Визначення основних завдань правових актів органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Актуальність теми дослідження. Сучасна правова доктрина розглядає акти органів місцевого самоврядування як невід'ємну частину єдиної, взаємопов'язаної та узгодженої системи правових актів держави.

Радянські вчені у 50-80 роках XX століття активно досліджували питання нормо-творчої діяльності місцевих рад, їх виконавчих комітетів та прийнятих ними правових актів. Про це свідчать праці таких науковців, як: В. В. Копєйчиков, Я. С. Вальденберг, Б. В. Дрейшев, Н. П. Воронов, М. Р. Шабанов, Н. І. Акуєв, В. Ф. Мелащенко, Р. Ф. Васильев, В. В. Онохова, І. А. Векшин та ін. Констатуючи значний внесок цих авторів у розвиток та висвітлення проблеми нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування слід відмітити, що проведені ними дослідження хоча й не втратили свого значення, однак вимагають переосмислення для використання в сучасних умовах.

Місцеве самоврядування виступає одним із найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві й державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. У ст. 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування проголошується: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у Законодавстві країни і, по можливості, у Конституції країни».Конституція України (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Важливе місце в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є правотворча діяльність - прийняття нормативно-правових актів, які б сприяли вирішенню місцевих потреб.

Мета і завдання дослідження. Головною метою роботи є поглиблення знань щодо правових актів місцевого самоврядування, визначення основних завдань правових актів органів місцевого самоврядування.

Поставлена мета обумовила потребу у вирішенні таких основних завдань:

- виявити підходи до визначення системи і функцій актів органів місцевого самоврядування;

- розглянути проблеми, що виникають у процесі розробки та прийняття актів органів місцевого самоврядування;

Обєктом дослідження виступає діяльність органів місцевого самоврядування, посадових осіб місцевого самоврядування

Предметом дослідження є теоретичні і прикладні аспекти діяльності органів місцевого самоврядування за додержанням і застосуванням правових актів органів місцевого самоврядування.

Методи дослідження: Відповідно до мети і завдань дослідження у роботі використані загальнонаукові, філософські і спеціально-юридичні методи дослідження.

1. Акти органів місцевого самоврядування як джерело конституційного права

1.1 Поняття нормативно-правових актів

Нормативні акти створюються в основному державними органами, що мають право приймати нормативні рішення з тих питань, які передані їм для дозволу. При цьому вони висловлюють волю держави. Звідси йде їх владність, офіційність, авторитарність, обов'язковість. Свирский Б. М. Государственное строительство и местное самоуправление в Украине / Б. М. Свирский: Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп. - Харьков: Эспада, 2004. - 304с. - С. 234.

Нормативні акти характеризуються такими ознаками.

По-перше, вони мають правотворческий характер: в них норми права або встановлюються, або змінюються, або скасовуються. Нормативні акти - це носії, сховища, житла правових норм, з них ми черпаємо знання про правові норми.

По-друге, нормативні акти повинні видаватися тільки в межах компетенції правотворчого органу, інакше з одного й того самого питання в державі існуватиме декілька нормативних рішень, між якими можливі протиріччя.

По-третє, нормативні акти завжди вдягаються в документальну форму і повинні мати такі реквізити: вид нормативного акта, його найменування, орган, що його прийняв, дату, місце прийняття акта, номер. Письмова форма сприяє досягненню однакового розуміння вимог юридичних норм, що дуже важливо, оскільки за їх невиконання можливе застосування санкцій.

По-четверте, кожен нормативний акт повинен відповідати Конституції і не суперечити тим нормативним актам, які мають у порівнянні з ним більшу юридичну силу.

По-п'яте, всі нормативні акти обов'язково підлягають доведенню до відома громадян і організацій.

Норматівно-правовий акт - офіційний документ встановленої форми, прийнятий (виданий) в межах компетенції уповноваженого державного органу (посадової особи), інших соціальних структур (муніципальних органів, профспілок, акціонерних товариств, товариств і т.д.) або шляхом референдуму з дотриманням встановленої законодавством процедури, що містить загальнообов'язкові правила поведінки , розраховані на невизначене коло осіб і кількаразове застосування

Конкретизуючи положення Конституції України ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997р. визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають нормативні та інші акти. Вказана законодавча формула дозволяє зробити висновок, що прийняті представницькими органами місцевого самоврядування рішення можуть мати як нормативно-правовий, так і індивідуально-визначений характер. Визначальною рисою співвідношення нормативних і ненормативних актів, як справедливо зазначає В.Мелащенко, є відмінності між ними. Головною з них є властивий нормативним актам правотворчий зміст, нормативний характер їх приписів, у той час як головною особливістю ненормативних (індивідуальних) актів є їх спрямованість на регулювання конкретних відносин. Мелащенко В. Ф. Правові акти місцевих рад депутатів трудящих / В. Ф. Мелащенко: методична розробка лекції. - К.: Знання, 1973. - 30 с. - С. 15

Згідно статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні": Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього закону.

Рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради.

Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, № 24, ст. 170

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення. На вимогу громадян їм може бути видана копія відповідних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 46 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частини першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначено, що «ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання». На думку судді Конституційного Суду України Кампа В. М., вказані акти не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування інакше як у разі, коли цей орган наділений відповідно до Конституції і законів України юрисдикційними повноваженнями стосовно таких актів. В інших випадках скасування чи зміна органом місцевого самоврядування ненормативних правових актів, наприклад місцевою радою актів підконтрольних та підзвітних їй органів місцевого самоврядування, є логічним і конституційним (законним). Вісник Конституційного Суду України: загальнодержавне періодичне видання / Конституційний Суд України. - м. Київ-33, №3/2009. - С. 129

Аналіз нормотворчої діяльності місцевого самоврядування свідчить про те, що найбільш численну групу муніципальних актів складають саме нормативні акти, які, як відмічає В. Онохова, є правовою формою реалізації органами місцевого самоврядування своєї компетенції. При цьому упродовж останніх років істотно зросла кількість нормативних рішень, прийнятих місцевими радами та виконавчими комітетами, що свідчить про активізацію їх нормотворчої діяльності та підвищення ролі представницьких органів місцевого самоврядування у механізмі правового врегулювання. Онохова В. В. Правовые акты местных Советов народных депутатов / В. В. Онохова. - Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1982. - 84 с. - С. 16

Проте, на сьогодні у юридичній літературі немає єдиного загального визначення нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування. Здебільшого, у підручниках з конституційного права України, державного будівництва та місцевого самоврядування в Україні констатується лише той факт, що органи місцевого самоврядування приймають у межах повноважень, визначених законом, обов'язкові до виконання на відповідній території рішення, які можуть бути скасовані лише у судовому порядку.

У радянській науковій літературі при визначенні нормативних актів органів місцевого самоврядування за основу бралась головна їх ознака - нормативність, тому нормативні рішення місцевих рад визначались як акти, що містять норми права, чи акти, котрі встановлюють, змінюють або відміняють правові норми. Васильев Р. Ф. Правовы акты местных советов / Р. Ф. Васильев. - М.: Изд-во Московского университета, 1975. - 150 с. - С. 86

Разом із тим, ряд сучасних українських правників висловлюють наступні думки з цього приводу. Так, О. Скакун досліджує нормативний акт органів місцевого самоврядування як акт-документ (постанова, рішення), що видається у межах компетенції органу місцевого самоврядування та містить норми права, обов'язкові для мешканців відповідної території, а також установ, підприємств та організацій, які здійснюють діяльність на цій території. Скакун О. Ф. Теория государства и права / О. Ф. Скакун: Учебник. - Харьков: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. - 704 с. - С. 367 Л. Богачова визначає нормативні акти органів (посадових осіб) місцевого самоврядування як письмові офіційні документи, прийняті правомочними суб'єктами (місцевими радами, головами рад), які мають обов'язкову силу, виражають владні веління і спрямовані на регулювання суспільних відносин. Богачова Л. Л. Акти органів місцевого самоврядування в системі нормативних правових актів України / Л. Л. Богачов: мат. наук.-практ. конф. [Проблеми правового регулювання місцевого самоврядування]., (4-5 грудня 2001 р. ) / За ред. М. І. Панова. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2002. - С. 54-56 Дещо інше визначення пропонується Ю. Делієм, на думку якого, під такими актами слід розуміти підзаконні акти, видані органами місцевого самоврядування в межах їх компетенції, які за своїм змістом відповідають чинному законодавству або прийняті на виконання законів. Бесчастний В. М. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми та перспективи / В. М. Бесчастний, Ю. В. Делія, В. А. Устименко та ін.: Монографія. - Донецьк: Донецький юридичний інститут при Донецькому націоналному університеті, 2005. - 271 с. - С. 119

Водночас В. Барський вважає, що нормативно-правовий акт місцевого самоврядування є офіційним документом, прийнятим безпосередньо територіальною громадою або представницьким органом місцевого самоврядування в межах предмета відання місцевого самоврядування, у визначеній процедурно-процесуальній формі, який спрямований на встановлення, зміну, доповнення або скасування правових норм як загальнообов'язкових, розрахованих на багаторазове застосування приписів. Барський В. Р. Нормотворчість представницьких органів місцевого самоврядування в Україні: дис. канд. юрид наук: 12.00.02 / Барський Вадим Рудольфлвич. - Одеса, 2006 - 221 с. - С. 115 За визначенням І. Билі, нормативні акти органів місцевого самоврядування - це сукупність нормативних актів, які приймаються з питань місцевого значення в межах Конституції і законів України всіма суб'єктами місцевого самоврядування. Биля І. О. Проблеми застосування нормотворчої техніки в нормотворчій діяльності суб'єктів місцевого самврядування / І. О. Биля: мат. наук.-практ. конф. [Проблеми правового регулювання місцевого самоврядування]., (4-5 грудня 2001 р.) / За ред. М. І. Панова. - Харків: Нац. Юрид. акад. України, 2002 - С. 97

Як бачимо, незважаючи на деякі теоретичні розбіжності, більшість вітчизняних вчених поділяють думку про те, що нормативно-правовий акт місцевого самоврядування, по-перше, є офіційним документом; по-друге, приймається уповноваженим суб'єктом місцевого самоврядування з питань місцевого значення; по-третє, за своїм змістом відповідає Конституції та законам України; по-четверте, покликаний врегулювати суспільні відносини громади.

