Методы повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере образования (на примере управления образованием администрации г. Ульяновска)

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Определение эффективности деятельности субъектов управления, оценка результатов функционирования социально-экономических систем является одной из сложных для решения проблем в науке управления. Применительно к государственным и муниципальным органам власти решение данной проблемы является особенно актуальной. При этом оценка эффективности представляет большую значимость с теоретической и практической точки зрения, так как именно конечные показатели деятельности той или иной организации или органа власти позволяют оценить уровень достижения изначально поставленных целей и выявить причины возможных отклонений и причин невыполнения поставленных задач.

Ориентация на конечные результаты, управление по целям является на сегодняшний день одним из ключевых положений современной управленческой парадигмы, применение которой и является актуальным в коммерческой сфере и в полной мере оправдано для системы государственного и муниципального управления.

Необходимость повышения эффективности использования ограниченных бюджетных ресурсов, ставшая особенно в период кризиса, привела к тому, что активно стали разрабатываться различные процедуры и методы оценки эффективности и результативности программ, деятельности агентов социальной политики. Не прошла эта процедура и мимо сферы образования, а также основных субъектов ее управления - местных органов власти.

В связи с этим тема данного дипломного проекта является актуальной.

Объектом исследования является деятельность органов местного самоуправления в сфере образования.

Предмет исследования - эффективность деятельности органов местного самоуправления в сфере образования на примере МО «Город Ульяновск».

Цель исследования - изучение подходов и практических аспектов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере образования на примере деятельности Управления образования администрации города Ульяновска.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

· проанализировать основные понятия, связанные с оценкой эффективности управления;

· изучить основные подходы к оценке эффективности государственного и муниципального управления;

· более подробно остановиться на анализе критериев эффективности органов муниципального управления;

· изучить основные подходы к оценке эффективности в сфере образования;

· рассмотреть основы нормативного регулирования и оценки эффективности органов местного самоуправления в сфере образования;

· дать анализ существующего состояния управления сферой образования в МО «Город Ульяновск»;

· изучить основные тенденции и направления совершенствования в области оценки эффективности образования;

· разработать проектные предложения по совершенствованию отдельных механизмов оценки эффективности в сфере образования на местном уровне.

1. Теоретические основы оценки эффективности в управлении

1.1 Общие положения: понятие эффективности управления, оценка деятельности органов управления

Понятие эффективности управления является ключевым в исследовании основных функций управления, особенно функции контроля. Эффективность управления означает согласованность результата с изначально поставленной целью. Эффективной программа будет такая, цели которой реализуются. Если речь идет об экономической программе, то эффективной ее назовут, если предполагаемая выгода не меньше реальной выгоды. Если речь идет о социальной программе, то ее эффективность будет определяться достижением какого-либо заданного результата в процессе действия государственных органов.

Подход к оценке деятельности органов управления зачастую страдает двумя крайностями:

анализируется уровень учреждения -- его материально-техническое, кадровое обеспечение, заслуги, отмеченные правительством, -- а итоги управленческой деятельности как бы остаются в тени;

все внимание направлено на результаты деятельности учреждения, практически без учета затрат (в соотношении: «затраты -- выпуск»).

Между тем мониторинг, оценка результатов должны сопровождать все этапы процесса деятельности объекта управления согласно системному подходу: на входе - поступление ресурсов (материальные, финансовые, трудовые, информационные, технологическое); внутренняя среда - преобразование ресурсов в конечный продукт; на выходе - оценка количества и качества полученного продукта и оценка уровня удовлетворения конечного потребителя.

Существуют следующие показателями оценки результатов деятельности: себестоимость, производительность труда, уровень использования и степень изношенности производственных мощностей, материальных ресурсов, время на выполнение конкретного задания, объем, общее количество выполненной работы, показатели соотношения между спросом и предоставлением услуг и т.п.

В системе государственного и муниципального управления существуют свои особенности оценки эффективности управления. Одной из особенностей является акцент на затраты.

К затратам управления относятся расходы на оплату труда управленческих работников, социальное обеспечение работников аппарата, командировочные расходы, расходы на оргтехнику и компьютерное обеспечение и т.д. Данные затраты необходимо соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих воздействий на общественное развитие.

Недостаточно оценивать место и роль в обществе, эффективность государственного учреждения только путем измерения уровня затрат на него, необходимо также учитывать интересы граждан, потребителей и налогоплательщиков.

Поэтому в настоящее время актуальным становится вопрос о результативности деятельности органов управления. Продуктивность в управлении -- это критерий оценки самого процесса управления, производительность труда управленцев, определяется соотношением между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно получать с их помощью, т.е.:

оценивается управление по достигнутым результатам;

и в соответствии с ценой, которую за них пришлось платить, издержками в управленческом производстве.

Оценивается продуктивность с помощью таких понятий, как «усилия», «работа» и «результаты».

