Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации

В организационно-правовом плане административно-правовой режим промышленной безопасности ОПО характеризуется разнообразием субъектного состава (наличие нескольких федеральных ведомств, осуществляющих в пределах своей компетенции обеспечение промышленной безопасности ОПО), порядком взаимодействия полномочных субъектов, характером выполняемых ими функций, что определяет комплексность данного правового режима, который нельзя рассматривать изолированно, без учета других факторов, определяющих также организацию государственного контроля в сфере промышленной безопасности. Следует отметить, что основными критериями, имеющими практическое значение для изучения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, являются организация инфраструктуры обеспечения безопасности, совершенствование технических требований безопасности и порядок осуществления государственного надзора за безопасностью в соответствии с целевыми ориентирами и показателями повышения безопасности ОПО.

Во втором параграфе второй главы рассматриваются принципы обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, которые представляют собой исходные определяющие идеи, положения и установки, составляющие концептуальную и организационную основу реализации правоотношений, складывающихся в связи с защитой жизненно важных интересов личности и общества от аварий на ОПО и их последствий.

Актуальность определения принципов обеспечения промышленной безопасности ОПО переоценить трудно, поскольку возможность распознавать предпосылки угроз промышленной безопасности ОПО и эффективно бороться с ними становится ключевой задачей обеспечения национальной безопасности и устойчивого социально-экономического развития.

Осуществление комплекса превентивных мер позволяет снизить ущерб от промышленных аварий и катастроф, стихийных бедствий и пожаров, существенно сократить возможные жертвы и социальные последствия, а в некоторых случаях и полностью предотвратить возникновение аварий и инцидентов на ОПО. В сочетании со сферой жизнедеятельности, методами, источниками и правовыми режимами принципы, свойственные сфере промышленной безопасности ОПО, создают особый режим правового регулирования, который является наиболее комплексной характеристикой данной области правового регулирования.

В параграфе раскрывается содержание следующих принципов государственной политики РФ в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО:

- принцип обеспечения жизненно важных интересов личности и общества от аварий на ОПО и их последствий;

- принцип социальной ответственности, заключающийся в возмещении ущерба, причиненного аварией или инцидентом на ОПО; предоставлении работникам таких объектов социально-экономических компенсаций за негативное воздействие на здоровье человека и за дополнительные факторы риска; обеспечении социальной защиты граждан, проживающих и (или) осуществляющих трудовую деятельность в районах расположения этих объектов, в случаях техногенных катастроф;

- принцип системности и комплексности применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения промышленной безопасности;

- принцип независимости в осуществлении государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности ОПО, т. е. системы мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области промышленной безопасности ОПО, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности нормативных требований в области промышленной безопасности ОПО и др.

Автором делается вывод о том, что в настоящее время существенное ограничение административных рычагов воздействия в государственном управлении в сфере промышленной безопасности привело к изменениям в структуре методов функционирования органов исполнительной власти и их должностных лиц. На смену прямому административному воздействию все чаще приходят методы косвенного регулирования. Претерпели серьезные изменения и подходы к использованию традиционных административных методов. Провозглашение Российской Федерации правовым государством привело к существенному ограничению административного принуждения, которое в прежние периоды нередко применялось необдуманно, в угоду мнимым коллективным интересам. Вместе с тем на современном этапе административное принуждение приобретает совершенно новое качественное значение. В условиях необходимости противодействия угрозам промышленной безопасности оно является подчас единственным средством обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Проблема, связанная с реализацией административного принуждения, состоит в том, что права и интересы личности могут существенным образом ограничиваться в интересах обеспечения промышленной безопасности. Задача выработки критериев соотношения между ущемляемыми и охраняемыми интересами личности в деятельности исполнительной власти обусловливает потребность построения четкой иерархической системы принципов административно-правового режима обеспечения промышленной безопасности ОПО в структуре объектов административных правоотношений.

Кроме этого, среди различных проблем реформирования государственного управления остро проявилась проблема несовершенства законодательства в сфере обеспечения промышленной безопасности. Формирование нового нормативного массива, в котором должны быть установлены приоритетные задачи исполнительной власти, идет противоречиво и довольно медленно.

Определенным позитивным шагом к созданию стройной системы принципов административно-правового регулирования отношений, связанных с обеспечением промышленной безопасности, стало принятие Закона о промышленной безопасности ОПО. В то же время институт обеспечения промышленной безопасности в государственном управлении еще полностью не сформирован: сохраняются противоречия между правовыми актами различных ведомств, между Российской Федерацией и ее субъектами. Последовательное развитие законодательства в сфере обеспечения промышленной безопасности требует расширения системы административных актов, приведения ранее принятых в соответствие с Конституцией РФ, действующими федеральными конституционными и федеральными законами, а также международно-правовыми актами.

