Административный процесс
Понятие сущности и специфики административно-процессуальных форм деятельности органов исполнительной власти в России. Отсутствие единой, непротиворечивой законодательной базы для административного процесса. Кодификация административно-процессуальных норм.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 28.05.2017 |
| Размер файла | 82,9 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
3. административная процедура всегда динамична по своей природе;
4. административная процедура регламентируется при помощи средств права, а именно, процессуальных норм права, которые содержаться в правовых актах;
5. административная процедура складывается с участием субъектов права, категории которых видоизменяются в зависимости от сферы реализации процедуры. В нашем случае, такими обязательными субъектами права выступают органы исполнительной власти, т.к. административный процесс рассматривается в рамках данной работы, именно, как форма упорядочения деятельности данных органов 49.
Сторонники второго подхода полагают, что понятия "процесс" и "процедура" являются тождественными. К, примеру, О.В. Лучин указывает: "Процесс практически равнозначен процедуре, между ними невозможно провести какую-либо разделительную грань" 50. В связи с этим, можно указать следующее понятие административных процедур: "административная процедура представляет собой порядок последовательного совершения административным органом определенных действий, направленных на разрешение им индивидуального юридического дела" 51. При таком понимании между терминами "административный процесс" в широком смысле слова и "административная процедура" не выявляется каких-либо различий.
Согласно третьей точке зрения, понятие административных процедур более широкое и, административный процесс, в свою очередь является лишь его разновидностью. В частности, Ю.А. Тихомиров отмечает, что в науке административного права юридический процесс представляет собой разновидность юридических процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности 52 . В таком случае, любая юридическая процедура, в том числе, и административно-правовая, охватывает собой порядок совершения тех или иных юридически-властных действий субъектом права. Таким образом, приходится неизбежно возвращаться к узкому пониманию административного процесса, как деятельности сугубо юрисдикционной. При таком подходе, наряду с административным процессом, как административно-юрисдикционной процедурой, существуют и другие виды процедур, например, административно-регулятивные, опосредующие не охранительные функции органов государственной власти, а организационно- распорядительные, или, к примеру, внутренние организационно- управленческие процедуры, которые опосредуют отношения между структурными подразделениями органов исполнительной власти и между этими органами (их должностными лицами).
Следует указать, что все существующие точки зрения по поводу понятия "административных процедур" имеют право на существование, так как рассматривают данное понятие с различных сторон. Однако наиболее часто встречающимся в литературе является подход, согласно которому структуру административного процесса составляет совокупность производств и (или) процедур позитивного и негативного (юрисдикционного) содержания 53.
Говоря о видах, правовых процедур, нельзя, не согласиться с О.С. Рогачевой, которая отмечает, что правовые процедуры по своему содержанию могут быть, как позитивными, так и юрисдикционными. По мнению автора, позитивная или управленческая процедура является формой осуществления нормального (не принудительного) порядка применения права или нормотворчества (например, порядок создания правовых норм, заключения административных договоров, рассмотрения обращения гражданина, выдачи лицензии, государственной регистрации, предоставление публичных услуг) 54. Юрисдикционная же процедура - это форма осуществления принудительного порядка управления, связанная с применением к лицу мер предупредительного, пресекательного или процессуально-обеспечительного характера, а также мер дисциплинарной и административной ответственности (например, проведение досмотра личного, вещей или багажа, доставление нарушителя или свидетеля, наложение дисциплинарного взыскания или административного наказания) 55 .
Не смотря на предложенную дифференциацию административных процедур, фактором, объединяющим различные их виды, в рамках единой категории административного процесса, является то, что они опосредует применение уполномоченными субъектами норм административного права, как единой отрасли права, обладающей собственным предметом, методом и принципами правового регулирования 56.
С.В. Васильева также выделяет в рамках административного процесса процедуры выполнения отдельных операций, материально-технических действий, не влекущих правовых последствий. Например, работа с информацией, подсчеты, делопроизводство, бухгалтерские операции и т.д. 57. С подобным подходом согласны не все авторы. Как справедливо указывает И.В. Панова: в силу того что административный процесс - нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, не может быть включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов 58 . Представляется, что с автором можно согласиться, так как административная процедура, будучи составной частью административного процесса, обладает признаком направленности на порождению юридически-значимого результата (вынесение юридического акта, совершение юридически значимого действия). Административный процесс упорядочивает только часть весьма разнообразных по своим целям управленческих действий органов исполнительной власти, соответственно возможность наличия в рамках управленческой деятельности, отдельных действий-операций, осуществляемых в качестве внутриорганизационной деятельности, вполне, допустима, но не совсем правильно подводить такие действия под понятие административных процедур.
Подобный "технологический" подход в настоящее время является преобладающим и применяется в административных регламентах для описания отдельных операций или этапов (регистрация заявления, проверка документов на соответствие и т. п.) 59 . При этом в большинстве административных регламентов только одно из ряда действий, названных "административными процедурами", влечёт за собой правовое последствие (издание административного акта, выдача документов, принятие управленческого решения и т.д.) 60, а в остальных, вообще не содержится указаний на какой-либо юридически-значимый результат совершения указанных в качестве административных процедур действий 61.
