В октябре 1917 года пришел новый порядок власти, при котором институт административной юстиции получил другое определение в системе возникших государственных учреждений. Установление большевиками порядка пролетариата и национализации промышленности, а затем коллективизации сельского хозяйства лишили граждан России права самостоятельно заниматься хозяйственной деятельностью и привели к полному подчинению граждан органами управления. Несмотря на то, что советское государство в своих конституциях провозглашало права гражданина и закрепляло право гражданина на обжалование действий и решений своих чиновников, гражданин не рассматривался государством как личность. То есть в советском государстве притеснялась и подавляла личность со всех сторон во имя достижения цели поставленной властью. В то же время обращения гражданина являлось причиной расследования по делу не определенной власти или органа власти, а тех ее представителей, которые непосредственно имели дело с населением. Таким образом, осуществлялся эффективный контроль над деятельностью аппарата.

В 1919 году Декретом Совета народных комиссаров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее Декрет СНК РСФСР), а в 1925 году Постановлением Президиума Центральной избирательной комиссии Союза Советских Социалистических Республик (далее ЦИК СССР) был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям. В 1922 году был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов.

Принятая Конституция Союза Советских Социалистических Республик (далее СССР) 1936 года привела к новому витку развития института судебного контроля. На основании Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 11 апреля 1937 года был установлен контроль над законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам. В 1937 году было издано первое «Положение о Выборах в Верховный Совет СССР». В данном документе закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей (не включение в список, исключение из списка, исключение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список). Первой инстанцией для разрешения споров по данному документу стал исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. Опротестовать решение исполкома было возможно, обратившись в народный суд, решение которого было окончательным.

В период с 20-х по 50-е годы институт административной юстиции развивался достаточно плохо, так как наибольшая часть жалоб имела административный характер и рассматривалась государственными органам: министерствами, ведомствами, административными учреждениями и предприятиями, а зачастую, и вообще партийными комитетами.

В Советской России функционировали различные квазисудебные органы специальной компетенции: страховые советы, жилищные комиссии, примирительные камеры, третейские суды и залоговые комиссии. Указанные органы различались по своей структуре, организационной подчиненности и при рассмотрении споров руководствовались различными процессуальными правилами. Наиболее близкими к административным судам были земельные комиссии, поскольку рассмотрение дел в них происходило на состязательных началах, но с предоставлением жалобщику дополнительной защиты.

Характерно, что и в условиях того неспокойного времени органы Советской власти стремились реформировать и улучшить действовавший тогда «ведомственный» порядок рассмотрения административных споров. В 1918 г. был разработан законопроект, предусматривавший создание особого Комитета по рассмотрению жалоб. Указанный комитет формировался на началах представительства как от органов администрации, так и от профсоюзов. Предполагалось, что рассмотрение Комиссией дел будет осуществляться на началах состязательного процесса, но с предоставлением гражданину необходимой процессуальной защиты.

Спустя несколько лет Институт советского права при Московском государственном университете выдвинул предложение о создании системы административных судов. Проект Положения о Верховном административном суде и об областных и губернских административных судах республики предполагал создание двухуровневой системы административных судов - Верховный административный суд на уровне РСФСР, а также областные и губернские суды на нижнем уровне. Проект Положения наделял административные суды полномочием рассматривать иски против государственных учреждений РСФСР и в случае установления нарушения отменять акты управления, требовать прекращения противоправных действий. Могли быть обжалованы все акты управленческого характера, за исключением постановлений Съезда Советов, ВЦИК, СЯК. Также предметом рассмотрения административных судов могли быть «вертикальные» и «горизонтальные» административные споры, возникающие между органами Советской власти. Основанием для возбуждения спора, что примечательно, был административный иск.

Данный проект также не предусматривал создание административных судов в рамках судебной ветви власти. Административные суды формировались исполнительными органами - Президиумом ВЦИК и местными исполкомами, путем назначения судей из обладавших соответствующей квалификацией работников госаппарата. Речи о предоставлении таким административным судьям статуса, аналогичного обычным судьям, не велось.

Как уже отмечалось, неоценимый вклад в развитие советской теории административной юстиции внесли М.Д. Загряцков, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев (активно изучавшие вопросы административной юстиции еще до революции), В.Л. Кобалевский (один из основоположников советского административного права). В своих работах они пытались обосновать необходимость учреждения административных судов (присутствий), указывали на существующие в рамках советской административной системы «зачатки» административной юстиции, при этом ученые стремились всячески подчеркнуть соответствие учения об административной юстиции правовой идеологии Советского государств.