В третьем параграфе второй главы сделаны выводы о том, что именно общечеловеческие ценности, заложенные в основу реализации законодательной политики в сфере административно-правового регулирования промышленной безопасности ОПО, выступают основным объектом административно-правовой защиты и формируют их высший уровень. При этом в законодательное регулирование деятельности исполнительной власти в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО включены и иные интересы личности, которые напрямую не затрагивают потребности индивида в обеспечении промышленной безопасности ОПО. Речь в данном случае идет, по сути, о правах и интересах личности в частноправовой сфере, т. е. об интересах, возникающих не в связи с прямыми взаимоотношениями личности и исполнительной власти.

Второй по степени значимости уровень объектов административно-правовой защиты в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО образуют интересы общества, создание условий защищенности от угроз, которые могут наступить вследствие ненадлежащей эксплуатации опасных производственных объектов, применительно ко всей системе общественных отношений, установившейся в результате соблюдения социальных норм, в том числе в сфере предотвращения или устранения угроз для жизни и здоровья людей и их имущества, которые в специальной литературе обозначены понятиями «общественный порядок» и «общественная безопасность». Третий уровень -- это интересы самого государства в создании условий для своего нормального функционирования. Они образуют систему объектов административно-правовой защиты в сфере государственной безопасности, в качестве которых выступают элементы промышленной безопасности ОПО. Автор отмечает, что, обладая общими универсальными признаками, свойственными в целом административно-правовым отношениям, общественные отношения в сфере административно-правового режима промышленной безопасности ОПО имеют ряд специфических черт, позволяющих выделить их из общего массива подобного рода правоотношений.

Административные правоотношения в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО характеризуются наличием самостоятельных субъектов, характеристика которых дается в параграфе. Исходя из анализа норм Конституции РФ, к ним относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти федеральных округов РФ и субъектов РФ как органы, наделенные исполнительными полномочиями общей компетенции; правоохранительные и контролирующие органы как органы, наделенные исполнительными полномочиями в межотраслевых и отраслевых сферах обеспечения промышленной безопасности ОПО; субъекты предпринимательской деятельности, организации, эксплуатирующие ОПО, граждане и их объединения.

Содержание административных правоотношений в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО, определяемое, с одной стороны, компетенцией исполнительной деятельности в сфере обеспечения прав и законных интересов личности, а с другой -- наличием субъективного интереса юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в обеспечении собственных прав в публично-правовой сфере, обусловливает наличие специального административно-правового механизма обеспечения промышленной безопасности ОПО. Конституция РФ, являясь правовой основой во взаимоотношениях между личностью, обществом и государством, закрепляет концептуальные идеи правовой государственности, в том числе устанавливает организационно-правовые механизмы их реализации посредством системы административно-правового регулирования. В связи с этим крайне важными для российской государственности являются создание и правовое закрепление системного административно-правового механизма обеспечения промышленной безопасности ОПО, под которым, на наш взгляд, следует понимать совокупность социальных, правовых и организационных способов, методов и средств, обеспечивающих состояние защищенности жизни, здоровья, иных жизненно важных и социально значимых интересов личности от возможного причинения вреда, а также предотвращение реальных и потенциальных угроз негативных последствий, которые могут наступить вследствие ненадлежащей эксплуатации ОПО.

Автором приведена характеристика субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО -- юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, владеющих опасным объектом на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании и осуществляющих эксплуатацию опасного объекта, обладающих общим гражданско-правовым статусом, с изъятиями, определенными видами осуществляемой особо опасной деятельности и, кроме этого, обладающих индивидуальным гражданско-правовым статусом, отраженным в учредительных документах данного юридического лица.

Третья глава «Организационные и правовые особенности обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов» состоит из трех параграфов, в ней рассматриваются особенности механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, а также организационных механизмов классификации ОПО; юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО.

В первом параграфе третьей главы делаются выводы о том, что именно с помощью механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО осуществляется правовое и техническое регулирование этих объектов, определяются правовые и технические средства, направленные на укрепление режима безопасного функционирования предприятий, организаций и учреждений оборонно-промышленного, ядерного, химического и атомно-энергетического комплексов страны, а также объектов жизнеобеспечения населения.

Механизм реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО представляет собой специфическую часть механизма правового регулирования, его особый порядок, направленный на консолидацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО в процессе реализации планов и программ развития Российской Федерации, осуществления экономической деятельности и сопровождаемый установлением (актуализацией) технических требований, созданием экономических механизмов, направленных на стимулирование обеспечения безопасности и гарантирующих адекватную ответственность всех субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО.

Деятельность в области промышленной безопасности ОПО -- это взаимодействие уполномоченных государством органов, основанное на соблюдении Конституции РФ и законодательства РФ, направленное на обеспечение всеми установленными законами и правилами технологического производства средствами и способами защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на ОПО и последствий этих аварий.

