Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации

Иными видами юридической ответственности, к которым могут быть привлечены гражданские служащие, являются: административная, уголовная и материальная ответственность. Автор не соглашается с возможностью привлечения гражданских служащих к гражданско-правовой ответственности, которую в научной литературе обозначают как возможную в отношении гражданских служащих (Л.Н. Глебова, С.Ю. Зурабов, А.Ю. Левицкая, С.Е. Нарышкин, Ю.Б. Носова, С.В. Пчелинцев). По нашему мнению, гражданско-правовая ответственность не свойственна гражданским служащим в рамках ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Действительно в соответствии с названной статьей вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Однако гражданское законодательство в качестве субъектов гражданско-правовой ответственности признает только физических либо юридических лиц.

По своему статусному положению, даже при ненадлежащем исполнении служебных обязанностей, гражданский служащий, если он не является должностным лицом, не может быть субъектом гражданско-правовой ответственности в рамках данного правоположения. Проблемным является и привлечение гражданского служащего к ответственности в регрессном порядке по указанному основанию даже в связи с нанесением прямого действительного ущерба государственным органом (государством), т. к. в данном случае субъектом гражданско-правовой ответственности является не гражданский служащий, а государство (казна Российской Федерации). гражданский служащий государственный контракт

Материальная ответственность, предусмотренная трудовым законодательством как самостоятельный вид юридической ответственности, не регулируется законодательством о гражданской службе и потому является правовым пробелом в служебном законодательстве, который может быть восполнен либо на основе внесения соответствующих изменений в Федеральный закон о гражданской службе либо на основе субсидиарного применения норм трудового законодательства. В противном случае гражданских служащих не следует привлекать к материальной ответственности, ибо причиненный ущерб в этом случае становится «бременем» государственного бюджета.

Четвертый параграф «Правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих в отдельных зарубежных странах» рассматривает сравнительный анализ правового регулирования статуса государственных и гражданских служащих во Франции, Англии, США и Германии. В названных странах правовое регулирование статуса государственных служащих в основном совпадает с административно-правовым регулированием статуса гражданских служащих Российской Федерации. Однако есть и определенные отличия в порядке поступления, прохождения и увольнения с государственной и гражданской службы. В странах Запада более развито социальное партнерство, высока роль профсоюзов, распространено принятие коллективных договоров. В отдельных зарубежных странах законодательно разрешено проведение забастовок государственными и гражданскими служащими, имеют место особенности юридической ответственности, в частности в видах дисциплинарных взысканий и процедурах их наложения.

Третья глава «Реализация административно-правового статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта» раскрывает роль и специфику служебного контракта в регулировании государственно-служебных отношений, в выявлении публично-правовых и частноправовых элементов конкретизации прав и обязанностей гражданских служащих и их реализации на основе служебного контракта.

В первом параграфе «Понятие и субъективный состав служебного контракта» исследуются свойства служебного контракта, пришедшего на гражданской службе на смену трудовому договору. Между ними прослеживаются существенные отличия, которые достаточно полно освещены в юридической литературе. Служебный контракт рассматривается диссертантом как разновидность частноправовых отношений, поскольку последний предусматривает установление условий прохождения гражданской службы на основе добровольного соглашения сторон. Разумеется, определяющее значение в этом соглашении имеет законодательное регулирование гражданской службы, возможности и волеизъявление представителя нанимателя.

На основе служебного контракта осуществляется сложный процесс «перевода» (адаптации) нормативных положений законодательства о гражданской службе в плоскость индивидуально-конкретных служебных обязанностей и прав конкретного гражданского служащего, в процессе чего нередко возникают или могут возникнуть сложнейшие коллизии соотношения централизованного регулирования гражданской службы и персонифицированных условий ее прохождения отдельно взятым гражданским служащим.

При разграничении понятий «трудовой договор» и «служебный контракт» нередко делаются противоположные выводы, связанные с отраслевым подходом к раскрытию названных категорий. Как правило, критически воспринимают сходство трудового договора и служебного контракта (А.А. Гришковец, А.В. Гусев, С.Е. Чаннов, А.А. Осин). Диссертант разделяет мнение авторов о том, что контрактное регулирование не приобрело определяющего значения ни в трудовых, ни в государственно-служебных отношениях. Нередко служебный контракт выполняет лишь регистрационную и формализующую функции, а его потенциал остается реализованным не в полном объеме. Очевидно это связано с недостаточным уровнем правосознания и правовой культуры как работников по найму, так и гражданских служащих. Вместе с тем нельзя, по мнению автора исследования, отрицательно относиться ко всем элементам частноправового регулирования в рамках государственно-служебных отношений, поскольку служебный контракт имеет и положительные свойства.