Дальнейшему развитию института судебной защиты прав граждан способствовало принятие 21 июня 1961 года Указа Президиума Совета СССР

«О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который предоставил право лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд.

Не малую лепту в развитие института внесли Основы гражданского судопроизводства СССР и союзных республик, а также гражданские кодексы всех союзных республик, принятые в 1963-1964 годах. В эти документы были внесены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Так статьи 233-244 Гражданско- процессуального кодекса РСФСР определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действия административных органов, а также дел о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным жалобам.

В 1968 году был принят Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня «Об усилении административной ответственности за нарушения правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами». На основании этого указа водители, лишенные прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии, получили право на судебную жалобу.

Следующим этапом развития административной юстиции было закрепление права граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления и их должностными лицами. Данное право вытекало из принятых в 1980 году Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, а также из Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

С принятием в 1977 году Конституции СССР институт судебного контроля над законностью администрации приобрел новое политическое и правовое значение, то есть с принятием данного правового документа у гражданина впервые появились реальные конституционные права по обжалованию действий администрации. Часть 2 статьи 58 Конституции СССР 1977 года установила: «Действия должностных лиц, совершенные с нарушением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд». Однако на практике данное Конституцией СССР 1977 года право начало реализовываться только лишь после принятия в 1987 году Верховным Советом СССР Закона «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». И снова данные законодательные документы не до конца раскрывали возможности обжалования гражданами неправомерных действий администраций, так как они предусматривали возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц. А ущемление прав граждан, как правило, исходило от имени государственных органов и общественных организаций.

После осознания того, что закон не достаточно полон, 2 ноября 1989 года был принят новый Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». В соответствии с этим законом к актам, подлежащим судебному обжалованию стали относиться коллективные и единоличные действия, в результате которых: гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо ответственность».

Так к концу 80 - началу 90 годов институт административной юстиции смог приобрести две основные формы рассмотрения жалоб: 1) административная форма; 2) судебная форма. На данном этапе развития административная форма была преобладающей, но нельзя не сказать, что судебная форма имела место быть, что очень важно.

Однако в целом развитие административной юстиции в Советский период было медленным, так как большое влияние оказало ее развитие с 1917 по 1950 года как идеологии буржуазного государства.

Гражданин в отношениях с администрацией всегда является слабой стороной, а потому его права и интересы должны быть обеспечены надлежащим защитным механизмом. В этом вопросе эффективная правовая форма административной юстиции имеет не последнее значение. По мере того как у россиян будет уменьшаться «священный трепет» перед носителями «государственной власти и высшей мудрости», являющийся наследием прошлого, и будет возрастать правовая культура, число обжалуемых неправомерных актов исполнительной власти, будет только увеличиваться, а для этого необходимо одновременное совершенствование административной юстиции и административного судопроизводства.

2.2 Развитие института административной юстиции в РФ в современную эпоху

Административная юстиция является одним из важнейших правовых институтов истории всех европейских государств. Однако европейская административная юстиция отличается устойчивой правовой формой, чего о российской пока сказать нельзя. Судебное реформирование России последних десятилетий далеко до своего завершения и прогнозировать итоги рано. Наряду с безусловными достижениями, такими как открытость отечественного судопроизводства и попытка оптимизации административной юстиции, остаются проблемы, которые требуют своего разрешения и прежде всего, обеспечение независимости в деятельности суда, что является условием справедливого судебного разбирательства.

Невозможно не согласиться с мнением Г. Еллинека, который утверждал, что гарантии публичного права так же различны на разных стадиях культурного развития и в отдельных государствах, как и право вообще. Поэтому всякий правопорядок имеет в каждую данную эпоху свои собственные гарантии. Исчерпывающий анализ и перечисление которых возможны только в учении об отдельных учреждениях конкретного государства в определенную эпоху.

Между тем граждане Российской Федерации оценивают уровень законности в стране исходя из реальной возможности в суде защитить свои права и законные интересы, получить справедливый судебный акт или возместить вред, причиненный в сфере государственного управления. Нельзя не согласиться с мнением С.В. Фролова, который полагает, что любой создаваемый правовой институт должен согласовываться с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие, и поэтому важно обосновать пути «встраивания» института административной юстиции в современную российскую правовую систему.

