Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

12.00.14 - административное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

МЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СИСТЕМЕ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ

СОКОЛОВ А.Ю.

Саратов - 2013

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия»

Научный консультант - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и административного права ФГБОУ ВПО «Астраханский государственный технический университет» Максимов Иван Владимирович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор, старший научный сотрудник ФГБУН «Институт государства и права Российской академии наук» Гришковец Алексей Алексеевич доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет»

Старилов Юрий Николаевич доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права
Нижегородского института управления - филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Черкасов Константин Валерьевич

Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет имени Н.И. Лобачевского» (юридический факультет)Защита состоится «24» июня 2013 года в 12:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.239.02 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, зал заседания диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия».

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Принятие в 1993 году действующей Конституции Российской Федерации, закрепившей обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, образовало правовую основу для создания механизма обеспечения конституционных прав и свобод граждан, гарантированности законных интересов юридических лиц. Важная роль в обеспечении соответствующих прав и интересов отведена законодателем многочисленным контрольно-надзорным государственным органам, призванным выявлять и пресекать административные правонарушения, являющиеся наиболее распространенными противоправными проявлениями. Так, согласно статистическим данным в 2011 году только органами внутренних дел было возбуждено 2 899 426 дел об административных правонарушениях.

Для обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления законодателем предусмотрен ряд мер административного принуждения, именуемых мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. От эффективности их применения зависит в итоге и фактическая реализация мер административного наказания.

Вместе с тем десятилетний период действия современного административно-деликтного законодательства, основополагающим нормативным актом которого выступает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), обнажил необходимость его совершенствования в части процессуальной составляющей на основе разработки новой научной концепции развития системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Актуальность обращения в диссертации к исследованию природы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях предопределена многими факторами.

Во-первых, к их числу относится необходимость рассмотрения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в качестве системного явления, обладающего присущими системными целями и признаками, позволяющими определить специфику данного вида административного принуждения среди иных групп принудительных мер.

Во-вторых, требует разработки и последующего законодательного закрепления терминология отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

В-третьих, несмотря на предпринятые законодателем попытки включить в перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях некоторые меры административного принуждения, в настоящее время остается неурегулированным ряд мер, характеризующихся тождественными признаками и на этом основании требующих нормативного признания.

Современный перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях включает в себя меры, значительно ограничивающие законные права и интересы физических и юридических лиц. Подобное правовое воздействие приближает меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях к мерам административной ответственности. Вместе с тем в современной России в основу правового строительства должна быть положена идея отказа от чрезмерного репрессивного уклона системы охраны общественных интересов, ориентации практики административного судопроизводства на защиту прав граждан. В этой связи пределы правового урона, вызванного применением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, должны определяться с учетом гармонии интересов личности, общества и государства.

Исследование посвящено теоретическому осмыслению системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, их целей и задач, выявлению их содержания и оснований применения, анализу факторов, снижающих эффективность их применения, разработке практических рекомендаций и предложений, в том числе по совершенствованию действующего административно-деликтного законодательства.

Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные аспекты применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях рассматривались ранее в диссертационных исследованиях многих авторов (Красноглазов А.Ю. Обеспечение законности в применении административно-процессуальных мер на стадии возбуждения дела об административном правонарушении. М., 1999; Макаров Д.В. Правовые и организационные вопросы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере дорожного движения. М., 2004; Хвастунов К.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые милицией. Челябинск, 2004; Сафонова Л.С. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. СПб., 2005; Гапонов О.Н. Реализация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок. М., 2006; Карагодин А.В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. М., 2006).

Однако системного анализа мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в науке до настоящего времени не проведено. Многие вопросы остаются в недостаточной степени изученными. Поэтому наука административного права должна выработать и предложить пути разрешения существующих в этой сфере проблем.