Узагальнивши всі наведені підходи до визначення нормативно-правових актів місцевого самоврядування приходимо до висновку, що вказане поняття є складною юридичною категорією.

На наш погляд, нормативно-правовий акт місцевого самоврядування - це офіційний письмовий документ, що містить норми права та прийнятий у межах Конституції і законів України безпосередньо територіальною громадою, органом місцевого самоврядування або його посадовою особою з питань місцевого значення чи здійснення делегованих повноважень органів державної виконавчої влади.

Вважаємо, що таке визначення враховує викладені вище характерні риси і є найбільш привабливим з огляду на його точність та лаконічність.

До речі, у проекті Закону України «Про нормативні правові акти» нормативні акти місцевого самоврядування визначаються як рішення, постанови, накази та інші акти органів місцевого самоврядування та їх керівників, які приймаються на основі та на виконання Конституції та інших законів України в межах їх компетенції для реалізації права громадян та їх об'єднань у межах закону управляти громадськими справами. Проект Закону України «Про нормативні правові акти» розробленого групою вчених-правознавців Націоналної юридичної академії (М. І. Панов, Г. О. Борисов, В. М. Горшенько, М. П. Воронов, Ю. М. Тодика). - Харків, 1995. - 30 с. Не применшуючи значення запропонованого поняття для науки та практики місцевого самоврядування, вважаємо, що воно не відображає всіх характерних властивостей та ознак нормативно-правових актів місцевого самоврядування, які на сьогодні розроблені правовою наукою, та більш детально будуть розглянуті нами нижче.

1.2 Юридична природа та властивості нормативно правових актів

У сучасній українській юридичній літературі, на жаль, знаходимо лише поодинокі праці, у яких би комплексно висвітлювались питання юридичної природи актів місцевого самоврядування, їх характерних ознак, видів, місця та ролі у правовій системі держави. Без такого дослідження не можна всебічно зрозуміти природу та сутність й самого явища місцевого самоврядування як необхідного атрибуту будь-якої правової демократичної держави.

Нормативні акти місцевого самоврядування належать до єдиної системи нормативно-правових актів в Україні. За своєю юридичною природою це підзаконні нормативно-правові акти, тому їм, по-перше, притаманні всі характерні загальні риси останніх, а по-друге, - властиві специфічні ознаки, зумовлені конституційною природою місцевого самоврядування, чим вони відрізняються від нормативно-правових актів органів державної влади. Юридичною наукою наразі не вироблено єдиного та безумовного підходу до визначення такої правової категорії як нормативний акт органів місцевого самоврядування. Розробка єдиного загального визначення нормативних актів місцевого самоврядування, вивчення їх юридичних властивостей сприятиме активізації місцевої нормотворчості, що, в свою чергу, не лише забезпечить правову автономію місцевого самоврядування, а й підніме його авторитет в Україні.

У даному контексті для з'ясування та характеристики першої групи ознак необхідно, насамперед, визначити поняття нормативно-правового акта та підзаконного нормативно-правового акта, дослідити їх характерні риси, встановити відповідність останнім нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування.

Як відомо, у сучасній юридичній літературі нормативно-правовий акт визначається як офіційний письмовий документ, який приймається уповноваженим органом держави і встановлює, змінює, припиняє чи конкретизує певну норму права. Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко та ін. - К.: Укр. енцекл., 1998. - 736с. - С. 192

Нормативно-правовий акт є різновидом правового акта та являє собою офіційний документ правотворчості уповноваженого органу, що формально закріплює правові приписи. Алексеев С. С. Общая теория права в двух томах. Т. П / С. С. Алексеев. - М.: Юрид. лит., 1982. - 360 с. - С. 201; Скакун О. Ф. Теория государства и права / О. Ф. Скакун: Учебник. - Харьков: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. - 704 с. - С. 338

Для більш детального аналізу юридичної суті нормативно-правового акта вітчизняні науковці виділяють такі його характерні ознаки: 1) ухвалюється чи санкціонується уповноваженими органами держави, їх посадовими особами, іншими суб'єктами правотворчості і є їх одностороннім волевиявленням; 2) має зовнішню форму у вигляді писемного документа із чітко визначеними реквізитами; 3) містить нові норми права чи змінює, скасовує чинні; 4) приймається згідно з чітко визначеною процедурою; 5) має юридичну силу, що відображує співвідношення з іншими правовими актами, місце і роль у системах законодавства і правового регулювання; 6) надає волі народу офіційного характеру. Загальна теорія держави і права: навч. посіб. / А. М. Колодій, В. В. Копєйчиков, С. Л. Лисенков та ін.; За ред. В. В. Копейчикова. - Стер. вид. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - 320 с. - С. 164; Скакун О. Ф. Вказана праця. С. 339; Погребняк С. Справедлиість змісу нормативно-правових актів як умова їх правомірності / С. Погребняк // Вісник академії правових наук України, 2005. - №2(41). - С. 41-50

Без сумніву, нормативним актам місцевого самоврядування як різновиду нормативно-правових актів притаманні всі перераховані вище загальні видові ознаки.