Выявляя пути развития административной юстиции, отечественные законодатели не учитывают научный потенциал прошлого, а правовая мысль начала XXI века так и не выработала единых методологических подходов к организации административной юстиции. По справедливому утверждению А.К. Соловьевой дискуссия об организации административных судов в России остается открытой, она должна развиваться одновременно с обсуждением процессуальных проблем разрешения судами публично-правовых споров, так как разработка и принятие правил административного судопроизводства должны стать на данном этапе первостепенной задачей и предшествовать глубоким преобразованиям судебной системы, связанным с созданием административных судов.

Гражданин в отношениях с администрацией всегда слабая сторона, а потому его права и интересы должны быть обеспечены надлежащим защитным механизмом. Построение правового государства и формирование гражданского общества находится в определенной связи с уровнем доверия граждан к правосудию. В этом вопросе эффективная правовая форма административной юстиции имеет не последнее значение.

Внесенный в Государственную Думу в марте 2013 года проект Кодекса административного судопроизводства в своем тексте перед судами общей юрисдикции определил две задачи:

- обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений,

- защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Принятие этого важного документа по своей сути половинчатое решение давней проблемы -- им определена только подведомственность дел судам общей юрисдикции и не решен главный вопрос -- создание самостоятельной системы административных судов, арбитражные суды со своим АПК также остались в стороне. Следует признать, что организация административной юстиции, как и в прошлые времена, решается «безгласно», без публичных открытых обсуждений ученых и законодателей.

На 31 декабря 2012 года Страсбургским судом всего ожидало рассмотрения 128111 жалоб, из них четверть (28 598) составляли жалобы россиян. По этому показателю Россия на первом месте. Недоверие граждан и критика ЕСПЧ обращены в основном к действующей системе судов общей юрисдикции и административные суды не коснулась бы. Изложенное дает основание предположить, что система административных судов, была бы способна эффективно разрешать подведомственные ей публично-правовые и административные правовые конфликты, поскольку не имела бы груза своего прошлого.

Процессуальный механизм, способный обеспечить защиту прав и законных интересов граждан и организаций в публично-правовых отношениях, является важнейшей правовой гарантией, имеющей конституционно-правовую основу, и представляет собой: единство системы процессуальных средств, при помощи которых осуществляется реализация права заинтересованного лица на судебную защиту своих прав в случае их нарушения; упорядочение процессуальной деятельности субъектов административного процесса, образование самостоятельной подсистемы административных судов, а также установление специальной процессуальной формы рассмотрения административных споров.

Разобщенность в правоприменительной деятельности судов усложняет реализацию такой цели Федеральной программы развития судебной системы, как эффективность судебной системы и усиление ее влияния на правоприменение.

Любой создаваемый правовой институт должен согласовываться с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие, и поэтому важно обосновать пути «встраивания» института административной юстиции в российскую правовую систему. Выявляя пути развития административной юстиции, отечественные законодатели не учитывали научный потенциал прошлого, а правовая мысль начала XXI в. так и не выработала единых методологических подходов к организации административной юстиции.

2.3 Судебная реформа и объединение ВС РФ и ВАС РФ

Любая реформа -- это благодатная тема для дискуссий, особенно если речь идет о судах, которые нередко становятся последней надеждой для людей в поисках справедливости. Неудивительно, что вопрос об объединении двух высших органов правосудия вызвал широкий резонанс в юридическом сообществе и научной сфере. Детальному анализу и переосмыслению подверглись многие конституционные нормы, касающиеся различных аспектов организации и функционирования судебной власти в нашей стране. Следует обозначить, что судебная реформа -- процесс сложный, подчас даже болезненный, связанный с разрушением старых институтов и появлением новых. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" (далее -- Закон о поправках) исключил из текста Конституции Российской Федерации все упоминания о Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации (далее -- ВАС РФ). Таким образом ВАС РФ был упразднен и по окончании переходного периода вошёл в состав ВС РФ в качестве Судебной коллегии по экономическим спорам, а Верховный Суд Российской Федерации (далее -- ВС РФ) стал единственным высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным делам, а также по разрешению экономических споров. Изменения коснулись и редакции ст. 71 Конституции Российской Федерации, в которой определяются предметы ведения Российской Федерации. Теперь в ней говорится о процессуальном законодательстве в целом, без его дифференциации по отраслевому признаку. Для процессуальных отраслей характерным является установление процессуального порядка производства по делам. Он включает в себя определенный перечень участников процесса, их процессуальный статус и определенный регламент рассмотрения дела. Процессуальная форма является закрепленной в законодательстве оптимальной моделью судопроизводства по тому или иному виду юридических дел.

