Комплексный анализ теоретико-правовых основ государственного регулирования в сфере туризма

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретико-организационные и правовые основы государственного регулирования в сфере туризма

1.1 Туризм как объект государственного регулирования

1.2 Развитие и современное состояние государственной политики в сфере туризма в России

1.3 Нормативно-правовые основы регулирования отношений в сфере туризма в Российской Федерации

Глава 2. Особенности и перспективы государственного регулирования в сфере туризма в Удмуртской республике

2.1 Система органов власти, наделенных полномочиями в сфере туризма

2.2 Особенности государственного регулирования туризма в Удмуртии

2.3 Основные направления совершенствования государственного регулирования в сфере туризма в Удмуртской Республике

Заключение

Библиографический список



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования определяется тем, что государство признает туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации.

Системное, своевременное и целенаправленное воздействие государственной публичной власти на туризм становится неотъемлемым фактором создания благоприятных условий для развития экономики в целом. Туризм в этой связи, является своего рода показателем степени государственного участия в экономике, так как, содействуя туристской сфере, государство может эффективно стимулировать ее развитие.

Все большее значение приобретает региональный компонент в управлении туризмом, поскольку именно на этом уровне возможен максимальный учет всех его особенностей, способствуя тем самым эффективному административно-правовому регулированию в данной сфере, в частности системе прогнозирования, координирования, планирования и контроля.

Важную роль в механизме административно-правового регулирования туризма играет эффективность применения действующего туристского законодательства уполномоченными органами, объективность и своевременность избранных ими форм и способов государственного воздействия.

При колоссальном туристском потенциале, в России туризм развивается медленными темпами. Концентрация туристских потоков в центральных и южных регионах, слабое развитие инфраструктуры, несовершенство федерального и регионального законодательства о туризме, организационно-правовые проблемы в системе и структуре исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, отсутствие мотивационных механизмов привлечения инвестиций в туризм, высокая стоимость внутренних туров снижают эффективность российского туристского комплекса в целом.

Необходимо комплексное восприятие туризма, серьезный анализ форм и методов административно-правового регулирования в сфере туризма. Необходимость усовершенствования процесса административно- правового регулирования в сфере туризма, диктуется возникающими на практике задачами переработки законов и подзаконных актов, касающихся принципов туристской политики, компетенции и структуры органов государственного управления в сфере туризма (как на федеральном уровне, так и на региональном).

Отсутствие структурированного государственного управления туризмом привело к утрате такой важной его составляющей, как экономическая сторона. При использовании соответствующих методов административно-правового регулирования, туризм может стать значимым источником доходов бюджета государства. По данным Комиссии Всемирной туристской организации (UNVTO) Россия не входит в перечень государств- лидеров, получающих доходы от международного (въездного) туризма. Однако высокими являются показатели выездного туризма, измеряемые с помощью международных туристских расходов (+31%)1 . Согласно данным Росстата, число российских туристов в 2013 году, выехавших за пределы государства составило 15,3 млн., а в въехало с целью туризма - всего 2,6 млн 2 . Это свидетельствует о низком уровне въездного туризма. Показатели уровня развития въездного, внутреннего, оздоровительного и других видов туризма, а также их социальный эффект напрямую зависят от той политики, которую проводит государство.

В последнее время в связи с переоценкой роли государства в регулировании экономических процессов, усиливается интерес к разработке новых, а также анализу и переоценке существующих теоретических основ участия государства и бизнеса в развитии туризма.

Смена ориентиров государственного управления и правового регулирования туристской деятельности определяет необходимость корректировки административно-правового регулирования в данной сфере. Это неизменно влечет настоятельную потребность проведения научных исследований в сфере административно-правового регулирования туризмом.

С этих позиций объясняется актуальность темы для проведения дипломной работы.

Степень научной разработанности темы дипломной работы. Анализ, проведенных за последние десятилетия, научных исследований, показал, что они в основном касались изучения механизма организации управления туризмом с позиции экономической науки. Важное значение в этом аспекте, имеют научные исследования В.И. Азара, А.Ю. Александровой, В.И. Алексеева, Л.В. Баумгардена, М.Б. Биржакова, Дж. Боуэна, Е.Л. Власовой, А.П. Гулиева, В.А. Квартального, Ф. Котлера, М.В. Соколовой, Г.С. Усыскина и др.

Исследования, посвященные анализу туристской деятельности как объекта гражданско-правового регулирования, проводились, такими учеными как, Е.В. Ахтямова, Н.И. Волошин, Н.В. Сирик, Д.П. Стригунова.

Объект дипломной работы составляют нормативно-правовые механизмы Удмуртской Республики по регулированию туризма.

Предметом работы являются теоретические положения, совокупность правовых норм законодательства о туризме Российской Федерации и ее субъектов, а также практические аспекты государственного регулирования в сфере туризма.

Цель дипломной работы заключается в проведении комплексного анализа теоретико-правовых основ государственного регулирования в сфере туризма, и в разработке практических рекомендаций по его совершенствованию.

