Комплексный анализ теоретико-правовых основ государственного регулирования в сфере туризма

3) Необходимость охраны окружающей природной среды и иных туристских ресурсов.

4) Определение понятия «иностранный турист».

5) Возможность разумного ограничения прав человека на отдых и свободное время только в случаях, предусмотренных законом.

6) Упрощение туристских формальностей.

7) Проблемы безопасности в туризме.

8) Проблемы угрозы терроризма в сфере труизма.

9) качество туристских услуг зависит от уровня образования не только специалистов в сфере туризма, но и общества в целом.

10) основы взаимодействия между туризмом и публичными властями, которые выражаются в особом внимании, необходимом сфере туризма со стороны государства, наделении туристских администраций расширенными полномочиями, а также в проведении адекватной национальной политики и международного сотрудничества Гаагская декларация по туризму // Международный туризм: правовые акты. 2000. - №4. ? С. 221. .

Глобальный этический кодекс туризма Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/tourism.pdf. (дата обращения: 14.12.2015). , принятый в Сантьяго (Чили) в 1999 г. на тринадцатой сессии генеральной Ассамблеи ВТО, имеет также важное нормативное значение. В этом акте признается важная роль туризма в качестве позитивного инструмента «в деле смягчения остроты проблем нищеты и повышения качества жизни для всех народов…». Основой и следствием туризма признается понимание и распространение общечеловеческих этических ценностей в духе терпимости. Указывается на то, что государственные власти должны обеспечивать защиту туристов и их имущества, должны уделять особое внимание безопасности иностранных туристов, а также содействовать принятию конкретных мер по информации, профилактике, защите, страхованию и помощи. Туризм в этом правовом акте рассматривается как фактор индивидуального и коллективного самосовершенствования, как фактор устойчивого развития, как сфера, использующая культурное наследие человечества и вносящая свой вклад в его обогащение, как деятельность, выгодная для принимающих стран и сообществ. В кодексе также раскрываются такие аспекты, как: обязанности профессионалов туристского бизнеса; право на туризм; свобода туристских перемещений; права работников и предпринимателей в сфере туризма.

В 2001 г. на Конференции лидеров туризма тысячелетия в Японии, была принята Осакская декларация тысячелетия, которая также внесла свое значение в регулирование отношений в сфере туризма на международном уровне. Данный документ содержит положения о достижениях сферы туризма к началу XXI в., акцентируется внимание на проблемах развития рынка международного туризма; о сохранении культурного наследия на основе туризма; о внедрении в туристскую сферу современных информационных технологий.

Важное значение также имеет Соглашение между ООН и ЮНВТО, принятое 23 декабря 2003 года. Соглашение содержит официальное признание ЮНВТО как решающей и ведущей межправительственной организации в области мирового туризма, определяются основные направления координации и сотрудничества, устанавливаются основы взаимодействия с Международным Судом, учреждаются основы контрольно-надзорных отношений в бюджетной и финансовой сферах.

Международные договоры также являются основой для административно-правового регулирования в области туризма. Их, по мнению Н.А. Соколовой можно классифицировать на две группы: многосторонние международные договоры в сфере туризма и двусторонние договоры Российской Федерации с иностранными государствами в сфере туризма.

К первой группе, можно отнести, так называемые, «Шенгенские соглашения», в частности, Соглашение «Об отмене паспортного таможенного контроля между рядом стран Европейского союза».

Первоначально, это соглашение было подписано 14 июня 1985 (а вступило в силу 26 марта 1995 г.) семью европейскими государствами (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, Францией, Германией, Португалией и Испанией). Позднее к соглашению присоединились ещё несколько стран, и до 2007 года соглашение действовало уже в пятнадцати странах: Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Исландия, Италия, Греция, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Испания и Швеция. В 2013 году список Шенгенских стран составил 26 стран.

Важными двусторонними договорами в области туризма признаются: «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской республики о сотрудничестве в области туризма», «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской республики об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и гражданам Итальянской республики», «Соглашение между Федеральным Агентством по туризму (Российской Федерации) и Министерством регионального развития Чешской республики о сотрудничестве в области туризма», «Протокол о сотрудничестве в области туризма между Российской Федерацией и Испанией»и др. Соколова Н.А. Туризм в Российской Федерации: правовое регулирование. Учебное пособие - М.: Волтерс-Клувер, 2010. ? c. 33.

В системе международных источников, регулирующих отношения в сфере туризма, важную роль имеют международные правовые акты, принимаемые на уровне стран-участников Содружества Независимых Государств (далее СНГ). В соответствии с решением глав правительств Содружества Независимых Государств в сентябре 1994 г. образован Совет по туризму стран СНГ. Основными актами о сотрудничестве государств-участников СНГ в области туризма являются:

? Межправительственное соглашение от 23 декабря 1993 г. «О сотрудничестве в сфере туризма»;

? Рекомендательный законодательный акт Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ от 29 октября 1994 г. «Об основных принципах сотрудничества государств-участников СНГ в области туризма»;

? Межгосударственная целевая программа от 14 февраля 1996 г. «Развитие туристских связей между государствами-участниками СНГ» (концепция) Соколова Н.А. Туризм в Российской Федерации: правовое регулирование. Учебное пособие - М.: Волтерс-Клувер, 2010. ? c. 34..