В научном сообществе авторы отмечают, что уже сейчас очевидно, что в ближайшей перспективе должны быть решены не только законодательные и организационные проблемы, связанные с функционированием объединенного суда. Не менее актуально снять и вопросы, которые в итоге такого объединения неизбежно возникнут в правоприменительной практике.

Можно считать, что целью судебной реформы было создание так называемого “Суперсуда”, который согласно законопроекту, будет являться высшим судебным органом в составе 170 судей по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» и федеральными законами.

Но проблема эффективности судебной деятельности, доступности правосудия для всех граждан, обеспечения надежной судебной защиты прав и свобод человека и гражданина по-прежнему остается актуальной. Решение данной проблемы многими учеными и практиками видится в введении отдельного административного судопроизводства, в том числе для рассмотрения споров граждан с должностными лицами, органами государственной власти и местного самоуправления. При этом бремя доказывания возлагается на госорган, а не на самого человека. Эту позицию высказывал и Президент Российской Федерации В.В. Путин. По его мнению, «в самое ближайшее время нужно создать специальную законодательную базу для административного судопроизводства…».

Соглашаясь с концептуальной позицией о том, что необходимо осуществление административного судопроизводства и эффективное рассмотрение споров граждан с должностными лицами, органами государственной власти и местного самоуправления, необходимо высказать особое мнение по поводу создания специализированных судов. Есть ли в этом объективная потребность?

В настоящее время административное судопроизводство не выделено в самостоятельную ветвь юрисдикции, оно осуществляется федеральными судами общей юрисдикции с учетом положений КАС РФ и арбитражными судами с учетом положений АПК, которые наряду с основной компетенцией наделены законодателем функциями проверки правовых актов на нормативность на соответствие федеральному законодательству.

Федеральные суды разрешают дела, вытекающие из публичных административно-правовых отношений, относящихся между тем по своей правовой природе к административному судопроизводству.

Одним из самых дискуссионных вопросов после судебной реформы в РФ стал вопрос о создании в России административных судов. Среди проблем создания административных судов в РФ можно выделить проблемы различного характера. Во-первых, отсутствует ясность и единый подход в реализации концепции административной юстиции в РФ. Во-вторых, требуется высокий профессионализм и специализация судей административных судов. В-третьих, процессуальная форма административного судопроизводства требует совершенствования.

2.4 Совершенствование процессуальной формы административного судопроизводства. Кодекс административного судопроизводства и его значение для административной юстиции в РФ

15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ2 (далее - КАС РФ), изначально он планировался как единый кодекс для арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но по факту стал обязательным только для судов общей юрисдикции. Он регулирует рассмотрение ВС РФ и судами общей юрисдикции административных дел, возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти, а также о прекращении деятельности СМИ.

С 15 сентября 2015 г. такие дела, не рассмотренные и находящиеся в производстве ВС РФ и судов общей юрисдикции, рассматриваются по правилам КАС РФ. Сходное положение предусмотрено для апелляционных, кассационных, надзорных и частных жалоб (представлений). Ранее большинство дел, на которые распространятся правила КАС РФ, рассматривались в соответствии с гражданско-процессуальным кодексом Р и арбитражно-процессуальным РФ.

КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (КС РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений. Также действие нового Кодекса не распространяется на дела, подлежащие рассмотрению в ВС РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке.

Положения КАС РФ не регулируют производство по делам об административных правонарушениях и делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. КАС РФ изначально планировался как единый кодекс для арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но по факту оказался обязательным только для судов общей юрисдикции. Принятие КАС РФ -- это важнейший этап формирования административной юстиции, но процессуальная форма кодекса пока оставляет желать лучшего.

Несмотря на то что при формировании системы административной юстиции одновременно должны решаться две задачи: судоустройственная и процессуальная, законодатель пока ограничивается многозначительной констатацией, что судебная власть осуществляется, в том числе и путем административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).

Наличие вышеперечисленных пробелов в законе совсем не означает, что административного судопроизводства в России нет. Напротив, таковое давно стало объективной реальностью, сложились и его основные институты. Правда, дела, вытекающие из административных правоотношений, все еще пребывают в статусе "эмбриона". Более того, существование двух параллельных систем их рассмотрения (суды общей юрисдикции и арбитражные суды) явно не способствует защите интересов, как граждан, так и юридических лиц, вышедших один на один со всемогущими администраторами.

