Государственная информационная политика, как один из важнейших элементов системы управления государством, нуждается в теоретическом обосновании.

Прежде всего, определим, какое содержание вкладывает современная наука в понятие «государственная политика». Можно согласиться с мнением современного исследователя Ю.А. Нисневича, считающего, что в конечном счете вся «совокупность целей и способов их достижения, стратегии и тактики управления, принципов и методов выработки и реализации управленческих решений для регулирования и развития определенной сферы (экономической, социальной, информационной, внешнеполитической и т.д.) жизнедеятельности общества и государства составляет суть государственной политики в той или иной сфере».

Государственная политика - инструмент государственного управления, который определяет содержание процессов государственного управления. В определенном смысле государственная политика представляет последовательность управленческих решений в рамках принятых в обществе норм и традиций Панферова В.В. Информационная политика в современной России //Социально-гуманитарные знания. 2005. №5. .

Информационная сфера является одним из важнейших объектов государственного управления, в частности, реализации государственной информационной политики. Информационное взаимодействие между органами власти, внутри общества, внутри власти -- непременное условие устойчивого развития государства, его единства и целостности.

Понятие «информационная политика» в рамках современных подходов базируется на понятиях «коммуникация» и «информация».

В самом простом понимании коммуникация - процесс распространения информации. Иначе говоря, если коммуникация - механизм, общение, то информация -- содержательная сторона такого общения. Однако при всей внешней простоте понятие «коммуникация» лежит в основе ряда теоретических концепций, являющихся основой разработки и реализации информационной политики Авсеенко Н.А. Теория и практика межкультурной коммуникации. М., 2005. .

В современной научной литературе известен целый ряд коммуникативных моделей, как учитывающих процесс обратной связи, так и однолинейно направленных. Так, модель коммуникации Шеннона-Уивера представляет собой однонаправленный линейный процесс. Авторы модели учитывают процессы кодирования и декодирования информации, шумы-помехи, однако существенным минусом данной модели является то, что она не учитывает процессы «обратной связи» и реакции получателя информации. Совершенно очевидно, что применение данной модели в процессе государственного управления может привести к потере ответных реакций со стороны общества и вследствие этого существенно понизить эффективность государственного управления. Несколько иной в этом смысле представляется модель коммуникации Г. Лассуэла, которая хотя и учитывает, в отличие от модели Шеннона-Уивера, последствия коммуникативного акта, однако процесс «обратной связи», характеризующий социальную систему государства, она также не берет в расчет Ракитов И. Информационная технология и информационная политика: научно-информационное исследование. М., 1994. .

Среди ряда других коммуникативных моделей особо следует выделить модель коммуникации Н. Винера. В данной модели коммуникации отдельные личности или организации не выступают в качестве субъектов информационного пространства. Тем самым субъект коммуникации представляется условным, что позволяет применять модель в отношении широких масс. В отличие от рассмотренных выше двух других моделей коммуникации модель Винера органически включает в себя процесс «обратной связи» в качестве ответных реакций на проводимую политику государства.

Цель коммуникации - добиться от принимающей стороны точного понимания отправленного сообщения. Коммуникация осуществляется с помощью различных механизмов. Как считает немецкий ученый Н. Луман, основополагающей константой общественного развития является образование систем исключительно благодаря коммуникации. С этой точки зрения власть представляет собой «символически генерализованное средство коммуникации». Общество, по мнению Н. Лумана, проходит несколько стадий развития. Первый этап характеризуется некой целостностью, аналогично биологическому организму. Кибернетика открыла второй этап развития общества в связи с появлением новых системных представлений об обществе. На данном этапе развития акцент делался на изучении открытых систем с обратной связью. При этом система обладает подвижными границами, таким образом, представляя собой иную целостность, имеющую особые свойства, которые не сводятся к свойствам элементов и структуры системы. Третий этап развития общества у Н. Лумана описан как «теория самореферентных систем», в рамках которой социальные системы рассматриваются не как системы действия, а как системы коммуникаций, самовоспроизводящиеся в ходе непрерывных коммуникационных процессов. При таком подходе, соответственно, коммуникация не сводится лишь к передаче информации. Важными характеристиками системы являются наблюдение и контроль за собственным поведением, огромную роль в которых играют средства массовой информации, включающие в процесс все слои и структуры общества.

В современной науке известно множество теоретических подходов к понятию «информация».