Основой исследования явились работы таких выдающихся зарубежных и российских ученых, рассматривавших особенности государственного и административного (полицейского) принуждения в различные исторические периоды как: И.Е. Андреевский, Н.Н. Белявский, В.А. Беэр, И.М. Волков, В.А. Гаген, В.М. Гессен, А.И. Елистратов, А.С. Звонницкий, В.В. Ивановский, И. Кант, Л.А. Кассо, К. Маркс, С.В. Познышев, Н.С. Таганцев, И.Т. Тарасов, Г.Ф. Шершеневич, Ф. Энгельс и др.

Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к исследованиям, затрагивающим проблемы юридической ответственности на общетеоретическом и отраслевом уровнях, таких ученых как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Б.Т. Базылев, М.И. Байтин, Б.Б. Булатов, В.М. Корнуков, О.Э. Лейст, Н.В. Макарейко, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Д.Г. Нохрин, И. Ребане, И.С. Самощенко, Н.А. Саттарова, В.В. Серегина и др.

Фундаментальную основу исследования составили труды ученых в области административного права: А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, М.И. Еропкина, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.М. Кононова, А.П. Коренева, А.Е. Лунева, И.В. Максимова, В.М. Манохина, И.В. Пановой, Е.Н. Пастушенко, Л.Л. Попова, Э.Н. Ренова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др.

Существенный вклад в разработку отдельных проблем применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях внесли Р.Р. Айгистов, А.Ю. Анненков, А.И. Дворяк, В.В. Йонаш, А.И. Каплунов, В.Р. Кисин, А.Н. Кокорев, О.В. Левченко, А.О. Поддубный, Ю.В. Помогалова, Ю.И. Попугаев, П.П. Сергун, В.А. Тюрин, С.Б. Щербаков, Ф.З. Эльбердова и др.

Россия является частью мирового сообщества. В этой связи все очевиднее становится необходимость выработки единых подходов к формированию адекватной административно-деликтной политики. В этих целях автором использованы международно-правовые акты, а также законодательство об административных правонарушениях зарубежных стран (Азербайджанской Республики, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Республики Молдова, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан и Украины).

Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в процессе применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Предметом исследования выступают:

- разработка и методологическое обоснование современной концепции мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

- положения науки административной деликтологии и их влияние на эффективное применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

- теоретические аспекты, раскрывающие правовую природу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с учетом их последней систематизации;

- историография развития отношений в сфере административного принуждения;

- зарубежный опыт правового регулирования отношений в сфере введения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в разработке основных теоретических вопросов производства по делам об административных правонарушениях, касающихся тематики мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, что позволило сформировать предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства России.

Поставленная цель обусловила основные задачи диссертационного исследования:

- на основе анализа различных правовых доктрин раскрыть сущность и признаки государственного принуждения и выявить его виды;

- выявить уникальность и организационно-функциональную обособленность института мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

- раскрыть в историческом аспекте современные проявления понятийно-категориальной природы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

- классифицировать меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях на виды по различным основаниям;

- сформировать логически завершенную систему мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях через анализ сущностных признаков ее видов;

- выявить причины и условия, влияющие на эффективность применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

- выработать предложения по изменению и дополнению действующего законодательства, направленные на определение понятий отдельных видов мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, их содержания и порядка применения;

- разработать концепцию гл. 27 КоАП РФ «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях».

Методологическую основу исследования составил комплекс методов и средств, которые позволили всесторонне проанализировать предмет исследования и сделать соответствующие научные выводы.

В ходе исследования применялись аналитико-статистический, формально-правовой и нормативно-логический методы, а также метод комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.

Сравнительно-исторический метод позволил охарактеризовать состояние института мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и выявить возможные тенденции его развития.

Системный метод позволил рассмотреть различные виды мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в качестве комплекса взаимосвязанных компонентов, обладающего относительно устойчивой упорядоченностью и определенной степенью целостности.

Нормативно-правовой и эмпирической основой исследования явились Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, законодательство об административных правонарушениях Российской Федерации и ее субъектов, законодательство зарубежных государств, законодательство СССР и РСФСР. При подготовке диссертационной работы использовались судебные акты Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, арбитражных судов федеральных округов, статистическая информация МВД России.