Решение анализируемой проблемы законодатель начал с объединения судебных подсистем и учреждения долгожданного Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС) - процессуального инструмента для судов общей юрисдикции, в рамках которой уже созданы и функционируют коллегии по административным делам. Формирование самостоятельной структуры административной юстиции (подсистемы автономных административных судов) отложено до лучших времен. Очевидна и причина: Россия, в отличие, например, от компактных ФРГ и Франции, населена крайне неравномерно. Существуют территории, где с делами, вытекающими из административных правоотношений, суды не сталкиваются годами. Естественно, что там нет и жгучей необходимости в специальных судебных присутствиях по административным делам.

15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (далее -- КАС РФ). Принятие КАС -- это заметный шаг вперед на пути формирования ветви административной юстиции.

Что же предлагают его авторы? В разделе "Общие положения" (ст. 1) они в первую очередь попытались определить предмет регулирования. К таковому отнесен порядок осуществления судопроизводства по делам о защите нарушенных (оспариваемых) прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а равно порядок разрешения других (каких?) споров, возникающих из административных (иных публичных - каких?) правоотношений. Если коротко, то речь идет о судебном контроле за законностью и обоснованность решений и действий государственных и прочих публичных учреждений, включая самые высокие инстанции: Президент РФ, Правительство и т.д.

Четко установлено, что не подлежат рассмотрению в порядке, установленном КАС, дела, отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Дисциплинарного судебного присутствия, а равно подлежащие рассмотрению в ином процессуальном порядке в судах общей юрисдикции.

Положения КАС не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, которое сродни уголовному и чем, кстати, сейчас преимущественно и занимаются коллегии по административным делам.

Практика показывает, что провести четкую границу между, например, гражданскими делами и делами, вытекающими из административных правоотношений, непросто, споры о подсудности неизбежны. В то же время концентрация всех дел в системе судов общей юрисдикции минимизирует остроту будущих конфликтов.

В законе об административном судопроизводстве достаточно ссылок на уже действующие законы. Множественность формулировок неизбежно будет порождать разночтения, крючкотворство.

Состав суда для рассмотрения административного дела формируется председателями соответствующих судов из наличного состава судей с учетом их специализации. Новелла - законодатель впервые для судов общей юрисдикции предлагает использовать автоматизированную информационную систему (ст. 30). Правда, с учетом того, что на административных делах обычно специализируются всего пара-тройка судей, один из которых в отпуске, второй болеет, эффективность данной нормы под вопросом.

Глава 4 КАС определяет перечень лиц, участвующих в деле. Он краток: стороны (истец и ответчик), заинтересованные лица, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц (ст. 39).

Прокурор также вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативных актов, решений и действий (бездействия) органов власти и управления, должностных лиц, если они нарушают права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц (ст.42).

Поскольку дела, вытекающие из административных правоотношений, как правило, крайне сложны - обычно это спор специалистов, экспертов, приглашенных сторонами, особое внимание законодатель уделяет регламенту участия в процессе лиц, обладающих специальными знаниями (ст. ст. 51 - 52, 79 - 85).

Приемы производства по делам, вытекающим из административных правоотношений, давно отработаны. Хорошо известно, что такое "свидетель", "правопреемство", "представительство", думается, с учетом многообещающей ссылки на правила процессуальной аналогии повторять в КАС регламент, например, такой категории, как "ответ", нужды нет, ибо описание общего и хорошо известного загромождает важное и специальное. Главный вопрос любого процесса - это вопрос о доказывании. Законодатель напоминает, что суд - есть суд, доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда (ст. 61). Признаются авторами КАС и свойства доказательств - относимость (ст. 62) и их допустимость (ст. 63).

Поскольку административный процесс декларируется как состязательный, особую значимость приобретает распределение бремени доказывания. По общему правилу лица, участвующие в административном деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются, если иной порядок распределения обязанностей доказывания не предусмотрен настоящим законом (ст. 64). Новелла - ссылаться можно только на те доказательства, с которыми другие участники процесса ознакомлены заблаговременно (ст. 64).

Противоречия и конфликты в процессе становления и развития судебной системы являются неизбежными. Для их преодоления необходимо более глубоко и основательно познавать специфику выполняемых задач и сферы взаимодействия институтов гражданского общества и судебной власти, определения социального назначения и роли институтов гражданского общества в механизме правового регулирования в целом.

