Административный процесс
Понятие сущности и специфики административно-процессуальных форм деятельности органов исполнительной власти в России. Отсутствие единой, непротиворечивой законодательной базы для административного процесса. Кодификация административно-процессуальных норм.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 28.05.2017 |
| Размер файла | 82,9 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Содержание
Введение
Глава 1. Административный процесс как вид юридического процесса
1.1 Понятие и признаки юридического процесса
1.2 Понятие и признаки административного процесса
Глава 2. Виды административных процедур (производств)
2.1 Понятие и виды административных процедур
Заключение
Список использованных источников
Введение
Научные дискуссии относительно понятия, сущности и специфики административно-процессуальных форм деятельности органов исполнительной власти в России начались с середины 60-х годов прошлого века и остаются незавершенными по сегодняшний день.
Столь повышенный интерес ученых в области административного права к данной теме, по всей видимости, объясняется тем, что на данный период времени, в большинстве нормативно-правовых актов не урегулированы должным образом, или вовсе не предусмотрены порядок и механизм реализации органами исполнительной власти своих функций. Учитывая огромное разнообразие функций, осуществляемых органами исполнительной власти, можно указать, что для правильной их реализации, наличие установленного нормативно порядка их осуществления, является просто необходимым. Только через призму соблюдения органами исполнительной власти положений нормативно-правовых актов, направленных на закрепление компетенции соответствующих органов, порядка совершения ряда процессуальных действий, требований к формам деятельности, можно судить о законности государственного управления как такового. Именно детальная регламентация в процессуальном законодательстве: сроков, участников, стадий, отдельных действий, осуществляемых органами исполнительной власти, обеспечивает необходимые юридические гарантии реализации прав и интересов граждан и организаций. Можно констатировать, что на данный период времени, административно-процессуальное законодательство, являющееся основой законной деятельности органов исполнительной власти, является разрозненным, бессистемным. В ряде нормативных правовых актов, закрепляющих порядок реализации тех или иных полномочий органом государственного управления, присутствуют пробелы правовой регламентации, или встречаются противоречия внутреннего порядка, также правовое регулирование ряда из них имеет фрагментарный характер, поскольку каждый орган исполнительной власти может устанавливать собственные процессуальные правила. Всё это не позволяет в полной мере говорить об эффективности организации и функционирования органов исполнительной власти.
Таким образом, можно указать на отсутствие единой, непротиворечивой законодательной базы для административного процесса, которая свидетельствовала бы об упорядоченности процессов государственного управления. Следует указать, что, именно, отсутствие единого теоретического понимания сущности, структуры и принципов административного процесса, как формы упорядочения процессуальной деятельности органов исполнительной власти, не позволяет законодателю всецело осуществить практическую кодификацию административно-процессуального законодательства, что негативно сказывается на эффективности деятельности соответствующих органов.
Так, на данный момент, в Российской Федерации особую остроту и практическую актуальность приобретает вопрос совершенствования правового регулирования административно-процессуальных форм деятельности органов исполнительной власти.
На сегодняшний день, уже осуществлена кодификация административно-процессуальных норм, регламентирующих порядок деятельности органов исполнительной власти и судов при осуществлении административной юрисдикции (КоАП РФ) и судебных органов при осуществлении административной юстиции (КАС РФ).
Это является безусловным шагом вперед на пути к обособлению административно-процессуального законодательства в отдельную отрасль. Однако без создания единого законодательного акта, определяющего общие понятия, принципы и порядок "позитивной" деятельности органов исполнительной власти (например, Закона "Об административных процедурах"), нет никаких гарантий, что административное судопроизводство, как процессуальная форма контроля за управленческой деятельностью органов исполнительной власти будет, действительно, эффективной. административный исполнительный законодательный
Предполагается, что дальнейшие теоретические разработки в рамках данной темы будут способствовать совершенствованию административно-процессуального законодательства, что благоприятно отразится на функционировании всей системы органов исполнительной власти, это и обуславливает актуальность работы.
Исследованиями в данной области права занимались ученые как "советского", так и "постсоветского" периодов, среди которых: Алехин А.П., Алексеев С.С., Бахрах Д.Н., Бойцова В.В., Горшенев В.М., Козлов Ю.М., Коренев А.П., Лазарев Б.М., Лунев Е.А., Салищева Н.Г., Сорокин В.Д., Старилов Ю.Н., Студеникин С.С., Студеникина М.С., Тихомиров Ю.А., Туманов Г.А., Чечот Д.М. и другие. На данный период времени, наряду с вышеуказанными исследователями в области административно- процессуального права можно выделить и таких авторов, как: Губарева Т.И., Кононов П.И., Панова И.В., Рогачева О.С., Серков П.П., Синюгин В.Ю., Солдатова О.Е., Стахов А.И. и других.
Нормативная база исследования включает в себя анализ норм Конституции Российской Федерации, материальных и процессуальных норм административного законодательства, отраслевого федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативно-правовых актов.
Эмпирическую базу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, апелляционные постановления и решения арбитражных судов и судов общей юрисдикции по вопросам административного процесса.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления деятельности органов исполнительной власти, при реализации функций государственного управления, т.е. при осуществлении управленческой деятельности, направленной на реализацию соответствующими органами своей компетенции на основе административно- процессуальных норм.
