Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации

Миннигулова Динара Борисовна

Cпециальность 12.00.14 - административное право,

финансовое право, информационное право

Москва - 2012

Работа выполнена в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина

Научный консультант доктор юридических наук, профессор

Старостин Сергей Алексеевич

Официальные оппоненты: Старилов Юрий Николаевич

доктор юридических наук, профессор,

Воронежский государственный университет, заведующий кафедрой административного и муниципального права

Дугенец Александр Сергеевич

доктор юридических наук, профессор,

Совет Безопасности Российской Федерации, советник аппарата

Чаннов Сергей Евгеньевич

доктор юридических наук, доцент,

Поволжский институт управления

им. П.А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, заведующий кафедрой служебного и трудового права

Ведущая организация Институт государства и права

Российской академии наук, г. Москва

Защита состоится 30 мая 2012 г. в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9, зал Ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

Автореферат разослан 24 апреля 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук,

профессор Н.А. Михалева

Общая характеристика диссертации

Актуальность темы диссертационного исследования. Государственная служба Российской Федерации и ее ведущая часть - государственная гражданская служба (далее - гражданская служба) имеют определяющее значение в выполнении целей, задач и функций государства, в осуществлении государственного управления ключевыми сферами общественной жизни. Реальный и отлаженный механизм функционирования гражданской службы во многом зависит от наделения государственных гражданских служащих (далее - гражданские служащие) необходимым комплексом обязанностей и прав, образующими их правовой статус. В этой связи особый акцент приобретает субъективный фактор гражданской службы - гражданские служащие, чей административно-правовой статус пока не получил должного научного осмысления.

В конце ХХ - начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжают проводиться крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления. Проблематика административного реформирования приоритетна и для Российской Федерации. В целях создания современной дееспособной системы государственного управления в августе 1997 г. разработан первый проект Концепции, который 13 марта 1998 г. обрел нормативную форму. Позже были приняты Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. Указанное свидетельствует о назревшей потребности разработать комплексные меры по совершенствованию государственной, в том числе гражданской службы.

Во многих Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации высшее политическое руководство страны обращает внимание на необходимость повышения эффективности государственного аппарата и требований к служебному поведению государственных служащих. К примеру, в Послании от 22 декабря 2011 г. говорится о введении мер по контролю за расходами лиц, занимающих государственные должности, о расширении перечня лиц, чьи расходы подлежат декларированию, о включении в закон нового основания для увольнения гражданских служащих в связи с утратой доверия, ротации чиновников, масштабной антикоррупционной работе среди государственных и муниципальных служащих, об итогах работы специальной комиссии, результатом которой стало привлечение к ответственности более трех тысяч чиновников. Вместе с тем особый акцент в Послании сделан на отрицательные стороны регулирования статуса государственных служащих.

Гражданские служащие не в полной мере могут воспользоваться государственными гарантиями на гражданской службе: так, к примеру, действие п. 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля № 79-ФЗ (далее - Федеральный закон о гражданской службе), который гласит, что размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен), приостановлено до 1 января 2014 г. Служащие не защищены необходимым комплексом правовых инструментов от произвола и субъективизма представителя нанимателя и т. п. Такой узкий подход не позволяет повысить эффективность реализации административно-правового статуса гражданских служащих и требует адекватного законодательного реагирования во избежание нестабильности в государстве и падения престижа государственной, в том числе гражданской службы.

Неудовлетворительное состояние государственного управления, системный характер проблем, выявленных в ходе реформы государственной службы, обусловили принятие двух федеральных программ реформирования, последовательно сменивших одна другую. Вместе с тем остаются вопросы, не затронутые реформами. Прежде всего они связаны с правовым статусом государственных, в том числе гражданских служащих, которые по статистике составляют большую часть государственных служащих (около 80%).

Административной реформой заложен фундамент правового статуса гражданских служащих, принято два федеральных закона, около двадцати указов Президента Российской Федерации и большое количество иных подзаконных актов, регулирующих государственно-служебные отношения, которые наряду с административным регулированием находятся под воздействием смежных отраслей российского права (конституционного, трудового, финансового и др.). Однако о существенном прогрессе административной реформы заявлять преждевременно, что обуславливает дополнительный прикладной интерес к проблемам реализации административно-правового статуса гражданских служащих.

Как и прежде, сохраняется доктринальная апория выявления правовой модели регулирования отношений на гражданской службе к сфере административного, трудового, конституционного и служебного права. От выбора парадигм и подходов к модели регулирования гражданской службы, конструктивных предложений по их реализации во многом зависит адекватность выбора направлений и эффективность правового регулирования не только статуса гражданских служащих, но и гражданской службы в целом.

