Правовой статус лиц, признанных безработными по законодательству Республики Казахстан

Специфика трудовых отношений с участием государственных служащих обусловлена характером выполняемой государственной функции и служит исключительно соблюдению интересов общества и государства. Казахстанские ученые признают государственную службу трудовыми правоотношениями. Так, Е.Н.Нургалиева полагает, что труд государственных служащих выступает особой формой наемного труда. Способ поступления на государственную службу различен: на основании административного акта о назначении на должность; избрание по конкурсу; направление на работу уполномоченными органами в счет установленной квоты; на основании.

В обобщенной трактовке правовой статус государственного служащего- определяется его социальным назначением, задачами, служебными функциями, комплексом прав и обязанностей, формами и методами деятельности, а также ответственностью определяемых на основе норм трудового права. Нормы трудового права содержатся в нормативных правовых актах различных отраслей права. В соответствии норм законодательства о государственной службе вытекают три признака, характеризующих государственного служащего как субъекта трудового права, это наличие гражданства РК; как лица занимающего должности в государственном органе; его функциональные обязанности должны быть обусловлены осуществлением полномочий в целях реализации задач и функции государства.

В соответствии со ст.4 ЗРК «О государственной службе» лица работающие в государственных органах, но деятельность которых связана с техническим обслуживанием государственных органов и обеспечением их функционирования к государственным служащим не относятся.

Оплата труда государственных служащих осуществляется из средств республиканского или местных бюджетов либо из средств национального банка РК.

Классификация должностей государственных служащих осуществляется в зависимости от вида должности и круга полномочии должностного лица. Государственные служащие делятся на политические и административные.

В свою очередь административные государственные должности подразделяются на категории. Должностные обязанности последних сводятся к созданию условий для осуществления полномочий и реализации задач государственных органов. Их служебная деятельность заключается в анализе, контроле, планировании, учете, подготовке документов, совершении различных организационных действий, тех-х мероприятий и т.п. то есть имеет, хотя и важный, но все же вспомогательныйхарактер решений суда о зан. Трудового договора.

Названной.основания определяется В ст.\20 ТК РК.

Публичность отношений возник. С участием Государственных служащих означает, что они трудятся на государственного которое, в лице соответственных органов, является для них работодателем, стороной трудового договора. Служебно-трудовые отношения в сфере государственной службы принято делить на так называемые внешние и внутренние. К трудовым отношениям относятся общественные отношения, обладающие рядом признаков; 1) выполнение определенной. Работы личным трудом; 2) выполнение Определенной работы. За вознаграждения; 3) подчинение правилам внутреннего трудового распорядка; 4) факт включения работника в коллектив организации.

2.2 Органы занятости населения. Полномочия местных государственных органов управления и работодателей в области реализации государственной политики занятости населения

Функционирование любого государства как политического и экономического института определяется, прежде всего, тем обстоятельством, как полно и в какой степени оно удовлетворяет интересы граждан, живущих в нем. Развитие личности, повышение уровня общей и нравственной культуры населения, увеличение творческого и профессионального потенциала, улучшение благосостояния и укрепление здоровья людей в современных условиях глобализации являются важнейшей и одновременно мощной движущей силой социально-экономического прогресса общества.

К органам занятости населения относятся государственные органы занятости и частные агентства занятости. В настоящее время новые условия хозяйствования социальной сферы характеризуются преобразованиями, призванными к достижению цивилизованных рыночных отношений. Мировой опыт показывает, что недооценка и недоучет социальных аспектов в человеческом развития и экономическом росте национальной экономики, становится тормозом преобразований и может свести на не любую деятельность. Ведь между экономическими и социальными составляющими общественного прогресса, между экономической и социальной политикой существует сложная взаимосвязь диалектического характера. С одной стороны, рост экономики укрепляет материальные предпосылки и расширяет ресурсные возможности развития социальной сферы, увеличение объема «неосязаемых» инвестиций, с другой - прогресс в социальной сфере становится существенным фактором экономического развития и повышения производительности общественного труда.

Дело в том, что на протяжение ряда лет экономическая наука и практика основное внимание уделяла материальному производству, а критерии эффективности увязывались исключительно с формами отдачи основных производственных элементов. В новой казахстанской модели развития хозяйства акценты смещаются. В ее центре - усиление ключевой роли человеческого развития как источника и двигателя социально-экономического прогресса, его созидательные возможности в социальном обеспечении.

Очевидно, что объективная возможность и целесообразность выделения приоритетной роли социальной сферы обусловлено также и тем, что, с одной стороны, ее отрасли удовлетворяют интеллектуальным и социальным потребностям людей, с другой, активно влияя на экономику путем качественного формирования совокупного работника, данная система обнаруживает тенденции к многократному усилению своего влияния на общественное развитие. Как известно, особенности функционирования отраслей социальной инфраструктуры проявляются в способе организации трудовой деятельности, в специфике конечных итогов работы. Расходуемые в процессе потребительского производства ресурсы могут быть охарактеризованы как издержки при воспрозводстве трудовых ресурсов. Затраты живого и овеществленного труда, выраженные в стоимостной и соответствующие тем или иным видам предоставления духовных и социальных услуг, как правило, образует их реальные показатели. В особенности, изменение экономического потенциала трудовых ресурсов государства во многом связано с развитием сферы образования.