Целью данного исследования является обоснование необходимости создания единой теоретической модели административного процесса для совершенствования административно-процессуального законодательства, а также организации и функционирования системы органов исполнительной власти, в целом.
Для достижения данной цели необходимо решение следующих задач:
1. отразить различные взгляды ученых на понятие, признаки и состав юридического процесса;
2. раскрыть основные признаки административного процесса, как разновидности общего понятия юридического процесса;
3. выделить специфические признаки, присущие только процессу в административной сфере;
4. раскрыть особенности составных частей административного процесса: административных процедур и производств;
5. выявить возможные перспективы создания единого кодифицированного акта, регламентирующего административно-процедурные формы деятельности органов исполнительной власти;
6. рассмотреть вопросы административного судопроизводства в рамках единого понятия "административного процесса";
7. раскрыть возможность совершенствования процессуального регулирования судебного производства по делам об административных правонарушениях;
8. проанализировать административно-процессуальное законодательство, выявить его положительные и отрицательные характеристики.
Глава 1. Административный процесс как вид юридического процесса
1.1 Понятие и признаки юридического процесса
На данный момент, в учебной и научной литературе нет единства взглядов на понятие и признаки юридического процесса. Основные споры по данному вопросу складываются в связи с различным пониманием авторами сущности юридического процесса, что ведет к существованию двух различных подходов к определению понятия и признаков юридического процесса.
Одни авторы, сторонники "широкого подхода", приводят следующее определение юридического процесса: "Юридический процесс - это нормативно установленные формы упорядочения юридической деятельности, призванные оптимально удовлетворять и гарантировать интересы субъектов права" 1 и указывают на следующие признаки этого понятия:
1) Формальная определенность. Данный признак говорит о том, что данный процесс регулируется соответствующими правовыми нормами, а его результаты оформляются и закрепляются в правовых актах - официальных документах.
2) Последовательность. Юридический процесс - это всегда определенная система, состоящая из последовательно совершаемых действий и принимаемых актов. Только при соблюдении оптимального порядка (программы) совершения всех действий, входящих в содержание деятельности, для субъекта такой деятельности становится возможным достижение желаемого результата.
3) Выступает как гарант интересов субъектов права. Данный признак можно раскрыть следующим образом: если юридический процесс содержит программу определенной деятельности, то при соблюдении этой программы, субъект деятельности обязательно придет к достижению определенного результата, тогда юридический процесс будет олицетворять результативную реализацию правовых предписаний, что и будет содействовать удовлетворению общественно значимых интересов субъектов права 2.
Хотелось бы обратить внимание на то, что данные авторы определяют юридический процесс через категорию "форм деятельности". Следует указать, что если признавать формой деятельности внешнее выражение государственно-управленческой деятельности в конкретных действиях, совершаемых властным субъектом, то можно говорить о том, что формы деятельности дают представление о том, как практически должен действовать такой субъект для достижения желаемого результата. Фактически речь идет о том, каким образом выражается вовне сама управленческая деятельность, как реализуются функции управления 3 . В таком случае такая категория, как "форма деятельности" должна быть упорядочена, что достигается через систему требований к действиям, совершаемым субъектом процесса, для достижения конкретного результата. Такую систему можно назвать "формами упорядочения деятельности". И, безусловно, нельзя не согласиться с тем, что для качественного выполнения субъектом процесса этих требований необходимо их понимание, которое достигается через определенность этих требований в нормативном порядке. Таким образом, логика определения юридического процесса, через нормативно установленные формы упорядочения юридической деятельности, безусловно, есть.
В своё время, данный подход к понятию юридического процесса, который также можно именовать, как "широкий подход" обосновал профессор В.М. Горшенев. Автор трактовал юридический процесс как комплексную систему взаимосвязанных правовых форм деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также иных субъектов права, которые заинтересованы в разрешении различных юридических дел 4.
Дополнительно к перечисленным выше признакам юридического процесса, можно добавить следующие признаки, обозначенные В.М. Горшеневым:
1) Юридический процесс олицетворяет собой рассмотрение определенного юридического дела, то есть такого обстоятельства, которое бы рассматривалось по закону, а его последствия реализуются во имя исполнения закона;
2) Юридический процесс - это деятельность, результаты которой обязательно оформляются в соответствующих процессуальных документах 5.
В рамках данного подхода к понятию юридического процесса, представляется возможным выделить такие его виды, как правотворческий процесс, правоприменительный процесс, правоохранительный, оперативно- распорядительный и другие 6.
Сторонники так называемого "узкого подхода" к понятию юридического процесса ограничивают процесс либо только судебной деятельностью, либо включают в него все виды (юрисдикционной) правоохранительной деятельности независимо от того, каким органом она осуществляется 7. Таким образом, данное понимание юридического процесса отражает, что всякий юридический процесс представляет собой порядок рассмотрения дел (разрешения споров) в суде или административном органе.
Так, можно прийти к выводу о выделении в зависимости от характера отношений, составляющих предмет, рассматриваемого спора или вопроса, таких видов процесса, как: конституционный, гражданский, уголовный, административный.
Более интересным представляется то, что сторонники понимания процесса только как деятельности исключительно юрисдикционной всякую иную урегулированную правом деятельность называют процедурами, проводя тем самым различия между понятиями "юридического процесса" и "юридической процедуры" 8. Соответственно, возникает вопрос о соотношении этих понятий.