Основная позитивная роль служебного контракта состоит в том, что на его основе: во-первых, подтверждается факт поступления на гражданскую службу; во-вторых, удается отразить особенности отраслевого положения государственного органа в государственном аппарате и структурного подразделения в государственном органе; в-третьих, осуществляется индивидуализация государственно-служебных отношений, в ходе которой происходит трансформация общих положений законодательства о гражданской службе в персонифицированные права и обязанности для конкретного, а не абстрактного гражданского служащего; в-четвертых, служебный контракт является некой «верительной грамотой», которая дает гражданскому служащему возможность обратиться за защитой в случае возникновения разногласий между ним и представителем нанимателя; в-пятых, служебный контракт придает стабильность служебным отношениям, а также защищает или уменьшает вероятность негативного субъективного отношения и неправомерного произвола непосредственного руководителя или представителя нанимателя по отношению к конкретному гражданскому служащему; в-шестых, служебный контракт предусматривает возможность создания соответствующих условий осуществления служебной деятельности для конкретного гражданского служащего.

Федеральный закон о гражданской службе предусматривает, что «…служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы» (ч. 1 ст. 26). Административно-служебный акт (как правило, это приказ о принятии на гражданскую службу) устанавливает определяющее условие гражданской службы - должность гражданской службы, которая предопределяет основное содержание правового статуса гражданского служащего. При таком подходе служебный контракт во многом становится формальностью, на что справедливо указывают А.В. Гусев, С.Е. Чаннов, А.А. Осин и др. Данное противоречие необходимо устранить и применять правовую конструкцию «служебный контракт» как инструмент индивидуализации условий прохождения гражданской службы.

Помимо этого в определении условий служебного контракта следует устранить еще одно противоречие, связанное с установлением действительных, а не представительных сторон служебного контракта, а именно: непосредственно отразить в нем государство как нанимателя, т. к. все позитивные и негативные последствия гражданской службы несет не представитель нанимателя, а наниматель, т. е. государство. В специальной литературе обращается внимание на это несоответствие и обоснованно утверждается, что «…права и обязанности в соответствии с заключенным служебным контрактом должны возникать не у представителя, а у представляемого, т. е. у Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации» (М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов). В связи с этим представляется возможным уточнить определение служебного контракта и изложить его в следующей редакции: «Служебный контракт - это соглашение гражданина и Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в лице представителя нанимателя о поступлении на гражданскую службу и условиях ее прохождения».

Во втором параграфе «Существенные и дополнительные условия служебного контракта» рассмотрены не только существенные и дополнительные условия гражданской службы, но и ряд недостатков данной правовой категории, основной из которых - отсутствие четких критериев такого деления.

Определяющим условием служебного контракта, конкретизирующим административно-правовой статус определенного гражданского служащего, является должность гражданской службы, с которой связывается круг его полномочий, обязанности, права, льготы, ответственность, размеры денежного вознаграждения, его гарантии, компенсации и другие условия прохождения гражданской службы.

Дополнительные условия служебного контракта производны от существенных и играют вспомогательную роль. Применение таких условий в служебном контракте дает возможность уточнить особенности прохождения гражданской службы. Некоторые из них непосредственно указаны в Федеральном законе о гражданской службе (нормативные, обычные условия), другие могут вводиться по соглашению сторон (договорные, инициируемые условия). При этом второй вид условий, не получивший широкого распространения, должен соответствовать общим требованиям гражданской службы, иметь реальное финансово-материальное обеспечение и не ухудшать административно-правовой статус гражданского служащего.

К примеру, противоречивым является такое дополнительное условие, как обязанность выпускника вуза проходить гражданскую службу после окончания обучения не менее установленного договором срока, если обучение осуществлялось за счет средств государственного органа (п. 3 ч. 4 ст. 24 Федерального закона о гражданской службе). Это условие по существу устанавливает обязательность (принудительность) прохождения гражданской службы, что противоречит как Конвенции МОТ об упразднении принудительного труда, так и ст. 37 Конституции Российской Федерации, предоставляющей свободу выбора вида деятельности, а также п. 4 ст. 32 Конституции России, предусматривающей право добровольного поступления на государственную службу. Конституцией Российской Федерации не предусмотрена возможность принуждения к прохождению гражданской службы, даже если такая подготовка осуществлялась на основе особого договора (договора на обучение).

Введение рассматриваемого условия в служебное законодательство фактически означает «реанимацию» нормативного положения советского периода, в соответствии с которым выпускники вузов принудительно распределялись на работу и были обязаны «отработать» определенный срок (обычно 3 года). В связи с этим представляется возможным изложить условие служебного контракта об обязанности прохождения гражданской службы в ином варианте, а именно предусмотреть: обязанность лица проходить гражданскую службу после окончания обучения не менее установленного договором срока или возвратить затраченные на обучение денежные средства, если они были выделены из бюджета государственного органа. Это условие позволит также устранить существующее противоречие между ст. 24 и ст. 36 Федерального закона о гражданской службе, предусматривающее свободное расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего, которое не может быть ограничено никаким соглашением сторон служебного контракта, в том числе договором на обучение потенциального гражданского служащего.

В третьем параграфе «Способы и основания изменения и прекращения служебного контракта» рассмотрены варианты изменения служебного контракта. В большинстве случаев это связано с переводом гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе либо переводом гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другой государственный орган, или переводом гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом, которое допускается с письменного согласия гражданского служащего (ч. 1 ст. 28 Федерального закона о гражданской службе).

