Земельное право в системе российского законодательства

Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенические и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42). В статьях, посвященных тому или иному конкретному виду хозяйственной деятельности (промышленности, транспорту, сельскому, лесному, водному хозяйству, градостроительству и т.д.), Земельный кодекс устанавливает такой порядок использования земли, который предусматривал бы требования, диктуемые особенностью земли как объекта природы, нуждающегося в соблюдении экологических норм и стандартов. Так при использовании земель промышленности и других земель специального (несельскохозяйственного) назначения в их состав включаются охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями землепользования (ч. 1 п. 3 ст. 87). Земля в городе служит не просто территорией, а важным градообразующим фактором со многими требованиями экологического характера (зонирование с рациональной планировкой и застройкой при непременном соблюдении регламентов - п. 2-4 ст. 85). в отношении земель сельскохозяйственного назначения ст. 79 Кодекса устанавливает свои меры охраны с учетом ценности этих земель для решения проблемы продовольственной безопасности страны.

В имущественном отношении к земле, в качестве ее принадлежности, должны относиться почвенный покров и естественная растительность. Иногда в юридической литературе можно встретить предложения рассматривать в качестве принадлежности земли немигрирующие виды дикой фауны. В этом плане земельные правоотношения сближаются с гражданскими, среди которых давно известен институт «главная вещь и ее принадлежность». Принадлежностью земли являются также защитные и мелиоративные устройства и посадки - поскольку они не имеют особой от земли хозяйственной ценности или же их ценность значительно уступает ценности земли, которую они защищают и улучшают. Бесспорно, что принадлежностью земли являются результаты защитных и мелиоративных работ, полностью слившихся с землей (планировка поверхности земли, расселение засоленных угодий, химические мелиорации, террасирование склонов, уборка камня и др.).

Если статья 79 (абз. 1) устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса о недвижимом имуществе, могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.

Так, ст. 27 Земельного кодекса РФ устанавливает ограничения оборотоспособности земельных участков. Как известно, согласно гражданскому законодательству виды объектов, нахождение которых в обороте не допускается или допускается по специальному разрешению, должны быть прямо указаны в законе. Данная статья как раз и выполняет роль такого закона.

Пунктом 3 ст. 129 ГК устанавливаются специальные правила оборотоспособности для таких объектов, как земля и иные природные ресурсы. Их оборот допускается в той мере, которая предусмотрена законами о земле и других природных ресурсах.

В соответствии с Законом о недрах участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения в иной форме. Они могут передаваться в пользование только на основании лицензии для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, геологического изучения и других целей. Без лицензии разрешается добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд собственникам, владельцам земельных участков в пределах этих участков.

Оборот объектов и леса регулируется соответственно Водным и Лесным кодексами. Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установление и пересмотр лимитов водопользования, выдача лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. №383 (СЗ РФ. - 1997. - №14. - Ст. 1636), а также Лесным кодексом запрещается купля-продажа, залога и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за собой отчуждение участков как входящих, так и не входящих в лесной фонд. Допускается передача участков леса в пользование на основание договора и лесорубочного билета (ордера или лесного билета), а водных объектов - на основании лицензии.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения, кроме земель, предоставленных гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также застроенных участков, регулируется Федеральным Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ.

Вышеперечисленным вопросам, в частности, посвящена глава 2 «Особенности оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» указанного Закона. Так, в соответствии со ст. 8 при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены и других существенных условий договора. В случае, если субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления откажется от покупки либо не уведомит продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение месяца со дня поступления извещения, продавец вправе в течение года продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены. При продаже земельного участка с нарушением преимущественного права покупки субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления имеет право в течение года с момента государственной регистрации перехода права собственности требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя.

Как мы видим, в отличие от общего срока исковой давности по ГК (3 года) срок, в течение которого указанные органы имеют право в судебном порядке требовать перевода на них прав и обязанностей покупателя, установлен продолжительностью в один год с момента государственной регистрации перехода прав собственности к продавцу.

Эти требования осуществляются в исковом порядке через признание ранее совершенной сделки недействительной и принятия судебного решения о переводе на государственные или муниципальные органы прав и обязанностей покупателя.

Напомним, что особенностями оборота земель сельскохозяйственного назначения является установленный в п. 2 ст. 260 ГК запрет использовать их в иных целях, кроме сельскохозяйственных или ограничивает их использование, исходя из предназначения земель.

