Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«БАЙКАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(ФГБОУ ВО «БГУ»)

Кафедра экономики и государственного управления

Направление подготовки

38.03.04 Государственное и муниципальное управление

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Основы государственного и муниципального управления»

на тему: « Предметы ведения и полномочия местного самоуправления»

Руководитель: __________________ д.э.н., профессор Колодина Е.А.

Студент гр. ГМУ 13-1: __________________ Патис А.И.

Иркутск, 2016г.



Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Понятие и правовая основа предметов ведения и полномочий местного самоуправления

1.1 Понятие предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

1.2 Правовая основа определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления

1.3 Зарубежная практика определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления

Глава 2. Проблемы и направления совершенствования распределения предметов ведения и полномочий местного самоуправления

2.1 Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между государством и муниципальными образованиями

2.2 Совершенствование распределения предметов ведения и полномочий местного самоуправления

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Список использованных источников



ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Закрепление принципа местного самоуправления в законодательстве, а по возможности в Конституциях стран, является требованием Европейской хартии (Страсбург, 15 октября 1985 г.) Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства РФ. - 07.09.1998. - № 36. - Ст. 4466.

Актуальность выбранной темы выражается в том, что важнейшим вопросом государственного и муниципального строительства в процессе становления и развития представительного органа местного самоуправления является вопрос о законодательном установлении его компетенции (т.е. о предметах ведения и полномочиях). Как известно, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил компетенцию представительных органов местного самоуправления в части предметов ведения и полномочий в форме вопросов местного значения. Несмотря на это, в настоящее время процесс формирования реальной компетенции представительных органов еще не завершен.

Целью исследования стали комплексная разработка теоретических и прикладных аспектов проблем предметов ведения и полномочий местного самоуправления Российской Федерации в новых экономических условиях, подготовка предложений по совершенствованию правовых норм, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления.

Указанная цель достигается путем решения следующих основных задач:

1. анализа понятия и структуры предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления;

2. рассмотрения актуальных проблем разграничения компетенции и совершенствования института ответственности органов местного самоуправления в РФ, внесения обоснованных рекомендаций по их оптимизации;

3. анализа проблем разграничения практики разделения полномочий органов местного самоуправления и федеральных органов.

Объектом исследования стали общественные отношения, складывающиеся в системе органов местного самоуправления, а его предметом правовые нормы, оказывающие воздействия на рассматриваемые отношения с точки зрения повышения результативности указанных норм.

Теоретической основой работы стали труды ведущих ученных специализирующихся в области экономики, социологии, гражданского, конституционного, муниципального права и других наук.

Нормативная база исследования включает исторические источники, Конституцию РФ, действующее административное, гражданское, конституционное, муниципальное, трудовое законодательство, а так же иные нормативно-правовые акты.

Структура работы обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.



Глава 1. Понятие и правовая основа предметов ведения и полномочий местного самоуправления

1.1 Понятие предметов ведения и полномочий местного самоуправления

Компетенция как элемент правового статуса представительного органа включает функции и полномочия по предметам ведения, закрепленные за ним законодательством, необходимые для достижения целей деятельности. При этом не следует отождествлять понятия «функция» и «предметы ведения», так как одна функция может реализовываться по различным предметам ведения.

В теории права под полномочиями понимаются закрепленные нормами федерального законодательства, правовыми актами субъектов РФ и местных сообществ за представительным органом права и обязанности, необходимые для реализации его функций и достижения целей деятельности.

Органы местного самоуправления обладают административно-властными полномочиями и государственно-властными полномочиями.

И административно-властные, и государственно-властные полномочия органов местного самоуправления можно классифицировать через призму управленческих функций: руководящих, регулирующих, расчетно-аналитических, организационных, контрольных.

Таким образом, можно говорить о том, что полномочия органов местного самоуправления могут быть сгруппированы следующим образом:

а) полномочия по управлению;

б) полномочия по организации;

в) полномочия по руководству;

г) полномочия по применению административно-правовых режимов;

д) полномочия по контролю.

К полномочиям по управлению относятся полномочия по сбору, обработке, анализу информации, передаче информации другим органам, по прогнозированию, по планированию, по учету Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2012. С.189-191..

К полномочиям по организации относятся полномочия по обеспечению и организации чего-либо, координации деятельности субъектов управления.

К полномочиям по руководству относятся полномочия по созданию, назначению, регулированию, непосредственному или опосредованному руководству и стимулированию (созданию условий).