Временное замещение иной должности гражданской службы, по общему правилу, не влечет изменение служебного контракта. В случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить гражданского служащего на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой труда по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже прежней.

При сравнении порядка изменения условий служебного контракта гражданского служащего (ст. 29 Федерального закона о гражданской службе) и условий трудового договора (ст. 74 Трудового кодекса Российской Федерации) между ними выявляется принципиальное отличие. Ст. 29 Федерального закона о гражданской службе не указывает причин, дающих право представителю нанимателя изменять существенные условия служебного контракта, в то время как основанием изменения условий трудового договора является «изменение организационных или технологических условий труда» (ст. 74 Трудового кодекса Российской Федерации). Автор исследования предлагает законодательно обозначить основания и причины изменения условий служебного контракта.

Прекращение служебного контракта может иметь место по различным основаниям. Оно влечет увольнение гражданского служащего с гражданской службы.

В четвертой главе «Пробелы в административно-правовом регулировании статуса государственных гражданских служащих» автор анализирует понятия и виды пробелов в праве, рассматривает с общетеоретических позиций причины возникновения пробелов, соотношение аналогии права и аналогии закона как общепринятых способов преодоления пробелов в праве, определяет направления преодоления пробелов в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих как основных проблем реализации статуса гражданских служащих.

В первом параграфе «Пробелы в регулировании государственной гражданской службы, направления и способы их преодоления» автором проанализированы общетеоретические понятия, категории, конструкции, имеющие методологическое значение в исследовании пробелов регламентации административно-правового статуса гражданских служащих.

В любой отрасли законодательства постоянно или периодически возникают недостаточность правового регулирования и необходимость восполнения пробелов, связанные с неполнотой регулирования общественных отношений. Исследование пробелов в праве осуществляется как с позиций общей теории права, так и теории отдельных отраслей российского права (законодательства).

Диссертант отмечает, что в одних случаях речь идет о пробелах в законодательстве, в других - о пробелах в праве. Имеет место и различное толкование понятий «восполнение пробелов», «преодоление пробелов», «устранение пробелов». Несмотря на отличия в терминологии речь идет о недостаточности правового регулирования, влияющей на правоприменительную практику соответствующих нормативных правовых положений в определенной сфере общественных отношений. Различные подходы связаны также с множеством определений понятия «право». В связи с этим возникает различное соотношение понятий «пробел в позитивном праве», «пробел в нормативно-правовом регулировании», «пробел в законодательстве», «пробел в законе», «пробел в правоприменительной практике».

Отдельные исследователи данной проблемы отрицают необходимость восполнения пробелов на основе аналогии закона и аналогии права, считая, что этот прием применения права возможен в самых исключительных случаях. Данное утверждение строится скорее на идеальной, чем на реальной модели права. Нередко утверждается, что применение права в связи с пробелами нельзя именовать аналогией права, т. к. в данном случае нет аналогии (т. е. сходства): суть не в применении сходного закона, т. к. такого закона в данном случае не оказывается (иначе была бы аналогия закона), а в решении не предусмотренного законом случая на основании общих принципов законодательства (права) по данному вопросу. При таком подходе, во-первых, сужается область использования категории «пробелы в праве» только сферой гражданско-правовых отношений; во-вторых, значительно преувеличивается возможность права регламентировать все жизненные ситуации, требующие правового регулирования; в-третьих, необоснованно ставится под сомнение общепризнанная конструкция о возможности восполнения пробелов на основе применении аналогии права и аналогии закона.

Существенные расхождения состоят в обосновании причин возникновения пробелов в законодательстве. Обычно утверждается, что пробелы возникают вследствие двух причин: во-первых, в результате появления новых общественных отношений, которые в момент принятия закона не существовали и не могли быть учтены законодателем; во-вторых, из-за упущений при разработке закона. Более убедительным, по мнению диссертанта, является утверждение, в соответствии с которым пробелы в законодательстве возникают по объективным и субъективным причинам. Объективные причины состоят в неготовности законодателя принять закон, способный урегулировать определенные общественные отношения в силу столкновения интересов различных социальных групп, политических партий, а также разногласий в законодательном органе, отсутствия четкой позиции по целям и направленности правового регулирования соответствующего вида общественных отношений. К субъективным причинам относятся «ускоренное» принятие закона, несовершенство законодательной техники, недостаточная «проработка» закона и слабая связь с правоприменительной практикой.

Общетеоретические возможности применения норм различных отраслей права для устранения пробелов на основе аналогии закона и аналогии права оставляют открытым ряд практических вопросов, связанных с возможностью их реализации в различных отраслях права. Такие проблемы возникают при преодолении пробелов в административно-правовом регулировании статуса гражданских служащих. Основным из них является обоснование применения норм именно данной, а не иной, смежной отрасли законодательства. Другая сложность состоит в установлении пределов использования норм смежной отрасли права (например трудового).