Для достижения поставленной цели, в дипломной работе решаются следующие основные задачи:

- раскрыть исторические аспекты развития государственной политики в сфере туризма в России, а также выявить ее основные стадии развития и особенности каждого этапа;

- выявить место туризма в системе государственного управления;

- исследовать туризм, как объект государственного регулирования;

- проанализировать зарубежное законодательство о туризме, устанавливающее цели, принципы и организационные основы государственного регулирования в сфере туризма;

- раскрыть специфику правовых отношений, складывающихся в сфере туризма и показать нормативно-правовую основу их регулирования;

- определить полномочия органов власти в сфере туризма;

- исследовать правовой статус государственных органов власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма (на основе анализа деятельности органов власти Удмуртской Республики);

- выявить проблемы, государственного регулирования в сфере туризма в Удмуртской Республике и сформулировать предложения и рекомендации по их разрешению.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ТУРИЗМА

1.1 Туризм как объект государственного регулирования

Туризм как сложное явление характеризуется наличием большого количества определений, которые постоянно подвергаются доработке и усовершенствованию. Следует заметить, что термин «туризм» не имеет корней и истоков в русском языке, он вошел в нашу речь из французской языковой системы - tourisme, от tour(прогулка, поездка) - путешествие (поездка, поход) в свободное от работы время, один из видов активного отдыха Новиков В.С. Путешествия и туризм: одержание понятий // Приоритеты и перспективы

научных исследований международного туризма в XXI веке. - 2010. - С. 8-12..

В энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона оно встречается в статьях, посвященных велосипеду и видам развлечения. Большой толковый словарь Ларусс (1964) приводит основные характерные черты туризма: 1) путешествие для удовольствия; 2) совокупная деятельность людей, стремящихся реализовать такого типа путешествие; 3) промысел, имеющий целью удовлетворение потребностей туристов Официальный сайт Брокгауз. URL: http://brocgaus.ru и в кн.: Сфера услуг. Проблемы и перспективы развития. - Т. 4. - М., 2001. - С. 4.

В международных актах и в законодательстве Российской Федерации мы находим различные определения понятий «туризм» и «турист», которые являются базовыми категориями для данной сферы человеческих отношений. Выделим лишь некоторые из них. Так, в ст. 1 пункт «b» Конвенции о таможенных льготах для туристов туризм охватывает деятельность туристов, под которыми понимается любое лицо, независимо от его расы, пола, языка и религии, которое вступает на территорию какого-либо договаривающегося государства, кроме того государства, в котором это лицо обычно проживает, и остается там не менее двадцати четырех часов и не более шести месяцев в течение любого двенадцатимесячного периода, с дозволенной целью, кроме цели иммигрировать, как то: с целью туризма, развлечения, спорта, или лечения, или по семейным обстоятельствам, или для учения, религиозного паломничества, или с деловыми целями Конвенция о таможенных льготах для туристов (вступила в силу для СССР 15 ноября 1959 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Выпуск XXI. - С. 259..

Научная и учебная литература, как и нормативные правовые акты, содержит многообразие дефиниций туризма, которые обусловлены различными гранями его исследования. Так, для географических наук важны пространственные аспекты туризма; для биологических наук - санитарно-медицинские; для педагогических наук - образовательные; для общественных наук - правовые, экономические, социальные и т.п. аспекты Енджейчик И. Современный туристский бизнес. Экостратегии в управлении фирмой. - М.: Финансы и статистика, - 2003. - С. 46..

В статье 1 Закона о туристской деятельности под туризмом понимаются временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - лица) с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

На основе анализа легального и научных определений туризма, в том числе его объема, содержания и соотношения со «смежными» категориями, предлагается рассматривать туризм как в узком, так и в широком смыслах Писаревский Е.Л. Административно-правовое обеспечение безопасности туризма в Российской Федерации. Дисс. на соиск. уч. степ. докт. юрид. наук.: М, 2011.- с. 39..

Туризм в узком смысле - временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания (ст. 1 Закона о туристской деятельности).

Туризм в широком смысле - это сфера туризма, сложная система, которая, являясь частью социальной сферы, в то же время относится к комплексному межотраслевому объекту государственного управления (государственно-правового воздействия) Государственное и муниципальное управление в сфере туризма: учебник / коллектив авторов ; под общ. ред. Е.Л. Писаревского. - М. : Федеральное агентство по туризму, 2014. - с. 10..

Туризм следует отграничивать от «смежных» категорий, используемых в законодательстве Российской Федерации («туристская индустрия», «организованный отдых», «рекреация», «туристско-рекреационная деятельность», «санаторно-курортная сфера» и др.). Вместе с тем необходимо отметить, что в реальной жизни грань между указанными явлениями иногда трудно различима, что требует установления в законодательстве дополнительных признаков, уточняющих объем и содержание категории «туризм» и «смежных» понятий.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. одним из главных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития страны является создание условий для улучшения качества жизни российских граждан, в том числе за счет развития инфраструктуры отдыха и туризма, а также обеспечения качества, доступности и конкурентоспособности туристских услуг в России.