Відтак, вони приймаються місцевими суб'єктами правотворчості, коло яких чітко визначає Закон (територіальна громада, місцева рада, виконавчий комітет, сільський, селищний, міський голова), та у встановлених законодавцем формах (рішення, розпорядження).

Їх прийняття здійснюється в суворо визначеній процедурно-процесуальній формі. Зокрема, чинним законодавством та регламентами рад врегульовано порядок розробки, прийняття, санкціонування, набрання чинності нормативно-правовими актами місцевого самоврядування та внесення до них змін. Крім того, нормативно-правовий акт місцевого самоврядування набирає чинності за умов його офіційного оприлюднення.

Про нормативність акта місцевого самоврядування свідчить наявність у ньому приписів, які встановлюють, змінюють чи скасовують правові норми.

Встановлені ним правові норми розраховані на багаторазове використання та є обов'язковими для мешканців відповідної території, а також установ, підприємств та організацій, які здійснюють діяльність на цій території та охороняються від можливих порушень як державою, так і територіальною громадою. У разі їх порушення і держава, і територіальна громада можуть вживати заходів примусу.

У юридичній енциклопедії підзаконний нормативно-правовий акт визначається як правовий акт, який має меншу юридичну силу, ніж закон, приймається на підставі закону, відповідно до закону та на його виконання. Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко та ін. - К.: Укр. енцикл., 1998. - 736 с. - С. 357 Юридичне значення підзаконних правових актів полягає в тому, що вони є важливою частиною правової системи і забезпечують її існування, конкретизуючи, уточнюючи, деталізуючи та розвиваючи положення законів.

Загальними ознаками цих джерел права вважаються: підзаконний характер, офіційність, обов'язковість виконання, породження юридичних наслідків. Горбунова Л. М. Принципи законності у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади / Л. М. Горбунова. - К.: Юрінком Інтер, 2008. - 240 с. - С. 67

Головною властивістю підзаконних нормативно-правових актів є їх підзаконний характер, який виражається в тому, що такі нормативно-правові акти приймаються на основі закону та відповідно до нього. їх зміст повинен ґрунтуватися на положеннях закону і йому не суперечити.

Закони визначають компетенцію державних органів, їх повноваження щодо видання нормативно-правових актів з питань, які належать до їх відання, види таких актів. Законодавство про статус відповідного державного органу передбачає межі та характер його правотворчої діяльності.

Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. визначає завдання, повноваження органів місцевого самоврядування, організацію та форми їх діяльності, коло суб'єктів нормотворчості. Останні можуть видавати тільки ті види підзаконних нормативно-правових актів, що визначені Конституцією України і законами України, та лише в межах своєї компетенції із дотримання чітко встановлених у законі процедур.

На підзаконну природу нормативних актів місцевого самоврядування вказують не лише положення Конституції України, згідно з якими місцеве самоврядування має здійснюватися на основі та на виконання законів України, а й численні застереження положень Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. на зразок «відповідно до закону», «відповідно до чинного законодавства», «у випадках, передбачених законом, «в порядку і межах, визначених законом». Борденюк В. І. Місцеве самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії / В. І. Борденок: Монографія. - К.: Паламентське вид-во, 2007. - 576 с. - С. 496

Однак підзаконність муніципальних актів пов'язана не тільки з відповідністю вимогам закону, а й з обов'язком органів та посадових осіб місцевого самоврядування керуватися у своїй діяльності актами вищестоящих органів державної влади та управління. Оскільки відповідно до ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України та законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради Міністрів АРК, прийнятими у межах їхньої компетенції. Проте, це не означає, що нормативні акти місцевого самоврядування знаходяться на найнижчому щаблі в ієрархічній системі українського законодавства, оскільки особливості їх правової системи дозволяють виокремити їм специфічне місце в середині системи підзаконних актів. Погребняк С. П. Нормативно-правові акти місцевого самоврядування як складова системи законодавства України / С. П. Погребняк // мат. наук.- практ. конф. [Проблеми правового регулювання місцевого самоврядування]., (4-5 грудня 2001 р. ) / За ред. М. І. Панова. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2002. - С. 102

Нормативні акти органів місцевого самоврядування, як і інші підзаконні нормативно-правові акти, теж мають офіційний характер. Про це свідчать: зображення на них державного герба України, наявність печатки органу місцевого самоврядування, що їх прийняв, вказівки на те, що вони видані на виконання Конституції України і законів України, опублікування у відповідних офіційних місцевих виданнях, підписання компетентною посадовою особою.

Нормативні акти місцевого самоврядування тільки тоді виконують своє призначення, коли вони діють, тобто породжують ті правові наслідки, для досягнення яких вони приймаються уповноваженими органами та їх посадовими особами. Це можливо шляхом нормативного врегулювання суспільних відносин через встановлення муніципально-правових норм або створення системи муніципальних правовідносин. Саме тому акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування створюють юридичні підстави для виникнення, зміни чи припинення муніципально-правових відносин або ж виступають юридичним фактом, що безпосередньо породжує конкретні правовідносини.

