Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Специальность 12.00.14 -- Административное право; административный процесс

Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации

Кутьин Николай Георгиевич

Москва 2013

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Россинский Борис Вульфович

Официальные оппоненты: Дугенец Александр Сергеевич, доктор юридических наук, профессор, аппарат Совета Безопасности Российской Федерации, главный советник

Елагин Александр Григорьевич, доктор юридических наук, профессор, ФГКОУ ВПО «Академия управления

Министерства внутренних дел Российской Федерации», профессор кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка Фатьянов Алексей Александрович, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», директор Института проблем эффективного государства и гражданского общества

Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Защита состоится 13 июня 2013 г. в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Автореферат разослан «___» марта 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, доцент Ю. Л. Смирникова

1. Общая характеристика работы

административный правовой безопасность производственный

Актуальность темы исследования. Уровень развития и масштабы применения сложных энергоемких технологических процессов в промышленности и энергетике, в том числе с использованием опасных веществ, привели к тому, что в настоящее время техника и технологии стали для граждан, общества и государства как основой жизнедеятельности, так и одним из главных источников опасности. От промышленной безопасности (противоаварийной устойчивости) опасных производственных объектов (далее -- ОПО) предприятий топливно-энергетической, горно-металлургической, химической и других промышленных отраслей зависит надежное обеспечение потребителей всеми видами ресурсов и продукции, необходимыми для нормального функционирования общества и государства.

В последние годы на ОПО зафиксированы одни из самых низких (после вступления в силу Федерального закона 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее -- Закон о промышленной безопасности ОПО)) показателей аварийности и травматизма. Вместе с тем при общем уменьшении количества аварий рост аварийности отмечен на объектах нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, магистрального трубопроводного транспорта, при ведении взрывных работ, использовании подъемных сооружений, транспортировании опасных веществ.

Это, в частности, обусловлено и определенными просчетами в обеспечении энергетической и промышленной безопасности, поскольку государственное регулирование в сфере промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации с середины 90-х гг. XX в. базировалось на принципах и требованиях промышленной безопасности ОПО, не соответствующих современному уровню развития экономики. Установление единообразных требований и механизмов обеспечения промышленной безопасности всех ОПО привело к недостаточности государственного регулирования в отношении объектов, безопасность которых имеет существенное значение для граждан, общества и государства, и избыточности государственного регулирования в отношении объектов, не имеющих такого значения.

Сохранение государством в рамках контроля (надзора) таких функций, как технический контроль за состоянием безопасности, участие в продлении сроков эксплуатации оборудования, утверждение экспертиз безопасности, выдача разрешений на проектирование, изготовление и применение любых технических устройств, фактически предполагает и государственную ответственность за последствия нарушений требований промышленной безопасности ОПО самостоятельными субъектами экономической деятельности. Отсутствие адекватной экономической ответственности за нарушения требований промышленной безопасности ОПО и их последствия влечет недостаточное обеспечение безопасности субъектами экономической деятельности.

Необходимость обеспечения условий для экономического развития Российской Федерации в начале XXI в. обусловила качественное изменение государственного регулирования в различных отраслях экономической деятельности, направленное на устранение административных барьеров и избыточного государственного регулирования. В соответствии с этими изменениями реформировано законодательство РФ, регламентирующее осуществление различных видов деятельности, внесены значимые изменения в законодательство, регулирующее вопросы обеспечения промышленной безопасности ОПО.

Следует констатировать, что подавляющее большинство административно-правовых режимов устанавливается в интересах обеспечения национальной и общественной безопасности, применительно к которым наибольший интерес представляет административно-правовой режим промышленной безопасности ОПО, вычлененный из общей массы, где отношения между государственными органами, общественными объединениями, субъектами экономической деятельности и гражданами регулируются преимущественно нормами административного права. В связи с этим необходимым представляется научное исследование административно-правового режима промышленной безопасности ОПО.

Целью диссертационного исследования является изучение содержания, юридической природы, правовых и организационных проблем административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации в условиях модернизации законодательства и разработка на этой основе предложений по совершенствованию правоприменительной деятельности.

Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

- определить виды безопасности;

- исследовать особенности государственного управления в области обеспечения промышленной безопасности ОПО;

- обозначить правовые основы обеспечения промышленной безопасности ОПО;

- исследовать понятие и сущность административно-правового режима промышленной безопасности ОПО;

- определить основные принципы административно-правового режима промышленной безопасности ОПО;

- определить объекты и субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО;

- раскрыть особенности механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО;

- определить особенности организационных механизмов классификации ОПО;

- исследовать юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО;

- внести предложения по совершенствованию государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности;

- дать общую характеристику совершенствования системы законодательства РФ в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов;

- предложить концепцию совершенствования содержания Закона о промышленной безопасности ОПО.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации.

