История российского федерализма

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОЧУ ВПО «Первый профессиональный университет»

«Юридический институт»

Факультет «Юриспруденция»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Конституционное право»

На тему: История российского федерализма

студента Юб02.13-4группы

Грибанов Алексей Сергеевич

Москва 2016



Содержание

Введение

1. Федерализм в дореволюционный период

1.1 Федеративное начало Древней Руси

1.2 Революционный кризис и становление советского федерализма

2. Развитие федеративных отношений в России

2.1 Развитие советского федерализма

2.2 Эволюция федерализма в постсоветский период

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Исторически Российская Федерация, как государство представляет собой одно из уникальнейших явлений, поскольку форма ее государственного устройства менялась в зависимости от тех или иных политических условий.

Становление федерализма в рамках Российской Федерации представляет собой сложное явление, которое зависит от решения как национального вопроса, который достаточно остро стоит в современном обществе, а так же тех противоречий, которые возникают как на государственном, так и на административно-территориальном уровне Нудненко, Л. А. Конституционное право России: учебник для бакалавров / Л. А. Нуднен-

ко. -- М.: Издательство Юрайт, 2012. -- С. 85..

Федерализм есть комплекс государственно - правовых институтов, образующих две параллельные системы государственной власти, две системы права и, следовательно, две параллельные юрисдикции, а также набор обосновывающих и обеспечивающих такое «раздвоение», «расщепление» государственной власти научных теорий, идеологических и пропагандистских концептов. Федеративное устройство предполагает наличие федеральной (центральной) власти и власти субфедеральной (региональной), привлечение субъектов федерации к делам федерации и, соответственно, участие федерального центра в решении вопросов регионального значения. Иными словами, как в геометрии Лобачевского, параллели пересекаются Иванов В.В. Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах: Территория

будущего; М.:; 2008. С. 1..

Тема, выбранной мною работы является обоснованной и актуальной. Ее освещение имеет принципиально важное значение для становления, существования и укрепления российской государственности.

Нам важна идея сильного государства, но государства многонационального, способного доверять всем, обеспечить равноправие и достоинство народов, самостоятельность субъектов федерации, местных сообществ, и самое главное -- доброе самочувствие граждан всех национальностей. Это комплексная формула, а не преувеличение какого-либо из факторов федерализма.

Объект исследования - федерализм в России.

Предметом исследования являются особенности федерализма в России.

Цель данной работы состоит в изучении развития федерализма в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

1. максимально раскрыть большой период зарождения федерализма, который берет свое начало с истории Древней Руси;

2. описать переломный момент с начала революции и становление федерализма в советский период;

3. рассмотреть развитие федеративного устройства России;

4. проанализировать федеративное устройство современной России.



1. Федерализм в дореволюционный период

1.1 Федеративное начало Древней Руси

государство федерализм устройство федеративный

Федерализм в истории России и российской государственности -- не формальность, а реальность, к которой Россия шла на протяжении веков. Та или иная форма государственного устройства должна соответствовать природе и потребностям конкретных народов, их благополучию и безопасности, требованиям общечеловеческих цивилизационных норм.

Возникновение, развитие и укрепление государства -- процесс длительный. Самобытность России, ее народов и территорий, необходимость единства этого многообразия определили особенности формирования российской государственности.

Россия имеет значительный исторический опыт федерализма, который является национальным достоянием, из которого проистекают исторические уроки, позволяющие обеспечить формирование федеративного устройства и федеративных отношений с учетом опыта зарубежных федеративных образований Столяров М., Беленко Н. Три этапа развития федерализма в постсоветской России // Федерализм. - 2006. - № 3. - С. 39..

«Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем и борьба его с началом самодержавия», -- удивительно точно отметил Н. И. Костомаров Костомаров Н. И. Мысль о федеративном начале Древней Руси // Отечественные записки. 1861. Кн. 2. С. 53-54..

Федеративное государство -- это демократическое правовое государство, где господствуют демократические принципы согласования интересов составных частей при укреплении единства всего государства. Завоевание и добровольное присоединение, вхождение территорий и народов в состав России -- процесс, который шел столетиями, в ряде случаев весьма цивилизованно: путем заключения договоров и определения статуса в составе России, верноподданства, разграничения полномочий.

Долгий путь к федерализму прошла Россия. Но уже у истоков государственности она интуитивно пользовалась «федеративной идеей» для собирания племен и княжеств. Тот, кто сводит историю российской государственности только к унитаризму, замыкает ее на самодержавии, хотя даже самодержавие за все века его существования вынуждено было учитывать многообразие страны, включающее разные народы и земли.

Русь, Россия, как известно, начинается с постепенного политического объединения славянских племен в Прикарпатье в VI-VII вв. (Масуди -- X в.).

По свидетельству путешественников, у Днепра жили северяне, далее -- радимичи, по Оке -- вятичи, у Москвы -- кривичи, там, где сейчас Белоруссия, -- дреговичи, западнее -- древляне, поляне. Вместе с новгородскими словенами жили и угро-финские племена: весь, корела, чудь, мордва, мурома и др. Игорь и Олег -- первые русские князья, о которых упоминается в источниках -- формировали Киевскую Русь как первую древнерусскую державу с двумя центрами -- Киевом и Новгородом.