Усилия относятся к тому, что считается трудозатратами, измеряемыми, например, в человеко-часах (например, время на рассмотрение жалобы со стороны гражданина).

Работа -- результат приложения усилий, она относится к деятельности, выполняемой в течение определенного количества человеко-часов. Это показатели объема проделанной работы, без определения качества или того, насколько она соответствует желаемым целям.

Результат -- измеряет и усилия и работу, но при этом указывает на эффект этого усилия или работы при выполнении стоящей задачи.

Результатами деятельности государственной организации является как прямой внешний «выпуск» (услуги), так и внешние косвенные результаты (повышение качества). Кроме того, к результатам деятельности относится «внутренний продукт» (обычно это услуги типа повышения квалификации и переподготовки кадров, эксплуатации и ремонта зданий и оборудования), что является необходимым условием обеспечения внешних выходов и косвенных результатов. Оценка деятельности должна охватывать все три стадии: оказание внешних услуг, внутренние услуги и достижение косвенных результатов с использованием концепции «пакетного анализа данных».

Оценка деятельности любого коллектива будет субъективной и произвольной без надежной системы измерения результатов работы.

Важнейшим специальным критерием продуктивности управления являются затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций. В условиях отсутствия конченого продукта как такового, прибыли как в коммерческой сфере, критериев оценки качества услуг в системе государственного и муниципального управления, критерий оперативности реагирования на недовольства со стороны населения, оперативности предоставления услуг является одним из главных в системе оценки качества деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

При оценке продуктивности управленческой деятельности важно оценить стиль и методы работы.

Стиль функционирования субъектов управления, который характеризуется соотношением между нормоустановительной, нормоприменительной и непосредственно организаторской деятельностью, содержанием и количеством принимаемых решений, смыслом и числом совещаний, заседаний, проверок и других организационных действий, сосредоточением управленческих усилий на деятельности в органах или управляемых объектах и иными элементами. Стиль зависит не только от личности руководителя и функционирования соответствующей системы и подсистемы управления, но и от того, насколько в них четко «описаны» цели, как распределены функции, как обеспечены они организационными ресурсами и т. д.

Сокращение числа и продолжительности различного рода заседаний, совещаний, представительских и пиаровских акций, излишней отчетности положительным образом отражается на производительноти труда руководителей и служащих.

В ряду специальных показателей работы государственных учреждений методы решения задач, управленческие подходы. Например, отказ от административно-императивных методов, привлечение общественности к решению общественно значимых задач тоже показатели сущностного предназначения и продуктивности работы государственных учреждений.

Качество -- важнейший критерий при оценке продуктов и услуг, предоставляемых государственным сектором гражданам, обществу.

Оценка качества образовательных услуг требует формального документирования каждого конкретного случая, из которого было бы видно, на чем основано заключение специалиста, какое он вынес решение и что предпринял. Затем выясняется, соответствуют ли принятые меры стандартным требованиям, при этом учитывается имеющаяся у специалиста в момент решения информация. Эффективность оценивается по проценту случаев, когда все важные решения и действия соответствовали установленным профессиональным стандартам.

Если отчетность поставлена плохо и не позволяет получить точную оценку, надо просто учитывать процент случаев, когда критически важная информация не зафиксирована документально (по схеме: отсутствие результата есть тоже результат).

Проблема качества государственных (муниципальных) услуг в плане ориентации на потребителя далеко не просто решается.

В государственных учреждениях много таких особенностей, которые требуют, чтобы мы рассмотрели, насколько подход с позиций качества пригоден для государственных учреждений. Ориентация на качество может быть выгодна тем, что:

· борясь между собой за подряд, ведомства станут более конкурентоспособными по сравнению с соперниками;

· как утверждают сторонники этого подхода, после первоначальных капиталовложений «качество экономит деньги». Например, если работа выполнена сразу правильно, ее не нужно переделывать или стопроцентно проверять. В значительной степени качества можно достичь улучшением организации и управления. Здания, построенные по высшему разряду, стоят дороже на этапе строительства, но в перспективе сэкономят расходы по хозяйственно-техническому обслуживанию;

· улучшаются отношения с заказчиками, поскольку они довольны обслуживанием.

Но если следовать этой стратегии, появится ряд проблем:

· курс на качество требует перспективного планирования;

· как было замечено выше, только одно можно сказать определенно: обстановка, в которой функционируют государственные учреждения, постоянно меняется. Это значит, что они будут продолжать сталкиваться с проблемами стратегического характера;

· когда нет прибыли, то и стимул добиваться качества не так велик, как если бы достигнутое прямо отражалось на финансовых показателях;

· когда учреждение монопольно предоставляет услуги, то у него меньше стимулов для повышения качества;

· политики, которые определяют курс, оказались на своей выборной должности не благодаря своему опыту руководителей, и вполне возможно, что они отнесутся без сочувствия к борьбе за качество;

· если потребители очень довольны качеством услуг, они могут требовать предоставления их в большем объеме.