К полномочиям по применению административно-правовых режимов относятся полномочия по участию органов местного самоуправления в разрешительной системе (квотирования, лицензирования, аттестации, выдачи разрешений и т.п.).

Полномочия по контролю могут рассматриваться и как осуществляемые ими самостоятельно, и как осуществляемые совместно с органами государственной власти или иными властными структурами.

Основными формами реализации полномочий органов местного самоуправления являются правотворчество и правоприменение.

Правотворчество выражается в принятии устава муниципального образования, внесении в него изменений или дополнений, издании муниципальных правовых актов; установлении официальных символов муниципального образования; создании муниципальных предприятий и учреждений, формировании и размещении муниципального заказа; установлении тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и т.д.

Правотворчество органов местного самоуправления - это подзаконное правотворчество, или, как иначе его называют другие ученые, - нормотворчество. В любом случае это форма деятельности уполномоченных субъектов местного самоуправления по созданию, изменению и отмене правовых норм.

Поскольку органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты и ненормативные (индивидуальные, общие) правовые акты, то принятие правовых актов любого содержания (содержащих и не содержащих норм) относится к форме реализации полномочий органов местного самоуправления.

Например, принятие правового акта о порядке содержания придомовой территории в сельском населенном пункте и утверждение целевой программы по совершенствованию социального обслуживания граждан будут относиться к форме реализации полномочий органа местного самоуправления в виде правотворчества.

Правоприменение может выражаться в организационном и материально-техническом обеспечении подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Правоприменение может выражаться и в организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, при предоставлении каких-либо данных органам государственной власти; осуществлении международных и внешнеэкономических связей и т.д.

Полномочия представительного органа муниципального образования складываются из предметов ведения, прав и обязанностей.

Под предметами ведения представительного органа понимаются те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно представительного органа местного самоуправления. В этой связи следует отметить, что предметы ведения представительного органа местного самоуправления вытекают из предметов ведения местного самоуправления вообще и ограничиваются вопросами местного значения Коняхин В.Г. К вопросу о компетенции представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 10. С. 29 - 31..

Вопросы местного значения - перечень вопросов, решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). М.: Ось-89, 2008. С.89-90..

С учетом вышеизложенного, исходя из смысла ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление имеет триединую систему предметов ведения, которую можно представить следующим образом:

1) вопросы местного значения;

2) вопросы, не отнесенные к вопросам местного самоуправления, но право решать которые возникает у органов муниципального образования в силу закона;

3) отдельные государственные полномочия, переданные органам муниципального образования специально принимаемым законом.

Как представляется, нельзя отождествлять предметы ведения местного самоуправления с предметами ведения органов муниципального образования, так как иметь полномочия для органов муниципального образования - значит иметь определенный круг обязанностей и соответствующих прав в целях решения вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий.

Предметы ведения представительного органа муниципального образования - это вопросы в той сфере жизни местного сообщества, в которой он осуществляет деятельность по реализации своих полномочий в целях решения вопросов местного значения.

Что касается отдельных государственных полномочий, то они являются вопросами не местного, а государственного значения и поэтому не должны включаться в предметы ведения местного самоуправления. Отдельные государственные полномочия органы муниципального образования реализуют, действуя от имени государства, а не от имени муниципального сообщества, к тому же деятельность по их реализации финансируется за счет средств государственного бюджета. Таким образом, правильным будет реализацию отдельных государственных полномочий относить к предметам ведения органов муниципального образования.

К ведению местного самоуправления относятся: социально-экономическое развитие территории, распоряжение и рациональное использование земель местного сообщества; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значения; торговое и бытовое обслуживание населения; муниципальное здравоохранение; муниципальное дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными стандартами; развитие физкультуры и спорта; охрана общественного порядка; охрана окружающей среды; сохранение и развитие исторических, национальных и культурных традиций местного сообщества; формирование, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местный бюджет; местные налоги и сборы; генеральные планы застройки территории местного сообщества; сроки и формы приватизации объектов муниципальной собственности; определение структуры органов местного самоуправления.