Промышленная безопасность ОПО обеспечивается рядом мероприятий, предполагающих всестороннюю оценку риска аварий, инцидентов и связанных с ними угроз. Виды деятельности в области промышленной безопасности ОПО можно условно разделить на три категории:

1) все, что связано с технологическим циклом всего производственного объекта в целом: проектирование, строительство, эксплуатация, расширение, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация ОПО;

2) все, что связано с работой отдельных частей (элементов) комплекса ОПО, в частности изготовление, монтаж, наладка, обслуживание

и ремонт технических устройств, применяемых на ОПО;

3) все, что связано с оценкой (экспертизой) промышленной безопасности ОПО и профессиональной подготовкой специалистов, обслуживающих ОПО, в частности проведение экспертизы промышленной безопасности ОПО, подготовка и переподготовка работников ОПО в необразовательных учреждениях.

Из общей направленности механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО на предупреждение аварий на ОПО и обеспечение готовности эксплуатирующих их организаций к локализации и ликвидации последствий указанных аварий следует, что безопасная эксплуатация ОПО включает не только их безаварийную эксплуатацию, но и уменьшение негативных последствий аварий, если они все же происходят. Можно полагать, что безопасная эксплуатация шире безаварийной эксплуатации. Действительно, если при безаварийной эксплуатации ОПО все же происходят несчастные случаи на производстве, связанные с его эксплуатацией, то такую эксплуатацию вряд ли можно считать безопасной. По этой причине область промышленной безопасности ОПО связана не только с предупреждением аварий на ОПО, но и с безопасной их эксплуатацией в целом.

Во втором параграфе третьей главы делаются выводы о том, что виды угроз в техногенной сфере постоянно меняются. Это связано с развитием различных технологических процессов, применением инновационных производств и более сложных технических устройств. Автором подробно рассматриваются вопросы идентификации ОПО. Отнесение объектов к опасным производственным объектам осуществляется в соответствии с Законом о промышленной безопасности ОПО.

Информация об объектах классифицируется также по следующим разделам:

- признаки объектов, по которым они отнесены к ОПО в соответствии с указанным Законом, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ;

- виды деятельности, на осуществление которых требуются лицензии;

- ведомственная принадлежность объектов.

В результате идентификации определяются количественные и качественные показатели ОПО и иные характеризующие его сведения, на основании которых организация заполняет карту учета объекта в государственном реестре ОПО.

В процессе идентификации выявляются все ОПО, признаки опасности и тип каждого ОПО, эксплуатируемого организацией, с учетом требований законодательных и иных нормативных правовых актов в области промышленной безопасности ОПО и на основе анализа состава предприятия (имущественного комплекса), проектной документации, деклараций промышленной безопасности ОПО, технологических регламентов и других документов, связанных с эксплуатацией ОПО.

В качестве ОПО следует выделять предприятие (или его цех, участок и др.), расположенное на одной производственной площадке. Если на предприятии эксплуатируется несколько объектов и лишь один из них обладает признаками опасности, то следует рассматривать в качестве ОПО этот объект, а не предприятие в целом.

Наименования объектов устанавливаются по результатам их идентификации в соответствии с требованиями к ведению государственного реестра ОПО в части присвоения наименований ОПО для целей регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов. Правильность проведения их идентификации контролируют регистрирующие органы.

Правовые основы действия организационных механизмов классификации ОПО представляют собой совокупность основных методик, позволяющих оценить уровень опасности конкретного ОПО или его вида, объединенных по какому-либо признаку (например, отраслевой принадлежности), и определить критерии отнесения ОПО (видов ОПО) к одной из групп объектов, для каждой из которых установлен оптимальный режим осуществления государственного контроля.

В третьем параграфе третьей главы делаются выводы о том, что юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации нельзя сводить только к какому-либо одному способу регулирования, они представляют собой совокупность правовых способов воздействия на общественные отношения, характеризующую и стадию нормотворчества, и стадию применения норм права. Промышленная безопасность ОПО обеспечивается посредством комплекса специальных режимных требований, присущих различным отраслям права.

Юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО реализуются через характер правовых норм. Правовой режим безопасности ОПО можно определить как систему правовых норм и осуществляемых на их основе в обычных и чрезвычайных условиях мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого и безопасного функционирования данных объектов. Ни один потенциально опасный объект не может находиться вне пределов подобного режимного регулирования. Как обобщенная правовая категория режим безопасности ОПО в настоящее время нормативно не закреплен. Ни один из существующих в настоящее время правовых институтов (ядерная, пожарная, транспортная, экологическая и другие виды безопасности) не охватывает в полном объеме средства правового регулирования административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, ведь практически любой объект этой категории одновременно выступает источником разных по своей природе опасностей: например, метрополитен несет техногенные, экологические, экономические, пожарные, транспортные и иные риски. В то же время в большинстве из названных правовых институтов в той или иной форме присутствуют ОПО. Транспортную, промышленную, техногенную, авиационную и другие виды безопасности выделяют исходя из оценки источников реальной и потенциальной опасности. Таким образом, промышленная безопасность ОПО представляет собой интегральный институт. Его содержание, по сути, вбирает элементы большинства указанных выше видов безопасности.