В целом при включении качества как оценочного критерия управления трудно бывает разделить понятия результативности и эффективности, может произойти «загрязнение» данных, снизится внимание к материальным результатам деятельности как таковым, а ведь именно они воплощают в себе то, что используется и потребляется.

Поскольку государственное управление осуществляется в виде воздействия одних людей на других во имя их интересов, то во внимание должны приниматься главным образом социальные результаты и последствия, не просто производственные, технологические, экономические показатели, а их преломление, с одной стороны, через обеспечение потребностей общества и поддержание его целостности и динамики, а с другой - через удовлетворение запросов людей, созданий им условий для трудовой и благополучной жизни, сохранение здоровья и нравственной чистоты.

Обобщая анализ теории оценки эффективности органов государственного и муниципального управления, можно выделить три аспекта в определении эффективности управления.

1. Первый -- выяснение того, действительно ли возник результат управления, а не действия каких-то других общественных компонентов, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов.

2. Второй -- поиск источника результата управления (профессионализм и талант управляющих, качество правовых документов и т. д.), с тем чтобы активнее и шире его использовать в последующих управленческих циклах.

3. Третий -- установление взаимозависимости, сочлененное между целями, задачами, представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях, и реально полученными результатами управления. Итоговая информация как характеристика результата управления выступает предпосылкой и основой для последующего сравнительного измерения издержек на управление и результатов управления и получения соответствующих представлений о социальной эффективности управления.

1.2 Оценка эффективности государственного и муниципального управления

Создание системы эффективной разработки и принятия управленческих решений на государственном и местном уровнях имеет разнообразные проявления, которые только в совокупности дают комплексный результат управления, приносящий тот или иной эффект. Данная система изначально сложна для определения механизмов оценки результатов деятельности объектов управления. Необходимо разрабатывать критерии, на основании которых можно было бы измерять уровень эффективности управления.

Критерий в общепризнанном смысле означает «признак, на основе которого оценивается факт, определение, классификация, мерило». Действительно, критерии эффективности представляют собой признаки, грани, стороны, проявления управления (управленческой системы), посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. В этом их отличие от показателей, раскрывающих меру, количественные параметры соответствующих признаков, граней и т.д., т.е. критериев.

Наиболее обобщающий и определяющий класс составляют критерии общей социальной эффективности государственного управления, раскрывающие результаты функционирования системы, т.е. совокупности субъекта и управляемых объектов государственного управления, либо, иными словами, управленческой системы. Такие критерии, с одной стороны, объективно связаны с потребностями, интересами и целями общественного развития (как общенационального, так и регионального), а с другой -- дают возможность видеть (и измерять) достигаемую посредством государственного управления меру удовлетворения (осуществления, реализации) искомых (назревших) потребностей, интересов и целей. Критерии социальной эффективности позволяют обеспечить взаимосвязь интересов государственного управления и общества и в более гибко реагировать на изменения внешней среды.

Для обеспечения эффективности государственного и муниципального управления необходимо постоянно и объективно изучать, анализировать и оценивать развитие общественных, коллективных и индивидуальных потребностей, интересов и ценностей. При этом желательно находить средства, ресурсы и рациональные формы для их учета и удовлетворения. С точки зрения рациональности и эффективности государственного и муниципального управления очень важно, чтобы удовлетворение потребностей и решение порождаемых ими проблем происходило с должной полнотой и в надлежащее время, при оптимальном использовании общественных ресурсов, устойчивым, надежным и необратимым образом.

Критерии общей социальной эффективности и призваны выводить государственное и муниципальное управление на потребности и проблемы общества и характеризовать управленческий уровень их разрешения. Они логично включают в себя не только результаты общественного (совокупного) производства, но и социальные последствия потребления соответствующих продуктов (материальных и духовных), не только экономические явления, но и социальные (в узком смысле слова), духовно-идеологические, психологические, политические, исторические, экологические, демографические явления, короче говоря, весь спектр явлений, отношений и процессов, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей. Следует подчеркнуть, что социальный эффект, на который призвано ориентироваться административное управление, предполагает не только постоянно воспроизводящийся уровень функционирования управляемого явления, процесса, отношения, но и наличие, сохранение в последнем источников и тенденций активного повышения достигнутого уровня, т.е. обеспечение его развития.

К широко применимым критериям социальной эффективности управления относятся:

а) уровень производительности труда в сравнении с показателями развитых стран;

б) уровень прироста валового внутреннего продукта, исчисляемого по методике ООН;

в) изменение уровня благосостояния населения в общем и по отдельным показателям в зависимости от конкретного фактора влияния;

г) уровень безопасности и защищенности граждан.

Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов системы последнего: государства, его органов и служащих, и общества, его управляемых объектов и самоуправленческих структур. Эта эффективность носит совокупный характер и не дает четкого представления о вкладе в нее каждого из названных компонентов.

Для оценки эффективности государственного и муниципального управления в связи с высокой степенью зависимости результатов от профессиональных качеств основных исполнителей важным становятся критерии оценки профессиональной компетенции служащих.

Важная роль в измерении государственного управления принадлежит критериям конкретной социальной эффективности деятельности каждого органа государственной власти и местного самоуправления и конкретного должностного лица, его профессиональной компетентности и результатов деятельности. Эти критерии необходимы потому, что общая и специальная социальная эффективность государственного управления является следствием конкретной социальной эффективности отдельных управленческих усилий. В условиях высокой степени иерархичности и бюрократизации субъекта государственного управления возможны случаи, когда общая и специальная социальная эффективность достигается за счет активности одних управляющих компонентов при определенной пассивности, инертности других. Между тем обществу требуется информация не только о результатах деятельности в целом системы административного управления, но и о результатах деятельности отдельных ее исполнителей, в частности хотя бы потому, что люди хотят знать, каким образом оправдана столь высокие заработные платы отдельных должностных лиц.

В государственном управлении каждый из его органов обладает своей компетенцией, характеризующей цели, содержание, возможности и пределы его деятельности, а в нем каждая государственная должность -- своими квалификационными признаками, отражающими ее роль и участие в реализации компетенции соответствующего органа. Это нормативная модель управленческой деятельности, которую вполне можно рассматривать в качестве средства упорядочения, рационализации и обеспечения эффективности управления.

Поэтому степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа и государственной должности, является исходным критерием конкретной социальной эффективности. Из такого критерия следует, что любое отклонение от компетенции органа, функций и правомочий должностного лица или проявление активности в другом направлении либо в иной сфере не должно признаваться рациональным и эффективным. В системе государственного управления каждый должен заниматься своим делом.

Следующий критерий конкретной социальной эффективности видится в законности решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Законность представляет собой не только правовое явление, но и социологическое, связанное с обеспечением и защитой всеобщих и частных интересов, с проведением в жизнь принципов гражданского общества. Соблюдение законности придает государственному управлению определенную целенаправленность и упорядоченность. Тем самым всякие нарушения принципов законности, чем бы они ни объяснялись и ни оправдывались (сиюминутной экономической выгодой, стремлением решить проблему, необходимостью удовлетворения чьих-то интересов и т.д.) с точки зрения общества и самого государственного управления, не могут признаваться эффективными. Во всех случаях, когда орган или должностное лицо стоят перед выбором - нарушить закон во имя групповых либо временных интересов или, наоборот, поступиться ими ради утверждения закона, надо идти, конечно, по пути законности.

Деятельность управленческих органов и должностных лиц находит внешнее выражение в правовых и организационных формах, которые призваны нести соответствующий «заряд» целеориентации, организации и нормативного регулирования для управляемых процессов -- совершенствования управляющих компонентов субъекта и особенно управляемых объектов.

Государственное управление посредством деятельности своих управляющих компонентов обязано представлять и обеспечивать в реализации коренные и комплексные потребности, интересы и цели жизни людей. В принципе, каждое управленческое решение и действие должно служить людям, помогать им в их проблемах. Тем самым содержание любых управленческих актов (решений, поступков, действий и т.д.) с точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие может выступать еще одним критерием конкретной социальной эффективности государственного управления.

С указанным критерием непосредственно связан следующий, состоящий в характере и объеме взаимосвязей соответствующих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, их объединениями и коллективами, различными слоями населения.

Мера обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа соответствующих органа и государственной должности служит наглядным критерием конкретной социальной эффективности государственного управления.

Многое в управленческой деятельности раскрывает критерий точности управленческой информации, предоставляемый управленческими органами и должностными лицами. Интересы общества требуют, чтобы при любых условиях, даже самых неблагоприятных для управленческого органа или должностного лица, в систему государственного управления шла только достоверная, объективная информация.

Последним критерием конкретной социальной эффективности государственного управления является влияние управленческой деятельности органов власти на морально-этические ценности общества.

В системе государственной власти и местного самоуправления при оценке рациональности и эффективности необходимо анализировать и сопоставлять:

а) цели государственного и муниципального управления и цели социально-экономического развития;

б) управленческие цели и результаты, полученные при объективации государственного и муниципального управления;

в) объективные результаты управления и потребности и интересы общества;

г) издержки, связанные с осуществлением государственного и муниципального управления, и объективными результаты, полученными вследствие управления;

д) возможности управленческого потенциала и степень их реального использования.