Статья 10 ФЗ 2002 г. устанавливает, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (ранее участки для сенокошения и выпаса скота предоставлялись бесплатно либо на землях сельскохозяйственных предприятий, землях лесного, водного фонда, государственного запаса). При этом выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается. Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды (Практика безвозмездной передачи общинам и родовым семьям таких земель в начале 90-х годов отрицательно сказалась на промышленном освоении удаленных регионов, поскольку в собственность передавались тысячи гектаров отгонных пастбищ и других земель, перекрывавших доступ к побережью, местам рыбной ловли и охоты достаточно многочисленным жителям по сравнению с коренным населением, проживавшим на Крайнем Севере.).

Данная статья развивает и уточняет положения, содержащиеся в ст. 82 «Предоставление земель сельскохозяйственного назначения хозяйственным обществам и товариществам, производственным кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, иным коммерческим организациям, религиозным организациям, казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» Земельного кодекса РФ 2002 м г.

Наконец, в законодательстве, праве, правовой доктрине земля уже давно устойчиво квалифицируется как территория. При этом, в нормативных правовых актах (прежде всего международно-правовых) в качестве синонима понятия «земля» довольно часто используется понятие «суша», которая, по подсчетам специалистов, в настоящее время занимает около 1/4 поверхности нашей планеты.

В соответствии с существующим правовым режимом вся территория Земли подразделяется на следующие категории:

1) территории государств - это территории, находящиеся в пределах государственных границ каждого отдельного государства, на которые распространяется полная и исключительная власть этих государств.

2) территория с международным режимом - это территории, которые не входят в состав государственной территории: водные пространства за пределами исключительных экономических зон прибрежных государств; Международный район морского дна - морское дно и его недра за пределами исключительных экономических зон и континентального шельфа прибрежных государств; воздушное пространство за пределами государственных территорий; Антарктика; космическое пространство, Луна и другие небесные тела. На этой части территории, находящейся в общем пользовании государств, действуют общепризнанные принципы и нормы международного права.

3) территории со смешанным режимом - это территории, на которых действуют одновременно и нормы международного права и нормы национального законодательства прибрежных государств.

Территории со смешанным режимом условно можно подразделить на две группы. Первая группа: прилежащие и исключительные экономические зоны и континентальный шельф прибрежных государств, которые не входят в состав государственной территории прибрежных государств. Вторая группа: международные реки, международные проливы, перекрываемые территориальными водами прибрежных государств, и международные каналы, входящие в состав территорий прибрежных государств.

4) Территории с особым международным режимом (своеобразная территория) - это демилитаризованные и нейтрализованные зоны и зоны мира (в случаях их установления).

Государственной является такая территория, которая находится под суверенитетом определенного государства, то есть принадлежит государству, осуществляющему в ее пределах свое территориальное верховенство. Принадлежность государству и его верховенство - два основных признака государственной территории, которые, как правило, сосуществуют. Некоторые временные исключения возможны в случаях военной оккупации и международно-правовой аренды территории.

В состав государственной территории входят:

· сухопутная территория в пределах государственных границ, острова и анклавы¹ независимо от их местонахождения;

· водная территория, включающая в себя водные пространства, находящиеся на сухопутной территории и островах (озера, реки, каналы, водохранилища), и водные пространства внутренних морских вод и территориального моря;

· воздушная территория, включающая все воздушное пространство над сухопутной и водной территорией государства;

· недра, расположенные под сухопутной и водной территорией государства.

В процентном соотношении преобладающей составляющей государственной территории, как правило, является сухопутная территория, то есть земля. Наиболее ярким и типичным исключением из этого общего правила могут служит государства-архипелаги, в которых согласно международному праву допускается соотношение между сухопутной и водной территориями как 1:9.

В отечественной юридической литературе (А.М. Ладыженский, В.Н. Дурденевский, Ю.Г. Барсегов, Н.А. Ушаков), как правило, указывалось на два элемента определения юридической природы государственной территории:

· пространственный предел осуществления власти государства;

· объект властвования и собственность в международных отношениях, либо объект публичных правомочий государства.

Государственная территория, в частности земля с ее недрами, не может использоваться иностранными государствами, юридическими и физическими лицами в промышленных целях без согласия территориального суверена. Например, без такого согласия незаконны добыча полезных ископаемых на иностранной территории или рыболовство в иностранных территориальных водах. Государство в силу своего суверенитета самостоятельно решает вопрос о допуске иностранных лиц к эксплуатации ресурсов.

Органы государственной власти и управления обычно могут осуществлять передачу или обмен небольшими участками территории, сдавать их для определенных видов пользования иностранным государствам, например, в аренду. Эти действия осуществляются по международному договору между государствами, который, как правило, подлежит ратификации. При международно-правовой аренде государственной территории права пользования или владения участком территории передаются государству-арендатору, но арендованный участок продолжает оставаться государственной территорией государства-арендодателя.

Основные понятия земельного законодательства

Современная теория права допускает трактовку понятия «законодательство» и в широком смысле - в качестве совокупности всех нормативных правовых актов, посвященных регулированию той или иной сферы общественных отношений, и в узком - когда речь идет только и непосредственно о законах как актах высшей юридической силы. Земельный кодекс вслед за Гражданским (см. ст. 3 ГК) исходит из понятия законодательства в узком смысле, определив в п. 1 ст. 2, что земельное законодательство представляет собой совокупность Земельного кодекса, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, новый Земельный кодекс воспринял конструкцию, в соответствии с которой законодательство, по общему правилу, - это система не любых нормативных правовых актов, а только законодательных. Иными словами, это система актов, данных законодателем, органами законодательной власти.

Важной составляющей земельного законодательства Российской Федерации являются подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты.

Так, на развитие земельных отношений оказали значительное влияние следующие Указы Президента РФ:

· «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» от 23 апреля 1993 г. №480;

· «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. №1767 и от 24 декабря 1993 г. №2287;

· «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» от 7 декабря 1993 г. №2118;

· «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» от 11 декабря 1993 г. №2130;

· «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» от 14 февраля 1996 г. №198;

· «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. №337;

· «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств» от 7 июня 1996 г. №819;

· «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» от 16 мая 1997 г. №485.

Правительство РФ, во исполнение своих полномочий, также активно участвует в формировании земельного законодательства. Им, в частности, в последние годы были приняты следующие постановления:

· «О проведении инвентаризаций земель для определения возможности их предоставления гражданам» от 12 июля 1993 г. №659;

· «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений» от 2 февраля 1996 г. №105;

· «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» от 3 августа 1996 г. №932;

· «О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 г.» от 7 февраля 1996 г. №135;

· «О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1997 г.» от 14 февраля 1997 г. №166;

· «Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г.» от 26 февраля 1997 г. №224;

· «О порядке определения нормативной цены земли» от 15 марта 1997 г. №1319.

В ст. 2 Земельного кодекса не упомянуты ведомственные нормативные акты. Между тем они составляют значительную часть правовых актов, регулирующих земельные отношения. К ведомственным актам принято относить приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, Федеральная служба лесного хозяйства и др).

Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих земельные отношения, могут служить:

· Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации» от 4 апреля 1997 г. (Бюллетень нормативных актов. 1997. №12);

· Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных. Утверждена Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комитетом РФ 8 мая 1997 г.;

· Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ» от 16 января 1997 г.

· Приказ Росземкадастра «Об утверждении документов государственного земельного кадастра» от15 июня 2001 г.;

· Приказ Госстроя России «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях» от 2 августа 1999 г. №8;

· Приказ МПС России «Об утверждении Положения о порядке использования федеральных земель федеральных железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода» от15 мая 1996 г. №26Ц.

В связи с участившимися в последнее время научными дискуссиями относительно критериев деления системы внутреннего права на самостоятельные отрасли и целесообразности вообще выделения отраслей в российском законодательстве, а также в связи с наличием схожих с земельным правом по своему предмету и методу так называемых комплексных отраслей или научных (учебных) дисциплин типа аграрного права, колхозного права, представляется целесообразным определиться с базовыми понятиями и институтами, характеризующими, прежде всего, земельное законодательство. К их числу, в частности, можно отнести следующие:

Бессрочное пользование земельным участком - возможность использовать земельный участок (извлекать его полезные свойства в соответствии с целевым назначением земли) на безвозмездной недоговорной основе, без установления конкретного срока такого пользования.

Сервитут - это постоянное или временное, публичное или частное, право ограниченного пользования чужим земельным участком. В некоторых случаях сервитутами могут обременяться здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком.

Оценочная зона - это часть земель, однородных по целевому назначению, ввиду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков.

Государственный земельный кадастр - это систематизированный свод документальных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, информация о субъектах прав на земельные участки.

Мониторинг земель - это система наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. Объектами мониторинга земель являются все земли Российской Федерации.

Землеустройство - система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Земли населенных пунктов - поселений - земли, используемые как пространственный базис для проживания, строительства зданий, сооружений, удовлетворения культурно-бытовых нужд населения.

К землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов.

земельный право конституция

2. Российское земельное право до 1917 г. Развитие земельного законодательства в 1917-1990 гг. Современная земельная реформа. Цели и задачи земельных преобразований в Российской Федерации