Предметом исследования выступают теоретические концепции, доктрины, научные труды ученых, касающиеся административно-правовых вопросов обеспечения промышленной безопасности; нормативное регулирование и практическая деятельность субъектов обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы, связанные с обеспечением национальной безопасности Российской Федерации, исследовались многими отечественными учеными в области права.

К первым отечественным научным исследованиям, в которых рассматривались отдельные аспекты безопасности общества и государства, относятся труды И. Е.?Андреевского, Н. А.?Бердяева, В. И.?Вернадского, Л. Н.?Гумилева, В. Ф.?Дерюжинского, Н. М.?Карамзина и др. О сущности нации размышляли такие российские ученые, как Р. Г.?Абдулатипов, Е. И.?Елистратов, В. О.?Ключевский, М. М.?Ковалевский, Э. А.?Поздняков, С. М.?Соловьев, П. А.?Сорокин, Б. Н.?Чичерин, а также представители зарубежной науки Т.?Морган, Г.?Моргентау, А.?Уолферс, Б.?Рассет и др.

Многие проблемы общей теории национальной безопасности и ее видов разрабатывались в трудах А. И.?Васильева, И. Н.?Глебова, С. В.?Гущина, И. Б.?Кардашовой, А. Н.?Кольева, Б. П.?Кондрашова, И. И.?Кузнецова, С. П.?Никанорова, В. Л.?Манилова, Г. В.?Осипова, Н. П.?Патрушева, А. К.?Першина, В. С.?Пирумова, А. А.?Прохожева, В. П.?Сальникова, В. В.?Серебрянникова, Ю. П.?Соловья, А. И.?Стахова, С. В.?Степашина, А. Д.?Урсула, А. В.?Шершнева, А. Т.?Хлопьева, А. К.?Шаваева и других ученых.

Среди научных работ, затрагивающих различные аспекты правового обеспечения национальной безопасности и ее отдельных видов, можно выделить труды известных российских ученых: Ю. И.?Авдеева, А. И.?Александрова, С. В.?Аленкина, В. В.?Алешина, С. С.?Байманова, В. В.?Бараненкова, Л. Н.?Башкатова, С. А.?Боголюбова, В. Н.?Бутылина, Л. И.?Васильевой, А. Г.?Винниченко, В. Г.?Вишнякова, Л. В.?Воронцовой, Б. В.?Ганюшкина, И. Н.?Глебова, И. В.?Гончарова, Ю. С.?Горбунова, В. В.?Гордиенко, В. В.?Данилейко, А. Ю.?Демидова, П. С.?Дмитриева, А. С.?Дугенца, М. Ю.?Дундукова, С. В.?Дьякова, A. M.?Егорова, А. Г.?Елагина, А. В.?Жаглина, М. В.?Жигуленкова, А. А.?Жарикова, В. И.?Зажицкого, М. Ю.?Зеленкова, И. Н.?Зубова, Р. Ф.?Идрисова, Э. С.?Иззатдуста, Н. М.?Казанцева, И. Б.?Кардашовой, В. И.?Карпова, A. M.?Кононова, И. А.?Конюховой (Умновой), М. В.?Костенникова, А. В.?Коровникова, Ю. Я.?Коршунова, Н. Н.?Кудинова, И. В.?Кузурмановой, С. С.?Купреева, А. В.?Куракина, В. Н.?Лопатина, М. Б.?Магомедова, И. Ю.?Макарычева, Р. А.?Марченко, А. И. Микулыпина, Е. Л. Мининой, Р. С. Мулукаева, Ф. Г. Мышко, В. Н.?Найденко, В. Я.?Насонова, Ю. М.?Ныркова, О. Н.?Новокшанова, А. В.?Опалева, А. А.?Опалевой, С. А.?Опалевой, Д. Б.?Павлова, Н. П.?Патрушева, К. С.?Петрова, Т. А.?Поляковой, А. С.?Прудникова, В. И.?Решетникова, О. М.?Рогачевского, И. С.?Розанова, Ю. С.?Ромашева, М. Б.?Рожкова, Н. И.?Рыжака, Ю. И.?Рябчикова, В. В.?Свинарева, Р. П.?Сипок, А. И.?Стахова, П. В.?Стрельникова, М. А.?Тарасовой, А. А.?Тер-Акопова, М. П.?Тетерина, Е. Н.?Трикоз, Е. З.?Трошкина, И. Л.?Трунова, В. Н.?Ушакова, А. А.?Фатьянова, А. Г.?Хабибулина, В. Э.?Хандожко, И. К.?Харичкина, А. И.?Цветкова, В. Е.?Чеканова, В. А.?Шматко, Л.?Шпигеля, Т. Э.?Шуберта, В. Л.?Шульца, А. Ю.?Шумилова, С. С.?Юрьева и др.