Оценку государственному управлению делают разные общественные институты: гражданин, семья, трудовые коллективы, общественные объединения, государственные структуры. Существуют и определенные процедуры, в соответствии с которыми такая аналитическая деятельность осуществляется и приводит к тем или иным последствиям.

Существуют следующие способы анализа и оценки результатов государственного и муниципального управления.

1. Отчеты органов государственной власти и местного самоуправления. Конституцией Российской Федерации, другими законодательными органами предусмотрены различные формы отчетов управленческих структур о характере и результатах своей деятельности. Это -- ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, отчеты Председателя и членов Правительства Российской Федерации перед Федеральным Собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), отчеты палат Федерального Собрания перед обществом, а депутатов -- перед избирателями.

2. Массовые обсуждения и голосования (референдумы) по различным вопросам жизни страны, ее регионов, территориальных и трудовых коллективов. В этой связи следует подчеркнуть, что еще не всегда обсуждения и голосования связаны с оценкой управления, нередко они «затуманиваются» в политических интересах. А для понимания существа вопросов и способов их разрешения важно знать, чем они вызваны, какими обстоятельствами рождены. Поэтому и данную форму демократии следует тщательно институализировать, оговорив в необходимых законах все детали и нюансы проведения обсуждений и голосований (референдумов) и сделав последние весомой процедурой оценки обществом состояния государственного управления.

3. Общественное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управление через их сознание и волю.

Заслуживающими внимания в данном аспекте представляются:

а) систематичность выявления общественного мнения, использование разнообразных методов сбора и анализа соответствующей информации;

б) применение различных способов, средств и процедур социологических исследований;

в) повышение авторитета общественного мнения путем принятия активных нормативных и практических мер различным требованиям.

4. Обращения граждан. Для повышения эффективности использования данной формы взаимодействия населения с органами власти необходимо:

а) активизировать работу по обращениям граждан для обнаружения недостатков и проблем управлении и соответственно их устранения;

б) анализировать потоки однотипных, одноисточниковых, совпадающих по предмету и содержанию обращений граждан с тем, чтобы своевременно принимать управленческие меры по недопущению разрастания негативных явлений и процессов;

в) управленческим органам посредством обращений шире вступать в прямой диалог с гражданами.

1.3 Критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления

Результаты муниципального управления наглядно видны в состоянии муниципального хозяйства, благосостоянии населения, в социальной и духовной сфере, общественной безопасности (правопорядке) и других сторонах жизни муниципального образования. Население в целом и каждый конкретный житель имеют свое мнение относительно рациональности и эффективности муниципального управления.

Можно выделить три уровня критериев эффективности, характеризующих деятельность органов муниципального управления:

· общая социальная эффективность;

· эффективность организации и функционирования муниципального управления;

· эффективность деятельности конкретных органов и должностных лиц.

Показателями общей социальной эффективности муниципального управления в конкретном муниципальном образовании являются уровень и качество жизни населения.

Под уровнем жизни населения понимается уровень потребления материальных благ (обеспеченность населения промтоварами, продуктами питания, жилье и т.д.). Доля населения, находящегося за «чертой бедности», по отношению ко всему населению -- один из важнейших показателей, по которым судят об уровне жизни в данном муниципальном образовании.

Качество жизни населения характеризуют условия и безопасность труда, состояние среды обитания, наличие и возможность использования свободного времени, культурный уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность граждан и т.п.

Показателями эффективности организации и функционирования муниципального управления являются:

- финансовые затраты на содержание субъекта управления (удельный вес в общем бюджете, расходы на зарплату и др.);

- экономия труда и материалов в системе управления (сокращение трудоемкости и численности, повышение производительности, экономия электроэнергии и материалов и др.);

- затраты времени на выполнение отдельных операций и всего процесса управления (сокращение затрат времени на сбор, обработку информации, выработку и реализацию управленческих решений и др.).

Эффективность деятельности конкретных органов местного самоуправления определяется степенью достижения ими целей и выполнения конкретных задач, поставленных в положении о структурном подразделении (уставе), а конкретного должностного лица -- выполнением им в полном объеме требований должностной инструкции.

Известны следующие основные критерии оценки эффективности муниципального управления:

- действенность -- это степень достижения системой муниципального управления поставленных перед ней целей;

- экономичность -- это соотношение ресурсов, которые предполагалось израсходовать для достижения определенных целей и выполнения конкретных работ, и фактически потребленных ресурсов;

- качество -- это степень соответствия системы управления, предъявляемым к ней требованиям и ожиданиям;

- соотношение результатов и затрат применительно к муниципальному управлению -- это соотношение объема муниципальных услуг в рамках данной системы управления (действенность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность);

- удовлетворенность работой -- престижность работы в сфере муниципального управления, чувство безопасности, уверенности; методы измерения этого показателя основаны на определении степени соответствия представлений работников о социально-психологических условиях работы и фактических условий работы;

- внедрение инноваций -- степень реального использования новых достижений в области организации управления для достижения поставленных целей.