В диссертационном исследовании критически воспринимается широко распространенное мнение, что в качестве основной причины возникновения пробелов является возникновение новых общественных отношений, которые в момент принятия закона не существовали и поэтому не могли быть учтены законодателем. По мнению диссертанта, при современном развитии юридической техники и развитых процедурах правотворчества это - несколько упрощенное обоснование неполноты регулирования соответствующих общественных отношений. Такой подход делает беспомощным законотворчество, которое будто бы не может учесть возможность возникновения новых общественных отношений, а также оставляет открытым вопрос о причине «упущения» при разработке и принятии того или иного конкретного закона. Тем более такое упрощенное утверждение не объясняет причин отсутствия правового регулирования давно сложившихся и реально существующих общественных отношений.

Во втором параграфе «Оптимизация регулирования и преодоление пробелов в традиционных субинститутах государственной гражданской службы» исследуются пробелы в исторически сложившихся (традиционных) субинститутах гражданской службы, к которым, по мнению диссертанта, следует отнести устоявшиеся и длительное время существующие группы норм, регулирующие правовое положение гражданских служащих. К таким субинститутам относятся: служебное время, время отдыха, денежное содержание (оплата труда), дисциплинарная и иные виды ответственности, льготы, гарантии и компенсации на гражданской службе. Пробелы в этих субинститутах и необходимость их преодоления связаны с недостаточным административно-правовым регулированием статуса гражданских служащих.

В субинституте «служебное время» требуют дополнительного регулирования: особенности нормального и сокращенного служебного времени; режимы служебного времени; продолжительность ежедневной службы; служба в праздничные и выходные дни; служба в ночное время; служба сверх нормальной продолжительности служебного времени (внутреннее совместительство и сверхурочная служба); служба в режиме гибкого служебного времени; сменная служба; возможности разделения служебного дня на части; правила учета служебного времени; совмещение и замещение должностей на гражданской службе.

В регулировании субинститута «время отдыха» Федеральный закон о гражданской службе предусматривает лишь условия предоставления ежегодного (основного и дополнительного) отпусков. Вне пределов регулирования законодательства о гражданской службе остается большинство видовых особенностей времени отдыха: перерывы для отдыха и приема пищи; перерывы между служебными днями; специальные перерывы для обогрева и отдыха; выходные и неслужебные праздничные дни; еженедельный непрерывный отдых; основания привлечения к службе в выходные и неслужебные праздничные дни; исчисление стажа, дающего право на ежегодный оплачиваемый отпуск; очередность предоставления ежегодных отпусков; продолжительность учебных (студенческих) отпусков; порядок продления и перенесения ежегодного отпуска; предоставление отпуска без сохранения денежного содержания (административный отпуск). Автор диссертации предлагает конкретные административно-правовые модели регулирования данных отношений.

В правовой категории «денежное содержание гражданских служащих» неурегулированными остаются: критерии установления размера денежного содержания; гарантии денежного содержания; формы денежного содержания; порядок, место и сроки выплаты денежного содержания; порядок и размеры удержаний из денежного содержания; исчисление среднего денежного содержания; сроки расчета при увольнении; выдача денежного содержания, не полученного ко дню смерти гражданского служащего; ответственность за нарушение сроков выплаты денежного содержания; оплата службы при совмещении должностей и исполнении обязанностей временно отсутствующего гражданского служащего; размеры денежного содержания за пределами нормальной продолжительности служебного времени; оплата службы в выходные и неслужебные праздничные дни; оплата службы в ночное время; нормирование службы и нормы службы.

Недостаточно урегулированы гарантии и компенсации на гражданской службе. Наряду с общими, по убеждению автора диссертационного исследования, гражданским служащим должны предоставляться гарантии и компенсации при исполнении государственных или общественных обязанностей, не связанных с гражданской службой; при совмещении службы с обучением (заочное или вечернее); при вынужденном прекращении службы (простое); при предоставлении ежегодного отпуска; при прекращении служебного контракта; при задержке выдачи трудовой книжки и денежного содержания в связи с увольнением гражданского служащего.

Следует отметить, что недостаточно урегулирован и порядок изменения условий прохождения гражданской службы. Федеральный закон о гражданской службе не указывает причин, по которым представитель нанимателя может в одностороннем порядке изменить условия служебного контракта. Представляется, что неограниченное правовое дозволение в порядке одностороннего изменения условий служебного контракта (на чем обычно настаивают сторонники жесткой административной модели гражданской службы) имеет не только положительные, но и отрицательные стороны, в частности ничем не ограниченные возможности злоупотребления правом. По мнению автора, для стабилизации условий прохождения гражданской службы ст. 29 Федерального закона о гражданской службе необходимо дополнить указанием исчерпывающего перечня юридических фактов (причин), на основе которых представитель нанимателя в одностороннем порядке может изменить условия служебного контракта. При этом речь идет не об ограничении прав представителя нанимателя, а о законодательном упорядочении такой возможности.

Третий параграф «Особенности становления и регулирования потенциальных субинститутов государственной гражданской службы» направлен на исследование субинститутов, которые находятся на стадии становления и только обозначены законодателем или вообще отсутствуют (потенциальные субинституты), хотя должны иметь место в служебном законодательстве. К таким потенциальным субинститутам диссертант относит социальное партнерство на гражданской службе, материальную ответственность сторон служебного контракта, коллективные служебные споры и право на забастовку гражданских служащих и предлагает конкретные модели административно-правового регулирования для восполнения пробелов в потенциальных субинститутах гражданской службы.