В целом, определение административных процедур, содержащееся в административных регламентах, нельзя признать научно обоснованным так как, в них административная процедура представляет собой отдельное действие, не влекущее за собой правовых последствий, что не соотносится с превалирующим в науке определением термина "административная процедура". Представляется, что административная процедура должна пониматься в качестве урегулированного нормами права порядка совершения нескольких взаимосвязанных действий, направленного на достижение конкретного правового результата в рамках разрешения отдельной категории административных дел. Таким образом, отдельные действия, входящие в структуру административной процедуры будут являться её этапами или стадиями и не могут быть обозначены в качестве отдельных самостоятельных административных процедур.
Такой подход может и должен быть отражен законодательно. В частности, в Административном регламенте Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, в пункте 33 указывается, что под административными процедурами подразумевается: регистрация (перерегистрацию) опасных производственных объектов и ведение государственного реестра опасных производственных объектов, а в пункте 33.1 перечисляются отдельные действия, составляющие содержание указанных административных процедур 62.
Далее, хотелось бы отметить, что на данный момент, понятие административных процедур определено законодательно через следующую конструкцию, содержащуюся в п. 30, Постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. №679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)", как "логически обособленные последовательности административных действий при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), имеющие конечный результат и выделяемые в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)" 63. В ряде отраслевых нормативно-правовых актов данное понятие дублируется 64. Однако в данном акте не нашли своего закрепления последовательность действий при осуществлении административной процедуры, виды, принимаемых по результатам осуществления процедуры решений, и оснований их принятия, круг субъектов, принципы осуществления административной процедуры и многие другие вопросы общего характера, которые остаются не урегулированными по сегодняшний день.
Как отмечает О.С. Рогачева, законодательное регулирование института административных процедур в России носит "регламентарный" характер 65 . Автор указывает, что опасность регулирования административных процедур только в рамках административных регламентов, без создания соответствующего общего закона, заключается в том, что, разработчиком регламента (органом исполнительной власти) регулируется не только собственная деятельность, но и поведение частного субъекта, что ведет к отсутствию внутриведомственных механизмом контроля за осуществлением административной процедуры, и к созданию дополнительных барьеров для заинтересованного лица 66 . По всей видимости, такая модель правового регулирования прав и обязанностей граждан противоречит модели, заложенной законодателем в пункте "в", статьи 71 Конституции РФ, которая предусматривает, что правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации, а соответственно может осуществляться только федеральным законом.
При таком процессуальном регулировании возникает немало проблем, которые связаны, в частности, с определением пределов административного усмотрения (дискреционных полномочий) органов исполнительной власти. Европейский суд по правам человека в своих решениях не раз отмечал, что закон, предоставляющий дискреционные полномочия, должен определять и границы любых таких полномочий, предоставленных компетентным органам, а также способ их применения, чтобы обеспечивать надлежащую защиту прав личности от произвольного вмешательства 67. Однако существующее в России "регламентарное" регулирование административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти создает благоприятную почву не только для появления дискреционных полномочий, но и для их реализации без каких-либо ограничений, что может привести к ущемлению прав и законных интересов граждан.
Так, судья Верховного Суда Российской Федерации оставил без удовлетворения надзорную жалобу гр-ки Г. о незаконности предъявленного ей как водителю транспортного средства требования должностного лица органа, осуществляющего государственный контроль 68 . Сотрудник полиции потребовал от водителя поднять передние боковые стекла автомобиля для проверки их светопропускания. За неповиновение указанному требованию гр- ка Г. была привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ. По мнению судьи, данное требование является законным, так как согласуется с положениями пунктов 39, 40, 63, 82, 83 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения (утв. Приказом МВД РФ от 2 марта 2009 г. № 185) 69.
Между тем названные положения Административного регламента не содержат указаний на порядок и содержание действий должностного лица при осуществлении административной процедуры по проверке технического состояния транспортного средства. Соответственно, должностное лицо при осуществлении данной процедуры, предъявляя требования к физическому лицу, действует в рамках административного усмотрения (дискреционных полномочий), пределы которого являются также не установленными данным регламентом. Как отмечается в литературе, при оценке законности действий административных органов, к которым относятся и выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль, судам необходимо исходить из того, что требование публичной администрации, неисполнение которого не может повлечь применение юридической ответственности, требованием с юридической точки зрения не является 70 . Следовательно, привлекать к ответственности граждан, не желающих по требованию публичной администрации выполнять какие-либо действия, четко "не прописанные" в нормативных правовых актах, действующее законодательство не позволяет 71.
Можно заключить, что в отсутствие определения в законодательстве понятия "административный акт", к которому относятся и акты (действия), издаваемые (совершаемые) в результате реализации административным органом дискреционных полномочий, а также общих требований к основаниям и порядку его принятия, судебный контроль за законностью таких актов будет недостаточно эффективным для обеспечения защиты прав граждан от нарушений, возможных в силу наличия пробелов в процессуальной регламентации административных процедур, создающих основу для злоупотреблений дискреционными полномочиями со стороны административных органов.