Под властью Киева оказалось более 15 крупных племен. Поход Олега на Византию -- первое политическое заявление Древней Русью себя как государства. Затем -- поход на Каспий, борьба с хазарами и фактическое уничтожение Хазарского каганата, княжение Ольги и наказание изменников. Далее продолжается процесс объединения племен вокруг Киева. В период своего правления Ольга едет в Константинополь, где принимает крещение. Однако ее сын Святослав остается верен языческому богу Перуну, отказываясь принять христианство. Для укрепления своего государства Святослав стал посылать своих сыновей на княжение в Смоленск, Любеч, Новгород и т. д. Византия с тревогой наблюдала за усилением Руси.

В результате войны с Византией в 970 г. был заключен мир, при этом русы, сохранили почти все прежние позиции. Однако в 971 г. уже Византия берет верх и заключает договор в свою пользу. В это время Киев был занят войной с печенегами, в результате которой погибает Святослав.

Сыновья Святослава княжили в разных землях, часть из которых требовала отделения. В результате борьбы русских княжеств Киеву, тем не менее, удалось сохранить доминирующую позицию, а князем становится Владимир, младший брат Ярополка. Являясь язычником, он стал единым правителем Руси, которую изматывала постоянная борьба с печенегами. Необходима была идея, которая бы сплотила народ. Такой идеей становится христианство, и язычник Владимир становится христианином.

Со временем православная церковь действительно сыграла огромную роль в объединении Руси и укреплении русской государственности. После смерти Владимира вновь начинаются жестокие междоусобицы его сыновей. Святополк захватывает власть, его брат Ярослав с войском идет на Киев и с 1017 г. начинает княжить в нем. Ярослав прилагает все усилия к восстановлению единства Руси. Он объединяет все земли с живущими на них племенами.

Киевская Русь фактически становится «федерацией племен» и княжеств, однако в борьбе за объединение приходилось преодолевать, порой жестокими мерами, сепаратизм удельных князей. Не подвергая ни в коем случае сомнению роль русских племен, русского этноса в образовании и развитии российской государственности, следует, тем не менее, отметить, что Русь всегда была многоплеменным государством.

Обращает на себя внимание интересный факт: в то время когда между князьями, состоявшими в родстве, разгорались междоусобицы, межплеменных войн практически не было. «Россия -- не этническое "государство русских", а особая цивилизация, обладающая своим потенциалом» Панарин А. С. Выбор России. Цивилизации и культуры. Вып. 2. М., 1996.. Я бы сказал иначе: русский народ с учетом многонациональности образовали Русь, а потом и Россию. Таковы корни России и российской государственности.

Объединение вокруг Москвы позволило, начиная с победы Дмитрия Донского, сбросить татаро-монгольское иго и строить централизованное Русское государство, которое стало обретать свои ясные контуры при Иване III (1462-1509). Он впервые принял титул «Великого князя всея Руси, государя всея Руси». Обретает свой статус и название «Россия». Гербом государства становится двуглавый орел. В 1497 г. принят Судебник -- первый кодекс законов единой России.

Меря, мешора, карелы, чудь, ишори, коми-зыряне, коми-пермяки, ненцы, остяки, вогулы (ханты и манси) и другие народы были в составе России. При Иване IV Васильевиче (Грозном) проходил Земский собор, на котором царь объявил, что никакие местнические споры не должны мешать объединению сил, особенно во время походов. Иван Грозный жестко пресекал сепаратизм, что было необходимо для строительства централизованного государства. Судебник 1550 г. ликвидировал привилегии монастырей. В Москве стали образовываться общегосударственные приказы (министерства).

Началась и административная реформа: старосты избирались из выборных дворян. Государство укреплялось в ходе реформ. Активно расширялись его границы. В 1552 г. была взята Казань, через год -- Астраханское ханство. Шел процесс вхождения в состав России чувашей, башкир, мари и других народов.

Поход Ермака в Сибирь, покорение Сибирского ханства позволили включить в Россию сибирских татар, хантов, манси, селькупов и другие народы: карелов, саамов, потомков волжских булгар -- татар, чувашей, удмуртов, мери, мордвы, башкир. В 1555 г. подданство России приняла Кабарда. Основой государственной идеологии была богоизбранность и независимость Московского государства.

Поместными и вотчинными землями управлял поместный приказ. Вновь присоединенными землями и народами управлял Казанский приказ, а потом и Сибирский приказ. Таким образом, учитывались особенности вновь вошедших земель и народов и специфика управления ими.

Во владении России оказалась вся Северо-Восточная Азия. В составе России были народы Поволжья, часть народов Северного Кавказа, Севера, Сибири. Новый государственный порядок, который сложился при Иване III, был утвержден крепкой властью при Иване IV. Иван Грозный впервые официально принял титул царя, который считался равным императорскому. Высшим законодательным и управленческим органом стала Боярская Дума, которая осуществляла правление вместе с царем. Чиновничий аппарат формировался из думских дьяков.

Думские члены были боярами, князьями. Для обсуждения важных вопросов начали созывать земские соборы. При этом в соборе существовало некое подобие фракций: боярская, духовенства, служивых людей, купцов. Непосредственно управлением занимались приказы.

С XVI в. учреждены посольский, разрядный и поместный приказы. Региональной политикой, в современной терминологии, занимался поместный приказ. Он распоряжался земельным фондом страны. Были губные органы на территории государства, губные старосты и их помощники. На новых, присоединенных или завоеванных, территориях назначался наместник с тиунами (помощниками) и доводчиками (полицейского назначения).