Вопросы экологической и промышленной безопасности рассматривались в работах Т. С.?Бакуниной, М. М.?Бринчука, Б. В.?Ерофеева, О. Л.?Дубовик, А. Э.?Жалинского, С. В.?Бородина, Э. Н.?Жевлакова, В. И.?Жулева, Н. И.?Загородникова, О. С.?Колбасова, В. В.?Лукьянова, Ю. П.?Ляпунова, Ф. Г.?Мышко, И. Ф.?Панкратова, В. В.?Петрова, А. В.?Яблокова, А. М.?Яковлева и др.

Методологическую основу исследования составили положения диалектики, гносеологии, формальной логики, политологии, социологии, юриспруденции, социального управления и иных отраслей научного познания. В процессе исследования применялись общенаучные (системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование) и частные (формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, историко-правовой, лингвистический, метод экспертных оценок и др.) методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.

Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, Закон о промышленной безопасности ОПО и иные нормативные акты РФ, международные акты о промышленной безопасности ОПО, европейские конвенции в области промышленной безопасности ОПО, зарубежное законодательство отдельных стран (США, ФРГ, Франции, Испании и др.), законодательство стран СНГ.

Эмпирическая база исследования. В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего исследования, положены результаты мониторинга изменений федерального, регионального и муниципального законодательства в сфере административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации, анализа основных тенденций и противоречий данного процесса.

Автором проведен опрос 84 руководителей территориальных подразделений Ростехнадзора, а также анкетирование 450 руководителей организаций, эксплуатирующих ОПО; произведен сравнительно-право-

вой анализ нормативных документов относительно контроля за системой оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и аттестации лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике. Диссертантом проанализировано 274 проекта договоров и государственных контрактов на оказание работ и услуг, поставку товаров, выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и иных видов гражданско-правовых договоров.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней осуществлено ранее не проводившееся комплексное монографическое исследование теоретических основ и законодательного содержания административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации, основанное на Законе о промышленной безопасности ОПО. Переосмыслено сложившееся воззрение на современную концепцию национальной безопасности в свете совершенствования законодательства в области промышленной безопасности ОПО, обусловленного прежде всего глобальными процессами, происходящими в современном мире.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Сделан вывод о том, что промышленная безопасность ОПО является составной частью национальной безопасности и представляет собой состояние защищенности от аварий и инцидентов на ОПО и последствий указанных аварий целого ряда субъектов, прямо не связанных с эксплуатацией конкретного объекта, обеспеченной системой норм, стандартов и требований в различных отраслях промышленной, производственной или хозяйственной деятельности. Это и обусловливает комплексный характер промышленной безопасности ОПО как правового института, поскольку в нем органично переплетаются национальные, технологические, территориальные и иные интересы личности, общества и государства.

2. Определено, что государственное управление в сфере промышленной безопасности ОПО представляет собой систему специфических политических, экономических, правовых и иных мер, принимаемых государством в целях управления состоянием безопасности на всех стадиях жизненного цикла опасных объектов для обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на ОПО и последствий этих аварий для решения актуальных проблем в области установления технических требований, создания экономических механизмов, направленных на стимулирование обеспечения безопасности, и гарантирующих адекватную ответственность всех субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО.

3. Установлено, что отличительной чертой правового регулирования промышленной безопасности ОПО выступает множественность его субъектов и источников, обусловленная большим числом и разнообразием решаемых задач, что позволяет определить правовые основы обеспечения промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации как систему нормативных правовых актов, определяющую правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации ОПО и позволяющую предупредить аварии на ОПО и обеспечить готовность эксплуатирующих ОПО юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

4. Сделан вывод, что административно-правовой режим промышленной безопасности ОПО можно определить как установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации ими своих прав в целях повышения эффективности правового регулирования, устранения избыточных административных барьеров для инновационной деятельности в сфере промышленного производства, других отраслях экономики, создания стимулов к модернизации отечественной экономики и одновременно надежному управлению технологическими и экономическими рисками производственной деятельности специально созданными для этой цели государственными и общественными органами.

5. Определено, что применение административно-правового режима промышленной безопасности ОПО направлено на создание эффективного прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на ОПО, уровня надежности систем обеспечения промышленной безопасности, ликвидации последствий возможных аварий; сокращение перечня и формирование организационных механизмов классификации ОПО по степени риска аварий и масштабу их последствий; дифференциацию методов регулирования в области промышленной безопасности; оптимизацию административных процедур при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и эксплуатации ОПО; обеспечение актуализации требований безопасности с учетом развития технологий, применяемых на ОПО; создание благоприятных условий для модернизации основных производственных фондов, внедрения инновационных производственных технологий, уникального оборудования и материалов; формирование комплекса мер государственной поддержки, разработку, реализацию и внедрение российских технологий обеспечения промышленной безопасности; обеспечение повышения уровня квалификации работников организаций, эксплуатирующих ОПО, открытости информации о состоянии промышленной безопасности и доступности требований промышленной безопасности; интенсификацию международного сотрудничества в области промышленной безопасности.