Научная и практическая новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование, специально посвященное мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

В работе предпринята попытка рассмотреть правовую природу и цели системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, вытекающие из анализа положений КоАП РФ. Дается содержательная характеристика всем ее элементам.

Исследование каждого вида мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях сопровождается рассмотрением генезиса правовых основ его регламентации.

Анализ сущностной характеристики мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях позволил автору высказаться о расширении перечня таких мер и внесении в него некоторых новых мер административного принуждения.

Сформулированы направления совершенствования законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере производства по делам об административных правонарушениях, внесены предложения по изменению административно-деликтного законодательства Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Формулируется дефиниция мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, под которыми понимаются урегулированные федеральным законодательством меры административного принуждения, применяемые органами исполнительной власти (их должностными лицами) и судом в целях обеспечения нормального течения производства по делам об административных правонарушениях в связи с обнаружением признаков правонарушения либо при достаточных основаниях для предположения о наличии таких признаков в строго определенном процессуальном порядке в рамках производства по делу об административном правонарушении к лицам, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также к иным участникам производства, направленные на ограничение права на свободу и личную неприкосновенность, имущественных прав либо субъективных прав управления транспортным средством соответствующего вида.

2. Выдвигается положение о множественном характере целей мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Применение конкретной меры направлено на достижение одной или нескольких общих целей, а также ряда промежуточных, отдельных целей, во многом зависящих от стадии производства по делу об административном правонарушении, в рамках которой реализуется данная мера. Цели мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях рассматриваются в виде двухуровневой системы, первый уровень которой составляет общие цели, присущие всем мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а второй - частные цели, характерные для отдельных мер.

3. Аргументирован вывод о том, что современная система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях прошла длительный путь эволюционного развития, в котором с учетом уровня систематизации нормативно-правовых основ регулирования и объема регулирования, представляется возможным выделить три этапа: 1) докодификационный (по 1980 год); 2) этап первой кодификации системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (с 1980 г. по 2002 г.); 3) современный этап (с 2002 г. по настоящее время).

4. Обосновывается концепция системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Присущие данным мерам системные признаки позволяют рассматривать их не в качестве простой совокупности элементов, а в качестве взаимосвязанных частей единого системного образования, построенного по определенным правилам. Система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях представляет собой целостную, иерархически организованную, относительно самостоятельную и статичную совокупность элементов - видов мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, перечень которых является исчерпывающим, чье взаимодействие и взаимосвязь обусловлены единством оснований и целей применения.

5. Обосновывается предопределяющее воздействие Конституции РФ и международного права на характер мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которое опосредуется институтом административного принуждения. Общеправовую основу применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях составляют такие базовые конституционные ценности, как соразмерность ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям, ясность и определенность правовых норм, касающихся этих ограничений, юридическое равенство, запрет придания обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, гарантия честного административного процесса, всеобщность и гарантированность судебной защиты при административно-деликтном преследовании, а также респондирующие им международно-правовые принципы: наибольшего благоприятствования индивиду, непонижаемости защиты прав и свобод человека, их неотъемлемости, равноправия всех людей и запрещения дискриминации, неделимости гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод человека, соблюдения фундаментальных прав и свобод человека в любых случаях.

6. Предлагается классификация системы видов мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в зависимости от направленности (объекта) принудительного воздействия. Подобный подход позволяет выделить: 1) меры, ограничивающие право на свободу и личную неприкосновенность (доставление физических лиц; задержание; привод; помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения); 2) меры, направленные на ограничение имущественных прав (доставление судна и других орудий совершения административного правонарушения; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; задержание транспортного средства; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; временный запрет деятельности; залог за арестованное судно); 3) меры, направленные на ограничение субъективных прав управления транспортным средством соответствующего вида (отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; запрещение его эксплуатации).