Прежде, чем произвести анализ соотношения данных понятий, необходимым представляется дать понятие "юридической процедуры", что невозможно сделать в отрыве от родового понятия "процедур". Родовое понятие "процедура" означает порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения, задачи. Если процедуры закреплены и установлены правовыми нормами, они становятся юридическим явлением, т.е. юридическими процедурами 9.
В юридической литературе традиционно выделяются следующие специфические признаки юридической процедуры:
1) Нормативность, то есть юридическая или правовая процедура четко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах;
2) Служит для упорядочивания властной деятельности государства;
3) Охраняется от нарушений правовыми санкциями, представляющими собой вид и меру юридической ответственности
4) При соблюдении нормативно установленных требований, выступает гарантом достижения юридически-значимого результата 10.
По соотношению понятий "юридического процесса" и "юридической процедуры" в юридической литературе сложилось немало концепций, несколько из которых хотелось бы обозначить в рамках данного параграфа.
Согласно одной из них, "юридический процесс" и "юридическая процедура" толкуются, как тождественные понятия. Сторонники данной позиции указывают, что как юридический процесс, так и юридическая процедура определяют порядок деятельности по применению норм материального права, следовательно, должны быть равнозначными 11.
Сторонники следующей позиции утверждают, что юридический процесс выступает разновидностью юридических процедур, которые в свою очередь имеют ряд видовых ответвлений: позитивные, индивидуально-регулятивные, правотворческие, процессуальные и другие процедуры 12 . Справедливо указывает В.Н. Протасов: "для процедуры основным является материальное регулятивное правоотношение, где реализуется обычное позитивное поведение субъектов, а для процесса - материальное охранительное правоотношение" 13. Предполагается, что юридический процесс в такой системе выполняет функцию обслуживания исключительно охранительных отношений, которые реализуются в результате нарушения субъектом правовых норм для применения к нему мер принуждения. Придерживаясь такой концепции, снова приходится практически отождествлять юридический процесс с юрисдикционным, и признавать юридической процедурой любую форму упорядоченности совершаемых действий, закрепленную правом.
Согласно третьему подходу, и, на мой, взгляд, наиболее обоснованному, юридическая процедура является частью юридического процесса 14 . Таким образом, любой юридический процесс состоит из совокупности процедур, и по отношению к последним является наиболее общим понятием. Данный подход к соотношению этих двух понятий удовлетворяет концепции "широкого понимания" юридического процесса. Таким образом, процессуальные нормы призваны регламентировать не только деятельность органов власти по применению принуждения, но и многочисленные формы деятельности таких субъектов по реализации материально-правовых норм любых отраслей. О том, что юридическая процедура выступает лишь элементом юридического процесса, может свидетельствовать ряд примеров. В рамках законодательного процесса, существуют следующие разновидности процедур, выполнение которых направлено на достижение конечного результата законодательного процесса - принятие нормативно-правового акта: внесение законопроекта, лингвистическая экспертиза законопроекта, дача органами государственной власти заключений, обсуждение законопроекта и т.д.15
В заключение параграфа хотелось бы дать понятие юридического процесса и сделать следующий вывод: рассматривая юридический процесс в широком смысле, можно понимать его как нормативно-установленный порядок деятельности субъектов, обладающих соответствующими правами и обязанностям (полномочиями), по реализации материальных норм права, необходимо отметить, что он представлен такими разновидностями как правотворческий и правоприменительный юридический процесс (в зависимости от форм деятельности властных субъектов). В свою очередь правоприменительный юридический процесс слагается из юрисдикционного процесса, который предполагает деятельность суда или административного органа по разрешению какого-либо правового спора (юрисдикционных производств) и неюрисдикционного процесса (неюрисдикционных процедур).
1.2 Понятие и признаки административного процесса
Административный процесс, выступая известной разновидностью процесса юридического, обладает всеми его признаками, однако, имеет и ряд специфических, по поводу которых в литературе сложилось несколько точек зрения. Необходимо указать на причины появления в литературе, порой, диаметрально противоположных точек зрения на данное понятие. Дело в том, что само понятие "административного процесса" заставляет обратиться к формам деятельности органов исполнительной власти и среди них можно обнаружить следующие: издание нормативно-правовых актов подзаконного характера 16 (правотворчество), применение мер административного принуждения при рассмотрении юридических дел 17 (юрисдикционная деятельность), выдача лицензий, разрешений (оперативно-распорядительная деятельность), предоставление услуг и другие.
Можно заключить, что столь разнообразные виды деятельности органов исполнительной власти, просто не могут находиться в рамках одного процесса. На этот факт справедливо указывает Д.Н. Бахрах, говоря о том, что "единая административно-процессуальная форма не может удовлетворить потребности и правотворчества, и правонаделения, и юрисдикции" 18.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что административный процесс, как деятельность, осуществляемая в рамках административно- процессуальной формы, должен состоять в решении конкретных юридических дел лишь определенного характера, например, административно-правовых споров. Однако нельзя не заметить тот факт, что административно-процессуальные нормы регулируют достаточно разнообразные виды деятельности органов исполнительной власти и большинство из них имеют установленный нормативно порядок осуществления. Так становится ясна основная причина противоречий, следует ли признавать любой нормативно-установленный порядок деятельности органов исполнительной власти административным процессом, или он призван урегулировать порядок разрешения юридического дела только в рамках отдельного вида производства (юрисдикционного или юстиционного)?