6. Сделан вывод о том, что провозглашение Конституцией РФ правового государства обусловило приобретение административным принуждением нового качественного значения. На современном этапе в условиях необходимости противодействия угрозам промышленной безопасности административное принуждение является подчас единственным средством обеспечения прав и свобод человека и гражданина, это и обусловливает задачу законодательной выработки критериев соотношения между ущемляемыми и охраняемыми интересами личности в деятельности исполнительной власти, чем и определена потребность построения четкой иерархической системы принципов административно-правового режима обеспечения промышленной безопасности ОПО.

7. Определено, что, обладая общими универсальными признаками, свойственными в целом административно-правовым отношениям, общественные отношения в сфере административно-правового режима промышленной безопасности ОПО имеют ряд специфических черт, позволяющих выделить их из общего массива подобного рода правоотношений. К ним относятся, в частности, следующие:

а) наличие определенного круга объектов правового регулирования в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО, к которым в общем значении следует отнести: права и законные интересы личности в сфере функционирования и взаимодействия с исполнительной властью, в области их защиты от аварий на ОПО и последствий указанных аварий; интересы общества, создание условий защищенности от угроз, которые могут наступить вследствие ненадлежащей эксплуатации ОПО, применительно ко всей системе общественных отношений, детерминированной базисом общества, установленной в результате соблюдения социальных норм, в том числе в сфере предотвращения или устранения угроз для жизни и здоровья людей и их имущества;

б) наличие самостоятельных субъектов, к которым относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти федеральных округов РФ и субъектов РФ как органы, наделенные исполнительными полномочиями общей компетенции; правоохранительные и контролирующие органы как органы, наделенные исполнительными полномочиями в межотраслевых и отраслевых сферах обеспечения промышленной безопасности ОПО; субъекты экономической деятельности в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО; граждане и их объединения;

в) существование особого процессуального института нормативного регулирования, регламентирующего административно-процессуальные и административно-процедурные аспекты деятельности субъектов исполнительной власти в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО. К последним можно отнести административно-юрисдикционные нормы, устанавливающие порядок рассмотрения заявлений и обращений субъектов предпринимательской деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО в органы исполнительной власти в связи с защитой их прав и законных интересов, в том числе с защитой процессуальных прав, в случае привлечения к административной ответственности.

8. Дано авторское определение механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, представляющего собой специфическую часть механизма правового регулирования, его особый порядок, направленный на консолидацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов в процессе реализации планов и программ развития Российской Федерации, осуществления экономической деятельности и сопровождаемый установлением (актуализацией) технических требований, созданием экономических механизмов стимулирования обеспечения безопасности, гарантирующих адекватную ответственность всех субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО.

9. Установлено, что правовые основы действия организационных механизмов классификации ОПО представляют собой совокупность основных методик, позволяющих оценить уровень опасности конкретного опасного производственного объекта или его вида, объединенных по какому-либо признаку (например, отраслевой принадлежности), и определить критерии классификации ОПО по группам, для каждой из которых установлен оптимальный режим государственного контроля.

10. Раскрыты основные подходы к совершенствованию политики в области обеспечения промышленной безопасности ОПО, предусматривающие выполнение мероприятий, нацеленных на совершенствование системы регулирования в указанной области, повышение прозрачности деятельности надзорных органов, снижение административных барьеров, разграничение полномочий в области промышленной безопасности ОПО между федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, в том числе в части осуществления контроля и надзора, а также стимулирование модернизации производства, инновационной деятельности предприятий и внедрение инноваций.

11. Юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации нельзя сводить только к какому-либо одному способу регулирования. Они представляют собой совокупность правовых способов воздействия на общественные отношения. Ни один из существующих в настоящее время правовых институтов (ядерная, пожарная, транспортная, экологическая и другие виды безопасности) не охватывает в полном объеме средства правового регулирования административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации, ведь практически любой объект этой категории одновременно выступает источником разных по своей природе опасностей (например, метрополитен несет техногенные, экологические, экономические, пожарные, транспортные и иные риски). Таким образом, промышленная безопасность ОПО представляет собой интегральный институт.