7. Формулируются понятия отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: доставления; административного задержания; привода; освидетельствования на состояние алкогольного опьянения; направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения; медицинского освидетельствования на состояние опьянения; личного досмотра; осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; изъятия вещей и документов; задержания транспортного средства; задержания судна, доставленного в порт Российской Федерации; ареста товаров, транспортных средств и иных вещей; временного запрета деятельности; залога за арестованное судно; отстранения от управления транспортным средством; запрещения эксплуатации транспортного средств».

8. Выдвигается положение о необходимости расширения субъектного состава правоприменителей доставления и включения в него сотрудников организаций, осуществляющих частную охранную деятельность, частных детективов, а также внештатных общественных инспекторов.

9. Доказывается необходимость внесения в ст. 15 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» дополнений, предусматривающих в качестве основания для беспрепятственного проникновения в жилые помещения граждан наличие достаточных поводов полагать, что злостно уклоняющиеся от явки лица, в отношении которых вынесено определение о приводе, скрываются в данных жилых помещениях;

10. Предлагается ограничение срока применения содержания иностранных граждан, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальных учреждениях в целях установления дополнительных гарантий обеспечения прав и законных интересов лиц, в отношении которых осуществляется производство по делу об административном правонарушении. С учетом установленных КоАП РФ сроков на обжалование вынесенного постановления, решения, на рассмотрение жалобы по таким категориям дел, на обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению, а также необходимости проведения всех мероприятий по установлению личности правонарушителя, сбора требуемых документов, составления учетной карточки, проведения обязательной государственной дактилоскопической регистрации, временной период содержания иностранного гражданина в специальном учреждении не должен превышать одного месяца. Одновременно, в исключительных случаях, законодателем должна быть установлена возможность разового продления месячного срока в судебном порядке.

11. Обосновывается необходимость установления количественных значений для определения допустимого законом уровня содержания алкоголя в крови, а в соответствующих случаях - в выдыхаемом воздухе, для лиц, управляющих транспортным средством, в рамках установленных международным законодательством (до 0,25 мг алкоголя на литр выдыхаемого воздуха). Необходимость таких количественных критериев обусловлена возможностью различных погрешностей измерений при проведении освидетельствования, вызванных в том числе наличием в окружающем воздухе летучих горючих веществ, чувствительность прибора к которым не изучена, употреблением медицинских препаратов до применения освидетельствования; а также наличием в крови небольшого количества эндогенного алкоголя.

12. Предлагается унифицировать процедуры применения медицинского освидетельствования на состояние опьянения и устранить их зависимость от категории дела, вызвавшего необходимость установления состояния опьянения. Подобное предложение обосновано идентичностью пределов принудительного воздействия, которое существенно затрагивает целый ряд конституционных прав и свобод граждан, - таких как право на охрану личного достоинства, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни и личной тайны, недопустимость сбора, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 21, ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 24 Конституции РФ) и позволит распространить понятие медицинского освидетельствования на состояние опьянения как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях на все случаи проведения медицинского освидетельствования.

13. Аргументируется отнесение направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения и принудительной эвакуации транспортного средства к группе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Свидетельством такой принадлежности выступает правовая природа и цель их применения.

14. Вывод о существенном ограничении прав и законных интересов залогодателей положениями, определяющими единственно возможный вид залога. На основе анализа международного законодательства, допускающего возможность другого обеспечения, предлагается установить в качестве предмета залога наряду с денежными средствами и иные виды имущества, в частности недвижимого имущества и движимого имущества в виде ценностей и допущенных к публичному обращению в Российской Федерации ценных бумаг, которые предусмотрены в качестве предмета залога в российском уголовно-процессуальном законодательстве и урегулировать в подзаконном акте правила его оценки и хранения. Одновременно необходимо установить изъятия из общего правила, не допускающие принятие в качестве залога имущества, на которое в соответствии с ГПК РФ не может быть обращено взыскание.