Сложность исследования административно-правового статуса гражданских служащих, в отличие от служащих других видов государственной службы (правоохранительной и военной), проявляется в наметившейся тенденции проявления частноправовых элементов, которые вносят новые свойства и влияют на специфику регулирования обязанностей и прав гражданских служащих.

Проблема совершенствования регламентации административно-право-вого статуса гражданских служащих всегда имела как теоретическое, так и юридико-прикладное значение. Степень конкретизации, четкое и всестороннее регулирование, полноценная реализация прав и исполнение обязанностей государственными служащими обуславливают результативность государственного управления, качественное осуществление управленческих функций, решение государственных задач, достижение сложных социально-политических целей, стоящих перед Российской Федерацией.

Необходимостью преодоления выявленных пробелов и установления направлений пределов субсидиарного применения норм различных отраслей права, особенностей применения аналогии закона и аналогии права в регулировании гражданской службы, потребность в разработке моделей административно-правовых норм для регламентации обнаруженного потенциала неурегулированности административно-правового статуса гражданских служащих и гражданской службы обусловили актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Исследуемая проблематика представлена широким спектром научных публикаций видных отечественных и зарубежных ученых и практиков.

Генезис взглядов на публичный характер государственной службы и становление ее на различных этапах истории государства находят отражение в трудах видных дореволюционных ученых: В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, М.М. Сперанского, Г.Ф. Шершеневича, О. Эйхельмана и др. В советский период данному институту посвящали свои работы такие исследователи, как В.А. Власов, Б.М. Лазарев, С.С. Студеникин и др.

Среди теоретиков, изучающих современное состояние государственной службы и государственного строительства в зарубежных странах представляют научный интерес работы некоторых западных ученых: это И. Балаж, Т. Боулэнц, Р. Грегори, Ю. Гронненгаард Кристенс, Э. Грэй, Х. Дерлиен, К. Даудинг, Б. Дженкинс, Р. Maймент, Дж. Макинтош, Б. Питерс, Д. Силберг, Дж. Томсон, Р.М. Уолкер, П. Шрайбер. Основательный компаративистский анализ современного российского и зарубежного законодательства по различным аспектам государственной и гражданской службы представлен в трудах Е.В. Болотиной, Д.И. Васильева, Е.А. Истоминой, Е.А. Литвинцевой, М.В. Мелкумовой, А.В. Оболонского, Н.А. Синькевича, Т.Х. Тураханова, К. Филатова и др.

В выработке методологических принципов исследования большую помощь автору исследования оказали научные работы, посвященные рассмотрению различных процессов и проблем организации, развития, современного состояния государственной, в том числе гражданской службы, Г.В. Атаманчука, А.Б. Агапова, А.П. Алехина, К.С. Бельского, И.Н. Барцица, Б.Н. Габричидзе,

В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, А.А. Демина, А.С. Дугенца, Н.М. Казанцева, А.А. Кармолицкого, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, В.М. Корякина, В.В. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Б.А. Страшуна, Г.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаннова и др.

Исследование пробелов в праве, причин их возникновения и способов преодоления в общетеоретическом аспекте проводили ученые С.С. Алексеев, В.М. Баранов, Л.Н. Бойко, С.Н. Братусь, А.М. Васильев, А.Б. Венгеров, С.А. Зивс, В.П. Казимирчук, Д.А. Керимов, В.А. Козлов, С.А. Комаров,

В.М. Корельский, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, Р.З. Лившиц, В.И. Леушин, Л.С. Мамут, М.Н. Марченко, Г.Н. Манов, Н.И. Матузов,

В.С. Нерсесянц, В.Д. Перевалов, А.С. Пиголкин, Ф.М. Раянов, Ю.А. Тихомиров, Р.О. Халфина, В.Е. Чиркин, Л.С. Явич и др.

Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы и его влияния на правовой статус гражданских служащих исследовали А.В. Гусев, К.Н. Гусов, А.М. Куренной, С.П. Маврин, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, В.Н. Толкунова, Е.Б. Хохлов, Л.А. Чиканова и др.

Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам государственной гражданской службы как в России, так и за рубежом, комплексных исследований административно-правового статуса гражданских служащих, установления потенциала его неурегулированности и проблем его реализации, системного изучения пробелов в правовом регулировании гражданской службы и статуса гражданских служащих, причин и способов их преодоления, пределов применения смежных отраслей российского законодательства при регламентации гражданской службы в условиях административно-правовой реформы и нового этапа реформы государственной службы в юридической науке проводилось недостаточно.

Очевидной необходимостью заполнения существующего вакуума в теоретической и практической методологии определяется актуальность настоящего диссертационного исследования.