12. Обосновано, что в перспективе основными задачами в области обеспечения промышленной безопасности ОПО являются: разработка технических регламентов по вопросам обеспечения безопасности населения, безопасности эксплуатации (функционирования) и защищенности ОПО от угроз различного характера; уточнение критериев отнесения объектов к категории критически важных объектов федерального и регионального уровней; осуществление дальнейшей разработки и формирования научных основ обеспечения защищенности критически важных и потенциально опасных объектов; разработка и внедрение в практику современных систем, средств и методов технической диагностики оборудования потенциально опасных объектов для раннего обнаружения причин возникновения аварий и инцидентов техногенного характера и средств защиты информации в области организации обеспечения безопасности населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов; развитие системы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования техногенных аварий и катастроф с учетом всего спектра угроз различного характера путем улучшения ее организации, методологии, технического оснащения, автоматизации сбора, обработки и передачи информации, расширения функций за счет мониторинга состояния критически важных и потенциально опасных объектов; развитие инфраструктуры и материально-технической базы пожарной охраны в населенных пунктах, на ОПО, оснащение ее новыми средствами пожаротушения и спасения людей и имущества; проработка вопросов создания и развития современных экономических механизмов стимулирования реализации превентивного комплекса мероприятий по обеспечению защищенности ОПО; разработка и утверждение плана повышения защищенности опасных производственных объектов РФ от угроз техногенного характера.

13. Сделаны выводы о том, что повышение технологической и технической безопасности ОПО до соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню должно включать в себя формирование правил проведения оценки безопасности технологического процесса; обеспечение периодической оценки безопасности опасных объектов; создание экономических механизмов стимулирования обеспечения безопасности опасных объектов; совершенствование порядка и периодичности определения остаточного ресурса оборудования, применяемого на опасных производственных объектах, порядка продления сроков его безопасной эксплуатации; создание экономических стимулов обновления основных фондов, модернизации и технического перевооружения опасных объектов, в том числе в целях применения наилучших энергосберегающих технологий; обеспечение вывода из эксплуатации оборудования опасных объектов, отработавшего ресурс и имеющего ограниченный запас годности; стимулирование участия общественных институтов в практической реализации принципа социальной ответственности бизнеса; формирование условий, способствующих развитию независимых профсоюзных организаций.

14. Установлено, что для обеспечения квалифицированной эксплуатации ОПО необходимо осуществлять следующие мероприятия: создать систему управления промышленной безопасностью в процессе технологического цикла на опасных объектах; совершенствовать принципы и порядок осуществления производственного контроля; вести технический и метрологический контроль при эксплуатации опасных объектов и оборудования таких объектов; стимулировать развитие профессиональной культуры и культуры безопасности; создавать механизмы, гарантирующие квалифицированное сервисное обслуживание ОПО, систем управления и безопасности, оборудования таких объектов; создавать экономические стимулы участия субъектов экономической деятельности в подготовке технических специалистов; совершенствовать требования к подготовке и проверке знаний (аттестации) руководителей и работников, осуществляющих эксплуатацию и обслуживание ОПО.

15. Сделан вывод о том, что в настоящее время существует необходимость создания единообразного понятийного аппарата по вопросу обеспечения безопасности ОПО, который должен быть отражен в документе уровня федерального закона, содержащего единые критерии отнесения объекта к ОПО и требования по их защите, обязательные для всех. Имея в качестве основы единую нормативную базу, каждая отрасль или конкретное предприятие вполне сможет дополнить, расширить и конкретизировать обязательные требования с учетом своей специфики, если сочтет нужным. Должен также быть разработан общий перечень опасных производственных объектов.

16. Определено, что деятельность по совершенствованию государственного надзора и иных инструментов подтверждения безопасности опасных объектов должна включать в себя дифференциацию способов подтверждения безопасности посредством осуществления государственного надзора или применения иных инструментов подтверждения безопасности в зависимости от потенциальной опасности объекта; совершенствование предмета государственного надзора в соответствии с перераспределением ответственности государства и субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО; создание необходимых условий осуществления надлежащего государственного надзора за безопасностью опасных объектов в зависимости от значения их для безопасности граждан, общества и государства; разработку системы учета и периодического обновления информации о техническом состоянии и сроках эксплуатации опасных объектов; снижение избыточной административной нагрузки в отношении объектов, безопасность которых не имеет существенного значения для граждан, общества и государства; минимизацию дискреционности полномочий должностных лиц органов надзора и влияния субъектов экономической деятельности на органы надзора; формирование системы стимулов для привлечения и закрепления в государственных органах управления и надзора в сфере промышленной безопасности ОПО высококвалифицированных специалистов; информирование граждан и общества о стратегической важности надзора за безопасностью, позитивных результатах надзорной деятельности.

17. Разработаны предложения по внесению изменений в Закон о промышленной безопасности ОПО, представленные для рассмотрения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, которые содержатся в тексте диссертации.

Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и предложения вносят существенный вклад в административно-правовую науку, развивают и дополняют сложившийся понятийный аппарат, учитывающий особенности административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в РФ; способствуют созданию обоснованного представления о государственной политике в области промышленной безопасности ОПО, основным предназначением которой является модернизация законодательства РФ в области промышленной безопасности ОПО; освещают и переосмысливают ряд правовых положений, приводящих к новым доктринальным выводам.