15. Внесение ряда изменений и дополнений в КоАП РФ:

- отразить в ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ исчерпывающий перечень частных целей применения, присущих отдельным мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, дополнив существующий такими, как предупреждение совершения новых правонарушений, выяснение обстоятельств административного правонарушения, обнаружение орудий совершения либо предмета административного правонарушения;

- закрепить в ст. 27.2 КоАП РФ изменения, предоставляющие полномочия по применению физической силы и специальных средств всем должностным лицам органов исполнительной власти, компетентным применять доставление в случае оказания им сопротивления;

- установить в КоАП РФ максимальный срок вытрезвления для задержанного лица, устранив возможность его определения исходя из усмотрения должностных лиц, осуществляющих задержание, что создает почву для возможных злоупотреблений;

- включить в ст. 27.3 КоАП РФ положения, закрепляющие изъятия, не позволяющие применять административное задержание к особым категориям граждан;

- дополнить ст. 27.15 КоАП РФ положениями, закрепляющими изъятия из перечня лиц, к которым может быть применен привод, куда должны быть отнесены несовершеннолетние в возрасте до шестнадцати лет, беременные женщины, больные, которые по состоянию здоровья не могут или не должны оставлять место своего пребывания, что удостоверено врачом, либо лица, имеющие явно выраженные признаки заболевания, препятствующего их приводу;

- отразить недопустимость принятия решения о содержании иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого принято решение о выдворении из пределов Российской Федерации или продлении содержания сверх 48-часового срока иными, чем суд, субъектами административной юрисдикции;

- внести в ст. 27.9 КоАП РФ изменения, которыми разъяснить, что следует понимать под «случаями, не терпящими отлагательства» применительно к досмотру транспортных средств;

- отнести плату за транспортировку и хранение транспортных средств соответствующего вида в рамках применения задержания транспортного средства соответствующего вида к издержкам по делу об административном правонарушении, подлежащим оплате за счет средств федерального бюджета;

- установить порядок возврата транспортного средства, явившегося объектом задержания, гражданину незамедлительно после устранения причины такого задержания по его первому требованию. Расходы, понесенные собственником специализированных стоянок, связанные с хранением транспортного средства, при их неоплате в добровольном порядке, могут быть взысканы в порядке гражданского судопроизводства, а при прекращении производства по делу по реабилитирующим основаниям (пп. 1-3 ст. 24.5 КоАП РФ) данные расходы должны быть возложены на федеральный бюджет;

16. На основании проведенного исследования и полученных результатов разработана концепция проекта Федерального закона о внесении изменений и дополнений в гл. 27 КоАП РФ, предусматривающая применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что многие положения и выводы, а также концептуальные подходы по проблемам, связанным с институтом мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, содержащиеся в нем, могут быть использованы в практической, правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной рассматриваемых проблем, доктринальным обоснованием мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как системного явления, ориентированностью на совершенствование административно-деликтного законодательства, что призвано способствовать эффективности производства по делам об административных правонарушениях.

Сформулированные автором теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки института производства по делам об административных правонарушениях.

Положения диссертации могут также использоваться в учебном процессе при подготовке курсов лекций «Административное право», таких специальных курсов, как «Административная ответственность», «Административная юстиция», «Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях», «Административно-процессуальное право», а также при разработке учебников, учебно-методических пособий и учебных комплексов по соответствующим дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и муниципального права ФГБОУ «Саратовская государственная юридическая академия», где проведено ее обсуждение и рецензирование.

Результаты диссертационного исследования отражены в опубликованных по теме исследования монографиях: «Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства» (Саратов, 2010); «Система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» (Саратов, 2011), статьях, изданных в центральных и региональных печатных изданиях, включая публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК, других публикациях.

Выносимые на защиту положения докладывались на международных, всероссийских, межрегиональных, региональных конференциях, «круглых столах» в городах Москве, Саратове, Курске, Пензе, Краснодаре, Тамбове, Тольятти и др.

Материалы исследования использовались в учебном процессе при проведении лекционных, и семинарских занятий в ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» и ФГБОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» по дисциплинам и спецкурсам кафедры административного и муниципального права.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух разделов, восьми глав, двадцати девяти параграфов, заключения, перечня нормативных правовых актов, списка использованной литературы и приложения.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются цель и задачи работы, теоретическая и практическая значимость исследования, раскрывается научная новизна и формулируются положения, выносимые на защиту.