На данный момент, в научной и учебной литературе, в зависимости от ответа на этот вопрос, обособились несколько основных точек зрения на понятие, признаки и составляющие административного процесса. Далее будут приведены основные положения юрисдикционной, управленческой и юстиционной концепций понимания административного процесса.
Позиция сторонников юрисдикционной концепции административного процесса долгое время основывалась на том, что внутриорганизационные процедуры в аппарате государственного управления не могли быть выделены в отдельный вид внешнего административного процесса. В советском обществе, как указывает Н.Г. Салищева в своих прежних работах, не могла быть воспринята мысль о том, что какие-либо споры не могут быть урегулированы в системе государственного управления и должны быть рассмотрены в особом процессуальном порядке, который бы предоставлял гражданам гарантии защиты от незаконных актов государственного управления 19.
Таким образом, узкое понимание административного процесса сводилось к тому что, под ними понимали регламентированную административно- процессуальными нормами деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения. Следует отметить следующие постулаты юрисдикционной концепции административного процесса, сформированные Н.Г. Салищевой:
1) Административный процесс понимался, как один из видов деятельности органов исполнительной власти, который предоставлял возможность принудительной реализации положений административно- правовых актов, определяющих права и обязанности участников административного правоотношения;
2) Происходило отождествление понятий административного процесса, гражданского процесса, уголовного процесса (процесс является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия в отношении лиц, нарушающих правовые нормы);
3) Считалось, что административно-процессуальные нормы призваны регулировать лишь рассмотрение споров и применение мер принуждения государственными органами, остальные отношения регулируют материальные нормы. Таким образом, сторонники указанной позиции считали, что административные процедуры относятся к нормам материального, а не процессуального права 20. Сам же административный процесс появляется, по их мнению, только при наличии правового спора, т.е. при наличии необходимости юрисдикционной оценки органом государственной власти того или иного действия. При организационно-процедурной деятельности, т.е. в процессе реализации компетенции органа управления - спора не возникает. Это связано с тем, что орган управления действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры своего функционирования 21.
В.Д. Сорокин - яркий представитель "широкого" понимания административного процесса, дает в своем учебнике следующее его понятие:
"административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами" 22. Соответственно, сторонники этой концепции понимают под административным процессом порядок деятельности органов исполнительной власти, связанной с решением любых вопросов, отнесенных к их компетенции.
Можно обозначить следующие признаки административного процесса, как процесса управленческого:
1) Это властная целенаправленная деятельность органов исполнительной власти. Хотелось бы отметить, что многие сторонники этой позиции понимают административный процесс, именно, как деятельность, осуществляемую в определенном порядке, а не как сам порядок или процессуальную форму, которая выступает лишь способом упорядочения властной деятельности. Притом эта деятельность различного рода: оперативно-распорядительная, нормотворческая, юрисдикционная и т.д.
2) Это та деятельность публичной администрации, которая направлена на решение в соответствии с законами, актами правосудия конкретных дел, порученных ей. Можно было бы указать этот признак иным образом: деятельность по осуществлению функций государственного управления.
3) Порядок осуществления властной деятельности органов исполнительной власти строго и обязательно регулируется нормами административно-процессуального права.
4) Такая деятельность включает систему разнообразных административных производств и процедур, разграниченных целями, задачами и предметом совершаемых управленческих действий.
5) Результатом такой деятельности всегда выступает акт государственной администрации 23.
Большинство предложенных признаков характеризуют административный процесс в качестве деятельности, однако, ввиду принадлежности административного процесса к категории "юридического процесса", который представляет собой не деятельность, а форму её упорядочения или систему нормативно-установленных требований к ней, не совсем правильно отождествлять понятия "формы" и "деятельности". Так, более приемлемым всё же представляется понимание административного процесса, не как деятельности, а как порядка таковой, который представляет собой нормативно-установленную последовательность действий при осуществлении функций органами государственного управления.
Однако также необходимо понимать, что не любой порядок деятельности, который урегулирован нормами административно-процессуального права является административным процессом. Для того чтобы называть нормативно-установленный порядок деятельности административным процессом, необходима детальная регламентация системы всех процессуальных действий субъекта государственного управления, их стадий и сроков, круга участников, которые вовлекаются в эту деятельность, с установлением их прав и обязанностей.
В связи с выделением в статье 118 Конституции Российской Федерации, административного судопроизводства наряду с такими формами осуществления правосудия, как конституционное, гражданское и уголовное судопроизводство, получила активное развитие позиция ученых, отождествляющих понятие "административного процесса" и
"административного судопроизводства". В этом случае, как правило, под административным процессом понимают административную юстицию, как деятельность судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами, о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений) 24.