Рассматривая социальное партнерство на гражданской службе, которое впервые установлено Федеральным законом о гражданской службе (например, в ч. 4 ст. 45), диссертант отмечает, что этот субинститут в настоящее время находится на стадии становления и формирования, что объясняет причины почти полного отсутствия его правового регулирования. В законодательстве отражены лишь отдельные элементы, свойства и фрагменты социального партнерства. В частности, Федеральный закон о гражданской службе предусматривает возможность образования в государственных органах профсоюзной организации, право гражданского служащего вступать в них (к примеру, ч. 3 ст. 70 Федерального закона о гражданской службе), возможность регулирования отдельных условий прохождения гражданской службы на основе принятия коллективного договора (ч. 4 ст. 45 Федерального закона о гражданской службе).

Существующие пробелы в данном субинституте можно устранить на основе субсидиарного применения норм смежной отрасли (трудового) законодательства либо на основе принятия Федерального закона «О социальном партнерстве на государственной гражданской службе», либо введением в действующий Федеральный закон о гражданской службе соответствующих норм.

Не регулируется законодательством о гражданской службе материальная ответственность нанимателя перед гражданским служащим, суть которой состоит в обязательствах государства в лице представителя нанимателя возместить вред, причиненный жизни и здоровью гражданского служащего при исполнении им служебных обязанностей. Диссертант исходит из того, что стороны служебного контракта (представитель нанимателя и гражданский служащий) обязаны нести взаимную материальную ответственность. В данном случае эта возможность решается на основе субсидиарного применения норм смежных отраслей законодательства (трудового, гражданского и др.).

Как полагает диссертант, не урегулирована материальная ответственность гражданских служащих, что является в значительной части субъективным фактором. Предлагается определенная система упорядочения названного вида материальной ответственности, при этом она может быть полной или ограниченной. Полная материальная ответственность состоит в обязанности гражданского служащего возместить причиненный ущерб в полном размере независимо от размера денежного содержания, ограниченная - не более месячного денежного содержания гражданского служащего, привлеченного к такому виду материальной ответственности. Порядок наступления и привлечения к этим видам материальной ответственности является открытым. Субсидиарное применение норм смежной отрасли законодательства, в частности трудового, регулирующих как полную, так и ограниченную материальную ответственность, является проблематичным и требует легального толкования. Материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба может предусматриваться служебным контрактом в качестве дополнительного условия прохождения гражданской службы.

Проблемным в настоящее время является отнесение к материальной ответственности и необходимости возмещения затрат, связанных с обучением и повышением квалификации гражданских служащих. Федеральный закон о гражданской службе предусматривает обязанность выпускника учебного заведения «отслужить» определенный срок, устанавливаемый служебным контрактом, если с выпускником был заключен специальный договор на обучение, т. е. предусмотрена «натурализация» затраченных средств.

Требование об обязанности прохождения гражданской службы после окончания профессионального учебного заведения на том основании, что выпускник учебного заведения обучался за счет сред бюджета, по мнению диссертанта, является неправомерным и, как уже отмечалось, противоречит Конституции России, а также служебному законодательству. По существу такое требование означает принудительность прохождения гражданской службы. Как считает автор, для решения данной коллизии следует применять нормы о материальной ответственности, в соответствии с которыми выпускник вуза обязан возместить затраты государственного органа, произведенные на его обучение. Аналогичное требование следует распространить на подготовку, переподготовку или повышение квалификации гражданского служащего.

Индивидуальные служебные споры, достаточно полно урегулированные законодательством о гражданской службе, оставляют открытыми и нерешенными два вопроса: во-первых, имеет ли право коллектив гражданских служащих или профсоюзная организация гражданских служащих обязать представителя нанимателя образовать комиссию по служебным спорам; во-вторых, предусмотрены ли процедуры образования комиссии по служебным спорам в случае отсутствия профсоюзной организации и порядок рассмотрения служебного спора?

Проблематичным является возникновение коллективных служебных споров на гражданской службе. Они не упоминаются в служебном законодательстве и возможность их возникновения не исследуется в научной литературе, поскольку большинство государствоведов и правоведов считает их недопустимыми не только на государственной, но и на гражданской службе. Возникновение коллективных служебных споров на гражданской службе действительно маловероятно. Многие исследователи отрицательно относятся к потенциальной возможности (праву) гражданских служащих на забастовку, являющуюся одной из крайних форм решения коллективных служебных споров. По мнению диссертанта, возникновение коллективных служебных споров (конфликтов), по мере либерализации служебного законодательства и усиления социально-политических средств защиты гражданских служащих, не следует исключать полностью (в отдаленном или ближайшем будущем), так же, как и право гражданских служащих на забастовку.