Автором рассмотрены теоретические вопросы, которые имеют большое значение для понимания механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, существа и природы, целей и задач, которые перед ним ставятся. Исследование административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации в свете модернизации законодательства о нем как предмета самостоятельного межотраслевого института права позволит приступить к поиску новых подходов в исследовании многих институтов и будет способствовать развитию смежных отраслей права.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические положения по осуществлению законодательной деятельности можно использовать в качестве научно-методологической базы для законодательных органов при подготовке и создании действенной и унифицированной правовой базы для совершенствования деятельности компетентных органов в области промышленной безопасности ОПО. Выработанные предложения и рекомендации могут быть использованы для повышения технологической и технической безопасности опасных объектов до достижения соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню, обеспечения квалифицированной эксплуатации опасных объектов, совершенствования требований и инструментов обеспечения безопасности, создания и развития инфраструктуры обеспечения безопасности, совершенствования государственного надзора и иных инструментов подтверждения безопасности опасных объектов; создания прозрачной системы ответственности субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО. Положения проведенного исследования могут использоваться в учебном процессе при изучении курсов «Административное право», «Безопасность жизнедеятельности», а также дисциплин государственно-правовой специализации юристов.

Подготовленные по результатам исследования рекомендации и предложения предназначены для широкого круга специалистов -- практиков в законодательной и правоприменительной сферах. Особый интерес данное исследование представляет для работников межотраслевых институтов, руководителей и преподавательского состава образовательных учреждений федеральных органов исполнительной власти, занимающихся профессиональной подготовкой сотрудников и служащих для Ростехнадзора.

Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений на научно-практических конференциях, совещаниях в Правительстве РФ, других официальных публичных мероприятиях, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельность. Автором внесены предложения по изменению Закона о промышленной безопасности ОПО.

Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в опубликованных научных статьях в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России, монографиях, научно-практических и учебных пособиях, других публикациях по теме диссертации.

Ряд теоретических положений и выводов, изложенных в работе, внедрен в учебный процесс.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Выполненная работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих 12 параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

2. Содержание диссертации

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.

Первая глава «Теоретические аспекты и правовые основы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов» состоит из трех параграфов, в ней исследованы виды безопасности в современной науке, вопросы государственного управления в области обеспечения промышленной безопасности ОПО, а также правовые основы обеспечения промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации.

В первом параграфе первой главы при определении сущности и содержания промышленной безопасности ОПО диссертантом рассматривается общее понятие «безопасность», ее вид -- национальная безопасность, а затем определяется место промышленной безопасности ОПО в системе национальной безопасности.

Делается вывод, что в современном российском законодательстве выделяются такие разновидности национальной безопасности, как социальная (правовая, интеллектуальная, духовная, культурная и др.); экономическая (финансовая, хозяйственная, налоговая и др.); промышленная (пожарная, радиационная, химическая, техническая и др.), территориальная (экологическая, биологическая, сырьевая, продовольственная и др.), информационная и иные виды безопасности личности, государства и общества. Следует отметить, что приведенная классификация является весьма условной, так как в случае возникновения угрозы каким-либо отдельным объектам общественных отношений потенциальный ущерб может быть нанесен всем вышеперечисленным объектам.

Актуальность проблемы обеспечения промышленной безопасности ОПО на современном этапе развития российской государственности переоценить трудно, а ее глобальный характер выражается в нарастании частоты и размеров ущерба от техногенных аварий и катастроф, возникновении ситуаций, при которых многие техногенно опасные предприятия могут оказаться в зонах вооруженных конфликтов, стать объектами преступных посягательств со стороны террористов, а также в ухудшении экологических показателей окружающей природной среды. К сказанному следует добавить, что кризисные процессы в социально-экономической сфере обусловили повсеместно низкий уровень технологической и производственной дисциплины, соблюдения проектной и технической документации, ремонтных и регламентных работ на вредных производствах, объектах атомной энергетики и химической промышленности, транспорте, в области технического обслуживания и эксплуатации источников повышенной опасности и т. п.

Все изложенное выше свидетельствует о высокой вероятности возникновения многочисленных и разноплановых техногенно опасных факторов, а следовательно, и причинения подчас невосполнимого вреда. Но главное состоит в том, что техногенно опасные факторы, оказывая тотальное воздействие на природу, общество и человека, обусловливают реальное повышение степени риска существования последнего как биологического вида.