Был введен институт городовых приказчиков как орган местного самоуправления. При Иване IV была начата губная реформа. Губной староста избирался из местных дворян, бояр. Однако впоследствии введение опричнины и денщины ослабило планомерное проведение губной реформы. Последовала смута. И только в 1613 г. Земский собор восстановил монархию, избрав царем Михаила Романова. Одновременно была восстановлена и приказная система.

Петр I стал царем в 1682 г., его реформы -- яркая страница истории России. Петр I окончательно сформировал абсолютизм, где монарх обладает неограниченной властью, а государство достигает высокой степени централизации.

Он поделил страну на 8 губерний -- Московскую, Нидерландскую (позже -- Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую, потом Воронежскую. В 1719 г. насчитывалось 11 губерний и 50 провинций. Во главе губернии назначались губернаторы. К началу XVII в. в России было 250 уездов с разрядами -- округами вплоть до Тобольска, «стольного града» Сибири.

Но реформа местного самоуправления ограничилась лишь «верхушечным» переделом. В 1653 г. Земский собор принял решение о присоединении Украины к России. А в 1654 г. Богдан Хмельницкий в городе Переяславе провозгласил акт о воссоединении Украины и России. Продолжалось также присоединение Сибири и Севера к России. Россия становилась территориальной общиной и еще более политически значимой страной. После договора со Швецией, подписанного в 1721 г., к России отошла и Прибалтика. Екатерина I, а потом и Екатерина II продолжили реформы Петра.

И в «Учреждении о губерниях» (1775 г.) было провозглашено уже 50 губерний. Управляли губернскими правлениями несколько губернаторов, которые объединились генерал-губернатором. Губернии делились на уезды. Была создана государственная вертикаль власти. Подписанные Георгиевский трак­тат (1783 г.) и Гюлистанский мирный договор (1813 г.) окончательно решили вопрос о переходе к России Кавказа.

При Петре I, помимо величайших успехов, достигнутых в государственном устройстве и управлении, утвердился не только абсолютизм, но и абсолютный диктат, бюрократия. В 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Это положение укрепило абсолютистскую монархию и роль дворянства в местном управлении. Главным критерием административно-территориального деления стал демографический признак -- численность населения. Число жителей 50 губерний составляло от 300 до 400 тысяч ревизских душ. На местах было введено губернское правление во главе с губернатором.

Далее в уезде был нижний земской суд (... -- исправник и два-три заседателя), который избирался из дворян. Финансовые органы губернии состояли из казенной палаты и уездного казначея. Две-три губернии объединялись в генерал-губернаторство во главе с наместником. Было упорядочено городское и местное управление. Уже в XIX в. существовало 52 губернии с губернским правлением и канцелярией. Разрастание границ империи, в том числе и за счет вхождения окраинных азиатских территорий с полиэтничным населением, делало актуальным учет их особенностей при управлении государством.

В 1822 г. был принят «Устав об управлении инородцами. Оседлые народы во многом приравнивались к русскому населению. Для кочевых и бродячих инородцев сохранялись традиции родовой организации и управления. Но усиление централизации и тенденции к унитаризации все же усиливались. Следовательно, усиливались противоречия управления окраинными территориями и инородцами.

Увеличилось количество народов и племен, вошедших в Российскую империю, помимо названных ранее, это якуты, буряты, чукчи, коряки, народы Кавказа и др.

Правовой и политический статус различных составных частей - земель и народов в Российской империи определялся, в том числе с учетом их особенностей. Тем более что все они были частью государства, а не колониями. В эпоху «просветительского абсолютизма» Екатерины II территория и население России увеличились на 75%, до­ходы -- вчетверо, и к началу XIX в. территория России простиралась от Балтийского моря до Тихого океана. При этом можно отметить, что принципы федерализма, учитывающие особенности народов и необходимость разграничения полномочий, всегда использовались в государственном строительстве и в государственном управлении.

Идеи федерализма впервые официально император обозначил в 1818 г. Он объявил о разработке конституции федеративного устройства: государство делилось на 12 наместничеств. Шла централизация управления на местах.

Особую роль в указанный период сыграл в управлении государственной властью М. М. Сперанский. По поручению Александра I он составил проект государственных преобразований, в число которых входило разделение власти. Ветви власти объединились в Государственном Совете, но при неограниченной власти царя. Учитывалось и мнение Думы как «мнение народное». Но Александр I оказался «республиканцем на словах» и «самодержцем на деле».

Отечественная война 1812 г. доказала дееспособность России, которая обеспечива­лась патриотическим единством ее народов. Однако обещанную Конституцию Александр I не утвердил. Тогда за Конституцию взялись «тайные общества». В частности, Н. Муравьев вернулся к идеям федерализма и предлагал строительство федеративного государства в России как наиболее отвечающего ее сути Муравьев Н.М. Мысли об "Истории государства Российского" Н. М. Карамзина (1818). Впервые: Лит. наследство. М., 1954..

Но политические процессы развивались иначе. Суверенитет Польши после восстания 1830-1831 гг. был ограничен. Николай I усилил бюрократическую природу российского государства (эту же политику продолжил и Николай II, особенно в отношении национальных окраин Российской империи). Земская ре­форма привела к закону о местном самоуправлении. И эти преобразования были приняты народом. При Николае I началась Кавказская война. Параллельно шла активизация экономического развития.

В России начали строить железную дорогу. Но все это не подкреплялось соответствующими реформами правления. До конца не было реализовано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» Александра II, которое явилось важной вехой укрепления местного самоуправления.