Исследователи С.В. Коновченко и А.Г. Киселев рассматривают информацию как «первоначально -- сведения, передаваемые людьми устным, письменным или другим способом (с помощью условных сигналов, технических средств и т.д.); уменьшаемая, снимаемая неопределенность в результате получения сообщений; передача, отражение разнообразия в любых объектах и процессах (неживой и живой природы)». При всей внешней привлекательности данное определение тем не менее не отражает главного -- динамической сущности информации. Кроме того, информация не всегда заключает в себе неопределенность Коновченко С.В., Киселев А.Г. Информационная политика в России: монография. М., 2004. .

Комиссия европейских сообществ в рекомендациях по построению информационного общества в государстве дает следующее определение информации: «Информация - любое содержание любого носителя (зафиксированное на бумаге или сохраняемое в электронном формате, в виде звуковой, визуальной или аудиовизуальной записи)».

С нашей точки зрения, данное определение охватывает достаточно узкий спектр рассматриваемого явления, поскольку не учитывает природу предметов, каждый из которых несет в себе какую-либо информацию. В этом смысле нам ближе позиция современного отечественного исследователя В.Д. Попова, предложившего руководствоваться несколькими теоретическими подходами к понятию «информация», определяя ее, прежде всего, как передачу сообщения (докибернетическое определение), с точки зрения атрибутивного подхода -- как свойство материи, с точки зрения функционального подхода -- как функционирование самоорганизующихся и организуемых систем. По мнению ученого, в философско-социальном плане «информация -- это передача, циркулирование многообразия отраженного и взаимоотраженного многообразия жизненного пространства человека». Данное определение хотя и не является идеальным, но довольно точно отражает социально-философскую природу информации.

Исходя из данной трактовки информации, В.Д. Попов предлагает свое определение информационной политики, рассматривая ее с двух точек зрения: с точки зрения контроля над властью средств массовой информации и допуска их к общественно значимой информации и с позиции владения и использования ими этой информации в рамках обладания так называемой «четвертой властью», определяет информационную политику как «способность и возможность субъектов политики оказывать воздействие на сознание, психику людей, их поведение и деятельность с помощью информации в интересах государства и гражданского общества». Как считает исследователь, в широком смысле слова информационная политика - «это особая сфера жизнедеятельности людей (политиков, ученых, аналитиков, журналистов, слушателей и читателей и т.д.), связанная с воспроизводством и распространением информации, удовлетворяющей интересы государства и гражданского общества, и направленная на обеспечение творческого, конструктивного диалога между ними и их представителями» Попов В.Д. Информациология и информационная политика. М., 2001. .

На наш взгляд, оба приведенных определения нуждаются в уточнении, т.к. оставляют в стороне технико-технологическую составляющую информационной политики, в т. ч. такое важное ее направление, как разработка и внедрение информационных технологий.

Другое определение информационной политики дает А.И. Ракитов, по мнению которого «информационная политика представляет собой особую деятельность по достижению социально значимых целей». Очевидно, что такое общее определение не может раскрыть сути понятия, т.к. область его применения может быть довольно широкой. Такая характеристика применима к любому виду политики, в т. ч. и информационной. Тем не менее данное определение дает основание сделать вывод, что объектом информационной политики в широком смысле является вся информационная сфера жизни общества.

Весьма интересна точка зрения Ю.А. Нисневича, предложившего рассматривать государственную информационную политику «как совокупность целей, отражающих национальные интересы в информационной сфере, стратегии, тактики управленческих решений и методов их реализации, разрабатываемых и реализуемых государственной властью для регулирования и совершенствования, как непосредственно процессов информационного взаимодействия во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, так и процессов технологического (в широком смысле) обеспечения такого взаимодействия» Нисневич Ю.А. Информационная политика России: проблемы и перспективы. М., 1999. .

Данное определение, хотя, на первый взгляд, и отражает все составляющие информационной политики государства, тем не менее также не идеально. В частности, совокупность целей, отражающих те или иные национальные интересы, лежит в идеологической плоскости, которая и определяет необходимость наличия на государственном уровне той или иной политики Терин В., Шихирев П. Массовая коммуникация как объект социологического анализа // Массовая культура: иллюзии и действительность. М., 1975.

Именно в идеологическом ключе без достаточного учета функциональной и коммуникативной составляющей, как нам представляется, определяет информационную политику государства Концепция государственной информационной политики - как совокупность целей, отражающих национальные интересы России в информационной сфере, стратегических направлений их достижения (задач) и систему мер, их реализующих.

Следует критически отнестись и к определению информационной политики исследователя В.Ф. Халипова, отражающему другую крайность и концентрирующему внимание только на ее технико-технологической составляющей. Как утверждает автор, информационная политика -- «это система современных мероприятий, направленных на развитие процессов формирования, преобразования, хранения, передачи и использования всех видов информации, эффективное решение проблем создания, внедрения и использования средств компьютерной и информационной техники, средств связи и технических носителей записи, а также комплексного использования информационных систем в управленческой деятельности» Халипов В.Ф. Власть. Основы кратологии. М., 1995. .