В мире развитие образования является одним из важнейших показателей человеческого развития и составляет наиболее существенную часть долгосрочного стратегического планирования. Инвестиции в области образования являются наиболее долгосрочными, их социально-экономическая эффективность распределяется на десятки лет вперед. Мудрая японская поговорка гласит : «Если вы считаете что хорошее образование стоит дорого, то тогда почем невежество».

Затраты на обучение - это своего рода капитальные вложения, которые окупаются тем, что на этой основе в конечном счете достигается увеличение выпуска продукции, экономия рабочего времени, расширение ассортимента и повышение качества продукции, сокращаются сроки ее изготовления. Например, стоимость обучения в самых престижных ВУЗах составляет 30-40 тыс. долларов в год, однако окупаемость его велика. Доя сравнения, в 1992 году в США работник с дипломом колледжа мог заработать на протяжении всей своей карьеры на $60000 больше, чем специалист, получивший лишь среднее образование. Обладатель докторской степени зарабатывал на $1600000 больше выпускника колледжа и на $2200000 больше обладателя среднего образования. Инвестиции в получение образования этого уровня, составляющие порядка $1100000, окупаются в течение 30 лет уже в 20 раз, и норма рентабельности продолжает возрастать с очень большой скоростью.

Высококвалифицированные специалисты и работники все в большей мере рассматриваются как особый класс, являющийся носителями особой формы собственности - интеллектуальной, в получение которой они вкладывают всю свою энергию и силу, стараясь обновлять знания в быстро меняющемся мире. Для вхождения в этот элитный класс одного диплома, даже престижного университета, становится недостаточно, необходимо быть специалистом высочайшей квалификации и иметь при этом богатый опыт.

За годы преобразовании ситуация, сложившаяся в сфере образования и образовательного потенциала, оставляет желать лучшего. Перепроизводство числа одних специалистов и недопроизводство других, моральное старение знаний, падение престижа образования - это потери, которые казахстанское общество продолжает нести в результате негативных процессов и неадекватной ситуации в экономическом развитии страны.

Следует выделить ряд характерных причин, негативно влияющих на образовательную сферу. занятость население работодатель

Во-первых, небольшой объемов финансирования, что привело к ухудшению в этой области.

Во-вторых, резкое коммерциализация образовательных услуг, необеспеченная соответствующей системой доходов, отторгла от обслуживания большую часть граждан.

В третьих, слабое внимание материального инвестиционного комплекса подорвал материальные основы развития образования. Продолжается недоинвестирование сферы образования, ее дальнейшее отторжение от достижений НТР и новых технологий.

В четвертых, снижение престижности труда в этой сфере сопровождалось, как правило, массовым переходом кадров в коммерческие организации или выездом за рубеж.

Вместе с тем, следует иметь в виду, что новые индустриальные страны совершали качественные сдвиги в социально-экономическом развитии с гораздо худшим по составу и структуре образованию и образовательным потенциалом, постепенно приводя его в соответствие с потребностями социально-экономического развития. Пример Японии, Сингапура, Кореи показывает, что залогом экономического процветания государства является не богатство природных ресурсов, а высокообразованный и высококвалифицированный человеческий капитал.

Казахстан располагает богатством (образованное население), которого не было у этих стран. Образовательный потенциал даже со сложившейся структурой является надежной основой для эффективной переподготовки кадров и овладения новыми профессиями. Основной смысл проблемы заключается в том, что у носителей запасов знаний и навыков отсутствуют необходимые поведенческие навыки и адекватная информация о среде, в которой им предстоит находить применение своему человеческому капиталу. Подлинным решением данной проблемы является адаптация накопленного человеческого капитала к современным рыночным условиям, что гораздо более эффективнее, чем его полное пересоздание.

Аналогичные проблемы характерны и для других отраслей социальной сферы (например, здравоохранение), которые также как и образовательная сфера оказывает влияние на человеческое развитие и экономический рост национальной экономики.

Вместе с тем, достижение качественного человеческого развития и устойчивого экономического роста национальной экономики невозможно в странах и регионах, где преобладает населения с резко ухудшенными параметрами качества жизни. Качество жизни является важнейшим фактором формирования человеческих ресурсов как источника экономического роста национальной экономики и мощным социальным фактором воздействия на состояние экономики. К сожалению, надо констатировать тот факт, что в настоящее время данный фактор оказывает все еще слабое влияние на экономическое развитие республики.