Во многих странах мира туризм давно является одним из основных элементов жизни общества, принося существенную часть национального дохода. Вступление России во Всемирную торговую организацию придало новый уровень развития рыночных отношений, что также отразилось и на туризме, который как социально-культурное явление в последнее время постепенно формируется в самостоятельную отрасль экономики.

Как известно, туризм не столько самодостаточная отрасль, наоборот, развитие туризма невозможно без комплексного развития транспорта, связи, реакреационных территорий, гостиничного хозяйства, культурных и спортивных сооружений, а также иных объектов туристской индустрии.

Поэтому страны, в которых сформированы основные мировые центры туризма, «превратили» туризм в государственную политику, поставив его в центр развития товарно-денежных отношений, основной вид занятости населения, развитие национальной культуры.

Все вышесказанное находит свое отражение в России, где в последнее время заметно усилилась роль государственного воздействия на туризм как сектор экономики. Россия имеет высокий туристско-рекреационный потенциал, на ее территории сосредоточены уникальные природные и рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового культурного и исторического наследия, проходят важные экономические, спортивные и культурные события. Но не всегда туристский потенциал страны используется далеко не в полной мере. Для наиболее эффективного развития туристского потенциала необходим ряд кардинальных мер, среди которых важное место занимает государственная поддержка Государственное и муниципальное управление в сфере туризма: учебник / коллектив авторов ; под общ. ред. Е.Л. Писаревского. - М. : Федеральное агентство по туризму, 2014. - с. 8..

Можно согласиться с мнением Е.Л. Писаревского о том, что государственное управление туризмом в широком смысле - это разновидность социального управления, осуществляемого путем целенаправленного, организующего и распорядительного воздействия государства на сферу туризма с использованием его институтов, принадлежащим к различным «ветвям» и «уровням» публичной власти в целях надежного существования и устойчивого развития сферы туризма. Однако необходимо уточнить, что государственное управление туризмом в широком смысле, представляет собой регулирующую деятельность в сфере туризма представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и других государственных органов.

Исходя из узкого понимания данной дефиниции, государственное управление в сфере туризма - это деятельность Президента Российской Федерации, федеральных государственных органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации; федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств и их территориальных органов), а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма Административное право России / под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова. - М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2010. - С. 39-43..

В современной науке признается, что содержание государственного управления включает два основных элемента: функции управления и полномочия по их осуществлению. Исходя из этого функциями государственного управления туризмом можно назвать:

- прогнозирование в сфере туризма, которое проявляется в принятии концепций и стратегий развития внутреннего и внешнего туризма в Российской Федерации, а также стратегий развития туризма в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях;

- планирование в сфере туризма (предполагает определенное бюджетное планирование в рассматриваемой сфере, а также определение возможностей государственно-частного партнерства в туризме);

- учет в сфере туризма (включает учет туроператоров, внесенных в единый реестр туроператоров, а также официальный статистический учет в сфере туризма и пр.);

- контроль (которые проявляется через осуществление постоянного или систематического наблюдения в сфере туризма, анализа собранной информации, принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, в том числе пресечения противоправной туристской деятельности; учета конкретных нарушений туроператоров; выявления виновных и привлечения их к административной ответственности);

- государственная стандартизация и классификация (в сфере предоставления туристских услуг) ;

- материально-техническое обеспечение (развитие туристской инфраструктуры, в том числе за счет привлечения российских и иностранных инвестиций);

- кадровое обеспечение (повышение уровня профессионализма как государственных гражданских служащих, замещающих должности в федеральных государственных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, наделенных полномочиями в сфере туризма, а также повышение профессионального уровня иных участников туристских отношений, таких как туроператоры, турагенты и пр.) Арляпова Е.В. Стандартизация и сертификация социально-культурных и туристских услуг: учебное пособие. - Томск: Изд-во ТПУ, 2007. - С.8..

Данный перечень функций государственного управления в сфере туризма, Е.Л. Писаревский дополняет, такими положениями, как: информационное обеспечение сферы туризма; организация структуры публичного управления; распорядительство; руководство; координация; регулирование в сфере туризма Писаревский Е.Л. Туризм и обеспечение его безопасности: административно-правовой аспект. Монография. - М.: Издательская группа «Юрист», 2011. - С. 22-25..

Сущность государственно-административного регулирования состоит в сочетании полномочий обязывающего характера с полномочиями рекомендательного порядка, с возможностями выбора варианта решения. Так, к способам государственного регулирования в сфере туризма, например, можно отнести: нормативно-правовое регулирование в сфере туризма; разработку и реализацию федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма; содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках; стандартизацию и классификацию объектов туристской индустрии; информационное обеспечение туризма, и др. Отдельным способом административно- правового регулирования В.М. Манохин называет «государственные услуги, включая предварительную их организацию - это и прогнозирование, планирование услуг, подготовка кадров, определение режима работы и прочие действия» . Соответственно, оказание государственных услуг в сфере туризма, имеет немаловажное значение для создания достойных условий развития туризма Манохин В.М. Административное право России. Учебник - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2014. - с.15..