Возможность существования у гражданских служащих права на забастовку, как полагает диссертант, базируется на следующем: во-первых, забастовка является общепринятым способом защиты трудовых прав граждан; во-вторых, право на забастовку предусмотрено Конституцией Российской Федерации; в-третьих, возможность появления права на забастовку отвечает общим тенденциям либерализации и реформирования гражданской службы; в-четвертых, законодательство о гражданской службе, в отличие от прежнего служебного законодательства, не содержит прямого запрещения забастовок.

Рассматривая возможность принятия Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации, не все исследователи государственной, в том числе и гражданской службы считают необходимым принятие кодифицированных актов служебного законодательства, в частности Кодекса государственной гражданской службы. При этом чаще всего доводы недостаточно обоснованы. Это имеет место, в частности, в одной из концепций развития административного законодательства, предложенной группой ведущих ученых, которые утверждают, что вряд ли целесообразно и принятие единого законодательного акта, тем более называемого Кодексом о государственных должностях и о государственной гражданской службе.

В то же время авторский коллектив Концепции развития российского законодательства (2010 г.) считает, что «…развитие административного законодательства направлено на достижение нескольких целей и одной из них является создание на базе выявленных законодательных и иных актов собственно административно-правового содержания скомпилировать своего рода нормы «самоорганизации» отрасли и кодифицировать административные нормы в рамках кодексов (выделено автором диссертации) и иных тематических законов».

Кодекс государственной гражданской службы Российской Федерации может быть комплексным кодифицированным актом, включающим нормы различных правовых отраслей (Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский). Такой кодекс позволит решить ряд актуальных задач: обеспечить систематизацию и кодификацию многочисленных, нередко разрозненных нормативных правовых актов о гражданской службе; создать стабильную и непротиворечивую нормативную правовую основу гражданской службы; изменить или/и принять новые нормы о гражданской службе с учетом приоритетов целостности системы гражданской службы, а не ее отдельных элементов; отразить последние научные достижения и разработки в сфере регулирования гражданской службы.

В Кодексе государственной гражданской службы Российской Федерации, по мнению автора диссертации, необходимо выделить соответствующие разделы (главы), отражающие особенности прохождения гражданской службы в различных видах государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В диссертации предлагаются концепция и структура Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации.

Заключение включает основные теоретические выводы, а также предложения по дальнейшему развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего административно-правовой статус гражданских служащих, повышению эффективности его реализации в контексте проводимой в Российской Федерации административной реформы.

Приложения содержат статистические данные о численности работников, замещавших должности государственной гражданской службы Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления с 1998 г. по 2011 г., структуру и концепцию Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации, структуру административно-правового статуса государственных гражданских служащих, структуру субинститутов государственной гражданской службы, обобщение результатов анонимного анкетирования на предмет исследования эффективности принимаемых антикоррупционных мер в Республике Башкортостан, обобщение результатов анонимного анкетирования (интернет-опросов) на сайте Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Башкортостан, сведения о мониторинге правоприменения законодательства в сфере гражданской службы, информацию об объекте мониторинга, количественные данные об объекте мониторинга, оценку информации об объекте Мониторинга правоприменения.

Основные научные результаты и положения диссертации нашли отражение в следующих научных публикациях автора

1. Статьи, опубликованные в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК

1. Миннигулова Д.Б. Проблемы регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Юрид. наука и практика: вестн. Нижегород. акад. МВД России. 2010. № 2. С. 215-217. - 0,5 п. л.

2. Миннигулова Д.Б. О необходимости Кодекса государственной гражданской службы в Республике Башкортостан // Вестн. ВЭГУ. 2010.

3. № 5. Юриспруденция. С. 55-59. - 0,6 п. л.

4. Миннигулова Д.Б. Пробелы в законодательстве о правовом статусе государственных гражданских служащих // Экономика и упр. Уфа, 2010. № 5. С. 41-47. - 0,8 п. л.

5. Миннигулова Д.Б. Способы и пределы восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе // Евразийский юрид. журн. 2010. № 7. С. 105-109. - 0,5 п. л.

6. Миннигулова Д.Б. Признание конституционного права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации: pro et contra // Мир юрид. науки. СПб., 2010. № 9. С. 53-56. - 0,5 п. л.

7. Миннигулова Д.Б. Коллективный служебный спор на государственной гражданской службе: постановка проблемы // Мир экономики и права. СПб., 2010. № 11. С. 74-81. - 0,6 п. л.

8. Миннигулова Д.Б. Роль и формы социального партнерства на государственной гражданской службе // Право и образование. 2010. № 12. С. 108-117. - 0,9 п. л.

9. Миннигулова Д.Б. Концептуальный подход к совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе в Республике Башкортостан // Экономика и упр. Уфа, 2011. № 1. С. 55-58. - 0,8 п. л.

10. Миннигулова Д.Б. Отрицательные условия договора на обучение государственных гражданских служащих // Право и образование. 2011.

11. № 2. С. 10-15. - 0,8 п. л.

10. Миннигулова Д.Б. Концептуальные подходы к модели правовых отношений на государственной гражданской службе // Государство и право. 2011. № 8. С. 96-100. - 1 п. л.

11. Миннигулова Д.Б. Коллизии норм трудового законодательства и служебного законодательства при регулировании условий прохождения государственной гражданской службы // Право и государство: теория и практика. 2011. № 7. С. 53-57. - 0,6 п. л.

12. Миннигулова Д.Б. Несовершенство нормативного регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Адм. право и процесс. 2011. № 7. С. 22-24. - 0,4 п. л.

13. Миннигулова Д.Б. Негативные положения договора на обучение государственных гражданских служащих // Вестн. института: преступление, наказание, исправление. Вологда, 2011. № 15. С. 71-74. - 0,6 п. л.

14. Миннигулова Д.Б. Административно-правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта // Юрид. наука и практика: вестн. Нижегород. акад. МВД России. 2011. № 1. С. 240-243. - 0,3 п. л.

15. Миннигулова Д.Б. Принудительные условия договора на обучение государственных гражданских служащих // Социология власти. 2011. № 5. С. 177-183. - 0,5 п. л.

16. Миннигулова Д.Б. Коллизии норм трудового законодательства и служебного законодательства при регулировании условий труда государственных гражданских служащих // Евразийский юрид. журн. 2011. № 7. С. 123-125. - 0,6 п. л.

2. Монографии, комментарии, учебники

17. Миннигулова Д.Б. Восполнение пробелов в регулировании государственной гражданской службы : монография. Уфа : Изд-во БГПУ, 2010. 164 с. - 10,1 п. л.

18. Миннигулова Д.Б. Применение норм трудового законодательства в регулировании правового статуса государственных гражданских служащих : монография. Уфа : БАГСУ, 2011. 170 с. - 11 п. л.

19. Миннигулова Д.Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации и проблемы его реализации : монография. Уфа : Мир печати, 2012. 200 с. - 12,5 п. л.

3. Научные статьи, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях и семинарах

20. Миннигулова Д.Б. Специфика и формы социального партнерства на государственной гражданской службе // Мир экономики и права. СПб., 2009. № 1. С. 64-72. - 0,8 п. л.

21. Миннигулова Д.Б. Перспективы восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе // Мир экономики и права. СПб., 2009. № 4. С. 67-76. - 0,8 п. л.

22. Миннигулова Д.Б. Нормативно-правовое регулирование права на забастовку государственных гражданских служащих в Российской Федерации // Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития : материалы междунар. конф., Екатеринбург, 26-27 нояб. 2009 г. : сб. ст. : в 2 ч. / сост. И.Д. Тургель. Екатеринбург : УРАГС, 2009. Ч. 1. С. 157-160. - 0,25 п. л.

23. Миннигулова Д.Б. Прохождение государственной гражданской службы на контрактной основе // Государственная и муниципальная служба в России и Татарстане: истоки и современные тенденции развития : материалы всерос. науч.-практ. конф.: в 3 кн. Казань : Центр инновационных технологий, 2009. Кн. 1. С. 193-198. - 0,3 п. л.

24. Миннигулова Д.Б. Восполнение пробелов в регулировании государственно-служебных отношений // Актуальные проблемы права и государства в ХХI веке: материалы междунар. науч.-практ. конф., Уфа, 9-10 апр. 2009 г. : в 7 ч. / под ред. Ф.Б. Мухаметшина. Уфа : УЮИ МВД России, 2009. Ч. 6. С. 107-111. - 0,3 п. л.

25. Миннигулова Д.Б. Проблемы в регулировании государственно-служебных отношений: способы восполнения // Гос. и муницип. упр.: ученые записки СКАГС. 2010. № 1. С. 69-81. - 0,5 п. л.

26. Миннигулова Д.Б. Способы восполнения пробелов в регулировании статуса гражданских служащих // Новеллы правового регулирования экономических отношений : сб. материалов науч.-практ. конф. Уфа : БАГСУ, 2009. С. 89-100. - 0,95 п. л.

27. Миннигулова Д.Б. Особенности и формы социального партнерства на государственной гражданской службе в пространстве современного правового государства // Правовое государство: теория и практика. 2010. № 1. С. 92-95. - 0,5 п. л.

28. Миннигулова Д.Б. Противоречия служебного законодательства в регулировании коллективного служебного спора и права на забастовку // Вестн. Уфим. юрид. ин-та МВД России. 2010. № 2. С. 43-46. - 0,5 п. л.

29. Миннигулова Д.Б. Становление социального партнерства на государственной гражданской службе // Гос. власть и местное самоупр. 2010. № 4. С. 39-43. - 0,5 п. л.

30. Миннигулова Д.Б. Проблемы регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Рос. право в Интернете: электрон. журн. : спец. вып. 2010. № 4. URL:http://www.rpi.msal.ru - 0,8 п. л.

31. Миннигулова Д.Б. Социальное партнерство на государственной гражданской службе: юридические аспекты // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке : материалы 2-й междунар. науч.-практ. конф., Уфа 28-29 апр. 2010 г.: в 7 ч. / под общ. ред. Ф.Б. Мухаметшина. Уфа : УЮИ МВД России, 2010. Ч. 4. С. 37-40. - 0,25 п. л.

32. Миннигулова Д.Б. Право на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Правовое государство: теория и практика. 2010. № 4. С. 21-24. - 0,5 п. л.

33. Миннигулова Д.Б. Применение аналогии закона в регулировании государственной гражданской службы // Гос. власть и местное самоупр. 2010. № 8. С. 17-22. - 0,8 п. л.

34. Миннигулова Д. Б. Противоречия служебного законодательства в регулировании коллективного служебного спора и права на забастовку // Гос. власть и местное самоупр. 2010. № 10. С. 41-43. - 0,5 п. л.

35. Миннигулова Д.Б. Социальное партнерство на государственной гражданской службе: правовые аспекты // Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития: материалы Междунар. конф., Екатеринбург, 26-27 нояб. 2009 г. : сб. ст. : в 2 ч. / сост. И.Д. Тургель. Екатеринбург : УРАГС, 2010. Ч. 2. С. 37-40. - 0,25 п. л.

36. Миннигулова Д.Б. Забастовка чиновников. Имеют ли право госслужащие на протест в форме прекращения работы? // Действие. 2010. 18 нояб. № 45. С. 6. - 0, 25 п. л.

37. Миннигулова Д.Б. Противоречивость положения об обязательности прохождении службы в законодательстве о государственной гражданской службе // Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина : материалы всерос. науч.-практ. конф., посвящ. 62-й годовщине со дня принятия Всеобщей декларации прав и свобод человека, Уфа, 8 дек. 2010 г. : в 4 ч. / под общ. ред. Р.В. Нигматуллина. Уфа : УЮИ МВД России, 2011. Ч. 2. С. 96-100. - 0,4 п. л.

38. Миннигулова Д.Б. Перспективы социального партнерства на государственной гражданской службе в Российской Федерации // Наука и жизнь Казахстана. 2011. № 1. С. 129-131. - 0,4 п. л.

39. Миннигулова Д.Б. Концептуальный подход к совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе в Республике Башкортостан // Модернизация правового регулирования гражданско-правовых отношений в рыночных условиях : сб. материалов науч.-практ. конф. / науч. ред. А.Д. Фролов. Уфа : БАГСУ, 2010. С. 95-100. - 0,6 п. л.

40. Миннигулова Д.Б. Особенности служебных правоотношений на государственной гражданской службе: концептуальные подходы // Проблемы теории права: личность, общество и государство: сб. науч. ст. / отв. ред. С.В. Навальный, И.В. Тепляшин; Краснояр. гос. аграр. ун-т. Красноярск , 2011. Вып. 2. С. 168-182. - 1,2 п. л.

41. Миннигулова Д.Б. Договор на обучение государственных гражданских служащих: нормативное противоречие или перспектива // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегод. всерос. науч.-практ. конф., 15 марта 2011 г. : в 2 ч. СПб. : Изд-во С.-Петерб. ун-та МВД России, 2011. Ч. 1. С. 59-61. - 0,3 п. л.

42. Миннигулова Д.Б. Негативные положения договора на обучение государственных гражданских служащих // Общественные науки. 2011. № 2. С. 396-400. - 0,3 п. л.

43. Миннигулова Д.Б. Регулирование административно-правового статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта // Актуальные проблемы права и государства в ХХI веке : материалы 3-й междунар. науч.-практ. конф., Уфа 28-29 апр. 2011 г.: в 5 ч. / под общ. ред. Ф.Б. Мухаметшина. Уфа : УЮИ МВД России, 2011. Ч. 3. С. 17-23. - 0,35 п. л.

44. Миннигулова Д.Б. Проблемы индивидуализации административного статуса государственных гражданских служащих в условиях модернизации правового регулирования экономических отношений // Модернизация правового обеспечения экономических отношений на современном этапе развития правового государства и гражданского общества: сб. материалов всерос. науч.-практ. конф. / науч. ред. М.Л. Шакирова. Уфа : БАГСУ, 2011. С. 131-135. - 0,3 п. л.

45. Миннигулова Д.Б. Доктринальный подход к оптимизации регулирования административно-правового статуса государственных гражданских служащих // Актуальные достижения европейской науки : материалы 7-й междунар. науч.-практ. конф., София (Болгария), 17-25 июня 2011 г. : в 12 т. София : Бял ГРАД-БГ ООД, 2011. Т. 12. С. 27-33. - 0,8 п. л.

46. Миннигулова Д.Б. Правовое регулирование коллективных служебных споров на государственной гражданской службе // Правовое государство: теория и практика. 2011. № 3. С. 62-70. - 0,8 п. л.

Общий объем опубликованных научных работ - 57,8 п. л.

Миннигулова Динара Борисовна

Административно-правовой статус

государственных гражданских служащих

и проблемы его реализации

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридически наук

Редактор

Л. Г. Исаева

Подписано в печать 01.03.12

Формат 60Х84 ¹/₁₆

Усл.-печ. л. 2,15

Тираж 200 экз. Заказ №

Отпечатано в Издательстве БАГСУ

Размещено на Allbest.ru