Касаясь вопроса становления рыночных отношений в социальной сфере, следует отметить, что он прежде всего включает формирование рынка услуг в основном нематериального характера. Именно эти услуги удовлетворяют специфические потребности личности, связанные с интеллектуальным и физическим развитием, приобретением определенной профессии и квалификации. Однако за эти услуги надо платить много и немедленно. Поэтому рыночный отношения в социальной сфере имеют ту особенность, связанную именно с необходимостью государственного вмешательства и регулирования наиболее значимых видов услуг. По нашему мнению, именно здесь должен сохраняться значительный нерыночный сектор, финансируемый государством.

Определяя приоритетную роль социальной сферы в человеческом развитии и экономическом росте национальной экономики, уже сегодня требует изжить все еще существующий в нашем обществе стереотип: социальная сфера - сфера чисто затратного характера, отвлекающая ресурсы общества, что в конечном счете способствует ограничению возможностей социально-экономического развития по пути прогресса. Еще более важное обстоятельство состоит в специфичности результатов затрат в социальной сфере. Данный результат - человек: от того, какими доходами располагают граждане республики, зависят их возможности и получать образование, повышать свою квалификацию, сохранять здоровый образ жизни, заводить и воспитывать детей. Именно человек с его способностями и стремлениями -главная движущаяся сила в развитии общества.

Одним из принципиально важных и вместе с тем дискуссионных вопросов на современном этапе развития гражданского общества является становление и правовое закрепление органов местного самоуправления в Республики Казахстан, а также совершенствование конституционно-правового статуса акимов поселка, аула (села), аульного (сельского) округа.

По затрагиваемой теме, по нашему мнению, необходимо сделать акцент на взаимосвязи двух институтов организационно-правового характера. Ведь эффективное управление акимов на местах, развитие и поднятие уровня жизни населения поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов, как показывает реальная жизнь и практика функционирования местного самоуправления в странах СНГ и дальнего зарубежья, зависит от активного участия населения в общественных делах местного значения.

Конституция Республики Казахстан признает местное самоуправление, и оно закреплено лишь одной статьей, что на наш взгляд представляется явно недостаточным. «При этом одно лишь конституционное декларирование и отсутствие каких-либо условий (правовых, экономических, социальных) для реализации нормы Конституции не только не раскрывает содержания понятие местного самоуправления, но и порождает ряд принципиальных вопросов. Что входит в систему местного самоуправления? Войдут ли маслихаты в систему местного самоуправления?». [1]

Анализируя данную ситуацию хотелось бы в сравнительном аспекте отметить признание и четкое определение органов местного самоуправления в зарубежных странах. Так, например, в бывших социалистических странах (Польша, Венгрия, Болгария и др.) функционирует институт местного самоуправления. В частности, в Конституции Республики Польша выделен специальный раздел «Территориальное самоуправление», в котором отражено 10 статей. Так, в статье 164 обозначено, что основной единицей территориального самоуправления является община, которая выполняет все задачи территориального самоуправления. Причем статья 165 на конституционном уровне преемственно гласит, что единицы территориального самоуправления являются юридическими лицами. Более того, единицы территориального самоуправления вправе устанавливать размеры местных налогов и сборов в объеме, установленном в законе (статья 168). [2]

В Республике Болгария (согласно Конституции) основная административно-территориальная единица, в которой осуществляется местное самоуправление также является община, которая наделена статусом юридического лица (статья 136). Орган местного самоуправления в общине представлен общинным советом (статья 138). Органом исполнительной власти в общине является кмет (статья 139). Община имеет самостоятельный бюджет (статья 141). [3]

Вызывает определенный интерес и опыт Венгрии. В частности, органы местного самоуправления выделены и представляют самостоятельное звено местной власти. По Конституции этой страны территория Венгерской Республики включает столицу, области, города и села. ( 41). Избиратели села, города, столицы и ее районов, а также области обладают правом местного самоуправления. Согласно Конституции Местное самоуправление есть самостоятельное, демократическое решение местных общественных дел, касающихся сообществ избирателей, осуществления местной публичной власти в интересах населения ( 42). Избиратели осуществляют местное самоуправление через избранный ими представительный орган, равно как и непосредственно - в форме местного референдума ( 44). При этом местный представительный орган в праве самостоятельно управлять делами самоуправления; имеет [и осуществляет] статус собственника; располагает правом на собственные доходы; устанавливает в соответствии с законом виды и размеры местных налогов и др. ( 44/А). [4]

Как видно опыт европейских стран в сравнении с законодательством Республики Казахстан в сфере регулирования местного самоуправления отличается основательной регламентированностью. Вместе с тем анализ действующего законодательства, теоретических источников и практики показывает, что в нашей стране местное самоуправление определено единственной статьей в Конституции - это статья 89. Таким образом, для того чтобы создать истинное управление делами на местном уровне непосредственно населением необходимо совершенствовать правовую базу, а именно, как нам представляется, принятием отдельных нормативно-правовых актов - Законов «О местном самоуправлении Республики Казахстан», Закона «О маслихатах РК», «Об акимах РК».