Отсутствие или недостаточность процессуальной регламентации порядка действий органа исполнительной власти при осуществлении той или иной административной процедуры может стать фактором, обуславливающим принятие данным органом актов управления, создающих препятствия в реализации гражданами их прав и законных интересов.
Так, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом Свердловской области (далее - Управление Росимущества), обращаясь с кассационной жалобой в Арбитражный суд Уральского округа, просит отменить Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2015 по делу № А 60-14027/2015, которым отказ Управления Росимущества в предоставлении земельного участка гр-ну З. для целей не связанных со строительством был признан незаконным. Заявитель указывает, что причиной отказа послужило отсутствие специального акта, устанавливающего процедуры и критерии предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством, а в силу предоставленных ему полномочий данный орган не вправе самостоятельно определять данные критерии и процедуру. Суд кассационной инстанции отклоняет доводы заявителя и оставляет жалобу без удовлетворения, так как считает, что отсутствие установленного механизма реализации права не может служить препятствием в реализации законных прав физического лица 72. Данная позиция нашла отражение и в определениях Конституционного суда Российской Федерации 73.
Рассматриваемые отношения носят характер административно-правовых, так как предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности, осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти (Росимуществом) в пределах его компетенции на основании заявлений граждан или юридических лиц (п. 1, ч. 1, ст. 39.1., ст. 39.2., п. 6, ч. 1, ст. 39.14. Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ). Содержанием указанных правоотношений является, с одной стороны, право лица, подавшего заявление и осуществившего иные необходимые в соответствии с законом действия для получения земельного участка - получить данный участок в собственность (аренду), а с другой стороны, корреспондирующая обязанность органа исполнительной власти осуществить действия по предоставлению данного земельного участка в собственность (аренду) обратившемуся лицу. Однако ввиду отсутствия законодательно-определенного порядка осуществления административной процедуры по предоставлению в собственность (аренду) физическим или юридическим лицам земельных участков для целей не связанных со строительством, осуществление такой обязанности для административного органа представляет определенную трудность.
Вышеуказанные проблемы "регламентарного" процессуального регулирования могло бы разрешить создание общего административно-процессуального закона, как в Латвии или Закона "Об административных процедурах" по примеру Германии, что сыграло бы важную роль в становлении и развитии института административных процедур в Российской Федерации.
Однако если в Латвии по нормам общего процессуального закона происходит деление на два вида административного процесса: административный процесс в учреждении и административный процесс в суде 74, что соотносится с предложенным в науке делением российского административного процесса на исполнительный и судебный, то в Германии происходит деление на управленческий процесс (административные процедуры), который охватывает практически все действия административных органов, влекущие внешние последствия (совершение, издание юридически значимого акта) 75 и административный процесс (административное судопроизводство). При этом, и в Латвии (пункт 2, статьи 76 Административно-процессуального закона Латвии), и в Германии (параграф 79 Закона "Об административных процедурах Федеративной Республики Германия"), судебному процессу (административной юстиции) предшествует административная процедура предварительного обжалования акта органа власти в вышестоящем административном органе. Так, административное обжалование акта органа власти рассматривается в качестве обязательной стадии, предваряющей судебное производство, а не как альтернативный судебному, порядок обжалования. Можно сказать, что при указанном правовом регулировании, определенно видна связь между институтами административных процедур и административного судопроизводства, которые выступают как взаимодополняющие друг друга.
Не смотря на широкое распространение и эффективность данного подхода в зарубежных странах, в России в полной мере применить его, до сих пор не удалось, возможно, именно, в силу отсутствия единообразного понимания термина "административная процедура" вообще. Аналогичный подход, в России, нашел своё нормативное закрепление только в главе 19 части 1 Налогового Кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ, которая предусматривает, что акты налоговых органов могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган 76 . При этом, правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 №373), в пп. "д", п. 11, предусматривают "досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействий) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц" в качестве обязательного раздела административного регламента, но включение в административные регламенты данного положения не свидетельствует об обязательности самого порядка досудебного обжалования перед непосредственным обращением в суд.
На данный момент большинство российских ученых склоняются к объединению в рамках одной категории "административного процесса" административных процедур (производств) и административного судопроизводства (например, как в Латвии). Однако есть и такие авторы, которые полагают, что стоит перестать искать административный процесс в административных процедурах и акцентировать внимание на их управленческой природе, заключенной в "технологических" нормах, определяющих условия, порядок, сроки, последовательность действий органа исполнительной власти по реализации им своих функций 77 . Вместе с тем, указанный подход не отменяет необходимости создания единого акта, имеющего одинаковую юридическую силу для всех органов власти и регламентирующего общие положения административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти: целевое назначение, круг субъектов, условия, последовательность совершения, временные параметры управленческих действий, акты, издаваемые в результате их осуществления, требования к форме таких актов и другие.