На пражском съезде славян в 1848 г. М. Бакунин выдвинул идею федерации славянских народов. Все славянские народы он предлагал объединить в общий союз во главе с центральным славянским советом, которому принадлежала бы высшая политическая и судебная власть Бакунин М. А. Государственность и анархия. М.: ЭКСМО-ПРЕСС, 2001. С. 473..

Великая магистраль железной дороги связала страну от Петербурга до Владивостока, от Москвы до Нижнего Новгорода, что предоставило новые возможности объединения всего народа. Потом вошла в строй дорога Москва -- Рязань -- Воронеж. В 1891-1904 гг. прокладывалась Транссибирская магистраль, которая имела огромное значение для освоения Сибири. По Пекинскому договору между Россией и Китаем Уссурийский тракт был закреплен за Россией. В 1860 г. был основан Владивосток.

В состав России вошла Средняя Азия. Тем не менее, в управлении окраинами не всегда учитывались обычаи, традиции, культура народов, их самосознание. «Источником постоянных конфликтов явилось незнание русской администрацией местных языков и обычаев» Буганов В. И., Зыряков П. Н. История России. М., 2000. С. 240.. Согласно данным переписи 1897 г. в России насчитывалось 126 млн. человек. Православных -- 86,9% населения страны.

Прежде всего, в целях согласования интересов земель и народов, а так­же для упорядочения управления неоднократно в России вновь и вновь возникали идеи о целесообразности объединения в федеративное государство, но самодержавие не допускало такой возможности. Не только территориально, но и, по сути, формировалось государственное единство народов России, хотя представительские права национальностей в разных представительских органах были ограничены.

В то же время практиковалось издание правовых норм, обязательных для всех социальных групп, должностных лиц и составных частей государства: от «Русской правды» до свода законов «об инородцах». Общий характер правовых норм сохранялся, при этом были возможности учета местных обычаев, традиций и правовых систем в целом.

Реформаторские устремления М. Т. Лорис - Меликова были остановлены манифестом 1881 г. об укреплении самодержавия. Дальнейшие попытки реформирования местного самоуправления (Комиссия М. Г. Каханова) не удались. С. Ю. Витте указывал, что «здание построено, а купол остался нетронутым» Витте С. Ю. Самодержавие и земство. -- СПб., 1908., говоря о реформе губернского правления. Н. Г. Плеве стал укреплять власть губернаторов, ужесточать систему управления. Однако С. Ю. Витте добился подписания манифеста 17 октября 1905 г. и усиления народного представительства во власти Алексеев А.С. Манифест 17 октября 1905 года и политическое движение, его вызвавшее. / Отд. оттиск из журн. "Юридический вестник", 1915, кн. IX (III).. -- М., 1915. -- 26 с..

Следует отметить, что царское самодержавие не хотело принять реформы, и было неспособно их осуществить, хотя за ним стояли такие деятели, как С. Ю. Витте и П. А. Столыпин. Государственный Совет был преобразован в верхнюю палату российского парламента. Но половина членов Госсовета назначались царем. С 1906 г. начала свою работу Государственная Дума. Однако эти преобразования носили половинчатый характер и потому не создавали в России эффективной системы управления. Многие прогрессивные деятели указывали на то, что выработку законов и управление страной необходимо проводить с еще более внимательным учетом специфики потребностей составных частей государства: национальных, культурных и иных местных особенностей. Но, повторяю, до идей федерализма царское самодержавие не поднялось.



1.2 Революционный кризис и становление советского федерализма

Всячески противились идеям федерализма и псевдопатриотические силы. Сохранялось ограничение прав граждан перед законом и судом в зависимости от этнонациональных и религиозных признаков. Не смотря на обеспечение закономерного и полного распространения юрисдикции государства на всей территории страны, в начале XX в. усилились ограничения в отношении былой самостоятельности составных частей страны. Россия приобрела лишь отдельные элементы республиканского правления, была введена избирательная система, начала работать Государственная Дума. Но все это не было устоявшимся.

Целостность территории и государства обеспечивалась не Конституцией, а только наличием единой системы обороны и безопасности. Монархисты и патриоты выступали за упрочение государства путем усиления «исконных русских начал», хотя сам русский народ, при существующем политическом режиме, находился в тяжелейшем состоянии. В сфере политики лозунги «Россия для русских Россия для русских» Катков М. статья № 264 "Московских ведомостей" от 1867 года. становились все более модными. По стране прокатились погромы, которые осуществляли «черные сотни» -- своего рода скинхеды начала XX в. После разгона Думы 9 июня 1906 г. председателем Совета Министров был назначен П. А. Столыпин -- реформатор-государственник и при этом сторонник унитаристских национал - шовинистских подходов.

Аграрная реформа и реформа местного самоуправления Столыпина имеют огромное значение. Перед смертью он все же осознал необходимость объединения всех народов страны вокруг русского народа и то, что только в единстве можно созидать великую Россию. Именно Столыпин пришел к выводу о необходимости создания Министерства национальностей. Однако социально-экономический кризис углублялся, недовольство населения усиливалось, и власть оказалась неспособной управлять Россией старыми методами и в рамках старого политического режима.

Все предполагаемые преобразования не могли реализоваться из-за архаичности власти царского самодержавия. Причина была еще и в том, что Россия включилась в Мировую войну, потом в революцию и трагическую Гражданскую войну. Даже после Февральской революции российская элита не смогла объединиться и проявить волю к сохранению стабильности в государстве.