В ходе проведения мониторинга акимов поселка, аула (села), аульного (сельского) округа нами было выявлено, что основой причиной недостаточной организации, порой даже низкого уровня организации власти в этом звене является отсутствие отдельного закона о местном самоуправлении, недостаточно четкое законодательное разграничение полномочий между центром и регионами, отсутствие бюджета (финансовой самостоятельности). Существующее положение не дает полного, реального творческого подхода в работе акимов нижнего звена. Население, проживающее в населенных пунктах инертно, наблюдается «социальная апатия», деградация, высокая миграция, спад правовой культуры, «потеря веры народа в способность политических лидеров привести страну к процветанию» [5] и другие негативные моменты.

В создавшейся ситуации, Правительством в рамках административно - бюджетной реформы была разработана и принята Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений (Одобрена Постановлением Правительства РК от 10 февраля 2003 г.).

ВКонцепции указано, что «приоритетным направлением административно-бюджетной реформы станет организация эффективного государственного управления на уровне сельских округов, поселков, городов районного значения, прежде всего его институциональное и функциональное укрепление». [6]

Согласно данной Концепции с 2004 года предусматривается сформировать аппараты акимов сел, поселков, городов районного значения с приданием им статуса юридического лица. В связи с чем им будет предоставлено право на открытие специальных счетов в органах казначейства для аккумулирования средств, дополнительно привлекаемых в целях решения отдельных вопросов местного значения. Такие меры позволят расширить полномочия акимов сел, поселков, городов (районного значения) в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах, обеспечат финансовую независимость нижнего уровня государственного управления от местных исполнительных органов (районного (городского) звена.

Наряду с этим в Концепция также обращает внимание на «отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Наряду с этим имеет место передача некоторых полномочий нижестоящим уровням власти без обеспечения их финансовыми ресурсами.

Эти и иные факты являются нарушением законодательно установленных принципов построения бюджетной системы страны, а именно самостоятельности бюджетов, а также права уровней местного государственного управления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в пределах закрепленных полномочий.

Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и соответственно в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций». [7]

Концепция одобрена. Является действующей и представляет собой политическую ориентацию на определенный период. В ней заложены конкретные задачи, пути и механизмы решения по вопросам совершенствования разграничения полномочий между уровнями государственной власти, формирование модели межбюджетных отношений, институциональное и функциональное укрепление сельского, поселкового, городского (районного значения) уровней государственного управления. Но, что мы имеем на современном этапе реформ, происходящих в государстве? Проект Закона «О местном самоуправлении РК» находится в состоянии разработки. Идеи образования аппаратов акимов нижнего уровня и придания им статуса юридического лица не воплощено, не решен вопрос о предоставлении прав на открытие специальных счетов. Ведь кардинальные решения этих вопросов, усилили бы конституционно-правовой статус акимов сельского уровня, повысили бы ответственность за состояние дел на местном уровне. Реальное местное самоуправление, решая локальные вопросы жизнеобеспечения, способствовало бы укреплению государства, стабильности в развитии государства.

В постановочном аспекте, видимо, оправданным будет обратиться к опыту российских ученых. По мнению Л.А.Велихова, местное самоуправление имеет ряд преимуществ. Во-первых, местные проблемы лучше всего знакомы и понятны местным жителям, участвующих в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к интенсивному развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всей территории государства, а не стягивается искусственно к центру, оставляя периферию бессильной.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с населением. Наряду, с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

В-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но из живой общественной практики.[8]

Эти идеи думается, что не потеряли своей актуальности и в наши дни. Определенное положение местного самоуправления Л.А. Велиховым можно отнести и к характеристики состояние современного муниципального права в Казахстане. Так, казахстанский ученый в области муниципального права А.А.Таранов полагает, что «право гражданина (социальной группы) на развитие в самоуправлении является чрезвычайно важным в силу того, что связано с предметной деятельностью, исторически синтезирует наиболее значимые ее проявления и тем самым создает предпосылки для формирования универсально - всеобщих характеристик личности».[9] Он также считает, что органы местного самоуправления - это органы власти народа на местах, а не иерархическая система.

Изложенные положительные стороны местного самоуправления показывают настоятельную необходимость развития этого института социальной власти на уровнях поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов. Однако существующая в данном звене система государственно-общественных институтов власти практически не функционирует в связи с отсутствием закона о местном самоуправлении в РК.

С этим учетом, проанализировав современное положение организации власти на селе, состояние жизненного уровня сельчан, их отношение к власти (по итогам мониторинга), сделаем акцент на том, что дальнейшее эффективное развитие на наш взгляд, представляется в принятии правового документа, который бы содержал и регулировал правовые отношения между общественной инициативой населения и исполнительной властью на местах. Кроме того, правоспособность вновь образованных органов местного самоуправления в самостоятельном решении жизненно-важных локальных вопросов. Думается, что такой документ условно можно обозначить Примерным Уставом местного самоуправления поселковых, аульных и сельских округов. Данный акт будет содержать не только правовое регулирование отношений, но и воплощать социальное, культурное, а также воспитательное воздействие.