Опыт процессуализации административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти, в частности, в постсоветских странах, позволяет построить правовую модель регламентации административных процедур и адаптировать её с учетом особенностей правовой системы в России 78 . Здесь возможно административно-процессуальное регулирование по 3 направлениям:
1. Регламентация порядка и оснований принятия, установление требований к форме, содержанию (реквизитам), видам юридических актов, как нормативно-правовых, так и индивидуально-правовых, издаваемых органами исполнительной власти, в одном кодифицированном акте. По примеру Кодекса Республики Таджикистан "Об административных процедурах" от 05.03.2007 № 232 (в редакции Закона Республики Таджикистан от 28.12.2012 г. № 929);
2. Регламентация в одном законодательном акте общего порядка совершения внешненаправленных административных процедур, как действий (решений), совершаемых (принимаемых) органами исполнительной власти при реализации государственных функций во взаимоотношениях с гражданами и внутриорганизационных процедур работы государственного аппарата. По примеру Закона Республики Казахстан "Об административных процедурах" от 27.11.2000 № 107-II (в редакции Закона Республики Казахстан от 15.04.2013 № 89-V ЗРК);
3. Регламентация оснований, условий, последовательности и порядка рассмотрения и разрешения отдельных административных дел (выдача лицензий, осуществление регистрации, назначение и выплата пособий, управление государственным имуществом и т.д.). По примеру Закона Кыргызской Республики "Об административных процедурах" от 01.03.2004 № 16 (в редакции закона Кыргызской Республики от 30.07.2013 № 178).
В заключение, можно констатировать, что, на данный момент, происходит конкуренция содержательного наполнения термина "административные процедуры" не только в различных научных работах, но и между легальным и научным толкование данного понятия 79.
Представляется, что административная процедура должна пониматься в качестве урегулированного нормами права порядка совершения нескольких взаимосвязанных действий, направленных на достижение конкретного правового результата в рамках разрешения отдельной категории административных дел. В зависимости от характера административного дела, разрешаемого в рамках отдельной функции государственного управления, административные процедуры подразделяются на управленческие или "позитивные" и юрисдикционные или "негативные" административные процедуры. Первые представляют собой установленный нормами административно-процессуального права порядок деятельности органов исполнительной власти при рассмотрении и разрешении административных дел позитивного, неконфликтного характера, разрешаемых в рамках реализации органом исполнительной власти своих функций и задач регулятивного характера. Вторые же представляют собой нормативно-установленный порядок правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и иных (например, судов) при рассмотрении и разрешении административных споров или дел, связанных с применением административного принуждения, разрешаемых в рамках реализации данными органами функций и задач охранительного характера.
При этом любая административная процедура, выступая элементом структуры административного процесса, может быть сама структурирована на отдельные действия, которые вне рамок системы не могут иметь самостоятельного значения в качестве административных процедур. Именно такое понимание должно быть отражено в законодательстве Российской Федерации, в рамках отдельного Закона "Об административных процедурах", принятие которого позволит решить проблемы "регламентарного" правового регулирования административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти.
Понятие и виды административных производств
Понятие и признаки административных производств непосредственно связаны с понятием и структурой самого административного процесса. Соглашаясь с В.Д. Сорокиным 80, можно сказать, что административный процесс представляет собой явление целостное и неделимое. Так, в его составе существуют административные производства, которые отражают особенности разрешения в его рамках отдельных категорий индивидуальных административных дел. Таким образом, понятия "процесса" и "производства" соотносятся как общее и особенное. По всей видимости, это связано с тем, что административно-процессуальная форма не может единообразно урегулировать все проявления вовне функций органов исполнительной власти, что в свою очередь порождает необходимость в специализированных процессуальных нормах, отражающих специфику отдельных видов деятельности органов власти. Так, в рамках общего административного процесса становится возможным выделить его структурные составляющие- производства.
Так, административное производство характеризуется, как нормативно- установленный порядок разрешения определенной категории дел на основе специальных процессуальных норм.
Самим В.Д. Сорокиным выделяется 9 основных видов производств:
1. производство по принятию нормативных актов государственного управления;
2. производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
3. производство по административно-правовым жалобам и спорам;
4. производство по делам о поощрениях;
5. производство по делам об административных правонарушениях;
6. производство по дисциплинарным делам;
7. лицензионное производство;
8. регистрационное производство;
9. исполнительное производство.
Все перечисленные производства автор объединяет в три группы: правотворческие производства, правонаделительные производства, правоохранительные производства 81.
Ряд авторов, также утверждает, что административный процесс, как явление комплексное, можно рассматривать только с точки зрения его отдельных видов.