Еще одно определение информационной политики дает А.Г. Плитко, видя в ней «деятельность акторов информационного пространства по артикуляции, агрегированию и презентации своих интересов посредством производства и передачи значимой для них информации ради достижения поставленных ими целей» Плитко А.Г. Государственная информационная политика Российской Федерации: понятие, принципы и направления реализации : дис. ... канд. полит. наук. М., 2005..

В целом приведенное определение информационной политики, несмотря на его политологический контекст, представляется довольно размытым, т.к. практически не детерминировано интересами государства и общества. С другой стороны, его достоинством является учет состояния информационного пространства в контексте разработки и реализации информационной политики.

Западный ученый-исследователь У.Дж. Мартин, не давая определения информационной политики, тем не менее отмечает, что ключевыми элементами процесса осуществления информационной политики являются: идентификация информационных потребностей общества, разработка средств удовлетворения этих потребностей, стимулирование эффективного использования информационных ресурсов Мартин У.Дж. Информационное общество. М., 1989. .

Центральный принцип информационной политики заключается в доступе к информации. Структуры, которые обеспечивают такой доступ, оказываются по определению структурами информационной политики, даже если они обычно идут под рубриками информационной технологии, инноваций, телекоммуникаций и так далее Кули Ч. Общественная организация. Изучение углубленного разума. Пер с англ. Л. Марченко //Тексты по истории социологии XIX--XX веков: хрестоматия. М., 1994. .

Итак, под информационной политикой государства (государственной информационной политикой) следует понимать деятельность органов государственной власти и управления по разработке комплекса мер по выявлению и удовлетворению информационных потребностей в обществе в рамках единого информационного и культурно-коммуникационного пространства посредством разработки, внедрения и эффективного использования современных информационных продуктов и технологий.

Безусловно, государственная информационная политика изначально основана на построении информационного пространства в государстве, которое представляет собой прежде всего «совокупность пересекающихся информационных сфер гражданского общества, государственной власти и местного самоуправления Ярославцева С.В. Состояние информационно-правового обеспечения судебной деятельности как один из основных показателей открытости судебной власти // Государство и право. 2011. №2. .

1.2 Современное информационное общество и роль государства в его формировании и развитии

2.1 Характеристика информационной технологии и процедуры обработки налоговой информации

Одним из жизненно важных для любого государства направлений его деятельности является фискальная деятельность, разработка фискальной политики и ее осуществление. Любое государство функционирует по большому счету за счет налоговых поступлений в бюджет. В связи с этим важнейшей задачей в данном аспекте представляется эффективная организация работы налоговых органов государства, оптимизация их деятельности и т.д. В Российской Федерации деятельность налоговых органов, постойная на принципах функционирования в условиях переходного периода развития государства уже устарела по способу организации. В связи с чем достаточно объективно возникла необходимость модернизации налоговых органов, что в современных условиях предполагает одновременную информатизацию налоговых органов. Итак, целью статьи является изучение проблем модернизации и информатизации налоговых органов Российской Федерации на современном этапе их развитии Волкова Г.С. Модернизация налоговых органов: человеческий фактор //Российский налоговый курьер. - 2010. - № 7..

Несмотря на все положительные тенденции, произошедшие в процессе модернизации налоговых органов, требуется и дальше решать задачи, связанные с обеспечением разумного баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов, а также снижением возможности для уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов.

Основными проблемами, не позволяющими в полной мере достичь целей модернизации налоговых органов, являются:

1. Непостоянство нормативно - правовой базы в области налогообложения. Нормативно-правовая база в области налогообложения постоянно меняется. Это касается не только постоянных поправок, вносимых в Налоговый Кодекс, - основной документ, регламентирующий систему налогообложения; характерно принятие большого количества иных нормативных актов, касающихся различных вопросов налогообложения. Работникам налоговых органов необходимо отслеживать все происходящие в законодательстве изменения, что осложняет их работу. Перед налоговой службой стоит задача своевременного реагирования на все изменения, происходящие в законодательстве, и одновременно проведение работы с налогоплательщиками по информированию о внесённых изменениях.

2. Концентрация основной налоговой информации на уровне налоговых инспекций Костин А.А. Информирование налогоплательщиков налоговыми органами //Бухгалтерский учет. - 2010. - № 9. - С. 9-12..

В настоящее время информация о налоговых операциях хранится и обрабатывается в ИФНС, в вышестоящие органы передаются сводные данные. Качество информации зависит от квалификации и добросовестности налогового инспектора. Это приводит к неполноте и противоречивости информации о налогоплательщике, создаёт основу для злоупотреблений, не позволяет вести детальный статистический анализ и оптимизировать управление налоговым администрированием на уровне РФ.