Промышленная безопасность ОПО как административно-правовой институт обладает собственным предметом правового регулирования и складывается из совокупности регулирующих однородные общественные отношения правовых норм. Например, после расследования производственной аварии комиссия составляет рекомендации по нормам и правилам, которые не дадут аварии повториться в будущем, а это всегда ограничения для производителя, для бизнеса. Они, конечно, нередко снижают эффективность производства, вовлекают большие средства, уменьшают возможности крупнотоннажного производства продукции и др.

Для административно-правового режима промышленной безопасности ОПО более очевиден административно-правовой метод принуждения в виде запрета, так как надзорные органы непосредственно применяют свои административные полномочия после того, как установят или выявят имеющиеся нарушения нормативно-технических требований. При этом предписания и распоряжения органов промышленного надзора обязательны, что характерно для метода принуждения.

Юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО выражаются в иных действиях, которые могут быть направлены на достижение задач и целей административно-правового режима промышленной безопасности ОПО и в то же время иметь исключительную форму выражения, которую можно обозначить как «юридические процедуры». К их числу можно отнести лицензирование, сертификацию технических устройств, в том числе иностранного производства, применяемых на ОПО, проведение экспертизы промышленной безопасности ОПО, страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации ОПО и др.

К юридическим средствам правового регулирования административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в России можно отнести и меры юридической ответственности за нарушение требований законодательства в области промышленной безопасности ОПО, которые призваны обеспечить неукоснительное соблюдение правил в данной области и наступление негативных последствий для нарушителей. В указанной сфере возможно наступление нескольких видов юридической ответственности, в частности административной, уголовной и гражданско-правовой. Вопросы, связанные с наступлением и применением мер дисциплинарной и материальной ответственности за несоблюдение работниками организаций, эксплуатирующих ОПО, требований промышленной безопасности ОПО, не имеют значимых особенностей и решаются в строгом соответствии с положениями трудового законодательства.

В отличие от преступлений в сфере промышленной безопасности ОПО административные проступки характеризуются формальным составом, т. е. в качестве обязательного признака правонарушения не требуются доказательства причинения вреда. Например, ст. 9.1 КоАП РФ содержит несколько формальных составов административных правонарушений, для квалификации которых достаточно лишь установления факта нарушения законодательных требований.

Четвертая глава «Направления совершенствования функционирования административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов» состоит из трех параграфов, в ней рассматриваются концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности, основные направления совершенствования законодательства РФ в области обеспечения промышленной безопасности ОПО; предлагается авторская концепция совершенствования содержания Закона о промышленной безопасности ОПО.

В первом параграфе четвертой главы делаются выводы о том, что на государственном уровне обеспечение промышленной безопасности ОПО рассматривается прежде всего через проведение соответствующей политики, реализуемой в виде программ как развития науки и техники, так и преодоления отрицательных последствий развития современных технологий в области промышленности, характеризуемых такими устойчивыми признаками, как властная природа, особый механизм реализации функций, в том числе мерами государственного принуждения. Именно эти свойственные государственной политике обеспечения промышленной безопасности ОПО признаки указывают не только на сущность и особенности ее содержания, но и на принципы организации и функционирования. В соответствии с действующим законодательством государство является основным субъектом обеспечения промышленной безопасности ОПО. Свои функции в этой области оно осуществляет через совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, государственных, общественных и иных объединений, организаций и граждан. Угрозы ОПО, исходящие от внутренних и внешних источников опасности, определяют содержание деятельности по обеспечению внешней и внутренней промышленной безопасности ОПО.

Государственное регулирование отношений в области промышленной безопасности ОПО относится к сфере административного права. Методом административно-правового регулирования является применение юридически властных предписаний, исходящих от властеуполномоченного субъекта. Односторонность волеизъявления юридически властного характера предполагает сочетание власти и подчинения между участниками административно-правового отношения. Односторонними действиями, влекущими юридические последствия, являются приказ, предписание субъекта административной власти, решение о выдаче или изъятии лицензии, постановление о наложении штрафа и др.

Промышленное производство, обеспечивая жизнедеятельность государства и общества, одновременно является одним из основных источников опасности. От состояния промышленной безопасности ОПО, их противоаварийной устойчивости в топливно-энергетической, горно-металлургической, химической и других отраслях промышленности зависит не только надежное обеспечение общества и государства всеми видами ресурсов и продукции, но и поддержание нормальных условий для жизнедеятельности граждан страны, сохранение окружающей среды и жизни будущих поколений.

Обеспечение промышленной безопасности ОПО имеет не столько экономическое, сколько социально-политическое значение, особенно в кризисные периоды истории страны, когда воздействие аварий и инцидентов на ОПО на всю социально-экономическую инфраструктуру общества может свести до минимума возможности государства по модернизации материального производства, проведению военно-политических, государственно-правовых и других кардинальных реформ, преодолению социальных противоречий и укреплению, наконец, духовных и нравственных начал в жизни общества.

Сложившаяся система требований безопасности опасных производств не предусматривает дифференциации методов регулирования, применяемых в отношении различных по степени опасности объектов и технических устройств, создает избыточное административное давление и сдерживает инновационные процессы в отраслях промышленности. Кроме этого, действующая система обеспечения промышленной безопасности ОПО не учитывает особенностей функционирования опытных производств.