К сожалению, в России организационно-правовые основы системы обеспечения промышленной безопасности ОПО разработаны в недостаточной степени, а к формированию отдельных ее элементов (в частности, правовой базы) государство приступило лишь в начале 1990-х гг. Возможно, этим и объясняется тот факт, что действующее в настоящее время законодательство в области обеспечения промышленной безопасности ОПО все еще не отвечает ни возросшим общественным потребностям, ни международным стандартам. В этой связи перед юридической наукой, теорией и практикой государственного управления возникают задачи по дальнейшему становлению этого законодательства с учетом критического осмысления национального и зарубежного опыта. При этом главное -- разработать и реализовать научно обоснованную концепцию промышленной безопасности ОПО в России, сочетающую стратегию и тактику противодействия общества и государства нарастающим негативным тенденциям в области взаимоотношений природы, общества и человека.

Промышленную безопасность ОПО можно определить как составную часть национальной безопасности и обозначить ее сущность как состояние защищенности от аварий и инцидентов на ОПО и последствий указанных аварий целого ряда субъектов, прямо не связанных с эксплуатацией этого объекта, обеспеченную системой норм, стандартов и требований в различных отраслях промышленной, производственной или хозяйственной деятельности. Это и обусловливает комплексный характер промышленной безопасности ОПО как правового института, поскольку в нем органично переплетаются национальные, технологические, территориальные и иные интересы личности, общества и государства.

Во втором параграфе первой главы диссертант выделяет следующие аспекты. Совершенствование государственного управления в области обеспечения промышленной безопасности ОПО -- важнейший вопрос стратегического планирования деятельности государства в области промышленной и энергетической безопасности нашей страны, который рассматривается в параграфе в совокупности с понятием «государственная политика». Это связано с тем, что надежное и устойчивое обеспечение промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации прежде всего зависит от компетентности, эффективности и стратегической дальновидности государственной промышленной политики государства, отстаивающего национальные и геополитические интересы страны в условиях глобализации.

Государственное управление в сфере промышленной безопасности ОПО представляет собой систему специфических политических, экономических, правовых и иных мер, принимаемых государством в целях управления состоянием безопасности на всех стадиях жизненного цикла опасных объектов для обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на ОПО и их последствий. Кроме того, государственное управление в области промышленной безопасности ОПО представляет собой деятельность государства как основного субъекта управления промышленной безопасностью, которая направлена на решение актуальных проблем в области установления технических требований, создания экономических механизмов, направленных на стимулирование обеспечения безопасности и гарантирующих адекватную ответственность всех субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО.

Реализация государственной функции в области промышленной безопасности ОПО представляет собой процесс осуществления государственной политики в области промышленной безопасности ОПО в режиме специфического управления: управление процессами обеспечения безопасности опасных объектов на всех стадиях их жизненного цикла.

Это предполагает организацию рациональной сбалансированности государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО и развития экономической деятельности; комплексность решения задач обеспечения промышленной безопасности ОПО; концентрацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО на приоритетных направлениях обеспечения промышленной безопасности ОПО; концентрацию усилий и ресурсов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, собственников организаций, эксплуатирующих ОПО, на приоритетных направлениях обеспечения промышленной безопасности ОПО; независимость государственного надзора за промышленной безопасностью от субъектов экономической деятельности; разграничение ответственности государства и субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО; поддержание в постоянной готовности сил и средств ликвидации последствий возможных аварий на ОПО; открытость и доступность информации о состоянии промышленной безопасности ОПО.

В третьем параграфе первой главы делаются выводы, что отличительной чертой правового регулирования промышленной безопасности ОПО выступает множественность его субъектов и источников, обусловленная большим числом и разнообразием решаемых задач. По своей природе и характеру нормативное правовое обеспечение промышленной безопасности ОПО связано с рядом отраслей права -- конституционным, административным, экологическим, трудовым, налоговым и таможенным, а также уголовным и гражданским правом. Кроме того, данная система может быть классифицирована на ряд относительно укрупненных направлений, таких как нормативное правовое регулирование использования атомной энергии, безопасности гидротехнических сооружений, радиационной безопасности населения, охраны атмосферного воздуха, охраны окружающей среды, технического регулирования и ряд других направлений, каждое из которых имеет определенную важность и относительно самостоятельный характер.

Правовое регулирование в области промышленной безопасности ОПО -- исключительная прерогатива государства в лице его законодательной и исполнительной власти. В связи с этим общественные отношения в данной сфере деятельности регламентируются только федеральными законами (законами РФ), указами Президента РФ, постановлениями (распоряжениями) Правительства РФ, нормативными правовыми актами и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти. Для удобства использования перечень действующих нормативных актов РФ в области промышленной безопасности ОПО утверждается Ростехнадзором.

Ростехнадзор не является единственным государственным органом исполнительной власти, регистрирующим ОПО на территории РФ, в таком качестве на сегодняшний день выступают Минобороны России, ФСИН России, ФСБ России, ФСО России, СВР России, Главное управление специальных программ Президента РФ. Это обусловлено тем, что данные ведомства выполняют разные функции и различаются по степени и форме засекречивания информации (установлению режима государственной тайны).