Кодекс об административном судопроизводстве РФ представляется чрезвычайно важным документом для специалистов различных сфер правового знания, поскольку им регулируется порядок разрешения споров, входящих в предмет регулирования конституционного, административного, налогового, предпринимательского и отчасти уголовно-исполнительного права. Кодексом затрагиваются конфликтные ситуации на гражданской службе, в ходе проведения выборов и публичных мероприятий, конституционная свобода личности.

Некоторые категории дел, рассматриваемые и разрешаемые в порядке административного судопроизводства, в настоящее время разбираются арбитражными судами, причем не по правилам, закрепленным в Кодексе административного судопроизводства, а по правилам Арбитражного процессуального кодекса, Кодекса об административных правонарушениях.

2.5 Административный иск

Как указывает Ю.Н. Старилов, спецификой административного спора является изначальное неравенство его сторон, установленное законодателем. С одной стороны, для исполнения административного акта, например, предписания, властному субъекту не требуется какого-либо дополнительного санкционирования, поскольку административный акт уже содержит в себе элемент государственного принуждения. С другой стороны, у подвластного субъекта (именуемого также объектом управления) нет возможности самостоятельно защитить свои права, как это допустимо в гражданском праве. Более того, зачастую невыполнение такого предписания, пусть и очевидно незаконного, грозит дополнительными санкциями.

Не имея возможности иным образом защитить свои права, подвластная сторона вынуждена инициировать административный спор путем подачи иска, заявления либо жалобы. В соответствии со ст. 4 КАС РФ административное исковое заявление - обращение в суд за защитой прав, свобод, законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных или иных публичных правоотношений.

С точки зрения М. С. Павловой, данный термин соединяет прямо противоположные по своей сути понятия: исходя из правовой природы искового и публичного видов судопроизводства (равенство и неравенство субъектов правоотношений соответственно) заявление может быть либо исковым, либо административным. Общие правила искового процесса, применяемые при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, не могут являться основанием для придания заявлению искового характера.

По мнению Ю.М. Козлова, административные споры «нередко возникают в связи со сложившимся у одной из сторон конкретного административно- правового правоотношения представлением о том, что её права и законные интересы ущемляются действием второй стороны». Ученый отмечает, что такие споры, как правило, инициируются управляемой стороной. Данное мнение подчеркивает определяющую роль психологической составляющей (убеждения инициатора спора) в возникновении административного спора. Однако допустима и обратная ситуация: когда административный спор возникает по инициативе властного органа, не имеющего юридической возможности самостоятельно принудить объект управления к правомерному поведению.

Не всегда допущенное госорганом нарушение закона можно считать очевидным, не требующим должного исследования судом и обоснования как с правовой, так и с фактической стороны дела.

Юристы-практики, в том числе судьи, разделяют мнение об исковой природе заявлений об обжаловании неправомерных деяний должностных лиц и органов исполнительной власти. Так, судья Майкопского городского суда В. Тупиков в своей статье указывал на то обстоятельство, что на практике исковые дела и дела по заявлениям об обжаловании актов имеют чрезвычайно много общего: при рассмотрении как первой, так и второй категории дел решается спор о праве, происходит сбор и оценка доказательств судом и т.д. Автор пришел к выводу об исковом характере производства по административным спорам и предлагал учесть это ещё при работе над проектом ГПК РФ.

В первом проекте Кодекса административного судопроизводства РФ термин «административный иск» отсутствовал. Жалобой обозначены обращения невластных субъектов - граждан, юридических лиц и объединений. Некоторые специалисты полагают, что возникновение термина «административный иск» является результатом необоснованного «переноса» частноправовых категорий в административное право.

Несомненно, подобная позиция находит подкрепление прежде всего в действующем гражданском процессуальном законодательстве. Л.А. Николаева и А.К. Соловьева дополнительно отмечали в своих трудах, что введение категории «административный иск» вместо термина «жалоба» может привести к «нарушению сложившейся традиции» и «смешению средств защиты прав, свойственных публичному и частному праву».

Защита субъективных публичных прав граждан в Российской Федерации на рубеже ХХ и ХХI вв. получила значительное развитие в правовой науке и правоприменительной практике судебных органов. Не секрет, что административная юстиция является фактором, способным повлиять на стабильность и сбалансированность отношений общества и государства. В литературе отмечалось, что одним из важных направлений судебной реформы в России является правовое регулирование административного судопроизводства, отвечающего требованиям международных стандартов.