Как показывает история организации и существования организационно-правовых форм управления в СССР было эффективное управление в колхозах и совхозах. Тогда, например, существовали и действовали Устав сельскохозяйственной артели (1935г.). «В нем была обобщена практика колхозного строительства периода сплошной коллективизации сельского хозяйства».[10] В 1969 году 27 ноября на Третьем Всесоюзном съезде колхозников был принят Примерный Устав колхоза, который был «основным законом жизни и труда колхозного крестьянства в общественно-политическом смысле».[11] Во времена социалистической эпохи функционировали колхозы и совхозы, в которые добровольно входили огромные массы людей. Все они принимали активное участие в становлении народного хозяйства, осознавая свою ответственность, значимость в строительстве и развитии государства. В этот исторический период особую роль занимало Советское сельскохозяйственное право, теоретической основой, которого являлось социалистическое переустройство сельского хозяйства на основе марксистско-ленинского учения о кооперировании крестьянства. [12] В.И. Ленин по этому поводу высказывал идею, что «если крестьянское хозяйство может развиваться дальше необходимо прочно обеспечить и дальнейший переход, а дельнейший переход неминуемо состоит в том, чтобы наименее выгодное и наиболее отсталое, мелкое, обособленное крестьянское хозяйство, постепенно объединяясь, сорганизовало общественное, крупное земледельческое хозяйство».[13] Жизнь и практика, по существу, подтвердила правильность этих и иных (современных) идей об объединении крестьянских хозяйств и в наше время.

В период распада СССР каждая из стран содружеств постсоветского пространства, включая и Казахстан, определили свое «новое возрождение». В частности, становление независимости и организации государственного управления путем реформ. Реформирование местного управления в Казахстане, как и в других странах бывшего СССР, началось с принятием Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" в апреле 1990 года. На этой основе был принят Закон Республики Казахстан «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» от 15 февраля 1991 г. Данный акт закреплял принцип верховенства представительных органов. Причем председатель местного Совета становился одновременно председателем исполнительного комитета.[14]

Согласно данного закона местное самоуправление осуществлялось на уровне аулов, сел, поселков, городов и районов в городах в форме власти Советов. Помимо этого оно включало в себя органы территориального общественного самоуправления в пределах кварталов, микрорайонов и т.п., местные референдумы, собрания (сходы) и конференции граждан.

В этом Законе не было разграничения между местным государственным управлением и местным самоуправлением. Местные государственные органы строились на принципе единства государственной власти. Действовали местные органы государственной власти Советы народных депутатов, в которые выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местную исполнительную власть. Советы признавались органами местного самоуправления.

После самороспуска Советов [всех уровней] в ноябре-декабре 1993 года и с принятием закона “О местных представительных и исполнительных органах РК” местное самоуправление было фактически упразднено. Вместо него была сформирована жесткая централизованная система исполнительной власти, охватывающая все населенные пункты. Но на тот момент она была оправданной, поскольку необходимо было преодолеть переходный период.

На современном этапе в условиях развития и становления молодой республики как независимого, правового, светского и социального государства страна смогла построить реально функционирующую власть. А основе Конституции создан институт президентства, Парламента и ряд других институтов, но вопрос образования и развития института местного самоуправления все еще находится в состоянии застоя. Особенно это ощущается в сельской местности. Отсутствие местного самоуправления в нижнем звене влечет за собой возникновение у населения потребительского отношения, низких гражданских позиций и чувства патриотизма. Управленческая власть на местах носит авторитарный характер. Авторитарность проявляется в боязни населения акима. Данное положение было выявлено в процессе мониторинга. Такие факты имеют место в отдаленных от центра аулах, где явно видна картина приниженности, отсталости, порой и безграмотности населения. Отсюда следует бедность и разорение сельчан. Выход из данного положения, на наш взгляд, кроется в активном, творческом, индивидуальном подходе власти в лице сельского акима к каждой семье (в отдаленный аулах их небольшое количество), а также в безотлагательном законодательном закреплении местного самоуправления.

Учитывая сложившийся правовой вакуум в области становления и развития местного самоуправления и в целях более полного использования потенциала населения предлагаем Примерный Устав местного самоуправления, который сможет в определенной мере заполнить сложившийся вакуум. Разработанный нами Примерный Устав будет предположительно содержать преамбулу и 13 разделов: 1.Цели и задачи; 2.Правовая основа деятельности органов МСУ; 3. Границы и состав местного сообщества; 4. Структура организации органов МСУ; 5.Порядок образования и формы деятельности; 6.Экономическая и финансовая основы органов МСУ; 7.Предметы ведения; 8.Компетенция, выборы, срок деятельности органов; 9.Культура, быт, благоустройство, экология; 10.Органы управления и конфликтная комиссия; 11 Ответственность; 12. Принятие и регистрация Устава; 13. Порядок внесения изменений и дополнений в Устав.