Первый раздел «Место мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения» включает в себя четыре главы. Глава первая «Административное принуждение как разновидность государственного принуждения. Классификация видов административного принуждения» состоит из трех параграфов. Параграф первый «Государственное принуждение: понятие, сущность и признаки» посвящен анализу понятия государственного принуждения и выявлению его характерных признаков.

Соискателем отмечается наличие у мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях характерных черт, присущих государственному принуждению в целом, что, по мнению автора, предполагает обязательное первоначальное выявление правовой природы и признаков государственного принуждения.

Принуждение рассматривается с точки зрения различных подходов. Отмечается различие категорий «государственное принуждение» и «правовое принуждение». По убеждению диссертанта понятие «правовое принуждение» содержит в себе указание на юридическую природу принуждения, т.е. на источник своей регламентации, в качестве которого выступает исключительно право. Подчеркивается правовой характер государственного принуждения, всегда применяемого на основе норм права.

Во втором параграфе «Административное принуждение: понятие и характерные черты» посредством выявления характерных черт административного принуждения формулируется его определение.

Диссертантом отмечается бессистемный характер законодательства, регулирующего административное принуждение. В то же время представляется небесспорной позиция относительно возможности кодификации института административного принуждения. Законодателю следует идти по пути систематизации норм, регулирующих отдельные виды административного принуждения.

Анализ различных точек зрения ученых-административистов, изучавших содержание административного принуждения как правового явления, позволяет на дефинитивном уровне охарактеризовать административное принуждение как вид государственного принуждения, урегулированный нормами административного права, применяемый в установленных процессуальных формах, имеющий, как правило, внесудебный характер, применяющийся в оперативном порядке, заключающийся в оказании уполномоченными государственными и иными органами, а также их должностными лицами воздействия на коллективных и индивидуальных субъектов с целью достижения исключительно позитивно значимых целей в условиях общественной, государственной необходимости, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения установленного порядка привлечения к административной ответственности, восстановления существовавшего до совершения правонарушения положения, назначения административного наказания за совершенное правонарушение, влекущий для виновных негативные последствия правоограничительного характера.

В третьем параграфе «Классификация мер административного принуждения» на основе имеющихся в науке административного права подходов к классификации мер административного принуждения предпринимается попытка сформулировать собственный подход к созданию классифицированной системы административно-принудительных мер. В зависимости от критериев цели и основания применения, являющихся, по мнению диссертанта, наиболее существенными, позволяющими выделить характерные признаки всей совокупности мер административного принуждения, все меры административного принуждения подразделяются на две группы: меры, применяемые вне связи с правонарушением, и на меры административного принуждения, связанные с правонарушением. Первая группа состоит из административно-предупредительных мер, включающих меры, применяемые в силу государственной необходимости, и контрольно-предупредительных мер. Во второй группе выделяются административно-восстановительные меры; меры административного пресечения; меры административной ответственности (административные наказания); меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Подобная классификация, по мнению автора, позволяет, с одной стороны, провести в системе мер принуждения, связанных с правонарушением, типологическое обособление специфической группы мер - мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а с другой, обозначить четкие критерии разграничения видовых мер административного принуждения.

Глава вторая «Виды мер административного принуждения» состоит из пяти параграфов. Параграф первый «Административно-предупредительные меры» посвящен характеристике мер данной категории. Общей целью их применения выступает предостережение физических и юридических лиц от совершения неправомерных поступков, предупреждение правонарушений или устранение возможных вредных последствий, вызванных обстоятельствами, угрожающими безопасности личности, общества, государства. В работе проводится разграничение административно-предупредительных мер с осуществляемыми в рамках различных форм контрольно-надзорной деятельности инспектированием, ревизией и другими мерами, не носящими характера правообременения субъектов, в отношении которых эти полномочия осуществляются.