Устранение избыточных административных барьеров для создания и осуществления инвестиционной и производственной деятельности, с одной стороны, и снижение рисков техногенных аварий на ОПО -- с другой, может осуществляться путем дифференциации мер обеспечения промышленной безопасности ОПО, а также законодательным закреплением и внедрением систем управления промышленной безопасностью и охраной труда на предприятиях, эксплуатирующих ОПО.

Концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности ОПО как основа механизма реализации действующего в этой области правового режима предполагает в отношении ОПО I класса опасности реализацию механизма непрерывного надзора, предусматривающего, в частности, применение современных средств телеметрии, информационно-коммуникационных технологий, дистанционного зондирования земли, что предполагает для организаций, эксплуатирующих указанные объекты, создание аттестованных систем управления промышленной безопасностью и охраной труда.

Кроме этого, сфера обязательного декларирования промышленной безопасности ОПО может быть ограничена ОПО I и II классов опасности.

В отношении групп ОПО III класса опасности, являющихся типовыми и эксплуатируемых повсеместно, очевидно поэтапное введение более мягких механизмов государственного регулирования либо института делегированного саморегулирования, предусматривающего сохранение за федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности ОПО только функций государственного учета, осуществления внеплановых проверок и контроля за саморегулируемой организацией. В случае введения саморегулирования хозяйствующему субъекту может быть предоставлен выбор между саморегулированием и страхованием ответственности за причинение вреда при эксплуатации ОПО.

В отношении объектов IV класса опасности требуется введение уведомительного порядка начала эксплуатации, а для организаций, эксплуатирующих указанные объекты, -- установление альтернативного режима регулирования, предусматривающего право хозяйствующего субъекта на выбор между саморегулированием и страхованием ответственности за причинение вреда при эксплуатации ОПО.

Экспертиза промышленной безопасности ОПО может быть инкорпорирована в состав процедуры государственной экспертизы проектной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте ОПО в целях устранения дублирования административных процедур, установленных Градостроительным кодексом РФ и Законом о промышленной безопасности ОПО.

Указанная выше Концепция включает вопросы реформирования подходов, создания новых законов и правил, системы лицензирования, которые позволят избежать лишних расходов бизнеса на разрешительную деятельность, на собирание различных формальных справок, в ускоренном темпе проводить модернизацию старых и строительство новых объектов.

Основные подходы к совершенствованию политики в области обеспечения промышленной безопасности ОПО предусматривают выполнение мероприятий, нацеленных на совершенствование системы регулирования в указанной области, повышение прозрачности деятельности надзорных органов, снижение административных барьеров, разграничение полномочий в области промышленной безопасности ОПО между федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, в том числе в части осуществления контроля и надзора, а также стимулирование модернизации производств, инновационной деятельности предприятий и внедрение инноваций.

Во втором параграфе четвертой главы рассматриваются вопросы реализации целей и задач совершенствования законодательства РФ в области обеспечения промышленной безопасности ОПО, которая осуществляется посредством скоординированной и целенаправленной деятельности органов государственной власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан на основе законодательства РФ, принципов и норм международного права и международных договоров РФ.

Основы административно-правового режима промышленной безопасности ОПО определяют цели, приоритетные направления, главные принципы и задачи в области обеспечения безопасности населения и территорий РФ от угроз техногенного характера и являются руководством для целенаправленной деятельности органов государственной власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в сфере обеспечения безопасности населения от угроз природного, техногенного характера и террористических актов.

Основными направлениями деятельности по профилактике чрезвычайных ситуаций техногенного характера остаются обеспечение действенного контроля и надзора за состоянием работы по профилактике чрезвычайных ситуаций на ОПО; выполнение комплекса организационных и инженерно-технических мероприятий, направленных на повышение защищенности потенциально опасных объектов от источников чрезвычайных ситуаций различного характера.

В перспективе основными задачами в области обеспечения промышленной безопасности ОПО можно назвать: разработку технических регламентов по вопросам обеспечения безопасности населения, безопасности эксплуатации (функционирования) и защищенности ОПО от угроз различного характера; уточнение критериев отнесения объектов к категории критически важных объектов федерального и регионального уровней; осуществление дальнейшей разработки и формирования научных основ обеспечения защищенности критически важных и потенциально опасных объектов; разработку и внедрение в практику современных систем, средств и методов технической диагностики оборудования потенциально опасных объектов для раннего обнаружения причин возникновения аварий и инцидентов техногенного характера, а также средств защиты информации в области организации обеспечения безопасности населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов; развитие системы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования техногенных аварий и катастроф с учетом всего спектра угроз различного характера путем улучшения ее организации, методологии, технического оснащения, автоматизации сбора, обработки и передачи информации, расширения функций за счет мониторинга состояния критически важных и потенциально опасных объектов; разработку и утверждение федерального плана повышения защищенности ОПО в Российской Федерации от угроз техногенного характера.