Следует согласиться с мнением А.В. Стригулиной по вопросу о недостатках правовой базы сотрудничества государств-участников СНГ в сфере туризма, которые выражены в недостаточной конкретизации в положениях о целях и задачах этих актов, в необязательном характере многочисленных правовых категорий («будут стремиться», «будут способствовать») и в отсутствии единообразного понимания многих международных дефиниций Стригулина А.В. Сотрудничество Российской Федерации в рамках СНГ по вопросам правового регулирования международного туризма // Туризм: право и экономика. - 2005. - № 4. - С.31. .

В целом можно отметить, что действительное внимание к туризму на международном уровне отмечается в большей степени в последние два десятилетия (чего нельзя сказать о российском законодательстве). Тем не менее, рассмотренные международно-правовые акты в сфере туризма явились основой для формирования и развития отечественного законодательства в сфере туризма.

В связи с тем, что, российское законодательство, регулирующее туризм, стало активно формироваться и развиваться сравнительно недавно, то, считать этот процесс законченным, вероятно, не стоит.

Многие вопросы, связанные с туризмом, регулируются общими кодифицированными нормативными актами, среди которых - Гражданский Кодекс РФ, Таможенный Кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Воздушный Кодекс РФ, Земельный Кодекс РФ.

Остальные федеральные нормативные правовые акты можно разделить на группы, которые включают акты, различные по юридической силе и по отраслевой принадлежности, однако, регулирующие однородную группу отношений в сфере туризма.

Первая группа - это нормативные правовые акты, регламентирующие организацию туристской деятельности в целом. ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» устанавливает, что туристская деятельность - туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // www.consultant.ru .

До недавнего времени, значительную часть этой группы составляли нормативные акты, регулирующие лицензирование туроператорской, турагентсткой деятельности, а также деятельности по продаже прав на клубный отдых. Но, в связи с внесением изменений в Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 1 января 2007 года прекращено лицензирование туроператорской и турагентской деятельности Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // www.consultant.ru. Данный факт, по мнению В.Е. Егорова и других ученых, вызвал большой резонанс среди туристских предприятий. Они потеряли формальный идентифицирующий признак - лицензию, предоставляющую им право работать в этой сфере и отличающую их от компаний из других областей экономики. Таким образом, возникла необходимость выработать некий механизм ответственности участников туристского рынка перед потребителями-туристами и государством. Кроме этого, как показывает практика Территориальных управлений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в связи с ликвидацией механизма лицензирования туроператоров и турагентов, возможность осуществления контроля в этой сфере стало затруднено. Это объясняется тем, что отсутствуют туроператоры, осуществляющие формирование, продвижение и реализацию трупродукта. Туристскую деятельность осуществляют в основном турагенты, реализующие турпродукт. Статья 14.51 КоАП РФ не предусматривает административной ответственности за нарушение туристского законодательства для турагентов, административная ответственность устанавливается только для туроператоров Егоров В.Е. Правовое регулирование отношений в туристской деятельности // Туризм: право и экономика. - 2008. - № 3. - С.24. .

В связи с вышеизложенным, предлагается внести изменение в Федеральный Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» и установить обязательное лицензирование для туроператоров, а также возложить обязанность по осуществлению данной деятельности на органы исполнительной власти субъектов РФ.

Кроме вышеназванного закона, в эту группу можно включить: Закон РФ от 7 февраля 1992г. № 2300-I «О защите прав потребителей»; Федеральный закон от 27 декабря 2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»; Федеральный закон от 13 марта 2006г. «О рекламе»; Постановление Правительства РФ 25 апреля 1997 № 490 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 18.07.2007 № 452 «Об утверждении правил оказания услуг по реализации туристского продукта»; Постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 № 1036 «Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания»; Приказ Ростуризма от 21 июля 2005 № 86 «Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения»; Приказ Ростуризма от 10 мая 2007 № 28 «Об утверждении Положения о ведении единого федерального Реестра туроператоров» и другие Государственное и муниципальное управление в сфере туризма: учебник / коллектив авторов ; под общ. ред. Е.Л. Писаревского. - М.: Федеральное агентство по туризму, 2014. - 192 с..

Вторая группа нормативных правовых актов регулирует вопросы, связанные с использованием туристских ресурсов (туристские ресурсы ? природные, исторические, социально-культурные объекты, включающие объекты туристского показа, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил), например: Федеральный закон от 14 марта 1995 № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; Федеральный закон от 23 февраля 1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»; Федеральный закон от 17 декабря 1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»; Федеральный закон от 22 июля 2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

В третью группу можно включить правовые акты, устанавливающие основы деятельности органов исполнительной власти в сфере туризма, такие как: Указ Президента РФ от 10.01.1994 № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента РФ от 14.08.1996г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»; Постановление Правительства РФ «О Министерстве культуры Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004г. № 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму»; Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ от 20 апреля 2009 г. № 226 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по туризму по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок».