В частности Ю.Н. Старилов полагает, что следует различать управленческий процесс и собственно административный процесс (по аналогии с гражданским, уголовным, арбитражным). Автор указывает, что управленческий процесс - это урегулированная административно- процессуальными нормами деятельность органов управления, осуществляемая как внутри администрации, так и направленная вовне (например, деятельность по подготовке и изданию правового акта управления, заключение административного договора и т.д.). Различия между управленческим и административным процессом (административной юстицией), по мнению автора, заключаются в различном назначении и функциональных характеристиках процессуальных норм, регламентирующих оба вида процесса. В первом случае, процессуальные нормы устанавливают порядок совершения конкретных управленческих действий (например, принятия акта управления), а во втором - обеспечивают процедуру рассмотрения административного спора в административном суде 25.
Однако названный подход не учитывает в структуре административного судопроизводства осуществляемое судебными органами производство по делам об административных правонарушениях. Данный подход воспринят и законодательно в Кодексе административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ. При этом судебная практика продолжает характеризовать судопроизводство по делам об административных правонарушениях в качестве административного процесса, на, что указывает целый ряд судебных постановлений (например, Решение арбитражного суда Свердловской области от 19.02.2016 года по делу №А 60-54415/2015, Постановление десятого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2016 года по делу №А 41-74959/15, Определение Суда по интеллектуальным правам от 01.06.2015 по делу N СИП- 206/2015). По данному вопросу, П.И. Кононовым, совершенно точно, было обозначено следующее: "Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое судами, не отнесено Конституцией Российской Федерации к какому-то особому виду юридического процесса. Соответственно, оно может осуществляться только в рамках структурной части судебно-административного процесса - административного судопроизводства"
Можно сделать вывод, что авторы применяют различные критерии к определению понятия и признаков административного процесса. Одни указывают на то, что процесс будет являться административным только после возникновения спора и его последующего разрешения, либо в органе исполнительной власти 27, либо в суде 28 (предметный критерий), другие на то, что административный процесс отражает особенности исключительно исполнительной власти, реализуемой в деятельности разнообразных по своим целям, задачам и функциям государственных органов 29 (субъектный критерий). Таким образом, ввиду сложившегося расхождения во взглядах ученых на понятие и признаки административного процесса, которое происходит, по большей части, на уровне терминологии, складывается отсутствие единой общепризнанной теории административного процесса.
Некоторые исследователи полагают, что изменения в законодательстве Российской Федерации (принятие Кодекса административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ) дают возможность поставить знак равенства между понятиями "административного" процесса" и "административного судопроизводства" 30. Представляется, что данный подход совершенно не учитывает всего разнообразия действий, совершаемых органами исполнительной власти при реализации функций управленческого характера, которые, определенно, должны быть подчинены процессуальной регламентации. Точно так же и юрисдикционное понимание административного процесса только в качестве нормативного порядка деятельности органов исполнительной власти при разрешении подведомственных им дел спорного характера или дел, связанных с необходимостью применения мер принуждения, носит ограниченный характер. Такой подход построен на стереотипном юридическом мышлении, в силу которого сам термин "процесс" всегда связывался с деятельностью по разрешению споров. Ввиду такого понимания, иные действия органов исполнительной власти не учитываются в качестве составляющих административного процесса, и, соответственно, остаются вне поля правовой регламентации и судебного контроля. Вместе с тем, любая властная деятельность, и деятельность органов исполнительной власти не является исключением, должна быть процессуально регламентирована, это создает необходимые гарантии не только эффективной организации и функционирования всей системы органов исполнительной власти, но и гарантии защиты граждан от нарушений их прав и законных интересов.
В связи с этим, "широкий" (управленческий) подход представляется наиболее правильным и обоснованным, однако, сторонники данного подхода не учитывают административное судопроизводство в ряду составляющих административного процесса, что идет вразрез с современными представлениями о роли суда в механизме реализации управленческой деятельности.
Таким образом, ни одна из названных теорий не позволяет комплексно и целостно охватить современную систему административного процесса, что, в свою очередь, снижает эффективность функционирования государственной власти в целом 31.
Возможность объединения двух видов (управленческого и судебного) процессов в рамках единой категории "административный процесс", в виду общего основания (административное дело) и цели (правильное и законное разрешение данного дела), обусловила появление интегративного понимания административного процесса 32. Так, можно говорить, что в настоящее время сложилась и четвертая концепция понимания административного процесса, включающая в себя наиболее полную характеристику административного процесса, составляющими которого выступают административные процедуры и административные производства.
Административные процедуры. Данный термин применяется для обозначения формы осуществления нормального (не принудительного) порядка применения права или нормотворчества (например, порядок создания правовых норм, заключения административных договоров, рассмотрения обращения гражданина, выдачи лицензии, государственной регистрации) 33.
Административные производства. Данный термин применяется для обозначения порядка "негативной" правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и иных (например, судов) по применению мер дисциплинарного и административного принуждения при разрешении конкретных юридических дел и споров в административном или судебном порядке. Они в свою очередь делятся на административно-юстиционные и административно-юрисдикционные. Первая разновидность представляет собой вид административного производства, при котором судебные органы рассматривают административные дела, возбуждаемые по заявлениям физических или юридических лиц, которые считают, что административными актами (действиями и решениями органов исполнительной власти) нарушаются их права и свободы 34 . Вторая разновидность представляет собой вид административного производства, связанный с рассмотрением и разрешением дел об административных правонарушениях органами исполнительной власти и судами 35.
Выявленная взаимосвязь деятельности органов исполнительной власти и органов судебной власти при разрешении административных дел обуславливает существование в научной литературе предположений о наличии двух основных видов административного процесса: исполнительно-административного и судебно-административного процесса 36.
Исполнительно-административный процесс понимается, как порядок правоприменительной деятельности органов исполнительной власти по урегулированию в пределах их компетенции подведомственных им индивидуальных юридических (административных) дел, возникающих на основе и в связи с применением материальных норм различных отраслей права, осуществляемой в предусмотренных административно-процессуальными нормами права несудебных формах 37.
Судебно-административный процесс, в свою очередь, представляет собой порядок деятельности, осуществляемой судами в целях продолжения и завершения разрешения административных дел, возбужденных и частично разрешенных органами и должностными лицами публичной администрации, либо в целях проверки законности принятых указанными органами и должностными лицами по рассмотренным ими административным делам решений (правовых актов), совершенных ими в рамках этих дел действий (бездействия) 38.
Названные виды административного процесса обладают рядом собственных специфических признаков, но в силу нахождения в рамках единой категории "административного процесса", имеют общие признаки, среди которых можно выделить:
1) Административный процесс представляет собой систему нормативно-установленных последовательно совершаемых действий субъектами государственного управления и иными.
2) Сфера его применения охватывает более широкий круг общественных отношений, чем другие процессы (гражданский и уголовный), действующие только в рамках судебной деятельности.
3) Цель административного процесса: обеспечение реализации материальных норм различных отраслей права (в первую очередь административного) путем соблюдения уполномоченными органами правовых предписаний, устанавливающих порядок совершения юридических действий 39.
4) Порядок, сроки, участники такой деятельности установлены нормами административно-процессуального права 40.
5) Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между органами публичной власти (преимущественно органами исполнительной власти, а также судами, осуществляющими административное правосудие) и остальными субъектами, реализующими свой процессуальный статус (физические или юридические лица, реализующие свои права и законные интересы в рамках таких взаимоотношений).
6) И, наконец, направленность административного процесса на порождение юридически значимого результата (вынесение юридического акта)
Соответственно, в дальнейших параграфах данной работы, предлагается исходить из того, что административный процесс представляет собой урегулированный административно-процессуальными нормами порядок деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях и других полномочных субъектов административно-процессуальных отношений (судей), направленный на разрешение юридических дел в сфере государственного управления.
Подобный интегративный подход является небесспорным, однако, его совершенствование путем системных теоретических исследований, и дальнейшее применение, будут способствовать решению сразу нескольких, последовательно решаемых задач, стоящих перед административно- процессуальной наукой в последние годы.
Во-первых, это обеспечение единообразного понимания учеными, законодателем и правоприменителем основных понятий, используемых для характеристики административно-процессуальных форм деятельности государственных органов.
Во-вторых, при наличии такого единообразного понимания, можно будет создать системное административно-процессуальное законодательство, включающее в себя последовательную регламентацию, как административного судопроизводства, так и административных процедур (производств).
В-третьих, системное и непротиворечивое административно- процессуальное законодательство послужит необходимой базой для улучшения организации и функционирования органов исполнительной власти, исключая недопустимый в ряде случаев произвол и субъективизм в силу отсутствия процессуальной регламентации.
В-четвертых, обеспечивается реальное единство процессуальной формы рассмотрения административного дела, которое проявляется в последовательном переходе от его первичного или предварительного рассмотрения в рамках административного производства к последующему разрешению в рамках административного судопроизводства.
Принципы административного процесса
Административный процесс, как форма управленческой деятельности государства базируется на общих принципах государственного управления. Однако как деятельность, связанная с разрешением конкретных юридических дел в сфере государственного управления соответствующими органами государственной власти, административный процесс, а также все его составляющие строится, именно, на принципах процессуальной деятельности.
Так, В.Д. Сорокин выделяет следующие принципы административного процесса 42:
1) Принцип законности, который вытекает из ч. 2, ст. 15 Конституции РФ: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы" 43 . Таким образом, органы исполнительной власти в своей деятельности должны руководствоваться требованиями нормативно-правовых актов, надлежащим образом осуществлять их применение.
2) Принцип заинтересованности масс, который вытекает из ч. 1, ст. 32 Конституции РФ, которая указывает: "Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей". Во всех стадиях административного процесса активными участниками являются граждане, так как указанная деятельность осуществляется для удовлетворения их законных интересов.
3) Принцип гласности, который обеспечивает открытость внутриорганизационных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти для граждан. Он выражается в: открытом для общественности разбирательстве юридических дел, опубликовании актов государственного управления или донесении их до адресата другим, но общедоступным способом, предоставление права на ознакомление со всеми материалами дела заинтересованным лицам и др.
4) Принцип охраны прав и свобод личности. Таким образом, в центре системы административно-процессуальных отношений стоит гражданин, его права и обязанности, гарантии реализации его прав и обязанностей органами государственной власти. Здесь также можно указать, что действия составляющие систему административного процесса потому и подлежат строгой нормативной регламентации, что осуществление их вне рамок, установленных законом, ведет к государственному произволу.
5) Принцип материальной истины. Данный принцип означает, что орган государственной власти, рассматривающий юридическое дело, обязан использовать все имеющиеся у него возможности для сбора информации, которая относится к данному делу, должным образом оценить её, исключить односторонний подход к принятию решения.
6) Принцип процессуального равенства участников, который можно вывести из общего положения ч. 2, ст. 19 Конституции РФ: "Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств". Применительно к сфере административно-процессуальной деятельности можно указать, что здесь данный принцип необходим в силу, того что изначально в отношениях регулятивных, орган, обладающий государственно-властными полномочиями стоит выше гражданина, но в рамках административно-процессуальных отношений они равны, так как праву гражданина корреспондирует соответствующая обязанность органа государственного управления (и, наоборот).
7) Принцип национального языка. Данный принцип вытекает из ч. 2, ст. 26 Конституции РФ, которая гласит: "Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества". Соответственно, на государственном органе лежит корреспондирующая обязанность по обеспечению этого права.
8) Принцип самостоятельности в принятии решений, который означает, что вышестоящие органы исполнительной власти не должны без законных на то оснований вмешиваться в правомерную деятельность нижестоящих органов.
9) Принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение. Данный принцип реализуется через право обжалования незаконных решений органов государственного управления, как в форме судебного контроля, так и в форме административного (ведомственного).
Н.Г. Салищева в свое время дополнительно выделяла и другие принципы административного процесса 44:
1) Принцип быстроты, экономичности и эффективности процесса. Данный принцип основывается на том, что органы исполнительной власти обязаны не просто соблюдать нормативно-установленный порядок деятельности для получения юридически-значимого результата, но также и то, что для достижения такого результата они должны использовать предоставленные процессуальные средства рационально и в рамках сроков, установленных законом.
2) Принцип двухступенчатости административного процесса. Данный принцип выступает, как гарантия права участника административно- процессуального отношения обжаловать любое первичное действие органа публичной власти или должностного лица во вторую инстанцию, соответственно - в вышестоящий орган, либо суд.
Некоторые исследователи отмечают, что большинство выделенных принципов "работают" лишь применительно к процессуальным формам деятельности органов исполнительной власти (исполнительно- административный процесс) и выглядят несколько искусственно применительно к судебно-процессуальной форме (судебно-административный процесс) 45 . В связи с этим, в последних публикациях по данной теме, всё больше прослеживается мысль о выделении перечня принципов отдельно для исполнительно-административного и судебно-административного процесса, не смотря на единство административного процесса в целом 46 . Однако данная мысль, пока что, не получила практической реализации и ни одним из авторов не были предложены подобные перечни принципов. Развивая мысль о выделении отдельного ряда принципов для судебно-административного процесса, логично использовать принципы, закрепленные в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (КАС РФ) и в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (АПК РФ) для судебно-административного производства по разрешению споров, а для судебно-административного производства по делам о привлечении к административной ответственности можно использовать только принципы, закрепленные в АПК РФ и общие конституционные принципы осуществления правосудия, так как в части 1, статьи 5 КАС РФ указано, что положения настоящего Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.
С перечнем принципов для исполнительно-административного процесса не всё так просто, на данный момент, законодательно закреплены принципы только для некоторых видов административных процедур (производств). Следовательно, в ряде случаев, при которых соответствующая процессуальная регламентация отсутствует, для административно-процедурной деятельности можно использовать только принципы, разработанные административно-правовой наукой и то без практической возможности применения мер ответственности к соответствующим должностным лицам за их нарушение. Нормы, регламентирующие административно-процедурную деятельность органов исполнительной власти, находятся в различных по уровню юридических актах, в связи с чем, на данный момент, законодательное выделение общих принципов представляется затруднительным.
Представляется, что на данный момент, выделение различного перечня принципов для исполнительно-административного и судебно- административного процессов не имеет под собой достаточных оснований. Так, например Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (КоАП РФ) регламентирует общие принципы осуществления производства по делам об административных правонарушениях вне зависимости от того, какой орган рассматривает дело об административном правонарушении. Это единый перечень принципов, как для административных органов, осуществляющих исполнительно- административный процесс, так и для судебных органов, осуществляющих судебно-административный процесс.
В заключение параграфа хотелось бы отметить, что основное назначение принципов административного процесса состоит в том, чтобы выделить легальные критерии действий органов исполнительной власти, при возникновении ситуации неопределенности во взаимоотношениях с гражданами. Иными словами, принципы административного процесса, если они закреплены в соответствующих нормативно-правовых актах, выполняют функцию восполнения пробелов в праве. При руководстве ими, даже в отсутствие строго установленного порядка действий, орган исполнительной власти, сможет реализовать цель административного процесса: обеспечить реализацию нормы материального права при соблюдении прав и свобод соответствующих заинтересованных лиц. Именно, поэтому закрепление принципов административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти в одном кодифицированном акте, должно являться важным направлением развития российского административно-процессуального законодательства.
В заключение главы хотелось бы сделать следующие выводы:
во-первых, административный процесс является разновидностью процесса юридического, как нормативно-установленного порядка деятельности субъектов, обладающих соответствующими правами и обязанностям (полномочиями), по реализации материальных норм права, и обладает всеми его признаками: формальной определенностью, последовательностью, при соблюдении нормативно установленных требований, выступает гарантом достижения юридически-значимого результата и другими.