К власти пришли большевики. Идеи федерализма и формирования федеративного государства при большевиках тоже воспринимались тяжело. В. И. Ленин выступал против федеративного государства до самого 1917 г., хотя провозглашал право народов на самоопределение вплоть до отделения. Получался парадокс: самоопределение признается только вне России, а внутри -- нет. Это был разрушительный вариант. Поэтому важно было заняться поиском вариантов самоопределения в самой России.

Образование РСФСР не спасло единства страны, пришлось формировать «второй этаж» -- Союз ССР. Взгляды В. И. Ленина и И. В. Сталина на перспективы и модели федерализма были различными. Первый в большей степени был либералом и допускал наличие «второго этажа», второй требовал жесткости и объединения всех республик в составе РСФСР. Союзный договор разрабатывался тяжело, с горячими спорами и конфликтами.

Собрать вновь уже развалившуюся страну было трудно. Но договор все же состоялся и был подписан 30 декабря 1922 г. По сути, это был договор классического федеративного государства, хотя, как потом оказалось, он носил декларативный характер. Роль советского государства в экономическом и культурном развитии народов России, бесспорно, была велика, несмотря на все трагические страницы его истории в целом.

Этнонациональный фактор, как ни в какой другой стране, был учтен при государственном устройстве именно в Советском Союзе. Но его влияние прикрывалось господством над ним классового фактора. Декларация прав народов России стала действительно уникальным и демократическим документом такого рода.

В 1918 г. была принята Конституция федеративного государства. С самого начала был образован Наркомат по делам национальностей, который занимался обустройством всех народов, и прежде всего «нацменов», в новом государстве. Он добился того, чтобы многие народы страны стали приверженцами советской власти. В 1924 г. была принята новая Конституция СССР. Учрежден двухпалатный ЦИК -- Совет Союза и Совет Национальностей. Национальная политика в Советском Союзе стала рычагом укрепления единства государства. Но многие ее стороны также часто носили формальный, а временами и репрессивный характер.

Причины развала Советского Союза впоследствии -- именно в этих крайностях, в тоталитарном перерождении федеративного государства и догматичности управленческих подходов. Противоречия и трудности развития советской государственности заключались и в диктате одной партии, одной идеологии. Декларативный федерализм и партийный унитаризм разрушали друг друга, поскольку имели различную природу. Советский Союз вместо федеративного превратился в тоталитарное, наднациональное, идеократическое государство. Но вместе с тем советская власть достигла успехов в народном образовании, в ликвидации безграмотности.

При всей своей крепости и мощи советское государство не спешило наладить демократические механизмы развития страны, соблюдать права и свободы человека, учитывать самосознание и самочувствие народов и культур в едином государстве. Объявлены были перестройка и реформы, но воли для их осуществления не хватило. Результатом стал развал Советского Союза, прежде всего из-за отсутствия демократии и полного отхода от принципов федерализма.



2. Развитие федеративных отношений в России

2.1 Развитие советского федерализма

В течение 20 - х годов система российского советского федерализма не претерпела существенных изменений. Основное развитие конституционно-правовых отношений в этой сфере сводилось к уточнению субъектного состава РСФСР и СССР, а также более четкого определения статуса автономий.

Например, 7 июля 1924 года Горская АССР в составе РСФСР была декретом ВЦИКа расчленена по национальному признаку на две автономные области - Северную Осетию и Ингушетию. В 1925 году в автономную республику была преобразована Чувашская автономная область, в 1934 году также в республику была преобразована Удмуртия, в 1936 году Туркменская и Узбекская автономные республики в составе РСФСР были преобразованы в союзные республики в составе СССР.

Автономии в составе РСФСР делились на автономные республики (АССР) и автономные области, причем правовой статус их был различен. Лишь автономные республики образовывали собственные Советы Народных Комиссаров, могли разрабатывать и принимать свои конституции. Разграничение этих типов автономий было продолжено в Конституции РСФСР 1937 года, закрепившей статус автономных республик и автономных областей в VI и VII главах

В конце 20-х годов в РСФСР появился новый вид автономных образований для малочисленных народов Севера - автономные округа. Однако вплоть до 1978 года национальные округа не рассматривались в качестве субъектов российской федерации, их относили к формам местного самоуправления Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (утверждена постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г.)/Глава I «Государственное устройство», ст. ст. 77, 78.. В то же время в условиях роста централизации власти подобное деление было, как отмечает А. И. Лепешкин, во многом условным Лепешкин А.И. О так называемом «конституционном праве» и предмете советского строительства/научная статья. 1976 г..

Одновременно в 20--30-е годы шел бурный процесс административно-экономического районирования и создания областей и краев в составе РСФСР; при этом автономные области (субъекты федерации) и автономные округа включались в состав краев и областей (территориальных единиц).

В октябре 1926 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли специальное постановление о взаимоотношениях между автономными областями, вошедшими в состав краевых (областных) объединений, и органов краевой (областной) власти, в котором определялись самостоятельные полномочия областных структур власти, разграничивались полномочия краев и центра.

Позже появилось и постановление об условиях вхождения Автономной ССР в состав краевых и областных объединений. Указанные постановления утверждали основные принципы в регулировании взаимоотношений между краевыми объединениями и автономными образованиями: добровольность объединения автономий и краев, сохранение за вошедшими в состав краев автономными областями самостоятельности, соблюдение общих принципов распределения компетенции и др.