Четвертая группа включает акты, регулирующие вопросы туристских формальностей, являющиеся обязательным элементом некоторых административно-правовых режимов (паспортно-визовый, таможенный, валютный режимы, а также режим соблюдения санитарно-эпидемиологических правил). К ним относятся, Федеральный закон от 10 декабря 2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»; Федеральный закон от 15 августа 1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Федеральный закон от 30 марта 1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Закон РФ от 1 апреля 1993 № 4730 -1 «О Государственной границе Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 07.05.2009 № 397 «О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки»; Постановление Правительства РФ от 9 июня 2003 № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы».

Пятую группу составили нормативные правовые акты, регулирующие вопросы безопасности туризма (причем, к ним можно отнести как федеральные акты, так и акты субъектов РФ): Постановление ГД ФС РФ от 01 июля 2009 № 2395-5 ГД «О Заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об обеспечении безопасности российских туристов (экскурсантов)»; Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов»; Приказ Ростуризма от 19 декабря 2007 № 141 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания»; Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2005 № 546 «Об утверждении Правил оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации».

Особое значение в административно-правовом регулировании туризма имеют стандарты, такие как: ГОСТ Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов»; ГОСТ Р 51185-2008 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования»; ГОСТ Р 50690-2000 «Туристские Услуги. Общие требования»; ГОСТ Р 50681-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг». Государственные стандарты призваны способствовать улучшению качества предоставляемых туристских услуг, приведению их к международному уровню Государственное и муниципальное управление в сфере туризма: учебник / коллектив авторов ; под общ. ред. Е.Л. Писаревского. - М.: Федеральное агентство по туризму, 2014. - 192 с..

Важную роль в системе нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере туризма, играют законодательные акты субъектов Российской Федерации.

Процесс формирования и развития индустрии туризма в качестве значимой отрасли в настоящее время невозможен только за счет использования действующих рыночных механизмов без реальной поддержки и активного координирующего участия со стороны государства, являющегося катализатором формирования государственно-частного партнерства. На протяжении последнего времени такое участие обеспечивалось как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, в том числе посредством реализации соответствующих целевых программ в сфере туризма.

Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 317 утверждена Государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма на 2013-2020 годы», которая включает подпрограмму 3 «Туризм» государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.08.2014 № 788 утвержден план реализации в 2014 году и в плановый период 2015 и 2016 годов ГП «Развитие культуры и туризма».

С целью повышение конкурентоспособности российского туристского рынка, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах была принята ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма».

В частности, во многих субъектах Российской Федерации были разработаны концепции, стратегии и региональные программы развития туризма на среднесрочную перспективу.

По итогам главы сделаем вывод.

Туризм как сложное явление характеризуется наличием большого количества определений, которые постоянно подвергаются доработке и усовершенствованию.

Туризм в узком смысле - временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания (ст. 1 Закона о туристской деятельности).

Туризм в широком смысле - это сфера туризма, сложная система, которая, являясь частью социальной сферы, в то же время относится к комплексному межотраслевому объекту государственного управления (государственно-правового воздействия).

Туристская политика, являясь составная частью внутренней и внешней политики государства закрепляется в Законе о туристской деятельности, а также программно-установочных документах.

Как указывается в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, туризм сегодня должен стать локомотивом развития регионов, связующим звеном между коммерческими интересами различных сфер бизнеса, приоритетами государственной политики и культурными потребностями общества. Единство целей и задач развития страны позволит успешно реализовывать программно-целевые инструменты для роста культурного уровня, духовного потенциала и благосостояния страны и каждого ее гражданина.

В этой связи целью развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года является комплексное развитие внутреннего и въездного туризма с учетом обеспечения экономического и социокультурного прогресса в регионах Российской Федерации.

Туризм как отрасль экономики и как часть социально-культурной сферы требует надежного правового регулирования, в том числе усовершенствования системы нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере туризма. Это в определенной степени является основой для создания благоприятных условий для его развития.

Современная нормативно-правовая основа туризма, прежде всего, базируется на положениях Конституции Российской Федерации.

Российская Федерация является членом ЮНВТО как правопреемник СССР с 1975 года. За время деятельности данной организации был принят ряд важнейших документов по вопросам туризма, вот основные из них: Манильская декларация по мировому туризму; Гаагская декларация по туризму; Глобальный этический кодекс туризма; Хартия туризма и ее раздел «Кодекс туризма»; Осакская декларация по туризму; Осакская декларация тысячелетия.

Многие вопросы, связанные с туризмом, регулируются общими кодифицированными нормативными актами, среди которых - Гражданский Кодекс РФ, Таможенный Кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Воздушный Кодекс РФ, Земельный Кодекс РФ.

Остальные федеральные нормативные правовые акты можно разделить на группы, которые включают акты, различные по юридической силе и по отраслевой принадлежности, однако, регулирующие однородную группу отношений в сфере туризма.



ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ТУРИЗМА В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

2.1 Система органов власти, наделенных полномочиями в сфере туризма

Туризм в Удмуртии с момента возникновения, т.е. со второй половины XIX века и до начала XXI столетия представляет собой целостное историко-культурное явление, в основных чертах и проявлениях повторяющее общероссийский процесс. На развитие индустрии туризма в республике большое влияние оказали местные социально- политические и экономические факторы общественной жизни.

Становление системы органов управления туризмом в Удмуртии вписывается в общероссийский контекст формирования отечественной системы органов управления туристской отраслью, однако имеет и некоторые свои региональные особенности, обусловленные природно-географическими, историческими, социально-экономическими условиями. Во второй половине XX века происходит становление и расцвет массового российского туризма, формирование государственного регулирования туристской деятельности и становление системы органов управления отечественным туризмом. Именно в этот период сложилась действенная централизованная, разноуровневая (государственная, общественная, профсоюзная) система, охватывающая различными формами деятельности значительную часть взрослого и детского населения страны.

В 1934 г. создан Удмуртский областной совет Всесоюзного добровольного Общества пролетарского туризма и экскурсий в Ижевске. В 1935 г. начинают функционировать районные советы ОПТЭ в Можге, Глазове, Яре и Кезе. Удмуртский совет ОПТЭ занимался в основном организацией самодеятельных походов и развитием местного туризма. Одновременно с этим в 1931 г. в Ижевске создается первая детская туристско-экскурсионная станция. Станцией были разработаны производственные, научные и сельскохозяйственные экскурсии. Впоследствии именно они явились первыми самостоятельными, в организационном плане оформленными учреждениями, для которых вопросы развития туризма и экскурсий на территории республики являлись основными Мерзлякова Г.В. Развитие регионального туризма: становление системы органов управления (на примере Удмуртии) // Вестник казанского технологического университета. - 2013. - №8. - С.354..

С 1936 г. формально становится ВЦСПС: распоряжением ЦИК СССР Всесоюзное общество пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ) было ликвидировано, а его функции и материально-техническая база переданы профсоюзам; в управленческой системе ВЦСПС появилась новая административная структура - Туристско-экскурсионное управление (ТЭУ).

В 1959 г. в Удмуртии при добровольном спортивном обществе "Труд" создается первый туристский клуб, на базе которого в 1962 г. был организован Удмуртский областной совет по туризму, ставший центром организации и развития всего туристско-экскурсионного дела в республике и положивший начало созданию разветвленной сети туристско-экскурсионных учреждений на местах.

В соответствии с постановлением коллегии Российского республиканского совета по туризму и экскурсиям от 09.08.90 г. Удмуртский областной совет по туризму и экскурсиям был ликвидирован, а на его базе образовано Удмуртское областное туристско-экскурсионное производственное объединение "Турист".

В августе 1991 г. была образована Российская ассоциация социального туризма. Решением правления Российской ассоциации социального туризма от 06.02.92 г. в целях дальнейшего совершенствования организационных форм туристско-экскурсионной работы было ликвидировано Удмуртское областное туристско-экскурсионное производственное объединение "Турист" с входящими в него подведомственными организациями и создано Удмуртское туристско-экскурсионное предприятие "Турист"'.

В 2009 г. в соответствии с Указом Президента Удмуртской республики от 26 марта 2009 г. № 60 «О формировании исполнительных органов государственной власти Удмуртской республики» Государственный комитет Удмуртской республики по физической культуре и спорту реорганизован путем преобразования в Министерство по физической культуре, спорту и туризму Удмуртской республики. Министерство по физической культуре, спорту и туризму Удмуртской республики, являясь исполнительным органом государственной власти Удмуртской республики, проводит государственную политику и осуществляет регулирование деятельности в области физической культуры, спорта и туризма в республике Мерзлякова Г.В. Развитие регионального туризма: становление системы органов управления (на примере Удмуртии) // Вестник казанского технологического университета. - 2013. - №8. - С.355..

В 2014 году в соответствии с постановлением Правительства Удмуртской Республики от 15 декабря 2014 года № 520 "О Министерстве культуры и туризма Удмуртской Республики" Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 15 декабря 2014 года № 520 «О Министерстве культуры и туризма Удмуртской Республики» // www.consultant.ru создано Министерство культуры и туризма Удмуртской Республики, основными задачами которого являются:

- осуществление государственной политики в сферах культуры, искусства, туризма, профессионального и дополнительного образования в сферах культуры и туризма, сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

- осуществление государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия на территории Удмуртской Республики;

- содействие развитию национальных культур народов Удмуртской Республики, поддержка сохранения самобытности удмуртов, компактно проживающих за пределами Удмуртской Республики;

- определение целей и приоритетов в развитии профессионального искусства, музейного и библиотечного дела, народного творчества, образования и науки в сфере культуры, отдельных видов культурной деятельности;

- управление деятельностью подведомственных организаций;

- контроль за соблюдением подведомственными Министерству организациями законодательства Российской Федерации и законодательства Удмуртской Республики в области культуры.

Реализация государственной политики в области туризма возложена на Министерство культуры и туризма Удмуртской республики. Содействуют развитию туризма такие общественные организации, как Удмуртское отделение Российского Союза туриндустрии, Республиканский центр туризма и отдыха Удмуртской Республики, Союз туристов и краеведов Удмуртии.

Удмуртское отделение Российского Союза туриндустрии является своего рода внутренним регулятором и координатором турфирм Удмуртии, занимающееся вопросами развития внутреннего туризма, исследованием туристских ресурсов региона. На сегодняшний день в состав удмуртского отделения РСТ входит 11 турфирм, зарекомендовавшие себя как лидеры, имеющие долгий опыт работы на туристическом рынке.

Основными целями деятельности Союза являются:

- создание в России современной, высокоразвитой, конкурентноспособной туристской индустрии;

- защита коллективных интересов членов Союза;

- влияние на выработку представительными и исполнительными органами власти РФ правовой, экономической и социальной политики, отвечающей профессиональным интересам членов Союза, и содействие его эффективной реализации;

- противодействие монополизму в туристской деятельности;

- содействие развитию туристских предприятий, рынка туруслуг и цивилизованных рыночных отношений в России;

- защита интересов национальных производителей туристических услуг;

- содействие созданию благоприятных финансово-экономических условий для членов Союза;

- представление интересов членов Союза в международных неправительственных туристических организациях.

Республиканская детско-молодежная общественная организация «Союз туристов и краеведов Удмуртии» создана 17 марта 1998 года. Основной целью Союза является содействие развитию массового спортивно-оздоровительного и туристско-краеведческого движения в Удмуртии. РДМОО «Союз туристов и краеведов Удмуртии» является коллективным членом Туристско-спортивного союза России.

«Союз туристов и краеведов Удмуртии» осуществляет организационную, методическую и учебно-тренировочную работу в сфере детско-молодежного и спортивно-оздоровительного туризма в республике. При Союзе зарегистрирована туристско-спортивная маршрутно-квалификационная комиссия Удмуртской Республики. МКК была создана в 1963 году при Удмуртском областном Совете по туризму и экскурсиям, с целью обеспечения безопасности проводимых туристских мероприятий. Деятельность маршрутно-квалификационной комиссии позволила значительно увеличить безопасность и управляемость спортивно-туристского движения, повысить уровень технической подготовки туристов-спортсменов и судей. Маршрутно-квалификационная комиссия проводит консультирование по выбору маршрута, дает заключение о соответствии категории сложности заявленного маршрута опыту руководителя и участников группы, контролирует прохождение туристскими группами заявленного маршрута, рассматривает отчетные документы о совершенных походах и дает заключение на присвоение инструкторских, спортивных званий и разрядов.

2.2 Особенности государственного регулирования туризма в Удмуртии

государственный регулирование сфера туризм

Все более очевидной становится возрастающая роль туризма в социально-экономическом развитии Удмуртской Республики. Туристский комплекс Удмуртии состоит из почти 2,5 тысячи объектов различного назначения и ведомственной подчиненности, в нем функционируют около 300 субъектов туристической деятельности.

В туристский комплекс Удмуртии входят порядка 150 коллективных средств размещения (гостиницы, санаторно-курортные учреждения, детско-оздоровительные и спортивные лагеря, базы отдыха), 32 музея (в том числе музей-усадьба, два музея-заповедника), более 2 тысяч памятников истории и культуры, национальный парк, природные парки и заказники, 64 памятника природы регионального значения, 4 спортивных комплекса (из них 2 - горнолыжные).

В последние годы в Удмуртии построен ряд объектов, способствующих привлечению туристов, в числе которых зоопарк, цирк, горнолыжные комплексы.

Природный и историко-культурный потенциал Удмуртской Республики позволяет развивать многие виды туризма, включая наиболее распространенные по потребительским предпочтениям: культурно-познавательный, сельский, событийный, активный (в том числе спортивно-оздоровительный), экологический, лечебно-оздоровительный, охотничье-промысловый.

Большим потенциалом для развития историко-культурного направления обладают как крупные города Удмуртской Республики - Ижевск, Сарапул, Глазов, Воткинск, - так и большинство районов, среди которых можно особо выделить Игринский, Дебесский, Завьяловский, Якшур-Бодьинский, Воткинский, Сарапульский, Глазовский, Шарканский.

В Удмуртской Республике имеются благоприятные природные предпосылки для развития лечебно-оздоровительного туризма. Регион обладает уникальными по своим свойствам и запасам месторождениями минеральных вод и грязей, что создает идеальные условия для организации грязевого и бальнеологического лечения. Наиболее известные санаторно-курортные центры Удмуртии: Ижевск, Ува, Варзи-Ятчи.

Ежегодно в Удмуртской Республике происходит немало культурных событий, формирующих положительный имидж региона и отличающихся регулярностью проведения, устойчивой аудиторией. К ним относятся музыкальные и цирковые фестивали, фольклорные фестивали и программы, приуроченные к праздникам народного календаря, выставки и конкурсы мастеров декоративно-прикладного искусства и ремесел, в первую очередь, фестиваль П.И. Чайковского. В финно-угорском мире известны фольклорные фестивали "Новая песня древней земли", "Воршуд", праздник "Гербер".