Эффективность муниципального управления -- сложное, многогранное понятие. Измерить ее можно только с помощью нескольких методических подходов и системы различных показателей. В каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать такую систему критериев и показателей, которая соответствовала бы объекту управления.

Высокая эффективность деятельности местного самоуправления наряду с наличием команды квалифицированных специалистов и продуманной системы муниципального управления основывается на своевременном получении, обработке и хранении необходимой информации. Проблема заключается в том, как получать достоверную информацию в нужной форме, различной степени детализации, в необходимое время и с минимальными затратами. Большие массивы разнопрофильной информации, функционирующей в муниципальном менеджменте, требуют использования единых автоматизированных систем ее сбора, обработки и хранения.

Применение информационных технологий затрагивает все области муниципального менеджмента. Например, в сфере маркетинговых исследований информационные технологии необходимы для проведения и обработки опросов; при управлении проектами -- для расчета показателей, моделирования ситуаций, анализа чувствительности показателей к изменению внешних параметров; в логистике -- для построения информационных систем управления ресурсопотоками; в финансовом менеджменте -- для постановки бюджетирования, проведения финансового анализа отчетности предприятий и местного бюджета, автоматизации бухгалтерского учета и взаимодействия с казначейством; в управлении кадрами -- для тестирования при приеме на работу и ведения индивидуальных программ обучения; наконец, для стратегического управления необходимы «умные» экспертные системы.

Очевидно, что в муниципальном управлении должны быть автоматизированы часто повторяющиеся вычислительные процедуры, а также хранение, обработка и использование больших массивов информации. Специальные программные продукты позволяют упорядочить контрольно-аналитическую работу по исполнению распорядительных документов, соблюдению сроков ответа по письменным и устным обращениям граждан, организаций, построение и оптимизацию графиков работ, подготовку различных отчетов, справок и т.п. Данные продукты могут значительно повысить оперативность работы аппарата, улучшить имидж местной власти среди населения, организаций и в глазах вышестоящей администрации.

Такое множество проблем создает трудности при построении плана автоматизации, расстановке приоритетов (что важно, что менее важно и т.д.), отборе наиболее предпочтительных для применения информационных технологий, функций, мероприятий, задач и сравнении эффективности различных направлений.

Если комплексный подход к автоматизации в данном муниципальном образовании отсутствует, среди отдельных муниципальных органов и групп сотрудников в рамках одного подразделения появляются отдельные «островки» передовиков и отстающих в этой области, происходит дублирование работ, имеют место несовпадение данных, необоснованные затраты и пр., возникают проблемы несогласованности с другими базами данных (например, региональными), закрепления прав собственности на информацию и ответственности за поддержание баз данных, контроля их использования (разграничение доступа, защита информации), преобразования или сокращения муниципальных баз данных с одинаковой по типу информацией, хранящейся в разных формах (реализованных на различных программных продуктах, для разных целей и организаций). Решить указанные проблемы можно с помощью создания единых информационных систем муниципальных образований и их интеграции в системы более высокого уровня, грамотного проектирования автоматизированных систем управления, разработки технического задания, оценки программных продуктов, выбора исполнителей, координации работ и ресурсов заинтересованных служб, организаций и предприятий. Все это требует специальных подходов и знаний, информированности об уже существующих программных пакетах.

Многочисленные возможности решения проблем муниципального управления появились с распространением Интернет-технологий. Сегодня глобальная сеть широко используется муниципальными структурами для размещения данных о себе и обмена информацией. Интернет-технологии могут применяться для повышения эффективности работы здравоохранения, образования и других отраслевых составляющих муниципального хозяйства. При внедрении информационных технологий дополнительно повышается долгосрочный конкурентный потенциал муниципального образования как интеллектуального города с прогрессивной администрацией, развитой «экономикой знаний» и «цифровой» демократией. Работать эффективно - это значит добиваться больших результатов при меньших затратах труда, времени, средств. А для того, чтобы судить, насколько система управления образованием эффективна, необходимо выработать методику оценки, позволяющую определить действительную ситуацию в области управления, выявить слабые места и дать рекомендации для ее улучшения.

Таким образом, повышение эффективности системы управления предполагает нахождение наилучших организационных форм, методов, технологии управления конкретным объектом в целях достижения управляемой системой определенных технико-экономических результатов в соответствии с заданным критерием или системой критериев.