Во втором параграфе «Меры административного пресечения» диссертант указывает на двойное целевое предназначение данных мер административного принуждения, заключающееся, с одной стороны, в пресечении правонарушения, а с другой, в недопущении вредных последствий его развития - нанесении урона охраняемым интересам личности, общества, государства.

Выражая критическую оценку существованию в административно-правовой науке взглядов, объединяющих указанную группу мер с мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, автор поддерживает их определение в качестве автономных. Самостоятельный характер мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях обусловлен их специфической целью - обеспечением своевременного и соответствующего закону рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятых по нему постановлений. В отличие от большинства мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях меры административного пресечения применяются непосредственно при обнаружении признаков совершающегося, но еще не законченного правонарушения и характеризуются резким вмешательством в деятельность подвластного субъекта.

Параграф третий «Административно-восстановительные меры» посвящен вопросу выделения в системе мер административного принуждения административно-восстановительных мер, который до настоящего времени является дискуссионным в науке административного права.

Исследуя различные позиции, в том числе отрицающие характерность правовосстановления как формы государственного принуждения для административного права, автор полагает возможным поддержать позицию Д.Н. Бахраха, впервые выделившего административно-восстановительные меры из общего числа мер административного принуждения. По мнению диссертанта: 1) административно-восстановительное принуждение представляет собой итоговую, самостоятельную административно-принудительную меру, применяемую с учетом и соразмерно нанесенному ущербу; 2) реализация административно-восстановительных мер не зависит от субъективных факторов, приведших к причинению вреда; 3) применение восстановительных мер может быть обусловлено как совершением административного правонарушения, иным нарушением либо реализовано при отсутствии правонарушений, в целях обеспечения нормального функционирования общества.

В четвертом параграфе «Меры административной ответственности (административные наказания)» соискателем рассматриваются причины замены термина «административное взыскание» категорией «административное наказание». Автор убежден в справедливости такого шага законодателя, который терминологически отразил карательную сущность мер административной ответственности и распространил на них общий режим международных стандартов механизма защиты прав и основных свобод человека.

В работе исследуются характерные признаки административных наказаний, закрепленные в административно-деликтном законодательстве, основополагающими среди которых выступают следующие: административное наказание - это установленная государством мера ответственности; применяется лишь за совершение административного правонарушения; применяется к физическому или юридическому лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения; заключается в лишении или ограничении прав и свобод, принадлежащих физическому или юридическому лицу; назначается органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами, судебными и коллегиальными органами; влечет правовые последствия - лицо считается подвергнутым административному наказанию.

Учитывая, что тематика мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях является центральной для всего диссертационного исследования, пятый параграф «Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» содержит определение лишь общих особенностей данной группы мер административного принуждения. Отмечается их главное назначение, состоящее в обеспечении привлечения лица, совершившего административное правонарушение, к административной ответственности посредством фиксации, сбора доказательств по делу об административном правонарушении, обеспечении исполнения административных наказаний. Указывается на ряд закрепленных в законодательстве правовых гарантий: возможность, основания и сроки (для отдельных мер) их применения детально урегулированы действующим административно-деликтным законодательством; порядок их реализации подлежит обязательному отражению в процессуальных документах.

Глава третья «Общеправовые условия, предопределяющие характер мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» включает в себя два параграфа.

В первом параграфе «Конституционные основы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» диссертантом анализируются закрепленные в Конституции РФ юридически значимые общие принципы взаимоотношений государства и личности в сфере административного преследования. Данные положения определяются в качестве правового фундамента для законодательного регулирования всех правовых институтов, включая институт мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, выступающий составной частью института мер административного принуждения.

Автором выделяется ряд носящих универсальный характер принципов, составляющих конституционную основу применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Сущность принципа соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям выражается в поддержании необходимого баланса интересов человека, общества и государства. Государственные органы в рамках своей деятельности обязаны проводить соизмерение значимости как того общественного интереса, который обуславливает достижение ими определенных задач, так и степени ограничений при этом интересов отдельных физических и юридических лиц, а причиняемый такими ограничениями вред должен быть меньшим, чем предотвращаемый. На основе анализа позиции Конституционного Суда РФ делается вывод о необходимости установления законодателем четких и разумных временных рамок допускаемых ограничений прав и свобод, а также определения круга лиц, подлежащих таким ограничениям. Всякое вмешательство должно быть строго выборочным, не может носить всеобщий, тотальный характер и должно соответствовать достигаемой цели.