Важной особенностью юридической природы этого акта, по нашему мнению, будет состоять в том, что он будет служить правовой базой для реальной деятельности органов местного самоуправления на селе. Поскольку в системе права существует пробел в регламентации местного самоуправления, то его можно разрешить путем оперативного принятия Указа Главы государства «О Примерном Уставе местного самоуправления поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Если допустить, что этого не произойдет, то население может на сельском сходе принять «свой» Устав, который во всех отношениях должен соответствовать и не противоречить Конституции Республики Казахстан. Соответственно такой почин по существу, будет способствовать ослаблению вертикали исполнительной власти акимов. Одновременно с этим реально проявятся возможности демократических процессов на селе через повышение авторитета акимов и института социальной власти с участием населения.

Одним из принципиально важных и вместе с тем дискуссионных вопросов на современном этапе развития гражданского общества является становление и правовое закрепление органов местного самоуправления в Республики Казахстан, а также совершенствование конституционно-правового статуса акимов поселка, аула (села), аульного (сельского) округа.

По затрагиваемой теме, по нашему мнению, необходимо сделать акцент на взаимосвязи двух институтов организационно-правового характера. Ведь эффективное управление акимов на местах, развитие и поднятие уровня жизни населения поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов, как показывает реальная жизнь и практика функционирования местного самоуправления в странах СНГ и дальнего зарубежья, зависит от активного участия населения в общественных делах местного значения.

Конституция Республики Казахстан признает местное самоуправление, и оно закреплено лишь одной статьей, что на наш взгляд представляется явно недостаточным. «При этом одно лишь конституционное декларирование и отсутствие каких-либо условий (правовых, экономических, социальных) для реализации нормы Конституции не только не раскрывает содержания понятие местного самоуправления, но и порождает ряд принципиальных вопросов. Что входит в систему местного самоуправления? Войдут ли маслихаты в систему местного самоуправления?». [1]

Анализируя данную ситуацию хотелось бы в сравнительном аспекте отметить признание и четкое определение органов местного самоуправления в зарубежных странах. Так, например, в бывших социалистических странах (Польша, Венгрия, Болгария и др.) функционирует институт местного самоуправления. В частности, в Конституции Республики Польша выделен специальный раздел «Территориальное самоуправление», в котором отражено 10 статей. Так, в статье 164 обозначено, что основной единицей территориального самоуправления является община, которая выполняет все задачи территориального самоуправления. Причем статья 165 на конституционном уровне преемственно гласит, что единицы территориального самоуправления являются юридическими лицами. Более того, единицы территориального самоуправления вправе устанавливать размеры местных налогов и сборов в объеме, установленном в законе (статья 168). [2]

В Республике Болгария (согласно Конституции) основная административно-территориальная единица, в которой осуществляется местное самоуправление также является община, которая наделена статусом юридического лица (статья 136). Орган местного самоуправления в общине представлен общинным советом (статья 138). Органом исполнительной власти в общине является кмет (статья 139). Община имеет самостоятельный бюджет (статья 141). [3]

Вызывает определенный интерес и опыт Венгрии. В частности, органы местного самоуправления выделены и представляют самостоятельное звено местной власти. По Конституции этой страны территория Венгерской Республики включает столицу, области, города и села. ( 41). Избиратели села, города, столицы и ее районов, а также области обладают правом местного самоуправления. Согласно Конституции Местное самоуправление есть самостоятельное, демократическое решение местных общественных дел, касающихся сообществ избирателей, осуществления местной публичной власти в интересах населения ( 42). Избиратели осуществляют местное самоуправление через избранный ими представительный орган, равно как и непосредственно - в форме местного референдума ( 44). При этом местный представительный орган в праве самостоятельно управлять делами самоуправления; имеет [и осуществляет] статус собственника; располагает правом на собственные доходы; устанавливает в соответствии с законом виды и размеры местных налогов и др. ( 44/А). [4]

Как видно опыт европейских стран в сравнении с законодательством Республики Казахстан в сфере регулирования местного самоуправления отличается основательной регламентированностью. Вместе с тем анализ действующего законодательства, теоретических источников и практики показывает, что в нашей стране местное самоуправление определено единственной статьей в Конституции - это статья 89. Таким образом, для того чтобы создать истинное управление делами на местном уровне непосредственно населением необходимо совершенствовать правовую базу, а именно, как нам представляется, принятием отдельных нормативно-правовых актов - Законов «О местном самоуправлении Республики Казахстан», Закона «О маслихатах РК», «Об акимах РК».

В ходе проведения мониторинга акимов поселка, аула (села), аульного (сельского) округа нами было выявлено, что основой причиной недостаточной организации, порой даже низкого уровня организации власти в этом звене является отсутствие отдельного закона о местном самоуправлении, недостаточно четкое законодательное разграничение полномочий между центром и регионами, отсутствие бюджета (финансовой самостоятельности). Существующее положение не дает полного, реального творческого подхода в работе акимов нижнего звена. Население, проживающее в населенных пунктах инертно, наблюдается «социальная апатия», деградация, высокая миграция, спад правовой культуры, «потеря веры народа в способность политических лидеров привести страну к процветанию» [5] и другие негативные моменты.