Уровень судебной защиты граждан является одним из важнейших показателей демократичности государства, так как изначально суду предназначено быть оппонентом исполнительной, а иногда и законодательной власти, в определенной мере уравновешивая их влияние на общество в целом. Однако действительность свидетельствует о том, что право на судебную защиту для многих остается “не больше, чем лист бумаги, на котором оно Государство, признав за индивидом личность, приняло на себя обязанность защиты притязаний гражданина, обращенных к государству в лице его органов, и в той же мере, в какой государство признает за гражданином известную сферу свободного действия, оно ограничивает само себя. Взаимность прав и обязанностей предполагает равнозначность или соразмерность участников правоотношений. Административная юстиция является фактором, способным повлиять на стабильность и сбалансированность отношений общества и государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На данный момент в ходе исследования темы представляется необходимым дать определения основополагающим терминам, а также соотнести их между собой:

• “админстративная юстиция”

• “административное судопроизводство”

• “административный суд”

• “административный иск”

Административная юстиция -- это правовой институт, выполняющий в обществе и государстве функцию судебного контроля при помощи судебного административного иска (жалобы), который рассматривается по правилам административного судопроизводства, для обеспечения соблюдения исполнения законов и правил должностными лицами исполнительной власти (органами государственного управления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) в любом цивилизованном государстве.

Административное судопроизводство -- система специализированных органов или специальных судов по контролю за соблюдением законности в системе государственного управления, или особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданином или организацией с одной стороны и органом государственного управления, с другой стороны.

Административный суд -- государственный орган, осуществляющий правосудие в форме рассмотрения и разрешения административных дел в установленном законом конкретного государства процессуальном порядке.

Административный иск -- обращение в суд за защитой прав, свобод, законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных или иных публичных правоотношений.

Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Но количество обращений в суды по административным спорам не снижается.

Как и в прежние времена, научная доктрина не поспевает за динамично развивающимся законодательством, в основе которого должны быть положены правовые механизмы не только признания, но и, прежде всего, обеспечения субъективных прав граждан в публичной сфере. В современных условиях расширение и углубление судебного контроля за деятельностью органов публичной власти превратилось -- это общемировой стандарт современного административного правосудия.

Гражданин в отношениях с администрацией всегда является слабой стороной, а потому его права и интересы должны быть обеспечены надлежащим защитным механизмом. В этом вопросе эффективная правовая форма административной юстиции имеет не последнее значение. По мере того как у россиян будет уменьшаться «священный трепет» перед носителями «государственной власти и высшей мудрости», являющийся наследием прошлого, и будет возрастать правовая культура, число обжалуемых неправомерных актов исполнительной власти, будет и дальше увеличиваться, а для этого необходимо одновременное совершенствование административной юстиции и административного судопроизводства.

При этом разобщенность в правоприменительной деятельности судов усложняет реализацию такой цели Федеральной программы развития судебной системы, как эффективность судебной системы и усиление ее влияния на правоприменение.

Любой создаваемый правовой институт должен согласовываться с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие, и поэтому важно обосновать пути «встраивания» института административной юстиции в российскую правовую систему. Выявляя пути развития административной юстиции, отечественные законодатели не учитывали научный потенциал прошлого, а правовая мысль начала XXI в. так и не выработала единых методологических подходов к организации административной юстиции.

Одним из самых дискуссионных вопросов после судебной реформы в РФ стал вопрос о создании в России административных судов. Среди проблем создания административных судов в РФ можно выделить проблемы различного характера. Во-первых, отсутствует ясность и единый подход в реализации концепции административной юстиции в РФ. Во-вторых, требуется высокий профессионализм и специализация судей административных судов. В-третьих, процессуальная форма административного судопроизводства требует совершенствования.

Некоторые категории дел, рассматриваемые и разрешаемые в порядке административного судопроизводства, в настоящее время разбираются арбитражными судами, причем не по правилам, закрепленным в Кодексе административного судопроизводства, а по правилам Арбитражного процессуального кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, отсутствует процессуальное единство.

Государство, признав за индивидом личность, приняло на себя обязанность защиты притязаний гражданина, обращенных к государству в лице его органов, и в той же мере, в какой государство признает за гражданином известную сферу свободного действия, оно ограничивает само себя. Взаимность прав и обязанностей предполагает равнозначность или соразмерность участников правоотношений. При этом административная юстиция является фактором, способным повлиять на стабильность и сбалансированность отношений общества и государства.