Повышение технологической и технической безопасности ОПО до соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню должно включать следующие мероприятия: формирование правил проведения оценки безопасности технологического процесса; обеспечение периодической оценки безопасности опасных объектов; создание экономических механизмов стимулирования обеспечения безопасности опасных объектов; совершенствование порядка и периодичности определения остаточного ресурса оборудования, применяемого на ОПО, порядка продления сроков его безопасной эксплуатации; создание экономических стимулов обновления основных фондов, модернизации и технического перевооружения опасных объектов, в том числе в целях применения наилучших существующих и энергосберегающих технологий; обеспечение вывода из эксплуатации оборудования опасных объектов, отработавшего ресурс и имеющего ограниченный запас годности; стимулирование участия общественных институтов в практической реализации принципа социальной ответственности бизнеса; формирование условий, способствующих развитию независимых профсоюзных организаций.

Для обеспечения квалифицированной эксплуатации опасных объектов необходимы следующие мероприятия: создание систем управления промышленной безопасностью в процессе технологического цикла на опасных объектах; совершенствование принципов и порядка осуществления производственного контроля; совершенствование осуществления технического и метрологического контроля при эксплуатации опасных объектов и оборудования таких объектов; стимулирование развития профессиональной культуры и культуры безопасности; создание механизмов, гарантирующих квалифицированное сервисное обслуживание ОПО, систем управления и безопасности, оборудования таких объектов; создание экономических стимулов участия субъектов экономической деятельности в подготовке технических специалистов; совершенствование требований к подготовке и проверке знаний (аттестации) руководителей и работников, осуществляющих эксплуатацию и обслуживание ОПО.

В настоящее время назрела необходимость создания единой государственной нормативной базы по вопросу обеспечения безопасности ОПО, которая должна включать документ уровня федерального закона, содержащий единые критерии отнесения объекта к ОПО и обязательные требования по их защите, который будет обязателен для всех предприятий страны (не только государственных, но и коммерческих) и для всех отраслей. Документ должен быть концептуальным и обязательным для всех служб, обеспечивающих промышленную безопасность. Все термины, используемые в нем, должны пониматься единообразно. Имея в качестве основы единую нормативную базу, каждая отрасль или даже конкретное предприятие при необходимости сможет дополнить, расширить и конкретизировать обязательные требования с учетом своей специфики, но наличие единого документа устранит существующий диссонанс требований. Должен также быть разработан общий перечень ОПО.

Деятельность по совершенствованию государственного надзора и иных инструментов подтверждения безопасности опасных объектов должна предусматривать: дифференциацию способов подтверждения безопасности посредством государственного надзора или применения иных инструментов подтверждения безопасности в зависимости от потенциальной опасности объекта; совершенствование предмета государственного надзора в соответствии с перераспределением ответственности государства и субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО; создание необходимых условий для надлежащего государственного надзора за безопасностью опасных объектов в зависимости от значения их для безопасности граждан, общества и государства; информирование граждан и общества о стратегической важности надзора за безопасностью, позитивных результатах надзорной деятельности.

В третьем параграфе четвертой главы автор обращает внимание на то, что при смене парадигмы экономического развития произошел разрыв между установлением и исполнением норм. Если в СССР при государственной экономике государство само себе устанавливало нормы, имея возможность совершенствовать их или отступать от них в случае необходимости, то в настоящее время функции проектирования и эксплуатации возложены на предприятия, что отделило инструктивно-предписывающий надзор от интересов производства и превратило его в тормоз для модернизации и технологического обновления. В связи с этим в качестве основной проблемы совершенствования концепции промышленной безопасности ОПО в целом можно определить применение устаревшего подхода регулирования на основе предписывающих норм и, как следствие, более высокий уровень аварийности и отставание в инвестициях.

Представляется, что концепция совершенствования содержания Закона о промышленной безопасности ОПО имеет единую комплексную цель: устранение избыточных административных барьеров при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности со значительным снижением неоправданных издержек, что будет служить действенным стимулом для модернизации национальной экономики.

Решением проблем неоправданных расходов и низкого уровня промышленной безопасности ОПО не может быть ускорение темпов пересмотра действующих норм. Любые темпы пересмотра будут отставать от научно-технического прогресса, поскольку требуют дополнительных бюрократических стадий согласования норм, что представляется неэффективным вследствие того, что речь идет о чрезвычайно сложных технических параметрах, требующих специальных компетенций, которыми обладают лишь профильные научные, инженерные и промышленные организации.

Более того, предписывающая модель государственного регулирования порождает избыточный государственный контроль и надзор. Согласно формальной юридической логике каждая установленная норма должна быть проверена и ее соответствие должно быть подтверждено, что на практике способно привести к существованию легальной возможности для проведения неограниченного количества проверок, назначения экспертиз, проведения согласований, получения разрешений, т. е. возложения избыточных административных и иных ограничений на субъекты предпринимательской деятельности в целях получения выгод от проведения экспертиз в рамках закона. Сумма издержек, связанных с проверками, назначением экспертиз, проведением согласований, получением разрешений, оценивается представителями предпринимательской деятельности в 55-60 млрд руб. в год.

Следствием предписывающей модели регулирования отрасли являются также чрезвычайно длительные сроки подготовки и согласования проектной документации. Основной причиной невыполнения сроков на практике нередко являются ориентация органов государственного контроля (надзора) на вмешательство в детали проектов, необходимость прохождения полной государственной экспертизы проекта строительства, что для крупных объектов означает не только чрезвычайно длительные (до 22 месяцев) сроки согласования до начала строительно-монтажных работ, но и необходимость дополнительных неоднократных согласований. Фактически существующая модель государственного контроля (надзора) в сфере промышленной безопасности ОПО, направленная на установление тотального контроля, представляется неэффективной и на практике приводит к дестимулированию инвестиций.

Существующая модель государственного контроля (надзора) в сфере эксплуатации ОПО обусловливает содержание персонала промышленных предприятий, занятого исключительно подготовкой необходимых формальных документов для предоставления в органы государственного контроля (надзора). Таким образом, ресурсы предприятий отвлекаются от непосредственной работы с персоналом на предприятиях, что может служить одним из факторов повышенной аварийности и травматизма.

Представляется необходимым добиться полного исключения неоправданных издержек организаций, эксплуатирующих или предполагающих эксплуатацию ОПО, на выполнение формальных требований и административных процедур.

Автором предложена концепция совершенствования содержания Закона о промышленной безопасности ОПО.

В заключении обобщаются выводы, полученные в процессе диссертационного исследования, намечены проблемы и предложения, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России:

1. Безопасность: понятие, виды, определения / Н. Г.?Кутьин // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. -- 2013. -- № 1 (33). -- 0,9 п. л.

2. Государственная политика в сфере промышленной безопасности: административно-правовые аспекты / Н. Г.?Кутьин // Право и государство: теория и практика. -- 2012. -- № 6 (90). -- 0,9 п. л.

3. Источники опасности и факторы риска в процессе использования на предприятиях опасных производственных объектов / Н. Г.?Кутьин // Аграрное и земельное право. -- 2012. -- № 2 (86). -- 0,75 п. л.

4. О концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г.?Кутьин // Законы России: опыт, анализ, практика. -- 2012. -- № 11. -- 1,25 п. л.

5. Основные дефиниции Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» / Н. Г.?Кутьин, Н. И.?Капинус // Законы России: опыт, анализ, практика. -- 2012. -- № 3. -- 0,75 п. л.

6. Основные принципы административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г.?Кутьин // Право и государство: теория и практика. -- 2013. -- № 1. -- 0,75 п. л.

7. Основные принципы и содержание административно-правового режима промышленной безопасности / Н. Г.?Кутьин // Современное право. -- 2012. -- № 8. -- 0,75 п. л.

8. Понятие и содержание административно-правового режима как института российской правовой системы / Н. Г.?Кутьин // Право и государство: теория и практика. -- 2012. -- № 8 (92). -- 0,75 п. л.

9. Понятие и содержание административно-правового режима промышленной безопасности как института российской правовой системы / Н. Г.?Кутьин // Аграрное и земельное право. -- 2012. -- № 7 (91). -- 1,1 п. л.

10. Понятие «опасный производственный объект» и особенности государственного экологического контроля / Н. Г.?Кутьин // Аграрное и земельное право. -- 2012. -- № 1 (85). -- 0,5 п. л.

11. Правовые основы действия организационных механизмов классификации опасных производственных объектов / Н. Г.?Кутьин // Аграрное и земельное право. -- 2012. -- № 8 (92). -- 0,9 п. л.

12. Прошу предъявить документы / Н. Г.?Кутьин // Закон. -- 2004. -- № 1. -- 0,3 п. л.

13. Сущность административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов как правового института / Н. Г.?Кутьин // Современное право. -- 2012. -- № 10. -- 0,75 п. л.

14. Субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г.?Кутьин // Законы России: опыт, анализ, практика. -- 2013. -- № 3. -- 0,5 п. л.

15. Цели и задачи совершенствования законодательства Российской Федерации в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г.?Кутьин // Законы России: опыт, анализ, практика. -- 2012. -- № 12. -- 1,5 п. л.

Монографии, другие научные и учебные издания

16. Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов: понятие, сущность, особенности реализации : науч.-практ. пособие / Н. Г.?Кутьин. -- М., 2012. -- 4,0 п. л.

17. Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации: теоретические, организационные и правовые проблемы : монография / Н. Г.?Кутьин. -- М., 2013. -- 18,5 п. л.

18. Взрывные процессы и технологии предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций : учеб. пособие : в 2 ч. / Н. Г.?Кутьин, А. С.?Державец, А. А.?Фильчаков, В. Ю.?Бондарев, А. И.?Бруданин, П. С.?Куприенко. -- Ч. 1. -- Воронеж, 2011. -- 3 п. л.

19. Взрывные процессы и технологии предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций : учеб. пособие : в 2 ч. / Н. Г.?Кутьин, А. С.?Державец, А. А.?Фильчаков, В. Ю.?Бондарев, А. И.?Бруданин, П. С.?Куприенко. -- Ч. 2. -- Воронеж, 2011. -- 2,5 п. л.

20. Государственная политика в области обеспечения промышленной безопасности : науч.-практ. пособие / Н. Г.?Кутьин. -- М., 2012. -- 4,0 п. л.

21. Механизм реализации административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов : монография / Н. Г.?Кутьин. -- М., 2012. -- 6,0 п. л.

22. Основные принципы и средства обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов : науч.-практ. пособие / Н. Г.?Кутьин. -- М., 2012. -- 4,0 п. л.

23. Понятие, сущность и принципы административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов : монография / Н. Г.?Кутьин. -- М., 2012. -- 6,0 п. л.

24. Понятие экономической безопасности: ее определение, категории, содержание / Н. Г.?Кутьин, В. М.?Дорош // Актуальные проблемы права, экономики и образования : сб. науч. тр. ИМПЭ им. А. С.?Грибоедова. -- М., 1999. -- 0,25 п. л.

25. Промышленная безопасность опасных производственных объектов: правовые основы и административно-правовой режим : науч.-практ. пособие / Н. Г.?Кутьин. -- М., 2012. -- 4,0 п. л.

26. Промышленная безопасность: классификация опасных производственных объектов : науч.-практ. пособие / Н. Г.?Кутьин. -- М., 2013. -- 4,0 п. л.

27. Совершенствование законодательства в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов : науч.-практ. пособие / Н. Г.?Кутьин. -- М., 2013. -- 4,0 п. л.

28. Теоретико-методологические аспекты и нормативное правовое регулирование обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов в России : монография / Н. Г.?Кутьин. -- М., 2011. -- 6,0 п. л.

29. Экологический мониторинг опасных производственных объектов. Опыт создания и перспектива развития : монография / Н. Г.?Кутьин, В. П.?Капашин, В. В.?Мартынов, М. В.?Ферезанова, В. Н.?Чупис. -- М., 2010. -- 12,0 п. л.

Другие публикации

30. Вопросы промышленной безопасности России: тенденции и перспективы развития / Н. Г.?Кутьин // Образование и право. -- 2012. -- № 11 (39). -- 1,1 п. л.

31. Государственное управление в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г.?Кутьин // Право и жизнь. -- 2013. -- № 175 (1). -- 0,9 п. л.

32. Концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности как основа механизма реализации действующего в этой области правового режима / Н. Г.?Кутьин // Образование и право. -- 2012. -- № 9 (37). -- 0,75 п. л.

33. Концептуальные основы безопасности и место в ней промышленной безопасности / Н. Г.?Кутьин // Право и жизнь. -- 2012. -- № 168. -- 1,0 п. л.

34. Общая характеристика целей и задач концепции государственной политики обеспечения промышленной безопасности: административно-правовой аспект / Н. Г.?Кутьин // Образование и право. -- 2012. -- № 10 (38). -- 1,4 п. л.

35. Объекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г.?Кутьин // Образование и право. -- 2013. -- № 4 (44).-- 0,5 п. л.

36. Организация надзора и контроля в топливно-энергетическом комплексе в условиях кризиса: проблемы и пути решения / Н. Г.?Кутьин // Энергонадзор и энергобезопасность. -- 2009. -- № 2. -- 0,9 п. л.

37. Основы промышленной безопасности России: тенденции и перспективы развития / Н. Г.?Кутьин // Образование и право. -- 2011. --

№ 5 (21). -- 1,1 п. л.

38. Особенности организационных механизмов классификации опасных производственных объектов / Н. Г.?Кутьин // Образование и право. -- 2013. -- № 3(43). -- 0,9 п. л.

39. Особенности подготовки и переподготовки работников опасного производственного объекта / Н. Г.?Кутьин // Образование и право. -- 2011. -- № 6 (22). -- 0,75 п. л.

40. О совершенствовании Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» / Н. Г.?Кутьин // Право и жизнь. -- 2013. -- № 176 (2). -- 0,7 п. л.

41. Правовые основы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г.?Кутьин // Право и жизнь. -- 2013. -- № 177 (3). -- 0,6 п. л.

42. Приоритет -- социально-экономическое развитие страны / Н. Г.?Кутьин // Промышленная политика в Российской Федерации. -- 2011. -- № 10-12. -- 0,5 п. л.

43. Субъекты правового обеспечения экономической безопасности / Н. Г. Кутьин, В. Дорош, Б. Хулхачиев // Вестник НАУФОР. -- 2000. -- № 1 (33). -- 0,25 п. л.

44. Характеристика действующей в России системы нормативно-правового обеспечения промышленной безопасности / Н. Г.?Кутьин // Образование и право. -- 2012. -- № 6 (34). -- 0,7 п. л.

Размещено на Аllbеst.ru