В создавшейся ситуации, Правительством в рамках административно - бюджетной реформы была разработана и принята Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений (Одобрена Постановлением Правительства РК от 10 февраля 2003 г.).

В Концепции указано, что «приоритетным направлением административно-бюджетной реформы станет организация эффективного государственного управления на уровне сельских округов, поселков, городов районного значения, прежде всего его институциональное и функциональное укрепление». [6]

Согласно данной Концепции с 2004 года предусматривается сформировать аппараты акимов сел, поселков, городов районного значения с приданием им статуса юридического лица. В связи с чем им будет предоставлено право на открытие специальных счетов в органах казначейства для аккумулирования средств, дополнительно привлекаемых в целях решения отдельных вопросов местного значения. Такие меры позволят расширить полномочия акимов сел, поселков, городов (районного значения) в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах, обеспечат финансовую независимость нижнего уровня государственного управления от местных исполнительных органов (районного (городского) звена.

Наряду с этим в Концепция также обращает внимание на «отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Наряду с этим имеет место передача некоторых полномочий нижестоящим уровням власти без обеспечения их финансовыми ресурсами.

Эти и иные факты являются нарушением законодательно установленных принципов построения бюджетной системы страны, а именно самостоятельности бюджетов, а также права уровней местного государственного управления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в пределах закрепленных полномочий.

Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и соответственно в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций». [7]

Концепция одобрена. Является действующей и представляет собой политическую ориентацию на определенный период. В ней заложены конкретные задачи, пути и механизмы решения по вопросам совершенствования разграничения полномочий между уровнями государственной власти, формирование модели межбюджетных отношений, институциональное и функциональное укрепление сельского, поселкового, городского (районного значения) уровней государственного управления. Но, что мы имеем на современном этапе реформ, происходящих в государстве? Проект Закона «О местном самоуправлении РК» находится в состоянии разработки. Идеи образования аппаратов акимов нижнего уровня и придания им статуса юридического лица не воплощено, не решен вопрос о предоставлении прав на открытие специальных счетов. Ведь кардинальные решения этих вопросов, усилили бы конституционно-правовой статус акимов сельского уровня, повысили бы ответственность за состояние дел на местном уровне. Реальное местное самоуправление, решая локальные вопросы жизнеобеспечения, способствовало бы укреплению государства, стабильности в развитии государства.

В постановочном аспекте, видимо, оправданным будет обратиться к опыту российских ученых. По мнению Л.А.Велихова, местное самоуправление имеет ряд преимуществ. Во-первых, местные проблемы лучше всего знакомы и понятны местным жителям, участвующих в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к интенсивному развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всей территории государства, а не стягивается искусственно к центру, оставляя периферию бессильной.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с населением. Наряду, с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

В-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но из живой общественной практики.[8]

Эти идеи думается, что не потеряли своей актуальности и в наши дни. Определенное положение местного самоуправления Л.А. Велиховым можно отнести и к характеристики состояние современного муниципального права в Казахстане. Так, казахстанский ученый в области муниципального права А.А.Таранов полагает, что «право гражданина (социальной группы) на развитие в самоуправлении является чрезвычайно важным в силу того, что связано с предметной деятельностью, исторически синтезирует наиболее значимые ее проявления и тем самым создает предпосылки для формирования универсально - всеобщих характеристик личности».[9] Он также считает, что органы местного самоуправления - это органы власти народа на местах, а не иерархическая система.

Изложенные положительные стороны местного самоуправления показывают настоятельную необходимость развития этого института социальной власти на уровнях поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов. Однако существующая в данном звене система государственно-общественных институтов власти практически не функционирует в связи с отсутствием закона о местном самоуправлении в РК.

С этим учетом, проанализировав современное положение организации власти на селе, состояние жизненного уровня сельчан, их отношение к власти (по итогам мониторинга), сделаем акцент на том, что дальнейшее эффективное развитие на наш взгляд, представляется в принятии правового документа, который бы содержал и регулировал правовые отношения между общественной инициативой населения и исполнительной властью на местах. Кроме того, правоспособность вновь образованных органов местного самоуправления в самостоятельном решении жизненно-важных локальных вопросов. Думается, что такой документ условно можно обозначить Примерным Уставом местного самоуправления поселковых, аульных и сельских округов. Данный акт будет содержать не только правовое регулирование отношений, но и воплощать социальное, культурное, а также воспитательное воздействие.