В дальнейшем между краями и автономными образованиями неизбежно возникали организационно-правовые противоречия. На практике, оказалось трудно, успешно соединить экономическое районирование с национальным самоопределением. В борьбе двух принципов -- экономического и национального -- советское руководство отдавало предпочтение последнему.

К середине 30-х годов нормативно-правовое положение краев и областей как субъектов административно-территориального деления укрепилось. Их статус был определен нормами союзной Конституции 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года, где впервые наряду с автономиями были перечислены края и области в составе РСФСР Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (утверждена постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г.)/Глава II «Государственное устройство», ст. 14..

Одновременно продолжалось изменение и уточнение статуса субъектов РСФСР и СССР: так, Казахская и Киргизская автономные республики в составе РСФСР были преобразованы в союзные, а Кабардино-Балкарская, Северо-Осетинская, Чечено-Ингушская, Марийская и Коми автономные области -- в автономные республики в составе РСФСР.

В рассматриваемый период продолжилось усиление централистских начал в построении Советской федерации. Пункт «е» ст. 14 относил утверждение образования новых краев и областей и новых автономных республик к ведению СССР См. там же, п. «е» ст. 14..

Одновременно ограничивались права союзных республик, которые оказывались в полной экономической зависимости от центра, так как решение всех значимых хозяйственных вопросов (управление банками, промышленными и сельскохозяйственными учреждениями и предприятиями, управление транспортом и связью» осуществлялось союзными министерствами.

Вся жизнь РСФСР как субъекта федерации СССР стала регулироваться общесоюзными актами, а большая часть Конституции РСФСР 1937 года текстуально совпадала с Конституцией СССР 1936 года. Такая регламентация статуса субъектов федерации сковывала их инициативу, что имело негативные последствия.

В годы Великой Отечественной войны был предпринят ряд мер, направленных на насильственное изменение границ расселения и форм национальной государственности целых народов в составе РСФСР. В массовом порядке в восточные районы России были депортированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, крымские татары, турки-месхетинцы и ряд других народов. В августе 1941 года была ликвидирована автономная республика Немцев Поволжья, в октябре 1943 года упразднена Карачаевская автономная область, в декабре 1943 - Калмыцкая АССР, в марте 1944 -- Чечено-Ингушская АССР, а в июне 1945 года Крымская АССР была преобразована в Крымскую область Российской Федерации.

Восстановление государственности соответствующих народов произошло в 50-е -- 60-е годы. Так, в январе 1957 года были воссозданы Чечено-Ингушская и Кабардино-Балкарская республики, в июле 1958 года -- Калмыцкая АССР, в 1964 году определенные правовые меры по реабилитации были приняты также в отношении немцев Поволжья и крымских татар.

Результатом войны также стало приращение территории РСФСР: в нее были включены Калининградская область, Карельская автономная республика (преобразованная из Карело-Финской ССР), Южный Сахалин и Курильские острова. Вместе с тем происходили и обратные процессы. 26 апреля 1954 года из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

К 1977 году количество краев в РСФСР выросло до 6, а областей до 49. Однако, в отличие от входящих в их состав автономий, края и области не стали субъектами РСФСР, а относились к системе административно-территориальных органов государственной власти.

Принятие Конституций СССР 1977 года и РСФСР 1978 года также не внесло принципиальных изменений в правовой статус Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РСФСР 1978 г. признала субъектами Российской Советской Федерации 10 автономных (бывших национальных) округов (это было сделано впервые), 16 автономных республик и 5 автономных областей Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г.. Причем Конституция РСФСР более четко провела различие между автономными республиками и иными автономиями (областями и округами).

Во-первых, республики впервые признавались советскими социалистическими государствами. Указанное обстоятельство дало основание ряду авторов говорить о двух типах автономий в составе РСФСР: политической и административной. Политическая автономия воплощалась в советской автономной республике, а административная автономия -- в национальном государственном образовании, представленном автономной областью и автономным округом.

Во-вторых, Конституция принципиально по-разному определяла основания нахождения различных автономий в составе РСФСР. Автономные республики «состоят» в составе федерации, в то время как автономные области и автономные округа «имеются в РСФСР» Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г., ст. 71..

В-третьих, АССР непосредственно входят в состав РСФСР, в то время как иные автономии находятся в составе краев (автономные области) либо краев и областей (автономные округа).

В-четвертых, различался характер взаимоотношений разных автономий с общефедеральными органами государственной власти: Конституция предоставляла автономным республикам право иметь собственные высшие органы власти и управления, включая Верховный суд; право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР; их главы правительств по должности входили в Совет Министров РСФСР и др.

В пятых, при определенных условиях, автономная республика могла быть преобразована в союзную республику, обретая тем самым статус суверенного государства. Достаточно вспомнить, что из 15 союзных республик -- субъектов СССР, шесть возникли в результате такого преобразования.

Таким образом, к середине 80-х годов Советская Федерация выступала сложным, искусственным и нетипичным образованием, отличающимся следующими признаками.

1. Организация по «матрешечному» принципу. В состав СССР входили советские республики, включая РСФСР, причем РСФСР сама являлась федерацией.

2. Образование федерации (и СССР, и РСФСР) было основано на национальном принципе и преследовало своей целью разрешение национального вопроса путем предоставления политико-территориальных форм организации некоторым нациям.