На основании анализа соответствующих положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.06.2016) // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822. можно выделить следующие функции представительных органов, в рамках которых реализуются их полномочия:

- правотворческая функция, которая заключается в деятельности по изданию правовых актов представительного органа как нормативного, так и ненормативного характера, а также реализации права законодательной инициативы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта;

- контрольная функция, в рамках которой реализуются полномочия по контролю за деятельностью других органов и должностных лиц местного самоуправления. Сущностью данной функции является контроль за соблюдением интересов местного населения муниципальными органами власти при выполнении возложенных на них полномочий и выполнением решений представительного органа со стороны исполнительного органа местного самоуправления. Кроме этого, следует иметь в виду, что сам представительный орган подконтролен населению, его избравшему, и государству. Организационные формы контроля представительных органов муниципального образования за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения могут определяться в уставах муниципальных образований или других нормативных правовых актах;

- организационная функция, в рамках которой реализуются полномочия, связанные с участием представительного органа в формировании других органов муниципального образования, а также прекращении их полномочий, назначении выборов и референдума, реализации инициативы изменения границ муниципального образования.

Особенности полномочий представительных и других органов муниципального образования во многом обусловлены территориальной организацией местного самоуправления. Так, ст. 14 - 16 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые определяют вопросы местного значения в зависимости от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ). Таким образом, можно говорить о различном характере полномочий представительного органа в зависимости от вида муниципального образования, т.е. представительного органа поселения, представительного органа городского округа и представительного органа муниципального района.

Соответственно, исходя из смысла ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., представительные органы должны обладать полномочиями по предметам ведения соответствующего вида муниципального образования:

- представительные органы поселений в сфере решения вопросов местного значения своих поселений и вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения;

- представительные органы муниципального района соответственно в сфере решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения и реализации отдельных государственных полномочий;

- представительные органы городского округа в сфере решения вопросов местного значения поселения, вопросов местного значения межпоселенческого характера муниципального района, вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.

Если соотносить предметы ведения муниципальных образований с функциями и полномочиями представительного органа муниципальных образований, то правотворческая, контрольная и организационная функции вполне вписываются в сферы реализации полномочий по решению вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения межпоселенческого характера.

1.2 Правовая основа определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. - № 237.в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Правовую основу предметов ведения и полномочий местного самоуправления так же как и правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Впервые понятие «полномочия органов местного самоуправления» приводится в ст. 12 и ст. 132 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. - № 237., а о предметах ведения говорится в Федеральный законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так правовую основу предметов ведения и полномочий местного самоуправления составляют:

– Европейская хартия местного самоуправления;Страсбург. От 15 октября 1985 г.

– Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

– Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

1.3 Зарубежная практика определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления

Рассмотрев российскую практику определения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления и выявив все особенности данного вопроса, невольно возникает вопрос: Как устроена и чем отличается практика определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления в других странах?

Для того, чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим практику Франции и Германии.

Статья 72 Конституции Франции Конституция Франции, русский перевод, электронный адрес: URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/ закрепляет организацию местного самоуправления и указывает, что территориальными коллективами являются коммуны, департаменты, регионы, территориальные образования с особым статусом и заморские территориальные образования. Таким образом, имеется три вида местных коллективов: коммуна, департамент, регион. В настоящее время во Франции классической является система, состоящая из трех уровней. Коммуна - первый уровень, входит территориально в департамент, а несколько департаментов образуют регион. В качестве исключения несколько департаментов имеют одновременно статус региона. В настоящее время насчитывается 26 регионов, 99 департаментов. Антонов, А. В. Основные направления реформирования региональных и местных органов власти во Франции /А. В. Антонов. //Местное самоуправление и развитие территорий. -Пермь, 2014. -С. 466 - 483 Особый статус имеют крупные города: Париж, Лион и Марсель (статья L2511-1 Кодекса о территориальных коллективах).

Кроме того, в статье 72 Конституции Франции установлено, что территориальные коллективы Республики свободно управляются выборными советами. Таким образом, подчеркивается самостоятельность системы органов и территориальных коллективов. Принцип свободного управления территориальными коллективами и принцип выборности представительных органов, остается основой организации местной власти в стране.

Как отмечают разные авторы, система организации власти в территориальных единицах во Франции складывается по континентальной модели, которая характеризуется сочетанием в органах на местах функций местного самоуправления и функций государственной власти.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. 90% коммун имеют менее 2000 жителей Воробьева О.А. Местное самоуправление как уровень публичной власти / О.А. Воробьева // Вектор науки Тольяттинскогго государственного университета. - 2014. - №1(11). - С. 79 - 83..

Коммуны имеют широкие полномочия, в частности, в сфере услуг для населения, часть из которых связана с ролью мэра как представителя государства на местном уровне:

– Гражданское состояние: регистрация рождений, браков и смертей.

– Выборы: организация выборов, ведение избирательных списков.