2. Анализ эффективности управления в сфере образования на муниципальном уровне

2.1 Оценка эффективности управления в сфере образования

Вопрос о критериях эффективности функционирования как отдельных образовательных учреждений, так и всей системы образования (либо ее подсистем) относится к числу наиболее проблемных. Главным таким критерием является качество образовательной услуги. Есть определенные признаки, позволяющие судить о качестве национальной системы образования в целом, - это и международное признание документов об образовании, и востребованность специалистов, получивших национальное образование (в том числе на транснациональном рынке труда), уровень развития науки в стране. Намного сложнее оценить качество образовательной услуги, предоставляемой отдельно взятым учреждением образования. Его безусловным показателем является уровень, качество знаний, полученных учеником, но не менее важны и личностные качества, формируемые в школе, в том числе умение применять полученные знания.

Казалось бы, подтверждением уровня полученных знаний являются результаты оценки, аттестации (текущая успеваемость, экзаменационные оценки). Чтобы действительно быть достоверной, оценка знаний, являющаяся критерием эффективности деятельности образовательного учреждения, должна исключать любую субъективность, не быть зависимой от усмотрения самого учреждения. В настоящее время этим требованиям отвечает только государственная (итоговая) аттестация обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, в форме единого государственного экзамена.

Показатели, которые иногда определяются как проявления результативности бюджетных услуг в сфере образования, например, обеспеченность компьютерами, оснащение наглядными пособиями и лабораторным оборудованием, использование современных информационных технологий, наличие инновационных образовательных программ, повышение квалификации учителей и др., являются не свидетельствами результативности деятельности, а лишь ее условиями.

Систему образования в России (как и многие другие отрасли социальной сферы) принято оценивать по показателям, которые носят преимущественно инфраструктурный и финансовый характер. Пример таких показателей можно наблюдать в Программе развития образования на 2006-2010 гг. В последнее время показатели оценки эффективности переместились в сторону качества, например Программы развития образования в РФ на 2013-2020 гг. подразумевает контроль эффективности реализации отдельных подпрограмм по вполне качественным показателям, среди которых:

- Удельный вес численности детей в возрасте от 0 до 3 лет, охваченных программами поддержки раннего развития, в общей численности детей соответствующего возраста;

- Доступность предшкольного образования (отношение численности детей 5-7 лет, которым предоставлена возможность получать услуги дошкольного образования, к численности детей в возрасте 5-7 лет, скорректированной на численность детей в возрасте 5-7 лет, обучающихся в школе);

- Удельный вес численности российских школьников, достигших базового уровня образовательных достижений в международных сопоставительных исследованиях качества образования (PIRLS, TIMSS, PISA) в общей их численности;

- Отношение среднемесячной заработной платы педагогических работников государственных (муниципальных) организаций дошкольного образования, общеобразовательных организаций и организаций дополнительного образования детей к заработной плате в экономике;

- Удельный вес численности обучающихся по программам общего образования, участвующих в олимпиадах и конкурсах различного уровня, в общей численности обучающихся по программам общего образования.

Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и распоряжения Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р. утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. По каждому показателю приводятся:

- фактические значения за отчетный и предыдущий годы. При представлении информации о расходах бюджета муниципального образования используются данные о кассовых расходах из отчета об исполнении бюджета муниципального образования за соответствующий год;

- планируемые значения на 3-летний период.

В сфере дошкольного и дополнительного образования детей основными показателями эффективности являются:

- удовлетворенность населения качеством дошкольного образования детей;

- удовлетворенность населения качеством дополнительного образования;

- доля детей в возрасте от 3 до 7 лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности, в общей численности детей от 3 до 7 лет;

- удельный вес детей в возрасте 5 - 18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности;

Данный показатель рассчитывается по формуле:



где:

V5-18 - удельный вес детей в возрасте 5 - 18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности (процент);

Д5-18 - число детей в возрасте 5 - 18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности (человек);

Дв - общее число детей в возрасте 5 - 18 лет (человек) в городском округе (муниципальном районе) (человек). Для расчета используются данные о численности детей указанной возрастной группы за предыдущий год;

- доля детских дошкольных муниципальных учреждений в общем числе организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг.

Расчет данного показателя проводится по формуле:

где:

Дму - доля детских дошкольных муниципальных учреждений в общем числе организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг (процент);

Чму - число дошкольных образовательных муниципальных учреждений (единиц);

О - общее число организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в дошкольных муниципальных учреждениях, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг (единиц);

- доля детей в возрасте от 5 до 7 лет, получающих дошкольные образовательные услуги.

В сфере общего среднего образования используются следующие показатели эффективности:

- удовлетворенность населения качеством общего образования.

- удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, в числе выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене. Данный показатель определяется как отношение числа выпускников, набравших по результатам каждого экзамена итоговой аттестации, сданного ими в форме единого государственного экзамена (далее - ЕГЭ), количество баллов не ниже минимального количества баллов, необходимого для получения отметки «удовлетворительно» (в соответствии со шкалой перевода, установленной Рособрнадзором) не менее чем по трем предметам, к общему числу выпускников, итоговая аттестация которых проводилась в форме ЕГЭ, в процентном выражении.