3. Выбор форм федерирования основывалось не на историческом развитии государственности соответствующих наций, а на политическом решении центральных органов власти. В ходе развития советского федерации формы политико-территориального существования отдельных наций претерпевали существенные изменения.

4. Большую часть территории РСФСР составляли административно-территориальные образования (края и области), не включенные в систему федеративных отношений. Таким образом, федеративная форма РСФСР распространялась на меньшую часть ее территории и затрагивала меньшинство ее населения.

5. Субъекты РСФСР обладали разным статусом (что свойственно асимметричным федерациям), при этом большинство из них было включено в состав административно-территориальных единиц (что уникально).

6. Субъектами РСФСР выступали национальные автономии, то есть политико-территориальные формы, обычно служащие для обособления специфических территорий в рамках унитарного государства.

7. Фактическая централизация политико-правовых отношений позволяет характеризовать РСФСР как унитарное государство де-факто.

Таким образом, период «советского федерализма», можно сказать, был подготовительной ступенькой к действительному федерализму. Он создал почву, на которой выросла сама идея об истинном федерализме. Но в то же время он был крайне односторонен и искажен, имел совершенно иной смысл, чем на Западе. Прежде всего, «советский федерализм» носил чисто утилитарный характер. Он возник как результат механического заимствования элементов европейской идеологии для решения специфических, сугубо российских задач - в первую очередь для сохранения полиэтничной государственности. Именно этот утилитарный характер стал основой для федералистских построений при возникновении проблемы сохранения единства страны.

2.2 Эволюция федерализма в постсоветский период

За 20 лет непрерывных реформ в постсоветской России федерализм испытал чрезвычайно интересную и поучительную эволюцию.

В истории отношений федерального Центра и субъектов Федерации в постсоветский период выделяются три периода;

* стихийной децентрализации;

* асимметричного федерализма;

* рецентрализации России.

В первый период (1990 - 1993 гг.) отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти отсутствовали административные и иные ресурсы для управления территориями. Единственным эффективным механизмом воздействия федерального Центра на регионы в тот период был контроль над процессом элит образования, распространявшийся главным образом на «русские» субъекты Федерации -- края и области.

В эти годы вопросы внутри регионального управления были переданы на уровень субъектов РФ, полномочия и ресурсы региональной власти существенно расширились. Наибольшей политической и экономической самостоятельности удалось достичь национальным республикам в составе РФ. В 1991-1993 гг. во многих из них прошли выборы президентов, были приняты собственные конституции. В этом отношении «русские» субъекты отставали от национальных республик, но и в них началось формирование сознания собственной значимости. Процесс перераспределения полномочий между Центром и регионами никем не контролировался и принял форму стихийной децентрализации. Каждый субъект Федерации «брал» себе столько полномочий и ресурсов, сколько мог взять. Одновременно политическое руководство страны заключило с региональными элитами политический компромисс по формуле «полномочия в обмен на политическую лояльность». Личные внутри элитные договоренности удержали Россию от распада, но явились ситуативным решением проблемы сохранения единства страны.

На втором этапе (1994 - 2000 гг.) в России возникла асимметричная Федерация. Ее формирование стало возможным благодаря начавшейся формализации отношений между федеральным Центром и субъектами РФ. Принятая в декабре 1993 г. Конституция закрепляла за субъектами Федерации право формировать собственную законодательную базу и самостоятельно устанавливать систему региональной власти Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 года.

На этом этапе руководители «русских» субъектов Федерации осознали значимость институциональной и законотворческой деятельности. В 1995-1997 гг. в большинстве субъектов РФ прошли выборы и были сформированы органы представительной власти. С 1996 г. в «русских» субъектах РФ стали проводиться выборы глав регионов (до этого выборы состоялись лишь в нескольких «русских» провинциях). Процессы регионального развития, включая элит образование, в субъектах РФ вступили в фазу саморазвития.

Во второй половине 1990-х годов возрос статус, укрепились экономические и политические позиции регионов и их элит. Была отстроена система формального представительства региональных интересов в институтах федеральной власти. Высшая палата российского парламента -- Совет Федерации превратился в подлинно «региональную» палату, в Государственной Думе сформировалось мощное региональное лобби. Но главной особенностью отношений Центра и регионов в этот период стало публичное признание интересов регионов, зафиксированное в двусторонних договорах, которые подписывались между Президентом РФ и главой субъекта Федерации (к началу нового столетия соглашения были заключены больше чем половиной субъектов РФ).

К концу «ельцинской эпохи» в России сформировалась асимметричная Федерация, или протофедерация. К ее основным характеристикам относятся: двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношениях с Центром; отсутствие универсальных правил в отношениях «центр - регионы». Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов и отчасти формализовать их. Но стабилизация эта была хрупкой и неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты. Он был ситуативным и стихийным и отражал слабость политической системы, выстроенной Б. Ельциным.

В экспертном и политическом сообществе существуют полярные оценки асимметричной Федерации. Ее критики аргументируют свою позицию тем, что федерализм 1990-х годов углубил социально-экономическую и политическую поляризацию российского пространства и подвел страну к опасному рубежу сепаратизма (Г. Павловский, А. Митрофанов, Д. Ольшанский). «Мягкие» оценки обосновываются тем, что «ельцинский федерализм» явился шагом вперед по сравнению с периодом «советского централизма», России удалось избежать «югославского сценария», а главное -- в стране были созданы условия для развития подлинного федерализма и местного самоуправления (Л. Дробижева, О. Крыштановская, А. Чирикова, Н. Лапина, П. Панов).