Щодо такої ознаки як обов'язковість виконання підзаконних нормативно-правових актів, то вказівка на неї мітиться безпосередньо в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. (ст 73). Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність за невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

Таким чином, нормативно-правовим актам органів та посадових осіб місцевого самоврядування властиві ознаки, спільні для всієї системи підзаконних нормативних актів держави. Разом з тим вони посідають своє особливе місце в системі підзаконних нормативних актів, що зумовлено їх специфічними ознаками. Дослідження таких ознак знаходимо в роботах учених як радянської, так і сучасної вітчизняної юридичної науки, зокрема: В. Копєйчикова, Р. Васильєва, В. Мелащенка, А. Колодія, О. Мурашина, О. Скакун, В. Барського, Ю. Делія, В. Борденюка та ін.

Аналіз наукових джерел згаданих авторів дозволяє виокремити такі основні властивості нормативних актів місцевого самоврядування, якими вони відрізняються від нормативних актів органів держави: мета прийняття; сфера дії; ієрархічність; особлива процедура скасування.

Метою прийняття органами та посадовими особами місцевого самоврядування нормативних актів є вирішення питань місцевого життя. Тобто, предметом правового регулювання таких нормативних актів є переважно питання місцевого значення, віднесені до предмета відання місцевого самоврядування. При цьому питання місцевого значення слід розуміти як питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності мешканців села, селища, міста, вирішення яких здійснюється територіальною громадою чи органами місцевого самоврядування і зачіпає інтереси кожного громадянина.

На думку В. Таболіна і А. Корнєва, світова практика свідчить, що муніципальна влада «законодавствує» з питань місцевого значення у трьох випадках. По-перше, коли із зазначених питань державна правова регламентація є відсутньою цілком і немає ніякої необхідності в її існуванні. Це стосується як компетенційних питань (наприклад, питання місцевого оподаткування, деякі питання благодійної діяльності, ліцензування), так і питань власної організації та діяльності (формування власного управлінського апарату, створення постійних комісій, прийняття регламентів). По-друге, з питань, що врегульовані нормами права в загальному вигляді, і потрібна їхня місцева юридична конкретизація. По-третє, законодавство не в змозі охопити все різноманіття місцевих особливостей, у ньому не рідко правова регламентація діяльності муніципальних органів здійснюється шляхом закріплення їхніх функцій як позитивних зобов'язань, тому нормотворчість органів місцевого самоврядування неминуча, іноді вона просто передбачається законодавством. Таболин В. В. Муниципалное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления / В. В. Таболин. - М.: Формула права, 2000. - 304 с. - С. 156

Характерною особливістю нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування є обмеження сфери їх дії щодо території та кола осіб. Вони виступають правовим засобом здійснення власних повноважень на локалізованій території, є обов'язковими для виконання на відповідній адміністративно-територіальній одиниці та лише для її мешканців, а також установ, підприємств та організацій, які здійснюють діяльність на цій території.

Ієрархічність нормативно-правових актів місцевого самоврядування полягає в тому, що норми представницьких органів територіальної громади не можуть виходити за межі, встановлені нормами територіальної громади. Бестчастний В. М. Вказана праця. - С. 120 Водночас, враховуючи структурну побудову місцевого самоврядування, нормативно-правові акти, прийняті представницькими органами місцевого самоврядування та їх виборними посадовими особами, мають більшу юридичну силу, ніж правові акти інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 2 ст. 144 Конституції України рішення органів місцевого самоврядування можуть зупинятися лише з мотивів їх невідповідності Конституції України чи законам України з одночасним зверненням до суду. Дана норма виходить з презумпції законності рішень органів місцевого самоврядування. Іншими словами, йдеться про те, що ніякий державний орган, жодна посадова особа не можуть свавільно визнати рішення органу місцевого самоврядування незаконним. Це має зробити тільки суд. Коментар до Конституції України / [Авер'янов В. Б., Бойко В. Ф., Борденюк В. І., Ворсінов Г. Т. та ін.]; під ред. В. Ф. Опришко. - К., 1996. - С. 322

Як бачимо, нормативні акти місцевого самоврядування мають багато спільних рис, які споріднюють їх з актами інших органів держави. Водночас вони характеризуються рядом особливостей, які властиві лише їм і які відрізняють їх від інших юридичних актів. Ці особливості зумовлені специфікою завдань місцевої нормотворчості, характером взаємодії органів місцевого самоврядування з системою органів державного управління та місцем і роллю органів місцевого самоврядування у механізмі державного управління.

Порівняно з іншими джерелами права, нормативно-правовий акт має ряд істотних переваг. Зокрема:

· він найбільш чітко, повно і однозначно формулює права і обов'язки суб'єктів суспільного життя;

· дає можливість найшвидше і найповніше довести зміст норм права до суб'єктів суспільного життя;

· дає можливість та створює умови для адекватного (належного) і однакового розуміння норм права;

· дає можливість оперативно реагувати на потреби правового регулювання, змінюючи, встановлюючи чи скасовуючи відповідну правову норму;

· нормативно-правові акти найбільш повно і легко можуть бути систематизовані, що сприяє полегшенню користування ними, крім того, вони дають можливість для узгодження і впорядкування чинних правових норм.