Так Д.Н. Бахрах выделяет, в зависимости от характера рассматриваемого дела (спора), органов (должностных лиц), выполняющих управленческие функции, результатов разрешения индивидуальных дел, следующие виды административных производств в рамках отдельных видов процесса:
1. в административно-правотворческом процессе: производства по принятию нормативно-правовых актов Правительством Российской Федерации, центральными Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской федерации и т.д.;
2. в административно-правонаделительном процессе: производства по выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управление), по регистрации (транспортных средств, иностранных граждан, сделок с недвижимостью), по приватизации государственного и муниципального имущества, по применению мер поощрения и т.д.;
3. в административно-юрисдикционном процессе: производство по разрешению административных жалоб, по делам об административных правонарушениях, по привлечению служащих, студентов и других субъектов к дисциплинарной ответственности, по применению мер административного пресечения (принудительное лечение, задержание граждан) и т.д.82
Обосновывая необходимость применения интегративного подхода к понятию "административного процесса", А.И. Стахов, соответственно, с разрешаемой категорией административных дел, выделяет отдельные перечни административных производств для исполнительно-административного и судебно-административного процессов:
1. административно-юрисдикционное производство, производство по делам об административном санкционировании, производство по делам о предоставлении публичных благ, производство по делам о внесудебном разрешении административных споров и другие для исполнительно- административного процесса;
2. судебно-административное производство по разрешению административных споров, судебно-административное производство по делам о привлечении к административной ответственности, судебно- административные производства по другим категориям дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений для судебно- административного процесса 83.
Если ранее, рядом исследователей административно-процессуального права высказывались сомнения относительно того, можно ли включать административное нормотворчество, наряду с другими видами административных производств, в число элементов составляющих административный процесс 84, то, на данный момент, в научной литературе наметилась устойчивая тенденция к выделению деятельности органов исполнительной власти по осуществлению нормотворчества в отдельный вид административного производства - производство по принятию нормативно- правовых актов управления 85.
Представляется, что указанная тенденция является правильной, так как возможность выделения административного производства по принятию нормативно-правовых актов в числе производств составляющих административный процесс, обусловлена рядом предпосылок.
Во-первых, к административному процессу можно отнести все виды действий, осуществляемые органами исполнительной власти и другими, указанными в законе, совершаемые в определенном законом порядке и направленные на получение юридически-значимого результата. Так, административное производство выступает основой как правоприменения, так и правотворчества, поскольку и то и другое, по сути, является совокупностью действий, влекущих юридические последствия. В первом случае в виде издания индивидуального административного акта, совершения действия, принятия решения, во втором - в виде принятия нормативно-правового подзаконного акта.
Во-вторых, назначение административного производства по принятию нормативно-правовых актов, также как и других видов административных производств, выделяемых в рамках административного процесса, состоит в упорядочении деятельности органов исполнительной власти по реализации функций государственного управления, которые являются, весьма, разнообразными и включают в себя, в том числе и функцию нормативно- правового регулирования.
В-третьих, выделение в рамках административного процесса обособленных групп правовых норм, регулирующих порядок осуществления отдельных функций государственного управления производится в зависимости от категории разрешаемых в рамках этих функций административных дел. При нормотворческом производстве, органом исполнительной власти также разрешается индивидуально-конкретное дело по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный юридический акт, для чего, несомненно, требуется определенная процедура" 86.
В современных учебниках по административному праву часто можно встретить позицию, согласно, которой вопрос о структуре и составных частях административного процесса должен решаться в зависимости от характера процессуальной деятельности, которая осуществляется в рамках той или иной функции государственного управления и, которая, в конечном счете, подлежит упорядочению. Если указанная деятельность связана с разрешением отдельных категорий индивидуальных административных дел, например, дел, связанных с применением к участникам административных правоотношений предусмотренных законодательством мер административного принуждения или дел, связанных с разрешением споров, возникающих между участниками административных правоотношений, и обеспечением административной защиты их нарушенных прав и законных интересов, то порядок такой деятельности в рамках административного процесса должен быть охарактеризован, как административное производство. Если же соответствующая деятельность связана с разрешением компетентным органом дел, связанных с обеспечением реализации прав и обязанностей участников административных правоотношений, предусмотренных как нормами административного, так и других отраслей права, или с нормотворческой деятельностью органов исполнительной власти, то порядок её может быть охарактеризован, как административная процедура.
Таким образом, в структуре административного процесса существует два вида производств (процедур): административно- процедурные и административно-юрисдикционные. В свою очередь административно-процедурное производство подразделяется на: лицензионно-разрешительное, регистрационное, правотворческое, а административно-юрисдикционное на такие виды, как, производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам на действия органов исполнительной власти 87.
Неопределенность понятия административных производств порождает на практике различные правовые проблемы. В частности М.А. Суворов совершенно точно отмечает: "В Гражданско-процессуальном кодексе и в Уголовно-процессуальном кодексе термин производство используется в двух смыслах: для обозначения и стадий процесса, и порядка рассмотрения отдельных категорий дел. В ранее действовавшем Кодексе об административных правонарушениях наряду с производством по делам об административных правонарушениях (раздел IV КоАП) в разделе V
"Исполнение постановлений о наложении административных взысканий" содержалось девять глав (гл. 24 - 32) регламентировавших порядок исполнения постановлений по каждому виду взысканий, и каждая из этих глав имела наименование "Производство по исполнению постановления о …". Однако по сути своего содержания речь в них шла о стадиях административного производства" 88 . Безусловно, административное производство представляет собой составную часть административного процесса, но характеризовать его как стадию последнего не представляется возможным, так как стадия какого- либо процесса - это совокупность процессуальных действий на определенном отрезке времени, направленных на решение самостоятельных задач, вытекающих из общих целей и задач всего процесса. Так, стадии любого процесса чередуются, сменяют одна другую в строгой последовательности, чего нельзя сказать об административных производствах в рамках административного процесса. Они могут быть не связаны общностью целей и задач, могут не зависеть друг от друга, а существовать обособлено и зачастую они могут иметь собственные стадии (например, в производстве по делам из административных правонарушений можно выделить такие стадии, как: возбуждение дела, рассмотрение дела, принятие решения по делу, пересмотр вынесенного решения по делу, исполнение, вынесенного по делу решения).