По результатам проведенного исследования представляется возможным сформулировать основные выводы об институте административной юстиции:

1) Задачей института административной юстиции является эффективная защита прав граждан и организаций в сфере публичного управления путем

рассмотрения и разрешения индивидуальных административных споров. Также задачей данного правового института является осуществление судебного контроля за правомерностью осуществления управленческих функций органами государственной власти, их должностными лицами, иными субъектами, получившими властные полномочия в порядке их делегирования государством.

2) Институт административной юстиции при надлежащем правовом оформлении должен стать одним из эффективных механизмов, нацеленных на борьбу с коррупцией. Оперативное рассмотрение судами административных дел должно способствовать совершенствованию управленческой практики, укреплению дисциплины в государственном управлении, повышению индивидуальной ответственности должностных лиц, формированию у них уважительного отношения как к правам граждан и организаций, так и к судебной системе. Осуществление административного судопроизводства должно стимулировать новую антикоррупционную модель взаимоотношений в системах «гражданин - чиновник» и «организация - чиновник». Разрешение административных споров через суд должно стать нормой поведения для граждан и бизнеса.

3) В России имеется определенный конституционный базис для реформирования института административной юстиции и создания соответствующих правовых основ её деятельности. При этом модернизация должна коснуться всех трех аспектов административной юстиции:

- материального (сфера действия административной юстиции, её цели и задачи, административно-правовой спор как основание административной юстиции);

- организационного (круг органов административной юстиции, их структура, порядок формирования и функционирования);

- процессуального (процессуальная регламентация рассмотрения административных споров).

4) При реформировании материального аспекта административной юстиции, необходимо опираться на следующее определение административного судопроизводства: «Административное судопроизводство

— это деятельность судов по рассмотрению административных споров и защите субъективных публичных прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, субъективных публичных прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений (далее - заявитель) от неправомерных решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (далее - административный ответчик)». Данное определение следовало бы закрепить в законодательстве.

5) Проводимое в рамках административной реформы «разгосударствление» управленческих функций в некоторых областях регулирования, появление новых субъектов, обладающих властными полномочиями (государственные корпорации и саморегулируемые организации) требует учреждения механизмов контроля, адекватных содержанию реализуемых ими функций управления. Государственные корпорации и саморегулируемые организации следует относить к числу административных ответчиков в том случае, если административный спор с их участием возникает при реализации данными субъектами властных полномочий, делегированных государством.

6) Увеличение числа судебных споров с администрацией, проявляющееся на фоне стремительного реформирования административного законодательства, передачи части функций государственного управления негосударственным организациям, требует адекватной реакции со стороны судебной системы. Формой подобного реагирования может стать учреждение системы административных судов.

Проблемы нельзя решить только лишь организационными решениями.

Возможны различные варианты действий.

Первый вариант. Создание предусмотренных ст.ст. 118, 126 Конституции Российской Федерации и ч. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации» специализированных административных судов, причем в системе федеральных судов общей юрисдикции. Такой опыт уже накоплен в странах с континентальной системой права: Австрии, Германии, Португалии, Франции, Швейцарии и др. Достоинство такого варианта - высокий уровень специализации судей, ускорение процесса рассмотрения дел. Если еще учесть наличие разнообразных категорий административных споров, то специализация представляется крайне необходимой. Кроме того, особых организационных, следовательно, и финансовых проблем решать не потребуется, поскольку в системе федеральных судов общей юрисдикции уже созданы коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, в областных и приравненных к ним судах действуют специализированные составы по административным делам.

Второй вариант. Административные суды не выделяются в специализированные суды, и дела, возникающие из административных правоотношений, рассматриваются судами общей юрисдикции. Такой опыт мы видим в странах с англо-саксонской системой права: Австралии, Израиле, Канаде, США и др.

Третий вариант. Происходит специализация судей. Основы такой системы уже заложены в нашей стране: в системе арбитражных судов (ВАС, Федеральный арбитражный суд, Арбитражный апелляционный суд) созданы и действуют судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.

Создание административных судов является важным, но вторичным делом. Необходима унификация административного судопроизводства и административно-процессуального законодательства, поскольку фактически после вступления в силу КАС законодательством установлены три разнородные процедуры по рассмотрению однородных категорий дел судами. Во-первых, процедуры, установленные КАС РФ, для рассмотрения судами административных дел. Во-вторых, процедуры, установленные КоАП РФ, для рассмотрения судами дел об административных правонарушениях. В-третьих, процедуры, установленные АПК РФ, для рассмотрения арбитражными судами как дел, вытекающих из административных и иных правоотношений в целом, так и дел об административных правонарушениях в частности.