3. Не всегда достаточная квалификация работников налоговых органов, что зачастую приводит к возникновению конфликтов между налоговыми органами и налогоплательщиками, поэтому требуется постоянно повышать квалификацию инспекторов, особенно отделов работы с налогоплательщиками, камеральных и выездных проверок, путём внедрения новейших, усовершенствованных информационных технологий в образовательный процесс.

Отношение налогоплательщиков к своим обязанностям и налоговой структуре в целом изменится только тогда, когда они на конкретных действиях со стороны налоговых органов ощутят, что все стандарты и законы, направленные на улучшение их положения, не просто созданы, а соблюдаются, и при этом виден положительный эффект Волков Ю.К. В новый век с новыми технологиями подачи деклараций о доходах //Российский налоговый курьер. - 2009 - № 2. - С. 32-36..

Конечная цель повышения качества услуг, предоставляемых налогоплательщикам, заключается в решении простой, но очень важной задачи - переломить негативное отношение налогоплательщиков к налоговым органам и тем самым повысить их налоговую дисциплину. Руководящим принципом этого направления реформы является ориентация на то, чтобы, вступая во взаимодействие с налоговыми органами, налогоплательщик не испытывал чувства раздражения, даже если к нему применяются меры принуждения. Налогоплательщики должны рассчитывать на получение квалифицированной помощи и своевременной информации независимо от того, подают ли они свою налоговую декларацию, осуществляют ли они налоговый платёж или проходит налоговая проверка.

4. Линейно - функциональное построение на уровне территориальных налоговых органов имеет ряд существенных недостатков:

- структура жёсткая и с трудом реагирует на какие-либо изменения;

- у каждого из функциональных подразделений образуются специфические цели, что затрудняет горизонтальное согласование;

- строгая профессиональная специализация сотрудников затрудняет их взаимозаменяемость;

- организация директивных связей по однолинейному принципу способствует возникновению конфликтных связей между отделами при решении вопросов, находящихся на пересечении функций структурных подразделений.

Необходимо ослабить строго функциональную систему управления, что потребует более широкой инициативы персонала. Основными принципами управления необходимо сделать коллективное и децентрализованное принятие оперативных решений, основанных на взаимном обмене проблемно - ориентированной информацией через базы данных общего пользования.

5. Не в полной мере решены вопросы межведомственного информационного взаимодействия налоговой службы с органами Федерального казначейства, МВД России, таможенной службой, службой судебных приставов, внебюджетными фондами, а также другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Каждый субъект взаимодействия опирается в своей деятельности на свою отдельную информационную систему, функционирование которой обусловлено задачами, стоящими перед тем или иным ведомством. По мере расширения функциональности и увеличения количества информационных систем возникают проблемы, связанные с пересечением областей их применения. Такая ситуация порождает необходимость внесения, актуализации и обработки одной и той же информации различными органами, а также решения проблем дублирования и сопоставления сведений из различных систем.

6. Имеются проблемы, связанные с обслуживанием налогоплательщиков. В настоящее время во всех налоговых инспекциях для работы с налогоплательщиками функционируют соответствующие отделы, осуществляющие приём налоговой и бухгалтерской отчётности, выдачу документов, сверку расчётов с бюджетом, проведение тематических семинаров. Однако требования к операционным залам (система звукового информирования; компьютер со справочноправовыми системами и программными продуктами в помощь налогоплательщикам; электронная система управления очередью) выполняются полностью лишь в единичных территориальных органах.

7. Несовершенство автоматизированной информационной системы налоговых органов (АИС «Налог»), которое влечёт за собой снижение уровня надёжности, производительности и адаптивности.

Практика применения АИС «Налог» показала, что ей присущи следующие недостатки:

- разобщённость средств автоматизации по уровням иерархии налоговых органов;

- недостаточные информационно - расчётные и интеллектуальные возможности средств автоматизации по обработке разнородной информации;

- использование различных баз для хранения одних и тех же данных (многократное дублирование данных);

- несовместимость (программная, информационная, лингвистическая) существующих программно - информационных комплексов (ПИК) различных налоговых органов;

- несоблюдение принципа однократности ввода информации об объектах и событиях, в связи с чем аналогичная информация об одних и тех же объектах и событиях в разных ПИК может иметь различные значения;

- отсутствие единых алгоритмов и средств обмена информацией как внутри налоговой службы, так и с автоматизированными системами взаимодействующих министерств и ведомств, а также использование различных протоколов взаимообмена;