В заключении хотелось бы отметить, что развернутое понятие административного производства, выглядит следующим образом: административное производство - это урегулированный административно- процессуальными нормами порядок деятельности уполномоченных органов исполнительной власти (и других, указанных прямо в законе) по разрешению подведомственных им в сфере государственного управления дел, связанных с применением мер административного или дисциплинарного воздействия компетентным органом к гражданам или должностным лицам соответствующих органов. В таком случае, различия между административной процедурой и административным производством видятся в том, что последнее имеет своей целью не позитивное управленческое воздействие, а применение санкций административного или дисциплинарного характера, и обстоятельства применения данного понятия связаны либо с необходимостью разрешения административно-правового спора, либо с необходимостью применения соответствующих мер принуждения органом исполнительной власти или судом. Таким образом, содержание того или иного административного производства составляет рассмотрение и разрешение соответствующим органом индивидуальных административных дел спорного характера, которые возникают, как по инициативе стороны, испытывающей управляющее воздействие (производство по заявлениям или жалобам), так и по инициативе управляющей стороны (производство по делам о применении принудительных мер: административных, дисциплинарных, материальных).
На данный период времени, в научной и учебной литературе, наметилась тенденция унификации терминологии для обозначения всех составляющих административного процесса 89 и применения единого термина "административные производства (процедуры)".
Представляется, что подобный подход имеет право на существование в виду общности ряда признаков административных процедур и производств как элементов составляющих единый административный процесс. Однако устранение различий между административными процедурами и административными производствами в терминологическом плане, на мой взгляд, будет тяжело воспринято законодательной и правоприменительной практикой, где уже устоявшимся является применение различных терминов для обозначения порядков "негативной" и "позитивной" деятельности органов исполнительной власти по реализации отдельных управленческих функций. Более того, реализация указанного подхода в законодательстве возможна только путем принятия единого Административно-процессуального Кодекса, состоящего из общей части, регламентирующей общие понятия и принципы административных производств (процедур) и особенной части, которая регулирует целевое назначение, круг субъектов, условия, срочность и последовательность совершения процессуальных действий органами исполнительной власти и другими при осуществлении отдельных функций государственного управления. Вместе с тем, в современных условиях правовой регламентации административно-процессуальных форм деятельности органов исполнительной власти и других, при наличии урегулирования отдельных видов административных процедур (производств) обособленными федеральными законами (Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и др.) указанное выше процессуальное регулирование было бы излишним. Так, закономерно было бы принять Закон "Об административных процедурах", регулирующий только общие понятия и принципы, относящиеся к административным процедурам (производствам), а регулирование отдельных их видов оставить обозначенным федеральным законам.
Административное судопроизводство
Судопроизводство выступает формой реализации судебной властью своих функций, в частности, функции правосудия, закрепленной за ней ст. 118 Конституции РФ, в соответствии с принципом разделения властей. На это прямо указывает Конституция Российской Федерации в ч. 2, ст. 118: "судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства".
Нельзя не согласиться с П.П. Серковым, который отмечает, что "гражданское судопроизводство предназначено для разрешения споров, основанных на правовых нормах частного права, в т.ч. между участниками гражданского оборота. Опосредуя правосудие по таким делам, оно изначально не предназначено для того, чтобы придать ему контрольные качества, поскольку при этом не обсуждаются действия (бездействие) органов государственной власти в системе сдержек и противовесов" 90. Можно также указать, что и Конституционный Суд РФ в своей деятельности, как это следует, в частности, из ст. 125 Конституции Российской Федерации, не затрагивает проверки содержания законов, принятых органами законодательной власти субъектов Российской Федерации (за исключением конституций и уставов), а также иных нормативно-правовых актов на соответствие федеральному законодательству.
Таким образом, совершенно очевидна обоснованность выделения Конституцией Российской Федерации в ч. 2 ст. 118 административного судопроизводства, так как значительное количество действий административных органов по реализации своих публичных полномочий, в том числе и административное правоприменение, оставалось за пределами судебного контроля, что ограничивало право граждан на судебную защиту, установленное ч. 1, ст. 46 Конституции РФ.
В силу того, что в предыдущих параграфах были рассмотрены различные позиции по поводу понятия, признаков и составляющих административного процесса с точки зрения практики и теории, в рамках данного параграфа, необходимым представляется выяснить место административного судопроизводства в системе таких понятий, как "административный процесс", "административное производство" и "административная процедура".