К концу 1990-х годов процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела, а осознание необходимости реформ стало всеобщим. Из этой исторической точки движение могло начаться, в сторону, как подлинного федерализма, так и унитарного государства. Федералистский сценарий предполагал усиление государства при сохраняющемся высоком статусе регионов. Он мог реализоваться только при условии серьезной общественной дискуссии о роли государства и регионов в процессе общественной трансформации. Унитаристский сценарий означал усиление государства при понижении статуса регионов, а его реализация могла быть достигнута за счет использования административного и «силового» ресурса. Новая российская власть избрала второй путь, сделав ставку на рецентрализацию России.

Избрание В. Путина (март 2000 г.) ознаменовало начало нового -- третьего периода в отношениях Центра и регионов. Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального Центра. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. Позже к этим трем «единым пространствам» добавились информационное и политическое. В более широком смысле новая политика Кремля была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать региональную ситуацию управляемой «из Центра». С этой целью в России выстраивалась «властная вертикаль»; создавались новые институты, призванные контролировать региональную власть (Федеральные округа); система двусторонних договоров отменялась (хотя в законе прописана сложная процедура их заключения); устанавливались принципы «бюджетного унитаризма», позволявшие концентрировать финансовые средства в Москве.

Результатом первого президентского срока В. Путина стал выстроенный в России режим контролируемого плюрализма, при котором федеральная власть укрепила свои позиции, но полностью освободиться от политического влияния региональных элит не смогла Лапина Н. Ю. «Центр - регионы» в постсоветской России/Журнал «Политекс», 2015г., №4.. Опыт первого четырехлетия убедил правящий класс России в том, что для повышения управляемости политическими процессами следует кардинальным образом реформировать политическую систему власти.

С этой целью в сентябре 2004 г. Кремль приступил к новому этапу политического реформирования: выборы глав регионов отменялись; утверждался новый порядок выборов в федеральные и региональные представительные органы власти. Одновременно началось укрупнение регионов за счет ликвидации сложносоставных субъектов Федерации. В перспективе число субъектов РФ сократится, а границы между ними могут быть изменены вплоть до ликвидации национальных республик. Вопрос об укрупнении субъектов РФ не первый год дискутируется российским политическим истеблишментом.

В этой связи называется различное число субъектов, которые в будущем войдут в состав Российской Федерации -- от 45 по версии председателя Совета Федерации Миронова до 60 в соответствии с предложением министра регионального развития В. Яковлева. Первым «объединенным» субъектом РФ стал Пермский край, в состав которого вошел Коми-Пермяцкий АО. Федеральный закон об образовании нового субъекта Федерации был принят в июне 2005 г., но процесс объединения завершится только к 2008 г. Принято решение об «объединении» еще ряда субъектов Федерации: Красноярского края с Эвенкией и Камчатской области с Корякским АО. В середине апреля 2006 г. состоялся референдум по вопросу об объединении Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским АО.

Встав на путь «рецентрализации», российская бюрократическая машина продолжает движение в направлении концентрации ресурсов в своих руках. Именно в этом ключе следует рассматривать предложение полпреда в Южном федеральном округе Д. Козака о переводе дотационных регионов на внешнее финансовое управление. Если оно будет принято, станет возможно переводить на внешнее финансовое управление субъекты Федерации в случае, если дотации из федерального бюджета составляют 80% и более.

Новая политика Кремля упорядочила отношения Центра и регионов, отчасти вводила их в правовое русло и создавала условия для осуществления контроля федеральных властей над регионами. Она позволила восстановить единое правовое и экономическое пространство, дисциплинировала региональных лидеров и в целом «изменила всю конфигурацию институтов власти» Крыштановская О. Анатомия российской элиты. -- М.: Захаров, 2005. С. 237.. Но и эти задачи были выполнены не в полном объеме.

Выступая на Совете законодателей, органе, объединяющем руководителей региональных парламентов в марте 2006 г., Президент РФ отметил, что полностью региональное законодательство приведено в соответствие с федеральным только в десяти субъектах Федерации.

Одновременно с декларировавшимися задачами российскому правящему классу удалось осуществить и ряд целей, которые официально не декларировались: было изменено соотношение элитных групп; региональные элиты были выведены из пространства большой политики; началось масштабное перераспределение ресурсов в пользу федерального Центра. Но вместе с тем многие первоначально поставленные политикой рецентрализации задачи так и остались невыполненными.

Отношения «центр - регионы» в «путинскую эпоху» не стали предсказуемыми и прозрачными. Не был осуществлен и тезис о «равноудалении» региональных элит: среди руководителей субъектов РФ остаются персоны, пользующиеся наибольшей поддержкой Кремля. Не произошло кардинального обновления губернаторского корпуса. Не были ликвидированы и региональные авторитарные режимы. Все это свидетельствовало о наличии существенных ограничений политики централизации, которые лучше всего «просматриваются» при проведении политических исследований в регионах России.



Заключение

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны.

Идеи федерализма в различных интерпретациях, будь то Российская империя, где относительной автономией и самоуправлением были наделены Малороссия, Прибалтика, Бессарабия, Польша, Финляндия, или Советское государство, с провозглашенным правом наций на самоопределение и выхода республик из состава СССР, оказывали существенное влияние на практику государственного строительства.