во-вторых, административный процесс, на данный период времени, не может рассматриваться исключительно с точки зрения "узкого" юрисдикционного или юстиционного подхода, сторонники которого оставляют вне поля процессуально-правовой регламентации иные "позитивные" виды деятельности органов исполнительной власти, как то: нормотворчество, предоставление услуг, распоряжение государственным имуществом и т.д., или с точки зрения "широкого" управленческого подхода, так как сторонники этой позиции исключают административное судопроизводство из числа видов административного процесса.
в-третьих, в соответствии с "интегративной концепцией" административного процесса, его составляющими выступают: административные процедуры (деятельность органов исполнительной власти по реализации своих функций и задач позитивного характера); административная юрисдикция (деятельность по применению мер административного и дисциплинарного принуждения при рассмотрении конкретных юридических дел (например, дел об административных правонарушениях), как органами исполнительной власти, так и судами); административная юстиция (деятельность судебных органов по осуществлению судебного контроля за деятельность органов государственного управления в их взаимоотношениях с гражданами).
в-четвертых, "интегративный подход" к понятию административного процесса позволяет теоретически выделить два основных его вида: исполнительно-административный и судебно-административный процесс, что должно найти отражение и в административно-процессуальном законодательстве: наряду с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (КАС РФ) и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (КоАП РФ) должен появиться и Федеральный закон "Об административных процедурах".
в-пятых, можно заключить, что административный процесс, в целом, представляет собой нормативно-установленную форму упорядочения государственной деятельности органов исполнительной власти и судебных органов при осуществлении отдельных функций управления, имеющую ряд особенностей, связанных с её содержательным наполнением, со сферой её применения, целевой направленностью и т.д.
Глава 2. Виды административных процедур (производств)
2.1 Понятие и виды административных процедур
Вопрос о понятии "административных процедур" приобрел значение в ходе дискуссии о понятии, сущности и составных частях административного процесса. Следовательно, понятие и признаки административных процедур можно выяснить только при исследовании их соотношения с понятием и признаками административного процесса.
На данный момент, сложилось 3 основных подхода к понятию административных процедур. Совершенно верно их классифицирует В.Ю. Синюгин, отмечая следующее 47:
Сторонники первого подхода приходят к выводу, что понятие "процесс" охватывает собой и понятие "процедура". Так, например, А.Г. Пауль определяет юридическую процедуру как "такую структурную часть процесса, которая представляет собой совокупность процессуально-правовых отношений, выделяемых в рамках какого-либо определенного корреспондирующего производства" 48.
Филатова А.В., соглашаясь с указанным пониманием, предлагает выделять следующие признаки административных процедур:
1. административная процедура направлена на достижение определенного правового результата в области действия права;
2. административная процедура состоит из последовательно сменяющих друг друга действий (т.е. представляет собой порядок совершения определенных действий);
Подобные документы
Общая характеристика административного процесса его понятие и основные черты. Предприятия, учреждения, граждане и органы исполнительной власти как субъекты административного процесса. Особенности административно-процессуальных норм и отношений.
курсовая работа [32,4 K], добавлен 06.10.2009Кодификация норм материального и процессуального административного права в Кодексе Российской Федерации, формирование законодательства по вопросам организации функционирования механизма исполнительной власти. Основные источники управленческого права.
курсовая работа [39,1 K], добавлен 10.08.2011Понятие административных правоотношений - урегулированных нормами административного права общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности исполнительной власти. Полномочия президента, статус правительства РФ. Органы исполнительной власти.
контрольная работа [40,1 K], добавлен 14.03.2011Понятие и виды источников административного права (кодификация и инкорпорация). Признаки и особенности административно-правовых норм, их структура. Акты их официального толкования и использования. Постановление о назначении административного наказания.
реферат [30,5 K], добавлен 20.11.2015Особенности административно-правовых норм и выполняемые ими функции. Способы возникновения, изменения и прекращения административно-правовых норм. Особенности материальных и процессуальных норм. Номенклатура и типовые категории учреждений здравоохранения.
контрольная работа [17,5 K], добавлен 10.02.2013Правовые акты государственного управления: понятие, виды, задачи. Классификация административно-правовых форм реализации исполнительной власти. Нормотворческий процесс органов исполнительной власти Российской Федерации, его стадии и их характеристика.
курсовая работа [56,4 K], добавлен 07.04.2014Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых норм. Проявление регулятивной роли административного права. Основные варианты реализации административно-правовых норм. Источники административного права, их систематизация и кодификация.
реферат [36,8 K], добавлен 17.11.2011Роль административно-правовой нормы в обеспечении организации и функционирования системы исполнительной власти, ее структура, виды, отличие от других норм права. Характеристика источников административного права России. Административно-правовой контроль.
курсовая работа [51,9 K], добавлен 23.10.2014Особенности административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, единые правовые нормы его определения. Надзор - ограниченный, суженный контроль, его основные виды. Понятие и содержание административного надзора.
контрольная работа [33,1 K], добавлен 26.04.2012Изучение сущности административного процесса, представляющего собой совокупность процессуальных действий и возникающих в их результате правоотношений, связанных с осуществлением правовой защиты. Полномочия Президента РБ в сфере исполнительной власти.
контрольная работа [22,7 K], добавлен 09.01.2011