На территории национального парка "Нечкинский" (Сарапульский, Воткинский, Завьяловский районы), природных парков "Усть-Бельск" (Каракулинский район) и "Шаркан" (Шарканский район), природного ботанического заказника "Кокманский" (Красногорский район) действуют эколого-туристские маршруты.

Перспективным для Удмуртской Республики также является развитие зимних (горнолыжный спорт) и летних (водный, пешеходный, велосипедный, конный, спортивно-оздоровительный туризм) видов активного отдыха. В настоящее время центрами организованного активного досуга являются спортивный комплекс "Чекерил", спортивно-туристский центр "Нечкино", спортивно-оздоровительный лыжный комплекс им. Г.А. Кулаковой. Большим потенциалом в данной сфере обладают Каракулинский, Малопургинский, Шарканский районы.

По данным статистики, за период с 2012 по 2014 год внутренний туристский поток в Удмуртской Республике вырос на 144,784 тысячи человек и составляет 390,0 тысячи человек в год. Объем оказанных туристских услуг вырос на 331,0 млн. рублей. При сохранении среднего количества туристских предприятий ежегодный темп роста данного показателя составляет более 130%, в 2014 году он равен 572,0 млн. рублей.

К настоящему времени в Удмуртской Республике действуют более 60 туристских программ, большинство из которых представляют собой однодневные экскурсии по городам и районам Удмуртской Республики. Самыми успешными на сегодня являются проекты: "Музейный квартал" - город Сарапул, "В гостях у Тол Бабая" - Шарканский район, "Резиденция Бабы Яги" - Граховский район, "Чудотворное село Перевозное" - Воткинский район, "Игра в игре с Лопшо Педунем", "В поисках Пельняня" - Игринский район и иные. С 2009 года количество туроператоров, внесенных в федеральный реестр, увеличилось с 9 до 21, из них 2 имеют финансовые гарантии туроператора международного туризма О развитии туризма в Удмурсткой Республике // www.mid.ru.

Положительная динамика развития отрасли стала возможна благодаря реализации мероприятий республиканской целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Удмуртской Республике на 2012 - 2018 годы" Республиканская целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Удмуртской Республике на 2012 - 2018 годы» // www.consultant.ru (далее - Программа), которая полностью коррелирует с задачами Стратегии развития туризма в Российской Федерации. С целью обеспечения организации управления Программой распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 16 июля 2012 года N 591-р создан Межведомственный координационный совет по развитию туризма при Правительстве Удмуртской Республики.

В 2014 году в рамках Программы был реализован целый ряд мероприятий, направленных на продвижение Удмуртской Республики как туристской дестинации. Это организация участия делегаций республики в международных и всероссийских выставках, в том числе в финской "Matka NORDIC TRAVEL FAIR" и "Экспозиции регионов России в Олимпийском парке в период проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи", а также проведение Всероссийской специализированной выставки "Туризм. Спорт. Отдых" в городе Ижевске.

С 2012 года регулярно проходят заседания Межведомственного координационного совета по развитию туризма при Правительстве Удмуртской Республики, целью создания которого является координация целенаправленного участия в развитии туризма исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики, органов местного самоуправления в Удмуртской Республике, а также организаций всех форм собственности.

В рамках реализации Программы осуществляется развитие туристической инфраструктуры муниципальных образований в Удмуртской Республике.

По направлению повышения инвестиционной привлекательности и комплексного развития территорий внедряется на республиканском уровне в отрасль туризм кластерный подход, что стимулирует создание проектов в форме государственно-частного партнерства.

Одной из наиболее привлекательных с точки зрения развития туризма в Удмуртской Республике является территория вдоль реки Камы, включающая муниципальные образования "Город Сарапул", Сарапульский, Воткинский, Каракулинский районы. На формирование туристско-рекреационного кластера на этой территории нацелен инвестиционный проект комплексного регионального развития "Туристско-рекреационный кластер "Камский берег".

Реализация I этапа инвестиционного проекта предполагается на территории города Сарапула, который является историко-культурным центром Среднего Прикамья, формирующим круизный туристический поток в летнее время, являясь "речными воротами" региона.

В ходе реализации инвестиционного проекта Удмуртской Республики "Создание туристско-рекреационного кластера "Камский берег" I этап" планируется строительство объектов туристской инфраструктуры и необходимых объектов обеспечивающей инфраструктуры к туристским объектам.

Город Сарапул - ядро кластера с высоким туристско-рекреационным потенциалом, его называют "готовым городом-музеем". Как отмечено специалистами, не во многих городах России сохранились в такой целостности постройки XIX - начала XX-го века, органично сосуществующие с памятниками археологии и "встроенные" в существующую ландшафтно-экологическую среду.

Первый этап реализации разработанного в 2014 году инвестиционного проекта Удмуртской Республики "Создание туристско-рекреационного кластера "Камский берег" был представлен на заседании Координационного совета федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)" и по итогам конкурсного отбора был рекомендован для включения в перечень программных мероприятий с финансированием в 2015 - 2016 годах из федерального бюджета строительства объектов обеспечивающей инфраструктуры в городе Сарапуле в запрашиваемом объеме 224,0 млн. рублей. В рамках реализации I этапа создания туристско-рекреационного кластера "Камский берег" в течение 2014 - 2017 годов на строительство объектов туристской инфраструктуры будут привлечены средства частных инвесторов в размере более 750,0 млн. рублей.