При этом под выпускниками понимаются лица, завершившие в отчетном году обучение по программе среднего (полного) общего образования.

В расчете учитываются выпускники всех общеобразовательных учреждений, расположенных в городском округе (муниципальном районе), имеющие государственную аккредитацию. Не учитываются выпускники специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением, а также учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, специальных (коррекционных) образовательных учреждений. Показатель рассчитывается по формуле:

где:

Уэ - удельный вес выпускников, сдавших ЕГЭ, в числе выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене (процент);

Чр - численность выпускников, набравших по результатам каждого экзамена, сданного ими в форме ЕГЭ, количество баллов не ниже минимального количества баллов, необходимого для получения отметки «удовлетворительно» (в соответствии со шкалой перевода, установленной Рособрнадзором) не менее чем по трем предметам (человек);

Чм - число выпускников, итоговая аттестация которых проводилась в форме ЕГЭ в городском округе (муниципальном районе) (человек).

В соответствии с ведомственными нормативно-правовыми актами Рособрнадзора, ЕГЭ могут сдавать и выпускники НПО, СПО, а также выпускники прошлых лет, пожелавшие в отчетном году поступать в ВУЗы, а также в конкретном муниципалитете могут сдавать ЕГЭ выпускники школ других муниципалитетов, в результате процент сдавших может превысить 100%;

- доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных на нормативное подушевое финансирование и на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.

Данный показатель определяется как:

1) отношение числа муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа (муниципального района), финансирование которых осуществляется в соответствии с утвержденным субъектом Российской Федерации нормативом на одного ученика, включающим расходы, необходимые для реализации основных общеобразовательных программ (в том числе, расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов)) с учетом временных поправочных коэффициентов, к общему числу муниципальных учреждений городского округа (муниципального района), выраженное в процентах.

Показатель рассчитывается по формуле:

где:

Ун - удельный вес общеобразовательных учреждений, переведенных на нормативно-подушевое финансирование (процент);

Чон - число муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа (муниципального района), финансирование которых осуществляется в соответствии с утвержденным субъектом Российской Федерации нормативом на одного ученика, включающим расходы, необходимые для реализации основных общеобразовательных программ (в том числе, расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов)) с учетом временных поправочных коэффициентов (единиц);

Чобр - общее число муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа (муниципального района) (единиц).

2) отношение числа муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа (муниципального района), в которых локальными нормативными актами введена в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования новая (отраслевая) система оплаты труда, ориентированная на результат, к общему числу муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа (муниципального района).

Под новой (отраслевой) системой оплаты труда, ориентированной на результат, следует понимать утвержденную нормативными правовыми актами соответственно субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования систему оплаты труда, соответствующую принципам, заложенным в модельной методике формирования системы оплаты и стимулирования труда в общеобразовательных учреждениях, направленную в субъекты Российской Федерации Минобрнауки России письмом от 3 сентября 2006г. № АФ-213/03 «О подготовке и направлении вариантов модельных методик».

Показатель рассчитывается по формуле:

где:

Ус - удельный вес муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа (муниципального района), переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на конечный результат (процент);

Чсн - число муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа (муниципального района), в которых локальными нормативными актами введена в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования новая (отраслевая) система оплаты труда, ориентированная на результат (единиц);

Чобр - общее число муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа (муниципального района) (единиц).

- Доля муниципальных общеобразовательных учреждений с числом учащихся на 3-й ступени обучения (10 - 11 классы) менее 150 человек в городской местности и менее 84 человек в сельской местности в общем числе муниципальных общеобразовательных учреждений.

Данный показатель определяется как:

отношение числа муниципальных общеобразовательных учреждений с числом учащихся на 3-й ступени обучения (10 - 11 классы) менее 150 человек в городской местности и менее 84 человек в сельской местности, в общем числе муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа (муниципального района), выраженное в процентах.

Показатель рассчитывается по формуле:

где:

Д3 - доля муниципальных общеобразовательных учреждений с числом учащихся на 3-й ступени обучения (10 - 11 классы) менее 150 человек в городской местности и менее 84 человек в сельской местности в общем числе муниципальных общеобразовательных учреждений (процент);

Ч3 - число муниципальных общеобразовательных учреждений с числом учащихся на 3-й ступени обучения (10 - 11 классы) менее 150 человек в городской местности и менее 84 человек в сельской местности (форма №ОШ-1), (единиц);

Чобр - общее число муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа (муниципального района) (форма №76-РИК), (единиц).

- численность учащихся, приходящихся на одного работающего в муниципальных общеобразовательных учреждениях, - всего, в том числе: на одного учителя; на одного прочего работающего в муниципальных общеобразовательных учреждениях (административно-управленческого, учебно-вспомогательного, младшего обслуживающего персонала, а также педагогических работников, не осуществляющих учебный процесс).