– Социальная помощь: ясли, помощь пожилым людям, некоторые дома престарелых, поддержка общественных организаций. Коммунальный Центр Социальной Помощи собирает заявки, анализирует потребности и работает на местном уровне. Он тесно сотрудничает с департаментом.

– Образование: строительство, оборудование, управление детскими садами и начальными школами.

– Обустройство и эксплуатация: застройка (разработка планов застройки, выдача разрешений на строительство), создание и эксплуатация рекреационных зон, содержание местного дорожного фонда, уличного освещения, зеленых насаждений, общественных зданий коммуны, общественного транспорта.

– Полномочия в сфере водоснабжения, оздоровления окружающей среды и уборки мусора.

– Защита общественного порядка при существовании, в отдельных случаях, муниципальной полиции.

– Культура: оборудование культурного и спортивного назначения (музеи, библиотеки, медиатеки, спортивные залы, бассейны, катки...); муниципальные музыкальные школы; досуговые центры.

– Поддержка жилого фонда, экономики и туризма.

– Муниципальные архивы.

– В некоторых коммунах: международная деятельность.

Органами муниципального управления в коммунах являются муниципальные советы, избираемые населением, а так же мэр и его заместители, которые в совокупности образуют муниципалитет. При этом мэр сочетает функции главы муниципального образования, органа исполнительной власти и государственного чиновника. Мэр избирается из состава совета.

Действуя в качестве государственного чиновника, мэр публикует и исполняет законы и акты вышестоящих властей, участвует в организации выборов и выполняет другие функции, например, обладает полицейской властью (Статьи L2211-1 - L2211-5 Кодекса о территориальных коллективах) Code gйnйral des collectivitйs territoriales, электронный адрес: URL http://www.legifrance.gouv.fr. Часть функций он осуществляет под руководством прокурора (регистрирует браки, факты рождения и смерти.); другие же - обеспечение проведение выборов, выдача от имени государства различных лицензий (на охоту, на торговлю напитками), участие в организации переписи населения и т. д.) он осуществляет под руководством представителя государства в департаменте - префекта.

Действуя как орган исполнительной власти коммуны, (статья L 2122-21 Кодекса о территориальных коллективах), мэр исполняет решения ее совета, является распорядителем кредитов и руководителем коммунальных служб. Кроме того, он подготавливает и ведет заседания муниципального совета; руководит общественными работами, дает разрешение на использование общественного имущества при соблюдении условий, установленных муниципальным советом и осуществляет другие полномочия, в том числе делегированные ему муниципальным советом. В соответствии со статьей L 2122-22 Кодекса о территориальных коллективах Code gйnйral des collectivitйs territoriales, электронный адрес: URL http://www.legifrance.gouv.fr, совет может передать мэру следующие полномочия: устанавливать и изменять назначение собственности коммуны; устанавливать размеры некоторых сборов, поступающих в коммунальный бюджет; получать займы для финансирования капиталовложений, предусмотренных бюджетом.

Департаменты объединяют территорию, где находятся несколько коммун. В их компетенцию входит:

– Социальная помощь: социальные пособия, помощь детству, которое включает ведение процедуры усыновления и поддержку семьям, находящимся в тяжелой финансовой ситуации; помощь пожилым людям, в частности строительство и содержание домов престарелых и выдача персональных пособий для оплаты услуг помощи на дому; помощь инвалидам через департаментские центры помощи инвалидам, помощь для адаптации в обществе; помощь для оплаты жилья; в качестве эксперимента в некоторых департаментах юридическая защита молодежи. Для улучшения эффективности социальной помощи во многих департаментах созданы местные отделения, иногда называемые территориальными единицами.

– Санитарный контроль: санитарная защита семей, в частности детей.

– Обустройство и содержание территории: содержание и инвестиции в дороги департаментского значения и частично в дороги национального значения;организация школьного транспорта и междугородних коллективных перевозок в пределвх департамента; обустройство, содержание и эксплуатация водных источников, озер и водных поверхностей, которые переданы в его ведение; защита, управление и эксплуатация естественных территорий, подверженных риску; содержание департаментских зданий.

– Образование: строительство, содержание и оборудование коллежей; набор и управление техническим и вспомогательным персоналом коллежей; определение мест размещения коллежей.

– Культура: централизованные библиотеки, архивы и музеи департаментского подчинения, содержание и управление некоторыми памятниками, переданными в их ведение; управление финансовыми средствами для охраны исторического наследия.