В реализации проекта туристско-рекреационного кластера "Камский берег" принимают участие Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики, Министерство энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и государственного регулирования тарифов Удмуртской Республики, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Удмуртской Республики, Агентство инвестиционного развития Удмуртской Республики.

Также на сегодняшний день в республике разработан инвестиционный проект по развитию оружейного кластера - проект города Ижевска "Музейный квартал", предполагающий свою реализацию на 2016 - 2020 годы.

Он объединяет в себе участников из разных отраслей: промышленные предприятия, научные центры и вузы Удмуртии. В республике сформировалась структура кластера исторически. Его флагманами являются ОАО "Концерн "Калашников", на котором, в частности, собирается легендарный автомат Калашникова, ФГУП "Ижевский механический завод", выпускающий продукцию под известными брендами "Иж" и "Байкал".

В рамках оружейного кластера в г. Ижевске на сегодняшний день готовится к реализации инвестиционный проект "Музейный квартал "Ижевский завод", включающий в себя ряд зданий на Набережной г. Ижевска: Пивоваренный завод Бодалева, Индустриальный техникум, Генеральский дом и Главный корпус оружейного завода. Музей города предполагает собой общественный, образовательный и досуговый центр.

Несмотря на ряд позитивных изменений в индустрии туризма за последние годы, туристский потенциал Удмуртской Республики используется малоэффективно. Отдельные муниципальные образования в Удмуртской Республике, обладающие рекреационным потенциалом, не имеют программ по развитию туризма. Соответственно, не определен заказ туристской отрасли на товары и услуги в смежных отраслях экономики. Разделы, касающиеся развития инфраструктуры и туристских услуг, не включены в отраслевые программы.

Основными проблемами, сдерживающими развитие внутреннего и въездного туризма в Удмуртской Республике, являются:

- недостаточное развитие инженерной и транспортной инфраструктуры туристско-привлекательных территорий (сети энергоснабжения, водоснабжения, теплоснабжения, транспортные сети, причалы, пристани, дноуглубление и берегоукрепление и иные мероприятия), являющееся препятствием как для приема туристов, так и для привлечения частных инвесторов в туристическую сферу;

- нехватка современных средств размещения туристов, а также центров отдыха и развлечений, предприятий общественного питания;

- недостаточное развитие туристской инфраструктуры;

- значительный моральный и физический износ материальной базы;

- недостаточно эффективная инвестиционная политика в сфере туризма;

- отсутствие активного имиджевого позиционирования Удмуртии как туристской дестинации;

- недостаток высококвалифицированных профессиональных кадров и, как следствие, отсутствие конкурентоспособного туристского продукта.

Динамичное развитие туристической индустрии в Удмуртской Республике предполагается за счет поддержки инвестиционных проектов в сфере туризма, а также формирования туристско-рекреационного кластера, который предполагает сосредоточение на ограниченной территории предприятий и организаций, занимающихся разработкой, производством, продвижением и продажей туристского продукта, а также деятельностью, смежной с туризмом и рекреационными услугами. В настоящее время проводится работа по его формированию и дальнейшему развитию.

Формирование туристско-рекреационных кластеров предполагается на основе научно-обоснованных решений, поддержки инвестиционных проектов, а также использования механизмов государственно-частного партнерства.

Правовое регулирование развития внутреннего и въездного туризма в Удмуртской Республике осуществляется Федеральным законом от 24 ноября 1996 года №132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", который определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Региональный уровень развития туризма предполагает разработку региональных программ (планы развития, концепции, стратегические программы, мероприятия, карты-схемы, атласы, паспорта); формирование единых информационных туристских систем; создание региональных научно-методических и маркетинговых центров по вопросам развития туризма и пр.

Разработанные стратегии чаще всего представлены в виде целевых программ: федеральных (Федеральная целевая программа (ФЦП) «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)») и региональных целевых программ по развитию туризма.

В июне 2012 года утверждена постановлением Правительства Удмуртской республики республиканская целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Удмуртской республике на 2012-2018 годы» и создан межведомственный координационный совет при Правительстве республике по развитию внутреннего туризма. В связи с вышеперечисленными обстоятельствами в Удмуртии в последние годы все больше внимания стали уделять развитию индустрии туризма.

Программа разработана в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 года N 644 "О федеральной целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)", Законом Удмуртской Республики от 9 октября 2009 года N 40-РЗ "О Стратегии социально-экономического развития Удмуртской Республики на период до 2025 года", Законом Удмуртской Республики от 18 декабря 2009 года N 68-РЗ "О Программе социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2010 - 2014 годы", распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 10 ноября 2011 года N 844-р "О Прогнозе социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2012 - 2014 годы".