Однако основной организацией в области обеспечения промышленной безопасности ОПО выступает Ростехнадзор, все остальные ведомства обязаны согласовывать с Ростехнадзором принимаемые ими нормативные правовые акты и нормативные технические документы, а также координировать свою деятельность в области промышленной безопасности ОПО.

Большинство издаваемых Ростехнадзором актов относится к актам государственного управления. Особенностью управленческих актов является то, что они направлены на регулирование и разрешение вопросов управления, возникающих при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, техническом перевооружении, консервации и ликвидации ОПО; при изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на ОПО; при проведении экспертизы промышленной безопасности ОПО; при подготовке и переподготовке работников ОПО в необразовательных учреждениях.

В параграфе делается вывод, что под правовыми основами обеспечения промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации понимается система нормативных правовых актов, определяющая правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации ОПО и позволяющая обеспечить предупреждение аварий на ОПО и готовность эксплуатирующих их юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Обеспечение безопасности производственных объектов является одной из ключевых задач для Российской Федерации. От ее решения зависит не только безопасность отдельных объектов регулирования, но и создание действенной системы обеспечения национальной безопасности как на региональном, так и на федеральном уровне. В настоящее время становится очевидным, что темпы совершенствования законодательства в области промышленной безопасности отстают от вызова времени, не учитывают целый ряд новых специфических требований, возникающих в процессе модернизации производства в ряде отраслей промышленности. В последнее время Президентом РФ, Правительством РФ и Государственной Думой Федерального Собрания РФ все больше внимания уделяется вопросам обеспечения промышленной безопасности ОПО, совершенствованию законодательства и нормативного правового регулирования в этой сфере. Однако очевидна необходимость совершенствования нормативной правовой базы обеспечения промышленной безопасности ОПО соответственно развитию уровня современных технологий, потребностям инновационного развития различных отраслей экономики.

В настоящее время, помимо Закона о промышленной безопасности ОПО, вопросы, относящиеся к данной сфере регулирования, затрагиваются и в других законодательных актах, постановлениях Правительства РФ.

В связи с этим нередко возникают проблемы их практического применения, связанные с отсутствием единого для всех нормативных правовых актов терминологического аппарата. Необходимо привести в соответствие терминологический аппарат, используемый в Законе о промышленной безопасности ОПО и в других нормативных правовых актах, действующих в этой сфере. Актуализация, детализация некоторых пунктов приложений к названному Закону, определяющих ОПО и предельные количества опасных веществ, позволят уменьшить количество объектов, необоснованно отнесенных к категории ОПО и снизить затраты на страхование ответственности при эксплуатации ОПО.

Вторая глава «Понятие, сущность, принципы, объекты и субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов» состоит из трех параграфов, в ней рассматриваются понятие и сущность административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, его основные принципы, административно-правовой статус объектов и субъектов обеспечения промышленной безопасности ОПО.

В первом параграфе второй главы делаются выводы о том, что понятие административно-правового режима промышленной безопасности ОПО включает в себя самые разнообразные направления правовой регламентации деятельности как юридических, так и физических лиц: это вопросы, касающиеся разрешения и лицензирования отдельных видов деятельности, режимы сертификации, а также режимы организационных и организационно-технических мероприятий, осуществляемых организацией, эксплуатирующей ОПО, в целях предупреждения, предотвращения и ликвидации последствий аварий и инцидентов на ОПО. Их детальное рассмотрение заслуживает отдельного всестороннего исследования.

Для уяснения сущности данного режима в параграфе рассматривается его содержание: порядок и основания применения, целевое и функциональное назначение, совокупность прав и обязанностей субъектов в рамках действия режима, объект правового регулирования и непосредственного воздействия, механизм реализации правовых установлений в рамках действия режима и способ защиты правоотношений, возникающих в процессе практической реализации правовых положений, регламентирующих применение данного правового режима.

Автором выделяется основное практическое значение и социальная ценность административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, заключающаяся в его регулятивной, упорядочивающей направленности, а реализация субъектами правоотношений в области промышленной безопасности своих прав и обязанностей, предусмотренных правовыми положениями, регламентирующими основания, порядок и условия применения данного режима, является предпосылкой для создания экономических стимулов обеспечения промышленной безопасности для собственников ОПО и эксплуатирующих организаций, формирования эффективной системы государственного регулирования промышленной безопасности, правовых и организационных условий для развития инфраструктуры обеспечения безопасности; осуществления государственного надзора за безопасностью в соответствии с целевыми ориентирами и показателями повышения безопасности ОПО, а также недопущения неблагоприятных последствий техногенного, экономического и правового характера, которые могут возникнуть в результате совершения противоправных деяний указанными субъектами либо наличия обстоятельств чрезвычайного и абсолютного характера, не зависящих от усмотрения и волеизъявления этих субъектов.