Принцип ясности и определенности правовых норм, касающихся возможных ограничений прав и свобод, предполагает четкость и понятность правовой нормы, устанавливающей подобные ограничения, любому гражданину и должностному лицу. Двусмысленность правовой нормы, закрепляющей меру административного принуждения, может привести к ее дискриминационному применению государственными органами административной юрисдикции и их должностными лицами и, в результате, к нарушению принципа верховенства закона (ст. 76, ч. 3 ст. 90 , ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

В качестве базового принципа осуществления прав и свобод и функционирования государственности соискателем отмечается принцип равенства всех перед законом и судом. Проявление данного принципа в административно-деликтном праве заключается в применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: 1) к физическим лицам независимо от их пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; 2) к юридическим лицам независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Автор, рассматривая принцип запрета придания обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, указывает, что общий запрет придания обратной силы закону, устанавливающему или отягчающему ответственность, распространяется также и на установление ограничений или ухудшение прав и свобод личности, допускающее их обратное действие, включая и применение мер административного принуждения, не связанных с ответственностью.

Содержание принципа гарантии честного административного процесса, как и любого другого процесса, составляют требования уважения человеческого достоинства. Несмотря на конституционные гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, в любом государстве, независимо от его организационно-правовой формы, существуют возможности превышения должностными лицами своих прав или злоупотребления полномочиями. В этой связи возможный вариант развития видится соискателю в детальной регламентации процедур применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях именно на уровне законодательных, а не подзаконных актов, с оставлением на ведомственное усмотрение лишь необходимого минимума.

Специфика принципа всеобщности и гарантированности судебной защиты в административно-деликтном законодательстве обусловлена реализацией мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как правило, не судом, в отличие от уголовного судопроизводства, а органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами. Отмечается его последовательная реализация законодателем в двух направлениях: во-первых, в расширении законодателем полномочий судебных органов в данной сфере и, во-вторых, в установлении возможности обращения лица, в отношении которого применены меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в судебные органы.

Резолютируя проведенное исследование, диссертант убежден, что правовой институт мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях испытывает на себе в полной мере весь напор правового воздействия конституционных принципов применения мер административного принуждения, что в итоге самым непосредственным образом влияет на его содержание.

Во втором параграфе «Международно-правовые основы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» получили предметный анализ общепризнанные принципы и нормы международного права, оказывающие непосредственное воздействие на параметры мер административного принуждения.

В работе указывается, что выполнение Россией международно-правовых обязательств обязывает ее обеспечить соблюдение и всемерную защиту прав, свобод и законных интересов граждан в соответствии с международными стандартами, отраженными в важнейших международно-правовых актах, закрепляющих общечеловеческие ценности. По мнению соискателя, принципами, непосредственно затрагивающими правовую природу и процедуру применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, являются: принцип наибольшего благоприятствования индивиду, принцип непонижаемости защиты прав человека по международному праву, принцип неотъемлемости прав и свобод человека, принцип равноправия всех людей и запрещения дискриминации, принцип неделимости гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод человека, принцип, согласно которому определенные фундаментальные права и свободы человека должны соблюдаться в любой ситуации, включая вооруженные конфликты. Отмечается, что отраженные в Конституции РФ основополагающие общеправовые принципы международного права проявляют себя в законодательном установлении мер обеспечения производства по делам об административном правонарушении, определяя пределы, размеры и направление их принудительного воздействия на права и свободы личности.

Глава четвертая «Мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, ее понятие, содержание и цели» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Генезис правовых основ регламентации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» рассматривается эволюция института мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях на различных исторических этапах, что позволяет выявить различия в технике правового регулирования и обнаружить наиболее эффективные и рациональные подходы.