Основной целью Программы является создание благоприятных условий для формирования современной конкурентоспособной туристской отрасли на территории Удмуртской Республики.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- развитие правовой базы Удмуртской Республики по вопросам развития внутреннего и въездного туризма;

- формирование системы продвижения туристского продукта и рекламно-информационного обеспечения туристской отрасли;

- совершенствование управления в сфере туризма;

- увеличение внутреннего и въездного туристских потоков;

- содействие развитию инфраструктуры и материальной базы туризма;

- повышение качества и доступности предоставляемых туристских услуг;

- увеличение разнообразия турпродуктов;

- создание благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства, привлечения инвестиций в сферу туризма;

- увеличение доходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики;

- создание положительного имиджа Удмуртии у населения Удмуртской Республики и потенциальных туристов;

- совершенствование кадрового и научно-методического обеспечения туризма в Удмуртской Республике.

В целевой программе Удмуртской Республики уделяется внимание разработке различных нормативных документов: положение о добровольной аккредитации экскурсоводов, гидов-переводчиков, гидов-проводников, осуществляющих экскурсионно-туристический показ объектов культурного наследия, расположенных на территории Республики; положение о конкурсе проектов по развитию туристической инфраструктуры муниципальных образований в Республике и др.

Реализация мероприятий Республиканской целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Удмуртской Республике на 2012-2018 годы», утвержденная постановлением Правительства Удмуртской Республики от 4 июня 2012 года № 237 прекращена в 2015 году. Реализация мероприятий по развитию туризма на сегодняшний день осуществляется подпрограммой «Развитие туризма» государственной программы «Культура Удмуртии на 2015-2020 годы», утвержденная постановлением Правительства Удмуртской Республики от 6 июля 2015 года № 326 Постановление Правительства Удмуртской Республики от 6 июля 2015 года № 326 «Культура Удмуртии на 2015-2020 годы» // www.consultant.ru, в которую вошли мероприятия ранее реализующейся республиканской программой.

В рамках подпрограммы осуществляются следующие основные мероприятия:

1) развитие туристической инфраструктуры муниципальных образований в Удмуртской Республике на конкурсной основе;

2) мероприятия по созданию туристической инфраструктуры природных парков;

3) обеспечение продвижения и рекламно-информационной поддержки республиканского туристского продукта на внутреннем и международном рынках, в том числе информационного характера, а именно:

- подготовка материалов о туристском потенциале Удмуртской Республики, в том числе информационного характера;

- создание и актуализация единой базы данных объектов туриндустрии в Удмуртской Республике;

- освещение деятельности в туриндустрии, осуществляемой в Удмуртской Республике, в средствах массовой информации и информационно-коммуникационной сети "Интернет";

- создание и поддержка официального республиканского туристского интернет-портала;

- организация и проведение рекламно-информационных туров, пресс-туров для представителей печатных и электронных средств массовой информации;

4) организация и проведение ежегодной республиканской туристской выставки;

5) участие Удмуртской Республики в региональных, российских и международных выставках, семинарах, конференциях, форумах по вопросам развития внутреннего и въездного туризма;

6) кадровое и научно-методическое обеспечение развития въездного и внутреннего туризма, в том числе:

- организация и проведение семинаров и конференций по вопросам развития внутреннего и въездного туризма;

- проведение обучающих семинаров для специалистов в области туриндустрии, а также подготовка и переподготовка кадров для работы в сфере туризма;

7) создание комплекса обеспечивающей инфраструктуры туристско-рекреационного кластера "Камский берег". I этап", в том числе:

- строительство объекта "Водопровод диаметром 400 мм от водопроводной насосной станции "Элеконд" по ул. Чистякова, ул. Калинина до ул. Гончарова в г. Сарапуле";

- "Туристско-рекреационный кластер "Камский берег". I этап. Реконструкция набережной реки Камы г. Сарапула".

Соисполнителями государственной программы реализуется комплекс мероприятий, предусматривающих создание туристической инфраструктуры природных парков, реализацию инвестиционного проекта "Создание туристско-рекреационного кластера "Камский берег"; реализацию инвестиционного проекта по развитию оружейного кластера - проект города Ижевска "Музейный квартал", развитие туристического продукта Удмуртской Республики и его продвижение на внутреннем и международном туристических рынках; кадровое и научно-методическое обеспечение развития въездного и внутреннего туризма.

Основной объем средств сосредоточен на развитии обеспечивающей и туристской инфраструктуры инвестиционного проекта "Создание туристско-рекреационного кластера "Камский берег", что позволит привлечь частных инвесторов к строительству и реконструкции предприятий туристической индустрии: гостиниц, ресторанов, кафе, развлекательных комплексов, объектов прибрежной инфраструктуры.

2.3 Основные направления совершенствования государственного регулирования в сфере туризма в Удмуртской Республике

В современных условиях развития мировой экономики туризм становится одной из ведущих и динамично развивающихся отраслей. По данным ЮНВТО туризм занимает четвертое место в мировом экспорте товаров и услуг (7,4 %), уступая только экспорту автомобилей, продуктов химии и топлива. По доходности данная отрасль занимает третье место в мире после нефтедобывающей промышленности и автомобилестроения.