Ввиду того, что в рамках данного исследования туризм рассматривается как объект административно-правового регулирования, необходимо четко определить варианты государственного воздействия на данную сферу.

Свое воздействие на объекты предмета регулирования, как считает В.М. Манохин, государство выражает в трех видах волеизъявления: государственное признание объекта, государственное регулирование и государственное управление. Государственное признание означает учет, покровительство и защиту объектов государственного управления. Государственное регулирование, занимает срединное положение между государственным признанием и государственным управлением и включает: налогообложение, функции по оказанию государственных услуг, федеральные программы, рекомендации органов исполнительной власти для организаций и физических лиц, установление административной ответственности физических и юридических лиц Манохин В.М. Административное право России. Учебник - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2014. - с.19..

Государственное признание туризма, по мнению Е.А. Амирхановой, проявляется в следующем:

1) нормативное закрепление признания туризма в качестве одной из приоритетных отраслей экономики;

2) учет объектов туризма, статистический учет туристских потоков (что имеет важное значение при разработке планов экономического и социального развития), а также административный контроль и надзор в сфере туризма (в частности, привлечение к административной ответственности туроператоров);

3) создание благоприятных условий для развития государственно- частного партнерства в сфере туризма Амирханова Е.А. Основы организационной структуры государственного управления туризмом на федеральном уровне // Вестник Академии. - 2011. - № 1. - С. 87-90..

По мнению, А.П. Алехина, государственное регулирование, следует рассматривать в широком и в узком смысле. В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений, возникающих (в нашем случае) в сфере туризма. В узком смысле государственное регулирование рассматривается как одна из функций государственного управления в социально-культурной сфере и сфере экономики. В.Н. Манохин полагает, что в сферу государственного регулирования входят: налоги, услуги (государственные услуги в сфере туризма); федеральные программы (действуют как федеральные программы по развитию туризма, так и региональные); установление административной ответственности физических и юридических лиц (в нашем случае, речь идет, приоритетно, об ответственности туроператоров, как юридических лиц) Манохин В.М. Административное право России. Учебник - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2014. - с.124..

Исходя из этого положения, государственное регулирование туризма можно рассматривать через призму создания благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности хозяйствующих субъектов, без чрезмерного вмешательства государственных органов в их хозяйственно-финансовую деятельность, кроме случаев, прямо установленных законом. Это преимущественно установление и корректировка поведения субъектов в сфере туризма. А значит, государственное регулирование в сфере туризма может рассматриваться, в широком социально-экономическом и политическом смысле как любое государственно-властное воздействие, направленное на упорядочение всей системы общественных и экономических отношений жизнедеятельности гражданского общества Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник - М: Зерцало-М, 2006. - С. 34..

1.2 Развитие и современное состояние государственной политики в сфере туризма в России

Для более правильного понимания становления и развития публичного управления в сфере туризма в Российской Федерации необходимо обратиться к истории развития государственного и муниципального управления в России.

Институт государственной службы или чиновничества известен в России еще со времени становления государства Российского. Справедливо отмечают, что в это время сложилась практика ведения государственных дел, имеющая российские особенности, отличающие российскую государственную службу от любой другой. Причем чужеродные традиции и опыт более развитых стран насильственно в России прививались мало, несмотря на их очевидную прогрессивность и разумность.

Вопросы становления и развития государственного управления в Древнерусском государстве освещены и в летописных сводах отдельных княжеств, произведениях общественно-политической мысли Древней Руси, византийских европейских источниках.

Огромную роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I, Екатерина II, Александр II, известные рефораторы М. М. Сперанский, П. А. Столыпин, С. Ю. Витте и др.

Особенно большой вклад в изучение государственного управления и местного самоуправления в дореволюционной России внесли известные ученые В. Н. Татищев, Н. М. Карамзин, А. Д. Градовский, В. Н. Строев, Н. М. Коркунов, И. М. Катаев и др.

В России до 1917 г. существовала школа административного права, в рамках которой исследовались проблемы государственного управления.

В начале XX в. были опубликованы работы А. С. Алексеева «Начала современного правового государства и русский административный строй», В. М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи», А. И. Елистратова «Основные начала административного права».

В советский период особенно много сделали по развитию теории государственного управления такие ученые, как Н.А. Витке, А.К. Гастев, П.М. Керженцев и др. Наибольший вклад в развитие теории государственного управления и местного самоуправления в России внесли в этот период такие ученые, как Г. В. Атаманчук, В. И. Курашвили, А. Е. Лунев и др.