Объект диссертационного исследования составляют общественные отношения в сфере организации и функционирования государственного управления и гражданской службы.

Предметом диссертационного исследования являются структура и содержание административно-правового статуса гражданских служащих, структура субинститутов гражданской службы, направления и способы оптимизации правового регулирования гражданской службы и реализации прав и обязанностей, составляющих административно-правовой статус гражданских служащих.

Целью диссертационного исследования является выработка стратегии развития (реформирования) государственной гражданской службы через призму совершенствования административно-правового статуса гражданских служащих и синхронизации его частноправовых и публично-правовых составляющих.

Для реализации этой цели диссертантом определены следующие задачи:

- раскрыть специфику становления и развития законодательства, регулирующего административно-правовой статус гражданских служащих;

- определить место и роль правового статуса гражданских служащих в системе субинститутов гражданской службы;

- проанализировать научные взгляды на понятие, содержание и структуру статуса гражданских служащих и определить роль административного права в его регулировании;

- провести системный анализ обязанностей, прав и юридической ответственности гражданских служащих во взаимосвязи между собой и с целями и задачами гражданской службы;

- обосновать необходимость дифференциации норм служебного законодательства на традиционные (имеющиеся в законодательстве) и потенциальные (отсутствующие в законодательстве) субинституты гражданской службы;

- выявить и систематизировать теоретические характеристики правоотношений гражданских служащих;

- исследовать роль служебного контракта в конкретизации и реализации административно-правового статуса гражданских служащих;

- показать значение и соотношение публично-правовых и частноправовых элементов в контрактном регулировании гражданской службы и реализации административно-правового статуса гражданских служащих;

- определить потенциал неурегулированности (проблемы реализации) административно-правового статуса гражданских служащих и предложить концептуальные походы к их преодолению и модернизации правового регулирования гражданской службы;

- раскрыть особенности субсидиарного применения норм смежных отраслей права в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих;

- рассмотреть возможности правового регулирования коллективных служебных конфликтов (споров), в том числе права на забастовку гражданских служащих;

- обосновать необходимость и разработать концепцию и структуру Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации.

Основная гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что современное нормативное обеспечение гражданской службы не соответствует характеру государственного строительства и уровню развития общественных отношений. Диссертант полагает, что успешное государственное управление возможно лишь на основе нормативной полноты сформированности и урегулированности административно-правового статуса гражданских служащих, а также его четкой реализации в правовом пространстве. Не менее важным фактором, определяющим эффективность государственного управления, является защищенность государственных служащих от субъективизма и произвола со стороны представителя нанимателя, паритета прав и состязательности сторон в процессе выработки условий служебного контракта с учетом публичных аспектов государственной службы.

Усиление субъективной роли гражданских служащих, расширение возможностей их участия в государственном управлении являются фундаментальным условием дальнейшего движения административной реформы.

Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы познания (анализ, синтез, системно-структурный, формально-логический и др.), так и частнонаучные (конкретно-социологический, логико-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, правовой герменевтики (толкования), дискриптивный (описательный) и специальные методы (коллизионный, статистический, экспертной оценки, типологии, контент-анализа).

Теоретической базой диссертационной работы являются исследования зарубежных и отечественных авторов в области философии, теории государства и права, политологии, социологии, менеджмента, теории государственного, административного, трудового, гражданского, финансового, гражданско-процессуального и уголовного права, непосредственно связанные с проблемами диссертационного исследования.

Нормативной базой диссертационного исследования являются: конституционное, административное, трудовое, гражданское, уголовное законодательство Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также отдельные источники служебного права стран СНГ и иных государств (Соединенных Штатов Америки, Франции, Англии, Германии, Канады), конвенции Международной организации труда (МОТ) и иные международные договоры.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют практика реализации законодательства о гражданской службе, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, результаты работы конкурсных, аттестационных и квалификационных комиссий исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан, статистические данные Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы государственной статистики, данные мониторинга законодательства о государственной гражданской службе и законодательства о коррупции Министерства юстиции Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих представляет собой совокупность служебных обязанностей и прав, включая ограничения, запреты, правила служебного поведения, гарантии и компенсации, направленные на обеспечение властно-распорядительных функций государственных органов. Структура административно-правового статуса государственных гражданских служащих включает в себя элементы, обусловленные спецификой прохождения государственной гражданской службы: служебные обязанности; права; ограничения, запреты и правила служебного поведения; гарантии и компенсации.

2. Предлагается авторское определение понятия «служебный контракт» как соглашение между Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации в лице представителя нанимателя и гражданином об условиях прохождения государственной гражданской службы.