– Поддержка экономики, сельского хозяйства и туризма.

– Помощь коммунам (софинансирование).

– В некоторых случаях: международная деятельность.

– Регионы включают в себя территорию нескольких департаментов. В их кометенции входит следующее:

– Экономическое развитие (основная область работы): экономическая помощь, поддержка исследований и развития, разработка и согласование с коммунами, сообществами коммун и департаментами региональной схемы экономического развития на пятилетку.

– Развитие территории: основной субъект диалога с государством, ведение совместных проектов (см. плановый контракт между государством и регионом); разработка регионального плана обустройства и развития территории.

– Транспорт: разработка регионального плана инфраструктуры и транспорта; организация регионального железнодорожного сообщения.

– Образование: строительство, содержание и оборудование лицеев; набор и управление техническим и вспомогательным персоналом лицеев; участие в финансировании университетов, хотя эта функция и относится к компетенции государства.

– Профессиональное образование: формирование и реализация региональной политики профессиональной подготовки и начального профессионального художественного образования

– Культура и спорт: региональные музеи, региональное спортивное оборудование, общая инвентаризация культурного наследия, содержание и управление некоторыми памятниками, преданными в их ведение

– Здравоохранение: вакцинация, борьба с туберкулезом, проказой и СПИДом..., а также участие в финансировании и производстве санитарного оборудования.

– Помощь коммунам и департаментам (совместное финансирование).

– В большинстве случаев: международные отношения.

На уровне департаментов представительным органом является Генеральный совет (Статья L 3121-1 Кодекса). В соответствии с Законом от 2 марта 1982 года исполнительная власть в департаменте, ранее принадлежавшая префекту - представителю центрального правительства в департаменте, была передана председателю Генерального совета. Вопросам организации власти на уровне департамента посвящена третья часть Кодекса о территориальных коллективах Антонов, А. В. Основные направления реформирования региональных

и местных органов власти во Франции /А. В. Антонов. //Местное самоуправление и развитие территорий. - Пермь, 2014. -С. 466 - 483.

Исполнительная власть в департаментах осуществляется постоянной комиссией Генерального Совета, состоящей из председателя Генерального совета и его заместителей. Постоянная комиссия совета включают от 4 до 15 заместителей председателя Генерального Совета (с учетом требования, что их число не должно превышать 30 % от общего числа совета) (6 статья L3122-4) Code gйnйral des collectivitйs territoriales, электронный адрес: URL http://www.legifrance.gouv.fr и, если это требуется, одного или нескольких других членов совета. Председатель и его заместители составляют бюро.

Председатель совета осуществляет подготовку и исполняет решения совета, он является распорядителем кредитов и главой публичных департаментских служб, иногда исполняет функции полиции при сохранении полномочий мэров в этой области. Председателю помогает часть служб, находящихся в распоряжении префекта. Кроме того, председатель совета, в соответствии со статьей L3141-1 Кодекса, имеет право использовать подразделения государственных органов, находящиеся на территории департамента. Часть своих полномочий председатель делегирует своим заместителям . Таким образом, председатель совета выполняет одновременно две базовые функции - он руководитель совета (представительного органа) и единоличный орган управления общей компетенции, осуществляющий ее через постоянную комиссию.

В регионах действуют региональные советы, которые избирают председателя, Председатель совета возглавляет исполнительный орган; ему помогают вице-председатели и другие члены бюро совета. Председатель является главой региональных служб, он подготавливает и исполняет решения совета; является распорядителем кредитов, управляет имуществом региона.

Париж - столица, город со сложной системой организации местного управления и самоуправления. Согласно своему статусу, Париж одновременно представляет собой и коммуну и департамент, а муниципальный совет Парижа выступает в качестве органа то одного, то другого территориального коллектива в зависимости от характера решаемых вопросов. Исполнительная власть в Париже принадлежит мэру.

В Германии самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления.

Основной закон Федеративной Республики Германия гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти: Общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. Это положение носит принципиальный характер не только для общин, поскольку районы традиционно рассматриваются в немецком праве как объединения общин. Та же статья предусматривает обязательность существования, на уровне общин и районов, выборных представительных органов власти.

Фактически этим и ограничивается конституционное регулирование местного управления на федеральном уровне. Исходя из принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации), и из того, что регулирование местного управления не упомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель.

В праве земель деятельность органов местного управления регулируется Конституциями, Положениями о местном управлении и отдельными законами.

Обшины (Gemeinden) являются базовой единицей местного самоуправления и присутствуют во всех немецких землях. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений.

Статус общин в Германии характеризуют следующие положения: Шегаев И.С. Трактовка категории «местное самоуправление» сквозь призму основных теорий его происхождения (политологический анализ) / И. С. Шегаев // Молодой ученый. - 2013. - №8. - С. 345-347.

1. община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

2. община регулирует сферу своей деятельности посредством Устава, который не должен противоречить закону;

3. община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 «Юриспруденция», 080504 «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.Н. Костюкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. - С. 368. а) магистратный; б) бургомистерский; в) северогерманский; г) южно-германский.

При магистратной форме организации местного самоуправления исполнительная власть в общине осуществляется магистратом - коллегиальным органом. Магистрат состоит из бургомистра (председателя) и его заместителей. Бургомистр в магистрате занимает положение первого среди равных. Члены магистрата избираются представительным органом общины.

Бургомистерская форма предполагает, что бургомистр является председателем представительного органа общины и городской Управы - органа управления.

Северогерманский вариант характерен тем, что в представительном органе общины председательствует бургомистр, избираемый представительным органом. Кроме того, избирается также городской голова (городской директор), к полномочиям которого относится решение текущих вопросов местного управления Щепачев В.А. Органы местного самоуправления как юридические лица / В.А. Щепачев // Право и политика - 2014. - № 1. - С. 20 - 25..

В южно-германском варианте характерно то, что наряду с органом представительной власти в качестве главного органа общины рассматривается также обербургомистр, который избирается гражданами. Обербургомистр отвечает за решение текущих вопросов местного управления и председательствует на заседаниях представительного органа общины.

Немецкие юристы выделяют, в зависимости от уровня правового регулирования, три уровня полномочий самоуправляющихся сообществ: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом; делегированные полномочия. И обязательные, и необязательные полномочия являются собственными: органы самоуправления обладают исключительным правом их реализации, равно как и ответственностью за их выполнение. Однако различия между обязательными и факультативными полномочиями очень существенны: список обязательных полномочий содержится в Конституциях и иных нормативных актах земель и их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет за собой судебную и административную ответственность. Фактически список обязательных полномочий настолько велик, что лишь у самых крупных сообществ остаются возможности для дополнительной деятельности - т.е., практического и безусловного осуществления принципа общей компетенции. С учетом этой незначительности собственных добровольных полномочий, можно с определенностью сказать, что распределение полномочий на местном уровне осуществляется государством в одностороннем порядке. Что касается делегированных полномочий, то делегирование возможно, в большинстве земель, лишь органам самоуправления района или города в ранге района. В некоторых землях государственные полномочия могут быть делегированы городам с населением более 20-30 тысяч человек Старцев Я.Ю. Курс лекций?"Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах" -2013. - 68-75с.

Наконец, многие авторы рассматривают полномочия районов как компенсаторные. Согласно этой точке зрения, отчасти подтверждаемой немецким правом, на районы не распространяется принцип общей компетенции: их компетенции суть лишь переданные им законом полномочия, которые теоретически входят в общую компетенцию общин, но с которыми большинство общин не может справиться. Это еще один аргумент в пользу рассмотрения районов как своего рода объединений общин.

Основные элементы распределения полномочий между сообществами приведены в нижеследующей таблице.



Таблица 1

Полномочия органов местного управления в ФРГ

	Община	Район
Обязательные собственные полномочия (полномочия, предписанные законом)	Градостроительство и планирование территории Местные дороги Строительство и содержание начальных школ Противопожарная безопасность, предупреждение наводнений Обустройство водных путей и иных водных пространств Социальная помощь и поддержка молодежи Содержание кладбищ Создание и содержание игровых площадок Контроль за соответствием жилья санитарным нормам Ликвидация ветхого жилья	Сооружение и содержание межобщинных дорог Планирование и обустройство территории в масштабах района Содержание природных парков и заповедников Социальная помощь и поддержка молодежи Строительство и содержание больниц и поликлиник Строительство и содержание средних и профессиональных школ Бытовые отходы, сборка мусора
Примеры делегированных полномочий	(Для городов-районов и ряда крупных городов-общин; для сельских районов в некоторых землях) ЗАГС Статистика Организация выборов Контроль за пребыванием иностранцев Управление дорожным движением Гигиена и ветеринария Контроль за качеством продовольственных товаров Санитарный контроль за ресторанами и барами
Примеры необязательных действий в рамках общей компетенции	Управление предприятиями, производящими и распределяющими газ, электричество, воду и т.д. Общественный транспорт Жилищное строительство Поддержка культуры и спорта Экономическое развитие	Участие в экономическом развитии Строительство и содержание публичных библиотек Создание народных университетов Строительство спортивных площадок и стадионов

Рассмотрев практику местного самоуправления в других странах и сравнив ее с российской мы видим - что разница по разграничнию и содержанию полномочий местного самоуправления имеется, так как каждая страна привносит характерные для нее особенности, но также есть и общие черты. Например в Германии основная часть полномочий исполнительной власти сосредоточена также как и в России на федеральном уровне и передается вниз федеральными законами.

Проанализировав зарубежный опыт организации местной власти можно сделать вывод: возможность его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.



Глава 2. Проблемы и направления совершенствования распределения предметов ведения и полномочий местного самоуправления

2.1 Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между государством и муниципальными образованиями

местный самоуправление конституционный выборность

Принципиально важным является вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти.

Эффективным может быть признано такое разграничение, при котором за каждым уровнем власти закреплены те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом.

Согласно этому принципу, называемому субсидиарностью, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем. На верхний уровень управления должны передаваться только те вопросы, которые не могут быть эффективно решены на нижнем. Верхний уровень несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего. Он обязан вмешиваться в работу нижнего уровня, если его неудовлетворительная деятельность может создать угрозу для благополучия населения.

Практическое достижение эффективного разграничения полномочий между уровнями публичной власти и установление оптимального объема полномочий органов местного самоуправления наталкиваются на ряд проблем, требующих обсуждения.

Существующая на сегодня трехступенчатая модель публичной власти, казалось бы, четко обозначила властные уровни - федеральный, региональный и местный. Между тем в рамках разграничения предметов ведения и полномочий между государственными и муниципальными органами не всегда, особенно в последнее время, учитывается их природа.

Что касается природы полномочий, то она определяется как находящимися в арсенале местного самоуправления методами и формами реализации полномочий, так и функциональным предназначением этих полномочий, позволяющим помнить, для чего органы муниципальных образований ими располагают. Именно поэтому плавная (и не очень) миграция полномочий с одного уровня публичной власти на другой без учета находящихся в распоряжении муниципальных образований инструментов, средств, возможностей для их реализации снижает мотивацию и смысл муниципального управления Игнатов, В. Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. - изд. 3-е, перераб. и доп. - Ростов н/Д: Феникс, 2012. - С. 148..

Федеральными законами на органы местного самоуправления возлагаются полномочия по осуществлению регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства, по выдаче разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет, и пр. Между тем эти полномочия требуют действий, которые способна обеспечить только единая централизованная система органов государственной власти. Региональными законами органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделяются отдельными государственными полномочиями, осуществление которых требует дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств: в области жилищных отношений, в сфере здравоохранения, по предупреждению и ликвидации болезней животных, по лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части регулирования численности безнадзорных животных, и т.д.

В то же время на уровень региональной государственной власти в рамках перераспределения отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований и органами государственной власти субъектов РФ переходят важные для функционирования местного самоуправления вопросы землепользования, застройки, развития территорий муниципальных образований всех видов и т.д.

Одной из острых проблем стал перенос сферы здравоохранения на местный уровень. Главной целью муниципального здравоохранения является удовлетворение потребностей населения в услугах сферы здравоохранения на уровне не ниже государственных минимальных сциальных стандартов. Федеральный закон № 131 возлагает на местное самоуправление решение таких вопросов как: организация скорой медицинской помощи, первичная медико-санитарная помощь в амбулаторно­поликлинических и больничных учреждениях, медицинская помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовой период и т.д. Органы местного самоуправления осуществляют оптовую закупку лекарственных средств для лечебно-профилактических учреждений, контроль за деятельностью всех фармацевтических учреждений на территории муниципального образо­вания, независимо от формы собственности, так как лекарственное обеспечение населения является одной из важнейших социальных задач. Федеральным законодательством для ряда категорий населения установлены широкая система льгот при оплате лекарственных средств, бесплатный отпуск отдельных лекарств по рецептам врачей, а также лекарственных средств при лечении в медицинских стационарах, для чего требуются крупные бюджетные расходы. Однако государство далеко не полностью компенсирует муниципальным органам расходы, связанные с льготной и бесплатной выдачей лекарств.

В условиях бюджетного дефицита органы местного самоуправления вынуждены жестко подходить к установлению льгот на лекарственные средства, ограничивать сумму муниципального заказа, а следовательно цель здравоохранения будет выполнена не полностью, либо не достигнута.

Дело в том, что местное самоуправление сможет функционировать эффективно лишь в том случае, если в компетенцию органов местного самоуправления вообще и органов каждого вида муниципального образования в частности будут входить такие права и обязанности, которые исходят из собственных функций местного самоуправления, из его назначения (донести публичные услуги до населения). Отсюда и «должная» функциональность вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, когда обязательно учитывается природа полномочий местного самоуправления, и «сущая» «миграция» вопросов местного значения по уровням публичной власти и бессилие муниципальных органов в решении насущных задач населения, когда такая природа не учитывается. Именно поэтому в контексте совершенствования законодательства о местном самоуправлении важным представляется обязательное проведение инвентаризации вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.06.2016) // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822., чтобы убрать оттуда все те, которые не соответствуют назначению местного самоуправления и его органов Сидорова М.Е. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления: доктринальный и нормативный подходы // Государственное управление и местное самоуправление. - 2014. - № 5. - С. 31 - 36.. За этим должна последовать унификация полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований разных видов в ходе подготовки и принятия соответствующих региональных актов, а также статутных актов местного самоуправления. Это позволит гарантировать местному самоуправлению возможность и мотивацию исполнять свои функции эффективно.



2.2 Совершенствование распределения предметов ведения и полномочий местного самоуправления

Для решения проблемы распределения предметов ведения и полномочий местного самоуправления прежде всего, необходимо провести терминологическую экспертизу Федерального закона № 131-ФЗ и смежных с ним законов на предмет четкого разграничения понятий «вопросы местного значения» и «полномочия». На основании такого разграничения если необходимо - перенести отдельные вопросы из перечня полномочий в перечни вопросов местного значения, и наоборот.

Следует признать неэффективной практику внесения постоянных локальных изменений в конкретный перечень вопросов местного значения. Здесь необходимо системное решение. Поэтому предлагается концептуально изменить схему разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Необходимо разделить вопросы, относящиеся к предметам ведения органов местного самоуправления, на следующие группы:

Собственно вопросы местного значения, которые действительно могут решаться органами местного самоуправления самостоятельно, под свою ответственность, без вмешательства государственных органов, в соответствии с муниципальными минимальными социальными стандартами и нормативами и за счет средств местных бюджетов. Закрытый перечень вопросов местного значения, удовлетворяющих этим требованиям, будет существенно короче существующего;

Вопросы совместного ведения субъектов РФ и муниципальных образова­ний, полномочия по практической реализации которых могут более эффективно исполняться органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов на основании государственных минимальных социальных стандартов и нормативов и за счет государственных средств. Это также должен быть закрытый перечень, обозначенный в Федеральном законе № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.06.2016) // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.. Примерный перечень этих вопросов (подлежит обсуждению) может быть следующим:

– предоставление школьного образования (кроме содержания зданий и ком­мунальных платежей);

– заработная плата персонала и техническое оснащение ДОУ;

– организация отдыха детей в каникулярное время;

– предоставление услуг здравоохранения;

– социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных групп населения;

– опека и попечительство;

– строительство новых объектов коммунальной инфраструктуры;

– строительство новых учреждений социальной сферы;

– обеспечение жильем малообеспеченных и льготных категорий граждан, а так­ же граждан, переселяемых из подлежащего сносу жилья (ветхое, аварийное, находящееся на подработанных территориях);

– осуществление полномочий собственника в отношении земель населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена;

– создание условий для управления многоквартирными домами, включая про­ ведение конкурса по выбору управляющей компании;

– участие в решении вопросов занятости и трудовых отношений;

– участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти.

Финансирование решения этих вопросов целесообразно за счет дополнительных налоговых отчислений (их можно рассчитывать, поскольку перечень будет закрытым) и частично за счет субвенций. Определение долей этих источников требует отдельной проработки;

Вопросы государственного значения (без их конкретного перечисления в законе), полномочия по исполнению каждого из которых может быть возложено органами государственной власти субъекта РФ на органы местного самоуправления только с согласия последних (на основе индивидуальных соглашений) и только за счет субвенций.

Сюда могут войти, например, такие вопросы, отнесенные в настоящее время к вопросам местного значения, как:

– участие в профилактике терроризма и экстремизма;

– организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне;

– защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и тех­ногенного характера;