Таким чином, проведене нами дослідження дозволяє зробити наступні висновки:

1) самостійне вирішення територіальною громадою питань місцевого значення неможливе без прийняття відповідних нормативно-правових актів;

2) нормативно-правові акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування належать до єдиної системи нормативно-правових актів в Україні;

3) за своєю юридичною природою це підзаконні нормативно-правові акти, тому їм, по-перше, притаманні всі характерні загальні риси останніх, а по-друге, - властиві специфічні ознаки, зумовлені конституційною природою місцевого самоврядування;

4) юридичною наукою наразі не вироблено єдиного та безумного підходу до визначення такої правової категорії як нормативний акт органів місцевого самоврядування;

5) розробка єдиного загального визначення нормативних актів місцевого самоврядування, вивчення їх юридичних властивостей сприятиме активізації місцевої нормотворчості, що, в свою чергу, не лише забезпечить правову автономію місцевого самоврядування, а й підніме його авторитет в Україні. місцевий самоврядування акт юридичний

1.3 Правотворчість органів місцевого самоврядування

Правотворчість органів місцевого самоврядування примикає до правотворчості державних органів і водночас утворює особливий, відокремлений від держави вид правотворчої діяльності. Право створювати і приймати нормативно-правові акти (рішення) надається представницьким органам місцевого самоврядування і посадовим особам муніципальних утворень міста, селища, села. Органи місцевого самоврядування (наприклад, Ради народних депутатів районів у містах) утворюються населенням для вирішення завдань місцевого значення, їх рішення діють у суворо визначених територіальних рамках. Про існування двох правових форм діяльності місцевого самоврядування - правотворчості і правозастосування свідчить досить велика кількість відповідних досліджень в теорії права. Відповідно до першої форми відноситься діяльність, що вносить зміни в діючу систему норм права і породжує нові форми права, а до другої - діяльність по застосуванню діючих норм права, що породжує, змінює чи припиняє конкретні правовідносини. Вказаний поділ має суттєве значення для досліджуваної нами проблеми забезпечення прав громадян органами місцевого самоврядування, оскільки поєднання загальних нормативних приписів з діяльністью суб'єктів реалізації повноважень складає стадію реалізації права в загальнотеоретичному значенні, що називається індивідуалізацію правових норм. Її призначення полягає в тому, щоб встановити, констатувати індивідуальні суб'єктивні права і юридичні обов'язки персонально визначених суб'єктів у відповідності з нормами права.

2. Класифікація та види правових актів органів місцевого самоврядування

Правові акти місцевого самоврядування належать до єдиної системи правових актів в Україні. Вони мають багато спільних рис, які споріднюють їх з актами інших органів держави, та водночас характеризуються рядом притаманних лише їм особливостей, що відрізняють їх від інших юридичних актів. Власне, саме вони дають змогу провести класифікацію актів місцевого самоврядування, тобто зробити розподіл їх на певні види та групи.

Питання класифікації правових актів місцевого самоврядування доволі широко висвітлювалось у працях радянських учених: Н. Ралдугіна, В. Мелащенка, Р. Васильєва, В. Копєйчикова, Я. Вальденберга, В. Онохової, М. Шабанова та ін.

Насамперед, слід розмежувати поняття «правові акти місцевого самоврядування» та «правові акти органів (посадових осіб) місцевого самоврядування», оскільки вони відображають форму реалізації компетенції різних субґєктів. Кожному субґєкту місцевого самоврядування притаманна власна правова форма вираження владних повноважень. Правові акти місцевого самоврядування -- це загальна форма прояву управлінської діяльності всіх субґєктів місцевого самоврядування, тоді як правові акти органів (посадових осіб) місцевого самоврядування є лише частиною (видом) правових актів місцевого самоврядування. Отже, зазначені поняття співвідносяться як ціле та частина.

Класифікація (від лат. classis -- розряд, клас і ...ficatio, від facio -- роблю) -- система супідрядних понять (класів обґєктів) тієї або іншої галузі знань чи діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення звґязків між цими поняттями чи класами обґєктів.

У юридичній науці склалися два основних підходи щодо способів класифікації правових актів місцевого самоврядування. Прихильники першого підходу вважають, що класифікувати правові акти місцевого самоврядування за всіма критеріями майже неможливо і недоцільно, оскільки основою класифікації будь-яких предметів і явищ є їх найбільш суттєві загальні ознаки. З огляду на це, В. Мелащенко пропонує за основу класифікації актів місцевого самоврядування взяти лише дві їх найістотніші ознаки: зміст і компетентність актів та їх юридичні властивості. На думку представників другого підходу, найбільш раціональним та ефективним є застосування саме розширеної класифікації за всіма згаданими вище критеріями. Мелащенко В. Ф. Правові акти місцевих рад депутатів трудящих // В.Ф. Мелещенко: методична розробка лекції. - К., 1973. - 30 с.