Как показывает история организации и существования организационно-правовых форм управления в СССР было эффективное управление в колхозах и совхозах. Тогда, например, существовали и действовали Устав сельскохозяйственной артели (1935г.). «В нем была обобщена практика колхозного строительства периода сплошной коллективизации сельского хозяйства».[10] В 1969 году 27 ноября на Третьем Всесоюзном съезде колхозников был принят Примерный Устав колхоза, который был «основным законом жизни и труда колхозного крестьянства в общественно-политическом смысле».[11] Во времена социалистической эпохи функционировали колхозы и совхозы, в которые добровольно входили огромные массы людей. Все они принимали активное участие в становлении народного хозяйства, осознавая свою ответственность, значимость в строительстве и развитии государства. В этот исторический период особую роль занимало Советское сельскохозяйственное право, теоретической основой, которого являлось социалистическое переустройство сельского хозяйства на основе марксистско-ленинского учения о кооперировании крестьянства. [12] В.И. Ленин по этому поводу высказывал идею, что «если крестьянское хозяйство может развиваться дальше необходимо прочно обеспечить и дальнейший переход, а дельнейший переход неминуемо состоит в том, чтобы наименее выгодное и наиболее отсталое, мелкое, обособленное крестьянское хозяйство, постепенно объединяясь, сорганизовало общественное, крупное земледельческое хозяйство».[13] Жизнь и практика, по существу, подтвердила правильность этих и иных (современных) идей об объединении крестьянских хозяйств и в наше время.

В период распада СССР каждая из стран содружеств постсоветского пространства, включая и Казахстан, определили свое «новое возрождение». В частности, становление независимости и организации государственного управления путем реформ. Реформирование местного управления в Казахстане, как и в других странах бывшего СССР, началось с принятием Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" в апреле 1990 года. На этой основе был принят Закон Республики Казахстан «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» от 15 февраля 1991 г. Данный акт закреплял принцип верховенства представительных органов. Причем председатель местного Совета становился одновременно председателем исполнительного комитета.[14]

Согласно данного закона местное самоуправление осуществлялось на уровне аулов, сел, поселков, городов и районов в городах в форме власти Советов. Помимо этого оно включало в себя органы территориального общественного самоуправления в пределах кварталов, микрорайонов и т.п., местные референдумы, собрания (сходы) и конференции граждан.

В этом Законе не было разграничения между местным государственным управлением и местным самоуправлением. Местные государственные органы строились на принципе единства государственной власти. Действовали местные органы государственной власти - Советы народных депутатов, в которые выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местную исполнительную власть. Советы признавались органами местного самоуправления.

После самороспуска Советов [всех уровней] в ноябре-декабре 1993 года и с принятием закона “О местных представительных и исполнительных органах РК” местное самоуправление было фактически упразднено. Вместо него была сформирована жесткая централизованная система исполнительной власти, охватывающая все населенные пункты. Но на тот момент она была оправданной, поскольку необходимо было преодолеть переходный период.

На современном этапе в условиях развития и становления молодой республики как независимого, правового, светского и социального государства страна смогла построить реально функционирующую власть. А основе Конституции создан институт президентства, Парламента и ряд других институтов, но вопрос образования и развития института местного самоуправления все еще находится в состоянии застоя. Особенно это ощущается в сельской местности. Отсутствие местного самоуправления в нижнем звене влечет за собой возникновение у населения потребительского отношения, низких гражданских позиций и чувства патриотизма. Управленческая власть на местах носит авторитарный характер. Авторитарность проявляется в боязни населения акима. Данное положение было выявлено в процессе мониторинга. Такие факты имеют место в отдаленных от центра аулах, где явно видна картина приниженности, отсталости, порой и безграмотности населения. Отсюда следует бедность и разорение сельчан. Выход из данного положения, на наш взгляд, кроется в активном, творческом, индивидуальном подходе власти в лице сельского акима к каждой семье (в отдаленный аулах их небольшое количество), а также в безотлагательном законодательном закреплении местного самоуправления.

Учитывая сложившийся правовой вакуум в области становления и развития местного самоуправления и в целях более полного использования потенциала населения предлагаем Примерный Устав местного самоуправления, который сможет в определенной мере заполнить сложившийся вакуум. Разработанный нами Примерный Устав будет предположительно содержать преамбулу и 13 разделов: 1. Цели и задачи; 2. Правовая основа деятельности органов МСУ; 3. Границы и состав местного сообщества; 4. Структура организации органов МСУ; 5. Порядок образования и формы деятельности; 6. Экономическая и финансовая основы органов МСУ; 7. Предметы ведения; 8. Компетенция, выборы, срок деятельности органов; 9. Культура, быт, благоустройство, экология; 10. Органы управления и конфликтная комиссия; 11. Ответственность; 12. Принятие и регистрация Устава; 13. Порядок внесения изменений и дополнений в Устав.

Важной особенностью юридической природы этого акта, по нашему мнению, будет состоять в том, что он будет служить правовой базой для реальной деятельности органов местного самоуправления на селе. Поскольку в системе права существует пробел в регламентации местного самоуправления, то его можно разрешить путем оперативного принятия Указа Главы государства «О Примерном Уставе местного самоуправления поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Если допустить, что этого не произойдет, то население может на сельском сходе принять «свой» Устав, который во всех отношениях должен соответствовать и не противоречить Конституции Республики Казахстан. Соответственно такой почин по существу, будет способствовать ослаблению вертикали исполнительной власти акимов. Одновременно с этим реально проявятся возможности демократических процессов на селе через повышение авторитета акимов и института социальной власти с участием населения.