3. Значительная часть государственных гражданских служащих, не обладающих властно-распорядительными функциями, может быть выведена из сферы регулирования служебного законодательства и переведена в сферу регламентации трудового права (отнесена к работникам по найму), т. к. большинство государственных гражданских служащих категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» не выполняет непосредственно функции государственного управления, а обеспечивает функционирование государственных органов без специфики управленческой деятельности. При таком подходе частично решается задача уменьшения численности чиновников и экономии бюджетных средств на содержание аппарата государственных гражданских служащих.

4. Обосновывается вывод о том, что наиболее объективной является дифференциация правоотношений государственных гражданских служащих на служебные и трудовые. При этом труд государственных гражданских служащих следует рассматривать как содержание служебных правоотношений, а служебные отношения - как форму и проявление трудовых отношений государственных гражданских служащих. Трудовые отношения являются внутриорганизационными и находятся за пределами интересов внешних субъектов (граждан, юридических лиц, государственных органов); служебные отношения являются публичными и постоянно находятся под контролем государства и общества. Данная градация правоотношений на государственной гражданской службе позволяет выявить частные и публичные стороны проявления административно-правового статуса государственных гражданских служащих, что обеспечивает их государственную защиту.

5. Недостаточность административно-правового регулирования статуса государственных гражданских служащих является основной проблемой его реализации, что обусловливает необходимость субсидиарного применения норм смежных отраслей российского законодательства (трудового, финансового, гражданс-кого и др.), среди которых преимущественное влияние сохраняет трудовое право.

Профессиональная деятельность государственных гражданских служащих имеет как общие черты, так и существенные различия с трудовой деятельностью работников по найму, обусловленные их неодинаковой социально-публичной ролью.

6. Устанавливается потенциал неурегулированности административно-правового статуса государственных гражданских служащих. В целях совершенствования законодательства о гражданской службе предлагается внести изменения в ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», отразив в ней возможность применения норм не только трудового, но и иных отраслей российского права, а также субсидиарного применения норм смежных отраслей законодательства не только к отношениям, урегулированным указанным Федеральным законом, но и подзаконными нормативными правовыми актами.

7. В связи с тем, что административно-правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих имеет значительные пробелы, обосновывается возможность применения аналогии закона и аналогии права, учитывая при этом степень урегулированности отдельных правовых субинститутов государственной гражданской службы. На этой основе автор предлагает дифференцировать правовые субинституты государственной гражданской службы на две группы субинститутов: традиционные (имеющиеся в законодательстве) и потенциальные (отсутствующие в законодательстве). Такое деление позволяет сконцентрировать внимание на дополнительном правотворчестве, сделав его системным, а правоприменителю - точнее установить пределы применения аналогии закона и аналогии права.

8. Определены и всесторонне рассмотрены неурегулированные законодательством о государственной гражданской службе положения, требующие восполняющего преодоления в традиционных и потенциальных субинститутах. В связи с этим предлагаются модели административно-правовых норм, направленных на преодоление пробелов в названных субинститутах. Разработаны практические варианты административно-правовых норм, способных восполнить пробелы в потенциальных субинститутах государственной гражданской службы: социальное партнерство на государственной гражданской службе; материальная ответственность сторон служебного контракта; коллективные служебные споры.

9. На государственной гражданской службе следует предусмотреть возможность возникновения и необходимость урегулирования такого субинститута, как коллективные конфликты (споры), в том числе предусмотреть право государственных гражданских служащих на забастовку. Указанный подход обусловлен необходимостью упорядочения отношений между органами государственной власти и организациями государственных служащих.

Данное направление развития законодательства о государственной гражданской службе (именно этой службы, а не военной и правоохранительной) связано с тем, что государственные гражданские служащие имеют право пользоваться надлежащей защитой против любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы объединения в области занятости. Вместе с тем России необходимо присоединиться к Женевской Конвенции Международной организации труда от 27 июня 1978 г. № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе», которая закрепляет эти положения, оставляя право странам-участницам обозначить обстоятельства, при которых ограничивается использование норм о коллективных спорах и забастовках на государственной гражданской службе.

10. Применение дисциплинарной, административной, материальной видов юридической ответственности на государственной гражданской службе находится в зависимости от дифференциации категорий государственных гражданских служащих и степени их участия в принятии государственно-властных (публичных) решений. При этом отрицается возможность применения к государственным гражданским служащим гражданско-правовой ответственности.

11. В законодательстве о гражданской службе отсутствует регулирование материальной ответственности государственных гражданских служащих. Но отношения, связанные с движением и использованием товарно-материальных ценностей (обязанность по сохранению и рациональному использованию государственного имущества), - неотъемлемая часть условий осуществления государственной гражданской службы. Именно поэтому необходимо разработать специальный комплекс мер законодательного урегулирования данного аспекта реализации статуса государственных гражданских служащих.

12. В ходе рассмотрения различных подходов к кодификации законодательства о государственной гражданской службе, связанного с преодолением пробелов и систематизацией служебного законодательства, предлагается концепция структуры Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации, который должен стать частью Кодекса государственной службы Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем. Впервые в науке административного права проведен системный анализ структуры и элементов административно-правового статуса гражданских служащих. Автором диссертационного исследования предложены оригинальные определения терминов «административно-правовой статус гражданских служащих» и «служебный контракт», «служебные обязанности», «юридическая ответственность гражданских служащих».

С новых позиций рассмотрены межотраслевые, комплексные свойства государственно-служебных правоотношений, возникающих на гражданской службе, соотношение и роль служебного и иных отраслей российского права при административно-правовом регулировании статуса гражданских служащих.

Элементы новизны присутствуют в анализе и дифференциации государственно-служебных, административно-служебных, служебных, служебно-трудо-вых и трудовых правоотношений, возникающих на гражданской службе. Автором установлены причины пробелов в законодательстве о гражданской службе и статусе гражданских служащих, способы их преодоления, а также пределы применения смежных отраслей российского законодательства к институту гражданской службы.

Критерию новизны соответствует авторская классификация отдельных групп правовых норм, регулирующих административно-правовой статус гражданских служащих, деление гражданской службы на традиционные и потенциальные субинституты в зависимости от степени и полноты урегулированности указанного статуса.

В диссертации предложена оригинальная структура Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации, основанная на симбиозе норм государственного, служебного, трудового, гражданского и других отраслей законодательства.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Диссертация представляет собой концептуальное комплексное исследование общетеоретических и прикладных проблем правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере регулирования административно-правового статуса гражданских служащих, причин возникновения и направлений преодоления пробелов в регулировании и реализации административно-правового статуса гражданских служащих.

Полученные результаты могут быть использованы при проведении дальнейших исследований в области государственной и гражданской службы, правового статуса гражданских служащих; в разработке программ реформирования (развития) гражданской службы; совершенствовании законодательства и правоприменительной практики; подготовке руководящих разъяснений высших судебных органов; разработке федеральных и региональных программ борьбы с коррупцией в органах государственной власти; правоприменительной деятельности органов государства; разработке локальных нормативных правовых актов; совершенствовании типовой формы служебного контракта и разработке типовых должностных регламентов; в учебном процессе юридического, управленческого, социологического, политологического и иных видов обучения, связанных с изучением основ и системы государственного управления политической, экономической и социальной сферами российского общества.

Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные положения, выводы, рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором научных работах (монографиях, научных статьях), в участии автора в научно-практических конференциях, проведенных в 2008-2012 гг. на базе высших образовательных учреждений городов Москвы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Казани, Красноярска, Уфы (Россия), а также Алма-Аты (Республика Казахстан) и Софии (Болгария). Результаты диссертационного исследования использованы в работе конкурсных, квалификационных и аттестационных комиссий исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Башкортостан и урегулированию конфликта интересов. Автор использовал полученные результаты в своей деятельности в качестве председателя Экспертного совета по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов при Торгово-промышленной палате Республики Башкортостан; при разработке проекта Кодекса государственной гражданской службы Республики Башкортостан, а также в ходе проведения Мониторинга правоприменения законодательства о государственной гражданской службе и коррупции Министерством юстиции Российской Федерации на территории Республики Башкортостан. Положения диссертационного исследования используются в образовательном процессе на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих ГБОУ ВПО «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан».

Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 3 монографиях автора, 43 научных статьях, в том числе 16 в изданиях, рекомендованных ВАК. Общий объем составил 57,8 п. л.

Обоснованность и достоверность диссертационного исследования обеспечиваются его комплексным характером и репрезентативным эмпирическим материалом, анализом и применением научных достижений общей теории права и специальными исследованиями отраслевых наук, тесно примыкающими к регулированию гражданской службы и административно-правового статуса гражданских служащих.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 4 глав, 13 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений. Общий объем диссертации - 420 страниц.

Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обосновывается выбор темы исследования и ее актуальность, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, его методологическая, эмпирическая, нормативная и теоретическая база, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, показаны положения, отражающие элементы научной новизны, теоретическая и практическая значимость, указана апробация и внедрение результатов проведенного исследования.

Первая глава «Административно-правовые основы статуса государственных гражданских служащих» направлена на определение понятия и выяснение сущности административно-правового статуса гражданских служащих, обоснование определяющей роли служебного права в регулировании гражданской службы, на выяснение соотношения и взаимодействие норм служебного и иных отраслей законодательства в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих, установление особенностей государственно-служебных отношений на гражданской службе.

В первом параграфе «Понятие, сущность и виды правового статуса государственных гражданских служащих в административном праве» дана общая характеристика и определены отличительные признаки административно-правового статуса государственных служащих, выявлена специфика их проявления в правовом регулировании статуса гражданских служащих. По мнению диссертанта, правовое регулирование статуса гражданских служащих составляет центральную и основную часть законодательства о гражданской службе, в котором устанавливаются правообязывающие нормы служебной деятельности гражданских служащих. Правовой статус - настолько емкое, содержательное, сущностное и определяющее правовое явление в регулировании гражданской службы, что Федеральный закон о гражданской службе логичнее рассматривать как Федеральный закон «О правовом статусе (положении) государственных гражданских служащих Российской Федерации».

На административно-правовое регулирование статуса гражданских служащих оказывает влияние не только служебное законодательство, но и нормы смежных отраслей права. Автор отмечает, что общие свойства статуса государственных служащих (права, обязанности, ответственность) не всегда следует полностью распространять на правовой статус служащих всех видов государственной службы и, соответственно, на правовой статус гражданских служащих.

Нормативно-правовая база гражданской службы, основу которой составляет регулирование административно-правового статуса гражданских служащих, имеет определенные особенности, связанные с управленческой деятельностью, с наделением гражданских служащих исполнительно-распорядительной властью.

Автор полагает, что раскрытие понятия административно-правового статуса гражданского служащего тесно связано с другими дефинициями, такими, как «статус субъекта права», «правовой статус субъекта административного права», «статус государственного служащего», «должность гражданской службы» и др. В целях полного раскрытия содержания административно-правового статуса гражданских служащих исследуются соотношение и взаимозависимость названных правовых категорий.

Во втором параграфе «Определяющая роль служебного права в регулировании административно-правового статуса государственных гражданских служащих» автор исследует понятия, содержание, особенности и место служебного права в системе российского и административного права, а также его роль в регулировании статуса государственных служащих, которая достаточно полно отражена в научных исследованиях по теории административного права (Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, С.Е. Чаннов, А.Г. Чернявский).

Отмечается, что понятие «служебное право», сравнительно недавно вошедшее в научную юридическую литературу, употребляется в четырех основных аспектах: им обозначается соответствующая отрасль права, отрасль российского законодательства, отрасль юридической науки и учебная дисциплина (Ю.Н. Старилов). Автор диссертации опирается на более распространенное понятие служебного права, определяемого как система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере организации государственной службы, установления правового статуса государственных служащих, практического функционирования государственной службы с целью обеспечения деятельности как самих государственных служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной администрации.

При разнообразных взглядах на понятие служебного права во многих исследованиях отмечается детерминирующее значение правового регулирования статуса государственных служащих. Диссертант исходит из положения о том, что основное содержание служебного законодательства составляет регулирование обязанностей, прав и ответственности государственных, в том числе гражданских служащих.

По мнению диссертанта, в первоочередном порядке при исследовании сущности административно-правового статуса гражданских служащих следует установить: во-первых, сферу, виды и структуру правовых отношений гражданских служащих, которые характеризуются как комплексные; во-вторых, направления и способы субсидиарного применения норм смежных отраслей законодательства в регулировании гражданской службы, обусловленные спецификой правового статуса гражданских служащих как лиц, наделенных, с одной стороны, властно-управленческими функциями, с другой - являющихся лицами наемного труда; в-третьих, объем и пределы применения норм смежных отраслей законодательства в регулировании гражданской службы, которые во многом предопределяются бланкетными нормами, предусматривающими принятие специальных подзаконных нормативных правовых актов (указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России), а также актов федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации.

К примеру, при применении норм трудового законодательства в регулировании правоотношений гражданских служащих автор исследования придерживается дифференциации норм на три группы. Первую группу составляют нормы трудового законодательства, которые в безусловном порядке могут и должны использоваться в регулировании статуса гражданских служащих. Вторую группу образуют нормы трудового законодательства, применение которых в регулировании гражданской службы требует определенной «корректировки» (например, регулирование социального партнерства, принятие коллективных договоров, работа (служба) по совместительству и др.). К третьей группе автор относит нормы трудового законодательства, применение которых к гражданской службе является проблемным или невозможным (например, регулирование коллективных служебных споров, проведение забастовки, осуществление работы (службы) при совмещении должностей и др.).

Диссертант считает возможным использовать дифференциацию правовых норм, регулирующих гражданскую службу, состоящую из трех групп: 1) государственно-служебные правовые нормы-аналоги («дублеры», заимствования) норм трудового законодательства; 2) государственно-служебные правовые нормы, не имеющие соответствующих прототипов в трудовом праве (например, ограничения и запреты для гражданских служащих); 3) правовые нормы-субсидии (нормы трудового законодательства, привлекаемые для регулирования гражданской службы в части, не урегулированной нормами первых двух групп (в данном случае автор диссертации поддерживает мнение А.В. Гусева).

Автор исследования исходит из того, что принятие новых нормативных правовых актов в сфере гражданской службы устранит сходство норм служебного и трудового законодательства, соответственно непосредственное использование норм трудового законодательства неизбежно сузится, что позволит отстаивать исключительно административную направленность регулирования гражданской службы.

Третий параграф - «Особенности государственно-служебных правоотношений на государственной гражданской службе». Из множества определений термина «правоотношение», имеющихся в теории права (С.С. Алексеев, Н.И. Матузов, А.В. Малько и др.), более приемлемым, как полагает диссертант, является определение, получившее наиболее широкое признание как в общей теории права, так и в теории административного права (Л.М. Колодкин, А.М. Кононов, М.И. Мигачев. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина, М.Ф. Труфанов, В.Ю. Ухов, В.И. Фадеев и др.).

По мнению диссертанта, служебно-правовые отношения имеют место не только в органах исполнительной власти, но и в органах других ветвей государственной власти Российской Федерации. Гражданская служба, в отличие от иных видов государственной службы, осуществляется во всех органах государства, в том числе в судах, представительных органах, правоохранительных и военизированных органах.

Служебные правоотношения, в которые вступают гражданские служащие, характеризуются комплексными свойствами, базирующимися на применении норм различных отраслей права, ключевыми из которых являются отрасли конституционного, административного и трудового законодательства. Отдельные элементы служебного законодательства требуют применения норм гражданского, финансового (в большей степени налогового) законодательства, а также других отраслей российского законодательства. Это означает, что правоотношениям на гражданской службе характерны комплексные межотраслевые свойства.

В диссертационном исследовании рассматриваются различные аспекты содержания и структуры государственно-служебных отношений гражданских служащих: конституционная, административно-служебная, служебно-трудовая и трудовая модели.

Значительное внимание в исследовании уделяется потенциалу применения норм смежных отраслей законодательства в регулировании гражданской службы, которое обусловлено необходимостью преодоления правовых пробелов в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих. При этом анализируются две основные проблемы: 1) пределы применения норм трудового и иных смежных отраслей законодательства в регулировании гражданской службы; 2) приоритет (либо его отсутствие) законодательства о гражданской службе по отношению к трудовому и иным отраслям законодательства в случае возникновения между ними коллизии при регламентации административно-правового статуса гражданских служащих.

По мнению автора исследования, Федеральный закон о гражданской службе устанавливает однозначное «верховенство» законодательства о гражданской службе над нормами иных смежных отраслей законодательства. Сторонники приоритета трудового закона над служебным законодательством (А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, В.Н. Толкунова, Л.А. Чиканова) не учитывают, во-первых, что «трудоправовые» нормы при «перехо-де» в другую отрасль законодательства приобретают иные свойства; во-вторых, при интертемпоральной коллизии действует более поздний федеральный закон; в-третьих, в случаях, когда имеет место специфика службы (труда), которая требует принятия специального нормативного правового акта, по правилам конкуренции норм применяется специальный закон; в-четвертых, отраслевое деление норм права не дает преимущества применения какой-либо отрасли законодательства по отношению к другой.

Во второй главе «Структура и основные элементы административно-правового статуса государственных гражданских служащих» рассматриваются основные правообразующие составляющие административно-правового статуса гражданских служащих, в качестве которых традиционно выделены обязанности, права и ответственность. При этом необходимо рассматривать два уровня законодательного регулирования: первый - основополагающий (исходный) уровень связан с нормативным установлением общего правового статуса государственных служащих; второй уровень обусловлен правовым регулированием вида государственной службы, в котором отражается специфика государственно-служебных отношений конкретного вида государственной службы.

В главе 3 Федерального закона о гражданской службе «Правовое положение (статус) гражданского служащего» выделяются правообразующие элементы статуса: основные права и обязанности гражданского служащего; ограничения и запреты, связанные с гражданской службой; требования к служебному поведению гражданских служащих; конфликт интересов; представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

В указанном перечне не определяются виды и основания юридической ответственности гражданских служащих, без которой административно-правовой статус гражданских служащих явно не полон. Большое значение в выявлении сущности административно-правового статуса гражданских служащих имеет определение понятий «гражданский служащий» и «должность гражданской службы», а также другие свойства гражданской службы, существенно влияющие на административно-правовой статус гражданских служащих.

Первый параграф «Обязанности государственных гражданских служащих» посвящен анализу структуры административно-правового статуса гражданских служащих, что связано с особым правовым режимом функционирования государственных органов и гражданских служащих как представителей государства.

Приоритетное значение в структуре обязанностей гражданских служащих имеет обязанность соблюдать Конституцию России, поскольку в случаях несоответствия Основному закону иных нормативных правовых актов гражданские служащие обязаны руководствоваться именно конституционными положениями. Другая особенность, влияющая на установление обязанностей, связана с двухуровневым регулированием гражданской службы - федеральным и субъектов Российской Федерации. Очевидно, что для региональных гражданских служащих объем правовых предписаний наравне с региональным законодательством определяется нормами федерального законодательства. Из этого вытекает еще одна обязанность, непосредственно связанная с Федеральным законом о гражданской службе, - обязанность отказа от исполнения «некачественной», «порочной» правовой нормы регионального нормативного правового акта, регулирующего гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Обязанности гражданских служащих конкретизируются должностными регламентами. По своему содержанию рассматриваемые служебные обязанности определяют сущность административно-правового статуса гражданских служащих.

По мнению диссертанта, в традиционной триаде любого правового статуса - права, обязанности и ответственность определяющим для правового статуса гражданских служащих являются именно их обязанности, которые обуславливают установление всех остальных элементов административно-правового статуса, в том числе и соответствующих прав гражданских служащих. В отличие от правового положения (статуса) гражданина, где права естественно являются исходными по отношению к обязанностям, права гражданских служащих безосновательно выдвигаются в качестве приоритетных для правового статуса гражданских служащих. В действительности права, льготы, компенсации, гарантии и прочее являются производными от обязанностей, т. к. именно обязанности доминантны в правовом статусе гражданских служащих.

Административно-правовые ограничения и запреты на гражданской службе - второе направление регламентации обязанностей гражданских служащих в административно-правовом регулировании гражданской службы. В соответствии с Конституцией России права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены (ч. 3 ст. 55). Считается, что Федеральный закон о гражданской службе, предусматривающий запреты и ограничения, не вступает в противоречие с конституционными нормами, поскольку совокупность ограничений установлена в целях защиты государства и общества. В диссертационной работе подвергается сомнению достаточно большой перечень запретов и ограничений для гражданских служащих и выдвигается вопрос о критериях и целесообразности установления отдельных видов запретов и ограничений на гражданской службе.

Нормы об ограничениях на гражданской службе носят императивный характер, однако их перечень не является исчерпывающим, поскольку определена возможность установления иных ограничений, устанавливаемых федеральными законами. Из содержания Федерального закона о гражданской службе (ч. 2 ст. 16) следует, что ограничения, связанные с гражданской службой, устанавливаются только на федеральном уровне и не могут быть уменьшены или увеличены законами субъектов Российской Федерации.

Во втором параграфе «Права государственных гражданских служащих» осуществлен анализ прав гражданских служащих, являющихся производными от обязанностей, что признается важной частью административного статуса субъекта государственно-служебных правоотношений. Они в равной мере распространяются на федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

Реализация прав федеральных гражданских служащих обеспечивается руководителем государственного органа, лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, либо представителем этого органа. Реализация прав гражданских служащих субъекта Российской Федерации имеет два уровня: федеральный и региональный.

Исходя из целей правоприменения, права гражданских служащих можно разделить на две основные группы: к первой целесообразно отнести права, которые должны реализовываться представителем нанимателя в полном объеме независимо от усмотрения нанимателя; ко второй группе следует отнести права, объем которых может быть скорректирован на основе локальных нормативных документов организационного характера (положений, регламентов, указаний, приказов, распоряжений), утверждаемых представителем нанимателя.

Третий параграф «Юридическая ответственность государственных гражданских служащих» направлен на рассмотрение понятия, видов и особенностей юридической ответственности гражданских служащих, основными из которых являются дисциплинарная, уголовная и административная виды ответственности гражданских служащих.

Дисциплинарная ответственность реализуется в рамках охранительных правоотношений, субъектами которых, с одной стороны, являются гражданские служащие, с другой - представитель нанимателя. Публично-правовой характер таких отношений позволяет характеризовать дисциплинарную ответственность гражданских служащих как самостоятельный вид юридической ответственности, особенности которой проявляются: в наличии единой нормативной основы, собственного основания - дисциплинарного проступка, специального субъекта - гражданского служащего, особых санкций - дисциплинарных взысканий, специфики их реализации субъектом государственной власти (представителем нанимателя), а также в наличии специфических последствий - официальной отрицательной оценки служебного поведения гражданского служащего. Состав дисциплинарного проступка на гражданской службе таким образом включает в себя четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.