Прежде, чем перейти к анализу соотношения данных понятий, необходимо определить понятие самого административного судопроизводства.
Говоря, о понятии административного судопроизводства, следует указать, что здесь позиции ученых расходятся. Ряд авторов видит в нем применение административных наказаний и уравнивают с производством по делам об административных правонарушениях 91. Этот вывод имеет место быть, так как представления о том, что производство по делам об административных правонарушениях является частью административного судопроизводства, использованы в АПК РФ. Его правовые нормы устанавливают, что арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, включая дела об оспаривании ненормативных актов и дела об административных правонарушениях 92.
На данный период времени, наиболее обоснованной является, так называемая "объединенная концепция" административного судопроизводства. Так, например, М.С. Студеникина указывает, что "под термином "административное судопроизводство" следует понимать два вида деятельности суда: 1) осуществление судом контрольных полномочий в отношении законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц (административная юстиция); 2) участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях" 93.
Однако принятый Кодекс административного судопроизводства от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ не содержит правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях (ч. 5, ст. 1). Статья 1 КАС РФ определяет административное судопроизводство, как порядок рассмотрения и разрешения Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел, о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
П.И. Кононов в своих работах указывает на возможные причины, в силу которых законодатель не отнес дела об административных правонарушениях к категории рассматриваемых административных дел по новому Кодексу. Такие дела, по мнению автора, поступают в суд уже после возбуждения их компетентными административно-публичными органами (должностными лицами). После поступления такого дела в суд последний возбуждает новое дело, но отнюдь не административное, а дело, возникшее из административного дела, возбужденного либо частично или полностью разрешенного компетентным административно-публичным органом (его должностным лицом) в рамках административного процесса. Именно это дело разрешает суд, а не первичное административное дело. Суд не является субъектом административно-процессуальных отношений, возникших в ходе разрешения административно-публичным органом (его должностным лицом) административного дела. Он в рамках административного судопроизводства и в рамках возбуждаемого и рассматриваемого им судебного дела лишь проверяет законность разрешения указанного административного дела либо завершает его разрешение 94. На мой взгляд, с автором можно согласиться, однако, положение суда, как неполноценного участника рассмотрения дела об административном правонарушении, не умаляет того факта, что все его процессуальные действия при разрешении этого дела, должны были бы совершаться в рамках административно- процессуальной формы, установленной административно- процессуальными нормами. Не стоит забывать, что в соответствии с концепцией гл. 29 КоАП РФ все без исключения органы, наделенные административно-юрисдикционными полномочиями, в том числе и судьи должны руководствоваться едиными процессуальными правилами рассмотрения дел об административных правонарушениях, закрепленными в гл. 29 КоАП РФ. Так, АПК РФ в гл. 25 (рассмотрение дел из административных правонарушений) прямо указывает, что правила данной главы применяются с особенностями, установленными в федеральном законе об административных правонарушениях. Таким образом, судопроизводство по делам из административных правонарушений, будет в дальнейшем основываться не на нормах нового Кодекса административного судопроизводства, а на процессуальных нормах, содержащихся в КоАП РФ, и осуществляться оно будет в рамках собственной судебной формы.
Между тем, данный факт не может свидетельствовать о том, что деятельность судов по разрешению дел об административных правонарушениях не является судебно-административным процессом (административным судопроизводством) по следующим основаниям:
1. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое судами, не является каким-то особым видом юридического процесса и не отнесено к таковому Конституцией Российской Федерации. Соответственно, оно может осуществляться только в качестве структурной составляющей судебно-административного процесса (административного судопроизводства).
2. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно в своих постановлениях и определениях указывал на то, что судебное производство по делам об административных правонарушениях является административным судопроизводством, исходя из того, что судом осуществляется функция правосудия, как при рассмотрении дела об оспаривании актов, действий (бездействий), решений административных органов, так и при рассмотрении дела об административном правонарушении
3. Положения статьи 29 АПК РФ прямо указывают на то, что дела, возникающие из административных правонарушений арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства 96 . Данная норма является отсылочной и в статье 189 АПК РФ можно найти положение, согласно которому дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящем разделе, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. Представляется, что ввиду отказа законодателя от регламентации в Кодексе административного судопроизводства производства по делам об административных правонарушениях, под таким федеральным законом подразумевается, именно, Кодекс об административных правонарушениях. Тем более что Кодекс административного судопроизводства в части 1, статьи 2 допускает определение правил административного судопроизводства другими федеральными законами.
При этом, КоАП РФ содержит единый процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, как для судьи, так и для административного органа. Порядок рассмотрения дела в судебном заседании Кодекс не регулирует, что расценивается некоторыми авторами, как фактическая возможность развития судейского усмотрения 97, что ведет к формированию произвольного судебного процесса по данной категории дел, который трудно оценить с точки зрения соответствия требованиям нормативно-правовых актов. При таком подходе тенденции развития законодательства об административном судопроизводстве, должны идти либо по пути внесения дополнений в ГПК РФ по аналогии с главой 25 АПК РФ, либо внесения изменений в раздел IV КАС РФ, регулирующий особенности производства по отдельным категориям дел.