У науковій літературі радянського періоду зроблені спроби класифікувати правові акти місцевого самоврядування, причому за основу такої класифікації беруться доволі різноманітні критерії. Так, у працях більшості радянських учених найчастіше згадуються такі критерії, як: 1) юридичні властивості актів; 2) субґєкти, що уповноважені їх приймати; 3) порядок прийняття актів; 4) підстави прийняття; 5) призначення актів; 6) час і сфера їх дії тощо.

За юридичними властивостями правові акти місцевого самоврядування поділяються на два види: нормативні та ненормативні (індивідуальні). Визначальною рисою співвідношення нормативних і ненормативних актів, як справедливо зазначає В. Мелащенко, є відмінності між ними. Головною з них є властивий нормативним актам правотворчий зміст, нормативний характер їх приписів, у той час як головною особливістю ненормативних (індивідуальних) актів є їх спрямованість на регулювання конкретних відносин.

Ненормативні (індивідуальні акти) зазвичай є правозастосовними актами індивідуального характеру. В юридичній літературі їх часто називають актами застосування норм права. Такі акти призначені для одноразового застосування та містять приписи, адресовані конкретному колу осіб чи певній особі.

Поділ актів місцевого самоврядування за їх юридичними властивостями закріплено на законодавчому рівні. Так, ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають нормативні та інші акти. Ця законодавча формула дає змогу зробити висновок, що прийняті представницькими органами місцевого самоврядування рішення можуть мати як нормативно-правовий, так і індивідуально-визначений характер. Орзих М. Ф. Интерес в системе местного самоуправления / М. Ф. Орзих // Апарат государственного управления: інтерес и деятельность. - К.: Наукова думка, 1993. - С. 93

Існують й інші підходи до розмежування правових актів місцевого самоврядування за їх юридичними властивостями. Зокрема, провідні сучасні науковці Російської Федерації, розподіляючи акти за їх юридичними властивостями на нормативні та ненормативні, виділяють 4 групи актів, до яких залежно від їх цільового призначення належать: 1) нормативні акти; 2) акти загального значення, які не містять норми ні нормативного, ні індивідуального характеру (наприклад, плани соціально-економічного та культурного розвитку регіону); 3) індивідуально-конкретні акти; 4) змішані акти, які містять водночас нормативні та індивідуально-конкретні рішення.

Майже всі представники радянської школи права поділяють правові акти місцевого самоврядування на групи залежно від субґєктів, які уповноважені їх приймати: 1) акти ради; 2) акти виконавчого комітету; 3) акти відділів та управлінь виконавчого комітету місцевої ради. Ця класифікація, безумовно, є актуальною й наразі, проте потребує доповнення такими субґєктами правовідносин, як територіальна громада, сільський, селищний, міський голова, установчий характер на формування яких встановила Конституція України від 28 червня 1996 р. Акти зазначених субґєктів різняться між собою юридичною силою, порядком їх прийняття та призупинення дії.

Класифікація правових актів місцевого самоврядування за підставами їх прийняття дає змогу виокремити такі групи: 1) акти, які прийнято з урахуванням конкретної ситуації (наприклад, з питань боротьби зі стихійним лихом, у звґязку з розглядом звернень та скарг громадян); 2) акти, які прийнято органами місцевого самоврядування з власної ініціативи, в межах наданих повноважень; 3) акти, які прийнято органами місцевого самоврядування на виконання вимог законів.

За порядком прийняття правові акти місцевого самоврядування класифікують на колегіальні та одноосібні. Залежно від дати початку їх дії на акти, які набирають чинність: 1) негайно з моменту їх підписання, прийняття; 2) з дати, зазначеної у самому акті; 3) у термін, вказаний в іншому акті; 4) після їх офіційного опублікування.

Найбільш повну класифікацію правових актів місцевого самоврядування за сферою дії наведено В. Мелащенком, який такі акти поділяє:

1) за територією, на яку поширюється дія актів: акти, які діють на всій території місцевої ради; акти, дія яких поширюється на певну частину території місцевої ради;

2) за строками дії актів: рішення, в яких зазначено термін дії; рішення, в яких строк дії не вказаний;

3) за колом осіб, на яких поширюється дія актів місцевого самоврядування: акти, дія яких поширюється на всіх мешканців відповідної території, а також установи, підприємства та організації, що здійснюють діяльність на цій території; акти, які адресовані конкретному субґєктові.

Доповнюючи наведену вище класифікацію, В. Онохова рішення місцевих рад та їх виконавчих комітетів за часом дії поділяє на рішення: постійної дії, визначеної дії, змішаної та обмеженої дії. Така класифікація, на її думку, має значення, насамперед, для практичної діяльності органів місцевого самоврядування під час організації контролю і перевірки виконання прийнятих рішень. Онохова В. В. Правовые акты местных Советов народных депутатов / В. В. Онохова. - Иркутск, 1982.-84С.

Р. Васильєв вважає за доцільне обовґязково класифікувати правові акти місцевого самоврядування за характером врегульованих ними відносин (чи відображають місцеві умови), оскільки це є необхідною умовою визначення раціональних меж правотворчості органів місцевого самоврядування, вибору найкращого способу правового регулювання різних груп відносин. Васильев Р. Ф. Правовые акты местных советов / Р. Ф. Васильев. - М., 1975. - 150 с.