В середине 90-х гг. в стране принимались меры по разработке новой модели государственного управления и местного самоуправления, перехода к этой модели.

Наиболее системное представление о современной теории и практике государственного управления и местного самоуправления в России дают труды Г. В. Атаманчука, Р. В. Бабуна, Н. И. Глазуновой, В. Б. Зотова, В.Г.Игнатова, А. И. Радченко, О. М. Роя, Э. А. Уткиной, А. Ф. Денисова, Ф.И. Шамхалова и др.

Государственная служба - это профессиональная деятельность группы лиц (государственных служащих), нанятых за плату для реализации воли государства, защиты его интересов с целью обеспечения эффективности управления и служения обществу Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность : учебное пособие / В. В. Яновский, С. А. Кирсанов. - 3-е изд.,стер. - М: КНОРУС, 2013. - с. 26..

В учебной литературе названы два полярных типа государственного управления и государственной службы:

1) во всем доминирует власть как политическая сила, с помощью которой добиваются стабильности, дисциплины и порядка в государстве. Это путь тоталитарной системы государственного управления, жестко организованной службы государственного аппарата, где все звенья его рассматриваются как пресловутые «колесики и винтики» заранее запрограммированного механизма. Здесь нет речи о праве и справедливости;

2) предпочтение отдается гармоничному сочетанию интересов различных слоев и групп населения. При подобной организации государственной службы основная задача государственного аппарата состоит в координации действий людей, в достижении организованности, устойчивости в государстве путем постоянного изучения их интересов, увязке интересов государства с жизненными потребностями сограждан. Естественно, что такое устройство государственной службы наиболее эффективно, поскольку в значительной степени отвечает нуждам и чаяниям людей, служит идеалом для многих стран мира.

Основные особенности государственной службы как профессиональной деятельности следующие:

- она призвана гарантировать стабильность в государстве, согласовывать интересы людей;

- как и вся система государственного устройства, применяет для поддержания порядка власть, которая встроена в систему управления, и потому структуры государственной службы являются строго иерархичными;

- это управленческая деятельность, управленческий труд, призванный руководить работой органов государственной власти, координировать действия людей;

- деятельность в сфере государственной службы не является в собственном смысле слова экономической - государственные служащие не производят никаких товаров и услуг; а если они и есть (оформление документов в нотариальных конторах, плата за судебные издержки и др.), то составляют малую толику государственных доходов. Изначально государственная служба существует на внеэкономической основе и живет за счет налогов населения. Чиновники не создают материальных ценностей, не производят товары народного потребления, но во многом определяют развитие общественного производства, благополучие и социальное здоровье граждан;

- носит публичный характер - стоит между государством и человеком. Публичность государственной службы как профессии проявляется в общественном характере ее деятельности, в направленности на основные, ведущие слои общества, в регулировании отношений «человек -- государство» Писаревский Е.Л. Туризм и обеспечение его безопасности: административно-правовой аспект. Монография. - М.: Издательская группа «Юрист», 2011. - с. 21. .

Публичное управление в сфере туризма также имеет свои этапы развития.

Туризм в СССР рассматривался как часть социально-культурной жизни и деятельности страны, в рамках которой государство было обязано способствовать «рациональному использованию свободного времени» советских граждан, в том числе развитию массового туризма. Кроме того, важными функциями советского международного туризма были пропаганда в мировом сообществе достижений советского образа жизни, а также обеспечение государственной безопасности СССР.

Исполнение этих обязанностей возлагалось на три всесоюзные туристские корпорации (Центральный совет по туризму и экскурсиям (ЦСТЭ) ВЦСПС, Бюро международного молодежного туризма «Спутник» ЦК ВЛКСМ и ВАО «Интурист» Госкоминтуриста СССР). Предприятия гостиничного хозяйства, которые не входили в эти три корпорации, находились в ведении органов управления жилищно-коммунальным хозяйством союзных республик. ЦСТЭ, «Спутник» и «Интурист» не только олицетворяли собой приоритетные направления контролируемого государством советского туризма (внутренний туризм, молодежный туризм и международный туризм), но и выполняли важные публичные функции, выступая в правоотношениях в качестве «квазиорганов» государственного управления.

Следует отметить, что советский туризм в то время выгодно отличался от мировой туристской индустрии своими высокими экономическими показателями, гарантируемой государством финансовой устойчивостью туристских организаций и социальной направленностью их деятельности.

Мировая же индустрии туризма на рубеже 1980-90-х гг. носила в высшей степени фрагментарный характер и состояла из мелких, самостоятельно управляемых и страдающих от нехватки капиталов туристских организаций.

В 90-е годы XX в. и первые годы начала XXI в. в Российской Федерации туризм рассматривается преимущественно как сфера частных интересов свободных экономических субъектов. В то же время государственное управление туризмом осуществлялось в рамках «социальных» федеральных органов исполнительной власти (Минкультуры России, Госкомспорт России, Минспорт России).

Базовый туристский закон, принятый в 1996 г., регулировал преимущественно имущественные отношения, связанные с оказанием услуг в сфере туристского обслуживания (туристская деятельность). Публично-правовые средства использовались в основном для публичной организации туристской деятельности (лицензирование, сертификация и др.). Отдельные попытки, связанные с применением иных методов государственного воздействия на сферу туризма, оказались неудачными из-за невозможности государства в полном объеме исполнять свои финансовые обязательства.

В 2000 г. туризм перешел в ведение «экономического» федерального органа исполнительной власти (Минэкономразвития России), а затем стал относиться к компетенции Федерального агентства по туризму, руководство которым с 2004 по 2008 г. осуществляло Правительство Российской Федерации, с 2008 по 2012 г. - Министерство спорта туризма и молодежной политики Российской Федерации, а с 2012 г. - Министерство культуры Российской Федерации.

В этот период государство пересматривает свою роль в развитии туризма и использует новый управленческий инструментарий для воздействия на общественные отношения в сфере туризма, усиливается и социальная направленность правового регулирования. Приоритетными направлениями государственной политики становятся продвижение туризма, создание благоприятных условий для развития туристской индустрии, защита прав и законных интересов российских туристов в России и за рубежом, а также обеспечение безопасности туризма.

Как видно из вышеизложенного, в современной системе правового регулирования интерес в туризме - это, прежде всего, интерес публичный (общесоциальный, общенациональный), связанный с надежным существованием и устойчивым развитием сферы туризма Организация туризма: учеб. пособие / А.П. Дурович, Г.А. Бондаренко, Т.М. Сергеева и др.; под общ. Ред. А.П. Дуровича. - Минск: Новое знание, 2008. - с.11. .

В настоящее время в Российской Федерации большое внимание уделяется государственной политике в сфере внутреннего и въездного туризма.

Туристская политика России является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность правовых, организационных, социальных, экономических и иных мер, а также способов (методов) государственного регулирования, осуществляемых Президентом России, Парламентом России и Правительством России, а также органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации для создания в стране конкурентоспособной туристской индустрии и в то же время условий для осуществления социальных функций государства по отношению к своим гражданам.

Туристская политика строится на основе соблюдения Конституции РФ Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, а также социальных и экономических показателей и исследований российского и зарубежного туристских рынков.

В научной литературе приоритетными направлениями туристской политики называют: внутренний, въездной и социальный туризм, включая лечебно-оздоровительный, спортивный, этно-культурный, экологический и др. К задачам туристской политики относят: социальные, экономические, культурно-идеологические и образовательные, организационные, экологические Барзыкин Ю. А., Писаревский Е. Л., Абрамова Т. В. Актуальные вопросы государственной политики Российской Федерации в сфере туризма // Туризм: право и экономика. - 2004. - №4. - С. 21..

Роль, цели, задачи, принципы и направления деятельности государства в сфере туризма выражаются в государственной политике в сфере туризма.

В свою очередь туристская политика, являясь составная частью внутренней и внешней политики государства закрепляется в Законе о туристской деятельности, а также программно-установочных документах.

Как указывается в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, туризм сегодня должен стать локомотивом развития регионов, связующим звеном между коммерческими интересами различных сфер бизнеса, приоритетами государственной политики и культурными потребностями общества. Единство целей и задач развития страны позволит успешно реализовывать программно-целевые инструменты для роста культурного уровня, духовного потенциала и благосостояния страны и каждого ее гражданина.

В этой связи целью развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года является комплексное развитие внутреннего и въездного туризма с учетом обеспечения экономического и социокультурного прогресса в регионах Российской Федерации.

Выполнение поставленной цели требует решения следующего комплекса задач:

- формирование доступной и комфортной туристской среды;

- повышение качества и конкурентоспособности туристского продукта Российской Федерации на внутреннем и мировом рынках;

- реализация и усиление социальной роли туризма, в том числе развитие социального, лечебно-оздоровительного, детского, юношеского и молодежного туризма;

- совершенствование системы управления и статистического учета в сфере туризма;

- обеспечение роста экономики и качества жизни населения регионов Российской Федерации за счет развития туризма;

- комплексное обеспечение безопасности в сфере туризма и устойчивого развития сферы туристских услуг;

- продвижение туристского продукта Российской Федерации на внутреннем и международном туристских рынках;

- интеграция сферы туристских услуг, предоставляемых Республикой Крым и г. Севастополем, в систему управления туризмом и профессиональное туристское сообщество Российской Федерации.

Приоритетными направлениями развития туризма в Российской Федерации являются:

- развитие внутреннего и въездного туризма;

- унификация качества туристских услуг в стране, приведение их в соответствие с международными стандартами;

- создание и развитие комфортной информационной туристской среды, включая систему туристской навигации, знаки ориентирования, информацию о туристских ресурсах и программах регионов;

- усиление роли туризма в просвещении и формировании культурно-нравственного потенциала населения регионов Российской Федерации;

- координация усилий всех регионов по продвижению туристского продукта Российской Федерации.

При этом основными показателями достижения цели развития туризма в Российской Федерации следует считать:

- увеличение спроса на отечественный туристский продукт со стороны россиян, в том числе за счет переориентации части потребительского спроса с выездных туристских направлений на внутренние;

- привлечение большего количества иностранных туристов;

- увеличение количества повторных поездок, расширение набора потребляемых туристами услуг и удлинение периода пребывания туристов на отечественных курортах;

- развитие социального туризма.

Принципами развития туризма в Российской Федерации являются:

- использование комплексного подхода к развитию туризма;

- интеграция планов развития туризма во все сферы народного хозяйства и социальной жизни общества (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культура, искусство, наука, промышленность, сфера услуг);

- инновационный характер развития туризма;

- стимулирование предпринимательских инициатив участников туристского бизнеса, создание условий для роста количества малых предприятий;

- обеспечение межкультурной коммуникации и международного сотрудничества при организации туристских программ;

- сбалансированность интересов всех участников процесса развития туризма (потребители, бизнес, некоммерческие организации, органы государственного управления, местные жители);

- ориентация на показатели качества жизни населения при оценке влияния туризма на социально-экономическое развитие регионов;

- устойчивость развития туризма, учет экологических и социокультурных рисков, ориентация на неистощимое использование туристских ресурсов.

Как видим, публичное управление в сфере туризма направлено на обеспечение публичного интереса, который заключается в необходимости:

а) обеспечения личной безопасности туристов, защиты их прав и законных интересов в России и за рубежом;

б) осуществления эффективного контроля за качеством и безопасностью услуг туристской индустрии, обеспечения их доступности для социальных туристов;

в) надежности, стабильности и предсказуемости функционирования национального туристского рынка, наличия на нем конкуренции, защищенности экономических интересов Российской Федерации и российских предпринимателей, в том числе на иностранных рынках;

г) устойчивости и результативности функционирования системы государственного управления сферой туризма, предоставления гражданам качественных и доступных публичных услуг;

д) укрепления законности и общественного порядка, эффективного противодействия разнообразным проявлениям «теневого права» в сфере туризма, обеспечения адекватности законодательства о туристской деятельности современному уровню развития туризма в мире, его стабильности и непротиворечивости;

е) сохранности окружающей среды, материальных и духовных ценностей общества, в том числе туристских ресурсов мест временного пребывания туристов для настоящих и будущих поколений граждан Российской Федерации;

ж) обеспечения незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации;

з) создания благоприятных условий для развития туристской индустрии, формирования современной инфраструктуры туризма;

и) надлежащего информационного обеспечения сферы туризма, усиления роли и значения туризма для физического, интеллектуального и духовного развития граждан России;

к) взаимовыгодного международного сотрудничества и партнерства Российской Федерации и других государств в сфере туризма.

Для реализации и финансирования указанных выше задач принимаются государственные программы. Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия органов государственной власти Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // www.consultant.ru.

1.3 Нормативно-правовые основы регулирования отношений в сфере туризма в Российской Федерации

Туризм как отрасль экономики и как часть социально-культурной сферы требует надежного правового регулирования, в том числе усовершенствования системы нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере туризма. Это в определенной степени является основой для создания благоприятных условий для его развития.

Туризм в полной мере воспринимает регулирующее воздействие норм различных отраслей российского права, и прежде всего, конституционного и административного, (при этом не стоит умалять значение гражданского, экологического и таможенного отраслей права).

Современная нормативно-правовая основа туризма, прежде всего, базируется на положениях Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // www.consultant.ru. В статье 7 Конституции Российской Федерации устанавливается, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Следовательно, одной из важнейших задач социального государства является содействие росту благосостояния всех граждан и обеспечение свободной возможности использования различных благ. Туризм должен быть доступен для всех слоев населения.

Согласно ст. 37 Конституции РФ «каждый имеет право на отдых». В соответствии со ст. 27 Конституции РФ «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства… Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Данные основополагающие категории обеспечены конституционными правами человека (ст. 41 Конституции РФ гласит, что «Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь»); благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ, устанавливает «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду»); участие в культурной жизни (согласно ст. 44 Конституции РФ, «Каждый имеет право на участие в культурной жизни…») и определённые гарантии государства (ст. 61 Конституции РФ, устанавливает, что «Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству… Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами»).

Согласно ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации «гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Ст. 34 Конституции РФ устанавливает, что «Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Данные конституционные положения создают исходную базу для производства туристских услуг как вида предпринимательской деятельности.

В Конституции Российской Федерации также содержится еще одно важное положение, которое касается сферы туризма: ч. 4 ст. 15 Конституции устанавливает, что «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Развитие современного туризма невозможно без расширения международных связей в этой области. Это касается и нормативно-правовых актов, которые все более унифицируются и воспринимаются национальными российской правовой системой законодательства.

В этой связи имеет важное значение деятельность Всемирной туристской организации (ЮНВТО), которая является специализированной организацией в системе ООН. ЮНВТО выполняет важную функцию в развитии стабильного и общедоступного мирового туризма, мировой экономики, международному взаимопониманию и уважению, соблюдению гражданских прав и свобод.

Российская Федерация является членом ЮНВТО как правопреемник СССР с 1975 года.

За время деятельности данной организации был принят ряд важнейших документов по вопросам туризма, вот основные из них:

- Манильская декларация по мировому туризму;

- Гаагская декларация по туризму;

- Глобальный этический кодекс туризма;

- Хартия туризма и ее раздел «Кодекс туризма»;

- Осакская декларация по туризму;

- Осакская декларация тысячелетия.

Первым наиболее масштабным специальным международно-правовым актом, посвященным туризму, является Манильская декларация по мировому туризму, принятая Всемирной конференцией по туризму, которая состоялась в Маниле (Филиппины) 27 сентября - 10 октября 1980 г., где участвовало 107 делегаций, что свидетельствует о серьёзном внимании мирового сообщества к туризму. Основные положения Манильской декларации можно обозначить следующим образом:

1) туризм определяется как деятельность, имеющая важное значение в силу непосредственного воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую сферы жизни государств и международных отношений;

2) между туризмом и правами граждан на отдых, отпуск и свободные передвижения существует неразрывная связь;

3) учитывая широкое распространение социальных прав, правительства и общество должны переосмыслить понятия туризма и предоставлять гражданам реальные возможности доступа к туризму.

В декларации отмечается, что туризм нельзя оценивать только с экономической точки зрения. Отмечается важность наличия чувства принадлежности к какой-либо культуре и народу, национальному сознанию, солидарности с соотечественниками, возможности гражданина реализовать своё право на отпуск.

Особое внимание в декларации уделяется социальному туризму, рассматриваемому как цель, к которой должно стремиться государство, путём поддержки молодежного туризма, туризма лиц преклонного возраста Манильская декларация по мировому туризму // Международный туризм: правовые акты. - 2002. ? №7. - С. 186. .

Результатом развития нормативной базы в сфере туризма явилось принятие Хартии туризма Хартия туризма // Международный туризм: правовые акты. - 2002. - №6. ? С. 214. и Кодекса туриста Кодекс туриста // Международный туризм: правовые акты ? М.: Финансы и статистика, 2002. ? С. 217. , одобренных VI сессией Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации (далее ВТО), которая состоялась в Софии 22 сентября 1985г. В Хартии туризма в концентрированном виде закреплены положения предшествующих международных форумов, посвященных вопросам туризма. Фактически, документ содержит рекомендации по деятельности субъектов туристской сферы (государства, представителей местного населения туристских районов, работников в сфере туризма и самих туристов). Кодекс туриста представляет собой логическое продолжение Хартии туризма, где особое внимание уделяется правам и обязанностям туристов. Туристы имеют право на: смягчение административного и финансового контроля; свободный доступ к районам туристского интереса; надлежащую информацию об условиях путешествия и возможных угрозах; личную безопасность и безопасность своего имущества; доступ к средствам связи и административным и юридическим процедурам; обращение в законодательные органы и общественные организации для наилучшего осуществления права на отдых.

К обязанностям туристов относят стремление к взаимопониманию между народами; проявление уважения к укладу жизни и законодательству стран пребывания и пр.

Поскольку право на отдых признается во всем мире, в Хартии подчеркивается, что правительствам следует разрабатывать и проводить политику внутреннего и международного туризма, основанную на следующих принципах:

- развитие туризма на различных уровнях - местном, региональном, национальном и международном;

- обеспечение доступности туризма;

- защита туристской среды;

- содействие росту туристского сознания и контактам местного населения с посетителями;

- обеспечение свободы передвижения, отсутствия какой-либо дискриминации и безопасности туристов;

- создание условий для беспрепятственного доступа туристов к службам здравоохранения, административным и юридическим службам;

- принятие мер по противодействию использования туризма для эксплуатации других в целях проституции и распространения наркотиков.

Эти принципы являются значимыми и могут быть в полном объеме взяты за основу для осуществления туристской политики в Российской Федерации.

Результатом деятельности межпарламентской конференции по туризму, проходившей в Гааге 10-14 апреля 1989г., было принятие Гаагской декларации по туризму Гаагская декларация по туризму // Международный туризм: правовые акты. 2000. - №4. ? С. 220. . Это достаточно объемный документ (в сравнении с предыдущими правовыми актами). Содержание декларации, в целом, сводится к закреплению 10 основных принципов, которые необходимо соблюдать всем участникам отношений в сфере туризма:

1) Определение понятия «туризм».

2) «Туризм может быть эффективным средством содействия социально-экономическому росту всех стран». Подчеркивается, что условием этого является приемлемый уровень самообеспечения туристской сферы, при котором страна не должна тратить больше того, что она надеется получить от туризма.