Далее необходимым представляется, отразить место административного судопроизводства в системе административно-процессуального права и его соотношение с понятием "административного процесса".
Ряд авторов полагает, что административный процесс и административное судопроизводство отражают различные виды правоприменительной юридической деятельности, а, следовательно, должны пониматься, как разноуровневые понятия 98 . Аргументы сторонников данной позиции сводятся к следующему:
Во-первых, в рамках административного процесса орган исполнительной власти реализует ту или иную функцию государственного управления, т.е. буквальное понятие административного процесса сводится к процессу управления, в то время, как суды в процессе административного судопроизводства не осуществляют управления, а реализуют собственные функции: правосудия по делам из административных правонарушений и судебного контроля за законностью актов органов власти в сфере государственного управления.
Во-вторых, если административный процесс- это вид юридического процесса, включающий в себя деятельность несудебных, то есть административных органов (их должностных лиц) по разрешению подведомственных им административных дел как конфликтного, так и неконфликтного характера, то административное судопроизводство это вид судебного процесса, включающий в себя деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению конфликтных дел, возникших из административных и иных материальных правоотношений.
В-третьих, в рамках административного процесса административные органы разрешают отнесенные к их подведомственности дела, возникающие в ходе их текущей управленческой деятельности, и принимают по результатам разрешения таких дел первичные решения, которые затем могут быть оспорены заинтересованными лицами в судах. Таким образом, содержание деятельности в рамках административного процесса составляют административно-процессуальные отношения, обязательной стороной которых выступает орган "публичной администрации". В рамках административного судопроизводства, суд лишь проверяет законность разрешения указанного административного дела (при оспаривании первичных решений органов власти) либо завершает его разрешение (при привлечении к административной ответственности), но не является стороной спорного административно-процессуального отношения.
В-четвертых, включение административного судопроизводства в систему составляющих административного процесса противоречит конституционному принципу разделения ветвей власти. Так, каждый орган государственной власти осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: для законодательных органов - это законодательный процесс, для исполнительных - административный процесс, а для судебных - гражданское, уголовное, административное и конституционное судопроизводство 99.
Другие авторы считают, что административное судопроизводство выступает необходимой частью административного процесса, наряду с иными видами производств, в силу того что само существование отрасли административно-процессуального права, предполагает наличие совокупности правовых норм, регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами и публичной властью, возникших в результате деятельности последних 100 . Таким образом, осуществляется судебный контроль над действиями и административными актами государственных органов, органов местного самоуправления, и их должностных лиц. В пользу сторонников данной позиции можно привести следующие аргументы.
Подобные документы
Общая характеристика административного процесса его понятие и основные черты. Предприятия, учреждения, граждане и органы исполнительной власти как субъекты административного процесса. Особенности административно-процессуальных норм и отношений.
курсовая работа [32,4 K], добавлен 06.10.2009Кодификация норм материального и процессуального административного права в Кодексе Российской Федерации, формирование законодательства по вопросам организации функционирования механизма исполнительной власти. Основные источники управленческого права.
курсовая работа [39,1 K], добавлен 10.08.2011Понятие административных правоотношений - урегулированных нормами административного права общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности исполнительной власти. Полномочия президента, статус правительства РФ. Органы исполнительной власти.
контрольная работа [40,1 K], добавлен 14.03.2011Понятие и виды источников административного права (кодификация и инкорпорация). Признаки и особенности административно-правовых норм, их структура. Акты их официального толкования и использования. Постановление о назначении административного наказания.
реферат [30,5 K], добавлен 20.11.2015Особенности административно-правовых норм и выполняемые ими функции. Способы возникновения, изменения и прекращения административно-правовых норм. Особенности материальных и процессуальных норм. Номенклатура и типовые категории учреждений здравоохранения.
контрольная работа [17,5 K], добавлен 10.02.2013Правовые акты государственного управления: понятие, виды, задачи. Классификация административно-правовых форм реализации исполнительной власти. Нормотворческий процесс органов исполнительной власти Российской Федерации, его стадии и их характеристика.
курсовая работа [56,4 K], добавлен 07.04.2014Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых норм. Проявление регулятивной роли административного права. Основные варианты реализации административно-правовых норм. Источники административного права, их систематизация и кодификация.
реферат [36,8 K], добавлен 17.11.2011Роль административно-правовой нормы в обеспечении организации и функционирования системы исполнительной власти, ее структура, виды, отличие от других норм права. Характеристика источников административного права России. Административно-правовой контроль.
курсовая работа [51,9 K], добавлен 23.10.2014Особенности административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, единые правовые нормы его определения. Надзор - ограниченный, суженный контроль, его основные виды. Понятие и содержание административного надзора.
контрольная работа [33,1 K], добавлен 26.04.2012Изучение сущности административного процесса, представляющего собой совокупность процессуальных действий и возникающих в их результате правоотношений, связанных с осуществлением правовой защиты. Полномочия Президента РБ в сфере исполнительной власти.
контрольная работа [22,7 K], добавлен 09.01.2011