Водночас Н. Ралдугін зазначає, що правові акти органів місцевого самоврядування доцільно розрізняти також за змістом й характером питань, які вони покликані вирішити, та наявністю в них владного моменту. За першим критерієм автор виокремлює акти, прийняті органами місцевого самоврядування у різних сферах своєї діяльності, за другим -- акти, що містять приписи, вимоги, вказівки чи рекомендації, подання, звернення, прохання. Ралдугин Н. В. Решения местных советов и их исполкомов. - М., 1979. - 56 с.

У сучасній юридичній науці найбільш вдалою вважаємо класифікацію, запропоновану Л. Горбуновою:

1) за юридичною силою: акти, які приймаються на місцевих референдумах; акти, які приймаються місцевими радами; акти, які приймаються виконавчими органами місцевих рад;

2) за способом прийняття: прийняті колегіальним шляхом (на сесіях рад, засіданнях виконкомів); прийняті в одноосібному порядку (міським, селищним, сільським головою, керівниками управлінь, відділі виконкомів);

3) за характером повноважень: акти, які видаються з власних для органів місцевого самоврядування питань відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.; акти, які
видаються з метою реалізації делегованих повноважень органів виконавчої влади. Горбунова Л. М. Принципи законності у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади / Л. М. Горбунова. - К., 2008. - 240 с.

Для забезпечення логічного та упорядкованого функціонування актів місцевого самоврядування, а також з метою здійснення ефективного контролю за їх законністю пропонуємо наведену вище класифікацію доповнити такими критеріями:

1) за органом, який прийняв акт: акти, які прийнято безпосередньо територіальною громадою; акти сільського, селищного, міського голови; акти сільських, селищних, міських рад; акти виконавчих органів сільських, селищних, міських рад; акти районних і обласних рад;

2) за підставами прийняття: акти, які прийнято органами місцевого самоврядування з власної ініціативи та в межах наданих повноважень; акти, які прийнято на виконання вимог закону;

3) за формою акта: рішення; розпорядження; статут; регламент; накази;

4) за юридичними властивостями: нормативно-правові акти; індивідуально-владні акти;

5) за предметом регулювання: у сфері соціально-економічного і культурного розвитку; у сфері бюджету, фінансів і цін; у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і звґязку; у галузі будівництва; у сфері освіти, охорони здоровґя, культури, фізкультури і спорту; у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; у сфері соціального захисту населення; щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо.

Отже, прийняття актів органами та посадовими особами місцевого самоврядування є правовою формою реалізації ними власних та делегованих державою повноважень. Правові акти місцевого самоврядування різняться між собою за формою, змістом, юридичною силою, юридичними властивостями, дією в часі та просторі, порядком та підставами прийняття. Завдання класифікації полягає в тому, щоб виявляти особливості окремих угрупувань вказаних актів, що має важливе значення при їх виданні. Правильно проведена класифікація вносить впорядкованість у доволі складну і розгалужену систему правових актів місцевого самоврядування, дає змогу виявити обґєктивні тенденції та закономірності розвитку цієї системи, дає можливість більш повно усвідомити юридичну природу цих актів, допомагає налагодити чіткий контроль за їх впровадженням у життя, забезпечує правильний науковий підхід при систематизації вказаних актів, -- тобто сприяє вдосконаленню правових форм діяльності органів (посадових осіб) місцевого самоврядування. Коваленко А. Місцеве самоврядування: природа, ознаки, межі / А. Коваленко // Право України. - 1997. - № 2. - С. 3

3. Пропозиції щодо посилення контролю актів органів місцевого самоврядування

Кабінет Міністрів України в березні 2007 року запропонував запровадити державну реєстрацію нормативно-правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Відповідний проект закону, розроблений Міністерством юстиції, був затверджений під час одного із урядових засідань.

Проектом Закону пропонується внести зміни до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Кодексу адміністративного судочинства України.

Законопроект пропонує встановити, що нормативно-правові акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування набувають чинності лише за умови їх подання в установленому порядку на державну реєстрацію. Колодій А.М., Олійник А.Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування. - К.: Юрінком Інтер, 2001 Проектом закону також пропонується надати право органам Міністерства юстиції оскаржувати до суду акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України.

Чинним законодавством України не передбачено обов'язку органів та посадових осіб місцевого самоврядування здійснювати державну реєстрацію нормативно-правових актів, які вони ухвалюють. Як зазначається у пояснювальній записці до законопроекту, такий стан речей унеможливлює контроль держави за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування в частині прийняття ними власних нормативно-правових актів. Біленчук П.Д.., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право). - К.: Атіка, 2000

Як наслідок - відсутнє ведення державного обліку, створення фонду цих актів і підтримання їх у контрольному стані. Це в подальшому створює передумови для порушення з боку органів, посадових осіб місцевого самоврядування Конституції і законів України, прав, свобод і законних інтересів громадян.

Пропонується Закон України "Про місцеве самоврядування" доповнити статтею 59, в якій було б зазначено наступне:

1. Нормативно-правові акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають державній реєстрації.

2. Державну реєстрацію нормативно-правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування здійснюють органи Міністерства юстиції України: