Правовые основы организации архивного дела

В циркуляре ВЦИК от 16 июля 1928 г. "Об улучшении постановки архивного дела на местах" была дана установка центральным исполнительным комитетам автономных республик, краевым, областным и губернским исполнительным комитетам произвести организацию архивных бюро во всех округах и организацию уездных и районных архивов во всех уездах и районах, где указанные органы до настоящего времени не созданы.

"Положение об архивном управлении РСФСР", утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР от 28 января 1929 г., обобщало одиннадцатилетний опыт советского архивного строительства. В нем не только указывался состав ЕГАФ РСФСР, перечислялись функции Центрального архивного управления РСФСР (ЦАУ РСФСР) и местных архивных учреждений, но также и определялся порядок отбора документов для хранения и уничтожения, а также пользования документами, хранящимися в архивах. "Положение о ЦАУ РСФСР" 1929 г., имевшее в значительной мере нормативно-методический характер и одновременно закрепившее политический характер архивов РСФСР, лишило допущенных к занятиям в архивах исследователей права на опубликование полностью текстов и отдельных документов без особого разрешения органов Центрархива. Необходимо также отметить, что по данному положению, секционное деление архивных документов было отменено.

В положении были разграничены предметы ведения Центрархива и краевых (областных) архивных бюро. Так, например, п. 41 положения определял, что "К предметам ведения краевого (областного) архивного бюро относятся: а) организация сети архивных учреждений в пределах края (области), непосредственное руководство деятельностью окружных архивных бюро, рассмотрение и утверждение планов работ окружных архивных бюро и контроль над деятельностью всех архивных учреждений края (области), за исключением архивных учреждений автономных республик и автономных областей, входящих в состав края (области), которые ведению краевого (областного) архивного управления не подлежат и во всех вопросах архивного дела подчиняются непосредственно комитету автономной республики (ст.7) или областному исполнительному комитету автономной области и Центральному архивному управлению РСФСР"Сборник руководящих материалов по архивному делу (1917 - июнь 1941 гг.) М., 1961.С.50..

В "Положение об архивном управлении РСФСР", утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР от 28 января 1929 г., в дальнейшем были внесены значительные изменения в связи с созданием 10 апреля 1929 г. Центрального архивного управления (ЦАУ) при Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР, которое было создано для общего направления и объединения деятельности центральных архивных управлений союзных республик по заведованию архивными фондами общесоюзного значения. Так, например, в "Положение об архивном управлении РСФСР" был включен новый параграф о том, что документы ГАФ РСФСР, отнесенные к документальным собраниям общесоюзного значения, находятся под общим наблюдением ЦАУ СССР.

В связи с вышеуказанным, в начале тридцатых годов произошел перевод из статуса республиканских в статус общесоюзных (центральных) ряда архивов РСФСР (Так, например, был создан Центральный фотофонокиноархив СССР, существовавший с 1926 г.; в 1933 г. из ведения ЦАУ РСФСР в ведение ЦАУ СССР были переданы Архив Красной Армии и Военно-исторический архив).

Создание в 1932 - 1933 гг. центральных архивов СССР положило начало обособлению документов общесоюзного значения. Россия, народы которой имели по меньшей мере 600-летнюю историю своей государственности, была лишена права распоряжения ценнейшими архивными документами, созданными в процессе деятельности на ее территории органов государственной власти и управления высшего звена.

Таким образом, особенностью существовавшей в период с 1918 г. по 30-е годы ХХ века системы законодательных актов по вопросам архивного дела было то, что она представляла собой многочисленные постановления ВЦИК, которые были обязательны для всех, а не только для архивных учреждений. Ведомственные инструкции были сведены к минимуму и, как полагается, только по специальным профессиональным вопросамЕлпатьевский А.В. Из истории формирования основных нормативно-методических документов отечественного архивного дела (1918-1990) //Отечественные архивы.1998. № 4.С. 1 -18..

В 30-х годах правительственные органы Советского Союза и Российской Федерации неоднократно издавали постановления, направленные на улучшение организации архивного дела. 20 мая 1932 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердило "Положение о краевых (областных) архивных управлениях и краевых (областных) архивах", которое дополняло "Положение об архивном управлении РСФСР" (1929 г.). В "Положении о краевых (областных) архивных управлениях и краевых (областных) архивах" указывалось на право контроля краевого (областного) архивного управления над архивами и рукописными отделами государственных учреждений и общественных организаций.

Таким образом, в 30-е гг. продолжают издаваться постановления, регламентирующие состояние архивов на местах. Примером может служить постановление ЦИК СССР 1933 г. "Об упорядочении архивов в колхозах, совхозах и МТС"Советские архивы.1978. № 2.С. 35.. В соответствии с данным постановлением, ВЦИК направляет в декабре 1933 г. и в августе 1934 г. циркуляры ЦИКам АССР, краевым и областным исполкомам сначала "О проверке состояния архивов колхозов, совхозов и МТС", а затем "Об упорядочении архивов в районных и низовых учреждениях, организациях и предприятиях". 10 декабря 1934 г. ВЦИК и СНК РСФСР издали постановление об организации районных архивов при райисполкомах"Сборник руководящих материалов по архивному делу (1917 - июнь 1941 гг.).М., 1961. С.73.. Именно с этого времени начинается история архивов городов и районов России.

Апофеозом централизации архивного дела сталинской эпохи явилось включение в 1938 г. государственных архивов в систему НКВДСавин В.А. Государственный архивный фонд России: генезис понятия //Отечественные архивы.199..№ 1. С.33.. Конституция 1936 г. изменила структуру органов государственной власти и управления (был упразднен ВЦИК, которому подчинялось ЦАУ СССР). Центральное архивное управление СССР было преобразовано в Главное архивное управление (ГАУ) НКВД СССР и получило право руководство республиканскими архивными органами по всем вопросам архивного дела.

В 1939 г. центральные архивные управления союзных и автономных республик были преобразованы в архивные отделы народных комиссариатов внутренних дел этих республик, а архивные управления краев и областей - в архивные отделы управлений внутренних дел. Лишь в РСФСР не было создано республиканского архивного отдела, его функции были переданы Главному архивному управлению НКВД СССР.

Упразднение ЦАУ РСФСР и передача ГАУ НКВД СССР руководства всеми направлениями архивного дела создала условия для жестко централизованного управления архивной сферой через отделы НКВД союзных республик, а также ускорили оформление ГАФ СССР.

Оформление единого Государственного архивного фонда СССР было закреплено постановлением Совнаркома СССР, утвердившим в марте 1941 г. положение о Государственном архивном фонде СССР и новую сеть государственных архивов СССР. В состав ГАФ СССР были включены все документы, имеющие научное, политическое и практическое значение независимо от времени их происхождения, содержания, оформления, техники и способа воспроизведения. По Положению изменилась сеть государственных архивов. Документы высших и центральных учреждений дореволюционной России и СССР подлежали хранению в центральных архивах СССР. В Положение, таким образом, определялся состав ГАФ СССР и ответственность органов управления архивами страны (центральных, республиканских, областных). В утвержденных тогда же положениях о Главном архивном управлении НКВД СССР и архивах четко разграничивались полномочия союзных и республиканских органов управления архивами.

После смерти И.В. Сталина и развенчания его культа личности на ХХ съезде партии в 1956 г. изменилась внутриполитическая ситуация в стране. Произошли преобразования и в управлении архивным делом. Важной вехой стало принятие в 1958 г. постановления Совета Министров СССР "Об утверждении положения о Государственном архивном фонде СССР и сети центральных государственных архивов СССР". В состав ГАФ были включены новые категории материалов (документы учреждений и предприятий образованных немецко-фашистскими и другими оккупационными властями в период Великой Отечественной войны на временно захваченной территории СССР), а также материалы всех органов власти, управления и негосударственных объединений, существовавших на территории СССР до установления советской власти (в Прибалтике, Западной Украине, Западной Белоруссии, Северной Буковине и др.). Положение установило юридические основы деятельности ведомственных архивов, сроки хранения документов в архивах учреждений, взаимоотношения ведомственных архивов с органами управления архивным делом, ответственность руководителя учреждений за сохранность, упорядочение и использование документов. Нормативно был облегчен доступ к документам, снижался уровень централизации управления архивами. Главархив СССР разделил права и компетенцию своего ведения с соответствующими органами союзных республик. "Положение о Государственном архивном фонде Союза ССР" 1958 г. вместо функций "наблюдения" предоставило архивным органам право контроля за документальной частью текущего делопроизводства. С этого момента архивные органы активно встают во главе рационализации делопроизводства.

13 января 1960 г. ГАУ МВД СССР было преобразовано в Главное архивное управление при Совете Министров СССР (Главархив СССР), т.е. изменилась подведомственность и правовое положение Главного архивного управления. В союзных республиках архивные органы также были переданы из ведения министерств внутренних дел в ведение советов министров республик. 28 июля 1961 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об утверждении положения о Главном архивном управлении при Совете Министров СССР и сети центральных государственных архивов СССР"Собрание постановлений Правительства СССР.1961.№ 12. С. 98..

В числе основных задач Главархива СССР было названо обеспечение сохранности документов ГАФ СССР; научное и организационно-методическое руководство государственными и ведомственными архивами и контроль за обеспечением сохранности документов, находящихся в архивах министерств и ведомств.

В этот период времени на повестку дня выдвигается проблема создания единого норматива, упорядочивающего работу управленческой документацией в стране. В 1963 г. Главархивом СССР был создан первый общесоюзный нормативный документ - "Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций и предприятий СССР", а затем началась разработка Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД).

В 1976 г. в СССР был принят закон "Об охране и использовании памятников истории и культуры", согласно которому архивные документы были отнесены к историческим памятникам, а на Главархив СССР возлагались обязанности использования этой категории памятников. 4 апреля 1980 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об утверждении положения о Государственном архивном фонде СССР и Главном архивном управлении при Совете Министров СССР".

Это Положение действовало более 10 лет до момента распада СССР и принятия архивного законодательства Российской Федерации.

В ведении к Положению было дано новое толкование документальных памятников, а именно то, что они являются достоянием всего народа и, следовательно, строгое соблюдение правил охраны и использования - задача не только государства и общественных организаций, но и каждого гражданина. Цель создания Государственного архивного фонда (ГАФ) - централизованный учет, хранение и исследование документов.

Упор, сделанный на возможности использования документов, несмотря на некоторую декларативность и реальные ограничения на практике, имел огромное значение для развития архивного дела. Смешался акцент с чисто "охранительных" тенденций к всестороннему использованию документального наследия народов СССР. В этом правительственном акте содержалось несколько новых положений, которые еще не вошли в практику работы архивных учреждений и не имели юридического подтверждения в нормативных документах, однако важен был сам факт постановки проблемы: о создании страховых фондов на особо ценные документы не только в государственных, но и в ведомственных архивах; о привлечении к ответственности лиц, виновных в хищении, сокрытии, порче, бесхозяйственном хранении, незаконном уничтожении и купле-продаже документов; о расширении состава ГАФ СССР за счет механографических документов; об изменении сроков ведомственного хранения документов; об организации государственного учета ГАФ в учреждениях государственной архивной службы.

В Положении были отражены новые функции государственной архивной службы: право архивных органов выполнять на договорных началах по заявкам учреждений ряд работ по обеспечению сохранности, упорядочению и использованию документов, созданию страхового фонда копий; осуществлять организационно-методическое руководство деятельностью ведомственных архивов и делопроизводством учреждений, организаций и предприятий.

Государственная архивная служба к этому периоду имела сложившуюся устойчивую структуру и состояла из органов управления архивным делом, государственных архивов и научных учреждений.

Разработку теоретических проблем и методических пособий по вопросам архивоведения и делопроизводства осуществляли такие научные учреждения, как Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), Научно-исследовательский центр космической документации (НИЦКД), а также вспомогательные центральные лаборатории по микрофильмированию и реставрации документов в Москве и Ленинграде.

Подобная система существовала практически неизменной более 10 лет, когда в конце 1991 г. Главархив СССР был ликвидирован как общесоюзное отраслевое ведомство. Все его функции были переданы центральным архивным органам союзных республик, ставших самостоятельными независимыми государствами.

Таким образом, организационно-правовой установкой и основой отечественного архивного законодательства в советский период стал принцип централизации архивного дела, провозглашенный декретом от 1 июня 1918 г. "О реорганизации и централизации архивного дела". Создание после Октябрьской революции единого Государственного архивного фонда России, формирование широкой сети государственных архивов в областях, краях и республиках в составе Российской Федерации, способствовало сохранению и приумножению документальных богатств государства. Это позволило в определенной мере сделать достоянием общества архивные документы, отложившиеся в деятельности многих государственных учреждений и предприятий, общественных и других организаций. Однако само создание широкой сети государственных архивов, сосредоточение в них ценных документальных фондов не могло еще гарантировать исследователям свободный доступ к этим документам. Слишком много факторов политического, идеологического, технического и экономического характера препятствовали этому.

Практическое занятие

Тема 3. Архивное законодательство в СССР

Вопросы к семинарским занятиям

1. Ленинский декрет от 1 июня 1918 г. "О реорганизации и централизации архивного дела в РСФСР".

2. Дайте сравнительный анализ Положений об Архивом фонде СССР 1941 г. и 1958 г.

3. Основные положения закона СССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (1976 г.).

Законодательные источники

- Декреты Советской власти. Т.1-15. М., 1957-1999.

- Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР. Пг.; М., 1917-1938.

- Сборник законов СССР и Указов Президиум Верховного Совета СССР. 1938-1975. Т. 1-4. М., 1975-1976.

- Собрание законов СССР. М., 1976-1990.

Литература

- Автократов В.Н. Из истории централизации архивного дела в России (1917-1918 гг.) //Отечественные архивы. - 1993. - № 4.

- Архивоведение: учебник для нач. проф. образования: учеб. пособие для сред. проф. образования /Е.В. Алексеева, Л.П. Афанасьева, Е.Н. Бурова; Под ред. В.П. Козлова. - М.: ПрофОбрИздат, 2002. - 272 с.

- Байбаков С.А. История образования СССР: итоги и перспективы изучения. -М., 1997.

- Вяликов В.И. Архивное строительство в СССР: 1917-1945 гг. - М., 1978.

- Гимпельсон М.П. Формирование советской политической системы. 1917-1923 гг. - М., 1995.

- Крайская З.В. Организация архивного дела в СССР. - М.: Экономика, 1980.

- Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917- декабрь 1991 г. 2-е изд.. перераб. и доп. М., 1994.

- Максаков В.Р. История и организация архивного дела в СССР: 1917-1945 гг. - М.: Наука, 1969.

- Хорхордина Т.И. История отечества и архивы. 1917-1980-е гг. - М., 1994.

Тема 4.Законодательство, регулирующее вопросы развития архивного дела в России в 80- е гг. ХХ в. - начале ХХI в.

План

1. Основы законодательства

Жесткая централизация архивного дела, сложившаяся в советский период в России, начала ослабевать только в начале 90-х гг. ХХ в., чему послужил ряд фактов, которые определили организационную перестройку архивного дела России. Речь идет, прежде всего, о событиях августа 1991 г., которые вошли в историю, как "августовский путч". Эти события сопровождались и завершились серией указов Президента Российской Федерации, два из которых непосредственно касались архивов. Один из них фактически национализировал существовавший до этого обособленно архивный фонд КПСС. Согласно этому Указу Президента Российской Федерации все архивы КПСС передавались под юрисдикцию Комитета по делам архивов при Совете Министров РСФСР вместе со зданиями, штатной численностью и бюджетными ассигнованиями.

Другим Указом Президента РСФСР от 24.08.91 г. № 82 "Об архивах Комитета государственной безопасности СССР" Комитету по делам архивов при Совете Министров РСФСР предписывалось принять в свое ведение все архивы упраздненного КГБ СССР. К сожалению, по ряду причин в отношении архивов бывшего КГБ данный указ в полной мере оказался не реализованным. Во исполнение этого Указа, а также в соответствии с решением Комиссии Президиума Верховного Совета Российской Федерации по организации передачи-приема архивов КПСС и КГБ от 23 января 1992 г был определен лишь комплекс документов, подлежащих передаче из Центрального оперативного архива бывшего КГБ, его филиалов и оперативных архивов в республиках, краях и областях Российской Федерации. Это были фильтрационные, архивно-следственные дела, материалы секретного делопроизводства, утратившие оперативное значение и представляющие исторический интерес.

Позднее, в утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 17.03.1994 № 552 "Положении об Архивном фонде Российской Федерации" был сделан существенный шаг в ограничении ведомственной собственности на архивные документы - им было предоставлено право не постоянного, а депозитарного, т.е. долговременного хранения своих документов. Контроль за эффективностью и правильностью их хранения и использования должны были обеспечить специальные договора, заключаемые между Росархивом с государственными структурами и организациями - держателей крупнейших комплексов архивных документов, получивших право долговременного хранения.

Вторым событием 1991 г., оказавшим существенное влияние на российское архивное дело, стал распад Союза ССР.

После распада СССР и создания Содружества Независимых Государств (СНГ) 6 июля 1992 г. главами СНГ было подписано Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССРСборник законодательных и нормативных правовых актов об архивном деле. М., 2002.С.450-451.. По этому соглашению, стороны, исходя из принципа целостности и неделимости фондов, образовавшихся в результате деятельности высших государственных структур и хранящихся в государственных архивах, которые находятся за пределами их территорий, не претендуют на право владения этими комплексами документов. Стороны взаимно признают осуществленный в соответствии с их национальным законодательством переход под юрисдикцию государственных и других архивов союзного уровня, включая находящиеся на их территории государственные отраслевые архивные фонды бывшего СССР.

В соответствии с Соглашением о правопреемстве центральные государственные архивы бывшего СССР перешли под юрисдикцию Российской Федерации в ведение Государственной архивной службы России.

Указом Президента Российской Федерации от 28.11.1991 № 242 на базе упраздненных Комитета по делам архивов при СМ РСФСР и Главного архивного управления при СМ СССР создается Комитет по делам архивов при Правительстве РСФСР, в дальнейшем - Российской Федерации с широким кругом функций и полномочий, закрепленных за ним соответствующим правительственным постановлением в июне 1992 г.

Случившееся вскоре после этого, в сентябре того же 1992 г., преобразование Роскомархива в Государственную архивную службу России существенных корректив в его прерогативы не внесло, хотя и означало некоторое понижение статуса в сравнении с некоторыми другими федеральными ведомствами.

Сеть федеральных государственных архивов и центров хранения документации была утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1992 г. № 430 "Об утверждении положения о Комитете по делам архивов при Правительстве Российской Федерации и сети федеральных государственных архивов и центров хранения документации".

Постановления Правительства Российской Федерации от 24 июня 1992 г. № 430 и от 22 декабря 1992 г. № 1006 закрепили сложившиеся изменения и дали возможность разработать и внедрить нормативные акты, упорядочившие функционирование системы государственных архивов и центров хранения документации. Данными постановлениями было утверждено Положение "О государственной архивной службе России".

Необходимо также отметить, что в 90- е гг. ХХ в. в России началась массовая ликвидация министерств, ведомств, организаций и предприятий. В целях обеспечения сохранности архивных документов ликвидированных министерств и ведомств СССР и в соответствии с распоряжением Правительства РСФСР от 14 ноября 1991 г. № 8-р эти документы были переданы соответствующим министерствам и ведомствам РСФСР, а в последствии вновь созданным или преобразованным министерствам и ведомствам Российской Федерации.

Принятое по инициативе Росархива Правительством Российской Федерации распоряжение от 23.04.92 № 781-р определило меры по обеспечению сохранности документов по личному составу при ликвидации организаций и предприятий, подвело правовую основу для создания архивов документов по личному составу на бюджетной основе, которые в последствии в подавляющем числе субъектов Российской Федерации стали государственными или муниципальными и вошли в сеть архивных учреждений субъектов Российской Федерации. Таким образом, решение вопросов обеспечения сохранности документов по личному составу ликвидированных организаций было возложено на архивные органы и учреждения.

В первой половине 90-х годов складывается современная типология российских архивов, включающая государственные архивы - федерального уровня и субъектов Российской Федерации, ведомственные архивы, муниципальные архивы и негосударственные архивы.

Но, 90-е гг. хх в. характеризуются в истории архивного дела России не только как годы создания новых архивов, а также тотального пополнения государственных и муниципальных архивов документами ликвидированных министерств, ведомств и организаций, но и как годы, в которые наконец-то были "открыты" архивы, чему послужило принятие 7 июля 1993 г. № 5341-1 Основ законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах", а также нормативных правовых актов, которые упорядочивали доступ к архивным документам и их использования в начале 1990-х гг. В истории России был принят закон, касающийся регулирования общественных отношений в сфере архивного дела, в котором впервые была разграничена компетенция Российской Федерации и ее субъектов в архивной сфере. В Основах законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" были выделены три блока полномочий по вопросам архивного дела, отнесенных: 1) исключительно к ведению Российской Федерации в лице ее органов государственной власти; 2) к совместному ведению Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей и округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; 3) исключительно к ведению субъектов Российской Федерации. В Основах законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" впервые вводилось понятие негосударственной части Архивного фонда Российской Федерации. В рамках государственной части Архивного фонда Российской Федерации было выделено четыре комплекса документов, фактически, а порой и юридически обособленных по следующим хранилищам: государственные архивы, ведомственные архивы, библиотеки и музеи, отраслевые архивные фондыКозлов В.П. Архивная реформа: вопросы научного и методического обеспечения //Отечественные архивы.1994.№ 1.. Относительно отраслевых архивных фондов следует отметить, что фактически документы в них хранились постоянно, но в законодательстве впервые было предусмотрено временное и депозитарное хранение документов в этих хранилищах.

Основы законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" были приняты раньше Конституции Российской Федерации, этим и объясняется достаточное количество правовых коллизий в этом законодательном акте, тем не менее, они сыграли свою роль в истории архивного дела, прежде всего потому, что по сравнению с "Положением о Государственном архивном фонде СССР", утвержденным в 1980 г.Собрание постановлений Правительства СССР.1980.№ 10.Ст. 71., существенно менялось в демократическом духе содержание этого высшего законодательного акта, закреплялось право собственности на архивные документы, разграничивались полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области архивного дела, облегчался доступ к документам Архивного фонда Российской Федерации и т.д. Данный законодательный акт впервые гарантировал принцип общедоступности архивной информации (за исключением документов, относящимся к секретной информации и информации, затрагивающей тайну личной жизни человека), устанавливал принцип публичности Архивного фонда России, то есть был установлен запрет на организацию тайных государственных архивов, обеспечивая тем самым свободное обращение любого гражданина в любой государственный архив и исключая возможность создания тайных архивов, затрагивающих права и законные интересы граждан.

Говоря о правовом регулировании архивного дела на уровне субъекта Федерации, следует констатировать, что появление в 1993 г. Основ законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" способствовало принятию в регионах России собственных законодательных актов в области архивного дела. Так, например, в Республике Башкортостан в 1995 г. был принят закон Республики Башкортостан "Об Архивном фонде Республики Башкортостан и архивах", который не только уточнял и дополнял Основы законодательства, но и повторял законодательные пробелы и ошибки данного законодательного акта. Так, например, в законе республики повторялись проблемы, связанные с разделением Архивного фонда РФ на государственную и негосударственную части, довольно смутно давались нормы, связанные с полномочиями органов местного самоуправления в области архивного дела и т.д. Тем не менее, принятие и Основ законодательства, и региональных архивных законов, бесспорно, является немаловажным событием в архивной отрасли нашей страны, а также в истории архивного дела России. Архивное законодательство, которое носит ярко выраженный межотраслевой характер, не является чем-то закостенелым и консервативным, оно очень динамично развивается и оказывает влияние на практические сферы нашей жизни. В 2004 году был принят Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации". С вступлением в силу данного федерального закона, Основы законодательства утратили свою силу и были отменены. На региональном уровне началась работа по приведению региональных архивных законов в соответствии с Федеральным законом "Об архивном деле в Российской Федерации". В Республике Башкортостан в феврале 2006 году был принят Закон Республики Башкортостан "Об архивном деле в Республике Башкортостан", с принятием которого утратил свою силу Закон Республики Башкортостан "Об Архивном фонде Республики Башкортостан и архивах", принятый в 1995 году.

В начале 2000-х гг. противоречия и пробелы, имевшиеся в архивном законодательстве нашей страны, привели к необходимости разработки проекта федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации", который бы учитывал положения о разграничении полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, содержащихся в Федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Закон позволил "встроить" архивное дело в правовые взаимоотношения всех юридических лиц с государством, достаточно четко очерчивая их права и обязанности в этой области с учетом уже действующих федеральных законов, где в той или иной степени имеются сюжеты, касающиеся архивных документов. В целом, его принятие объективно укрепило политические и государственные позиции архивного дела в стране и в субъектах Российской Федерации, признав его системным элементом государственного механизма. В этот же период в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, вступившем в силу с 1 июля 2002 г., впервые нашли отражение вопросы контроля за соблюдением архивного законодательства. В целях его реализации Росархивом был издан и зарегистрирован в Минюсте России соответствующий приказ.

Административная реформа коснулась и управление архивным делом. Формально оставив Росархив самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 включил архивы в сферу ведения Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Таким образом, за исключением единых правовых и частично методических основ деятельности, единственными элементами, обеспечивающими сохранение и поддержание устойчивости существующей системы архивных органов и учреждений страны, остаются только федеральная целевая программа, научно-методические советы архивных учреждений, состав которых в 2000 - 2002 гг. приведен в соответствие с территориальными границами федеральных округов, и Совет по архивному делу при Федеральном архивном агентстве. В настоящее время система организации управления архивным делом в Российской Федерации представлена следующим образом:

1) федеральные органы государственной власти, в том числе специально уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти, а именно Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, а также находящиеся в его ведении Федеральное архивное агентство.

2) Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела;

3) управление архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют органы местного самоуправления;

4) архивные учреждения: федеральные государственные архивы и их филиалы, государственные архивы субъектов Российской Федерации и их филиалы, муниципальные архивы;

5) научные учреждения и другие организации, подчиненные непосредственно специально уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти в области архивного дела (например, ВНИИДАД).

Функции по контролю за соблюдением законодательства в сфере архивного дела выполняет Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия.

Что касается взаимоотношений между Федеральным архивным агентством и субъектами РФ, то необходимо отметить, что в полномочия Федерального архивного агентства входит "координация деятельности научно-методических советов архивных учреждений федеральных округов" (п.5.1.9)Постановление Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 290 "О Федеральном архивном агентстве"//Собрание законодательства Российской Федерации. 21.06.2004.№ 25. Ст. 2572.. Агентство имеет право "оказывать методическую помощь органам управления архивным делом субъектов Российской Федерации, государственным и муниципальным архивам в организации их работы по комплектованию, учету, обеспечению сохранности и использованию документов Архивного фонда Российской Федерации" (п.6.6.). На наш взгляд, все это, безусловно, позволит обеспечить целостность архивной службы в масштабах России.

Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела, а также по разработке проектов федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам архивного дела в настоящее время принадлежат Министерству культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации^.

Практическое занятие

Тема 4. Законодательство, регулирующее вопросы развития архивного дела в России в 80- е гг. ХХ в. - начале ХХI в.)

Вопросы к семинарским занятиям

1. Постановление Совета Министров СССР от 4 апреля 1980 г. "Об утверждении положения о Государственном архивном фонде СССР и Главном архивном управлении при Совете Министров СССР".

2. Тенденции развития архивного законодательства России на рубеже ХХ1 века.

3. Функции и задачи органов управления архивным делом в субъектах РФ.

Законодательные источники

- Собрание законов СССР. - М., 1976-1990.

- Действующее законодательство об архивном деле /Под ред. Пустынцева Б.П. и Лисицыной Г.Г. Санкт-Петербург: ООО "Крига", 2002. - 542 с.

- Сборник действующих нормативных правовых актов и наиболее значимых работ по проблемам сохранения культурных ценностей (по состоянию на 1 августа 1999 г.) г. - М., 2000.

- Сборник законодательных и нормативных правовых актов об архивном деле. - М.: Федеральная архивная служба России, 2002. - 456 с.

- Полный сборник кодексов Российской Федерации. - М.: ЭКСМО, 2003. - 911 с.

- Федеральный закон от 22 октября 2004 г. "Об архивном деле в Российской Федерации"// Российская газета. - 2004. - 27 октября. - № 237 (3614). Литература

- Алексеева Е.В. Архивы и право: современное состояние и перспективы развития //Делопроизводство. - 2003. - № 2.

- Артизов А.Н. Архивное законодательство России: проблемы и перспективы /Из выступления на Круглом столе "Архивное право: история, современность, перспективы" (декабрь 2001 г.) //Вестник архивиста. - 2002. - № 2 (68).

- Кобелькова Л.А. Сохранение культурно-исторической памяти нации. Библиотеки и архивы России. Парламентские слушания//Отечественные архивы. - 2003. - № 6.

- Козлов В.П. Российские архивы сегодня: от стратегии выживания к стратегии развития //Вестник архивиста. - 2004. - № 1(79). - С.21-42.

- Козлов В.П., Локтева О.К. Архивная революция в России (1991-1996 гг.) //Свободная мысль. - 1997. - № 1, 2, 4.

- Козлов В.П. Архивная реформа: вопросы научного и методического обеспечения //Отечественные архивы. - 1994. - № 1.

- Козлов В.П. Российское архивное дело. Архивно-источниковедческие исследования - М.: РОСПЭН, 1999.

Тема 5.Структура и содержание современного архивного законодательства России

План

1. Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" и Закон Республики Башкортостан "Об архивном деле в Республике Башкортостан"

Конституции Российской Федерации и Республики Башкортостан и вопросы развития архивного дела. И в Конституции Российской Федерации, и в Конституции Республики Башкортостан, также как и в конституциях и уставах субъектов РФ содержится ряд статей, непосредственно посвященных вопросам разработки, издания и использования информации, содержащейся в отдельных документах.

Конституция Республики Башкортостан (наряду с федеральной Конституцией и федеральными законами) составляют базу для всего республиканского законодательства и являются на территории Республики Башкортостан после федеральной Конституции и федеральных законов, изданных по предметам исключительного и совместного ведения Федерации, актами высшей юридической силы. Поэтому все правовые региональные акты не могут противоречить Конституции Республики Башкортостан, имеющей прямое действие на всей территории республики.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие, применяется на всей территории РФ и служит правовой основой для архивного законодательства. Содержащиеся в ней нормы носят общеобязательный характер. В архивном деле это означает точное соблюдение норм Конституции во всей архивной деятельности.

Конституция РФ не выделила архивное дело в отдельный предмет ведения, но, рассматривая содержание ч.1 п. "д" (охрана памятников истории и культуры) и п. "е" (общие вопросы науки, культуры) ст.72 Конституции России, архивное дело можно отнести к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Необходимо отметить, что в России существует жесткая модель разграничения предметов ведения: закрытые перечни предметов ведения Федерации (ст.71) и совместного ведения (ст.72) закрепляются Конституцией РФ и могут предаваться ревизии только в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся также "защита прав и свобод человека и гражданина" (п. "б" ст.72). Права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной власти и местного самоуправления (ст.18 Конституции РФ Конституция Российской Федерации. М.: Новая школа, 1996. С.10.), в том числе уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела, муниципальных архивов и других архивных учреждений.

Ст. 23 Конституции Российской Федерации гарантирует право на неприкосновенность частной жизни, означающее предоставление человеку и гарантированную государством возможность контролировать информацию о самом себе, препятствовать разглашению сведений личного характера, которые могут содержаться в различных документах.

Исходя из конституционных гарантий, работники нотариальных контор обязаны хранить в тайне сведения о личной жизни граждан (содержание завещания, акта дарения имущества и т.п.) не подлежат разглашению записи актов гражданского состояния. К личным тайнам относится также тайна почтово-телеграфной корреспонденции. В ст. 25 Конституции Республики Башкортостан установлены аналогичные нормы права Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 2006.С.10..

Конституция России в качестве обязательного условия сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица устанавливает согласие этого лица. При этом на органы государственной власти и местного самоуправления, на должностных лиц этих органов возлагается обязанность обеспечить возможность ознакомления каждого с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. В соответствии со ст. 24 Конституции России органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Аналогичная статья - ст. 26 закреплена в Конституции Республики Башкортостан.

Часть 4 статьи 29 Конституции РФ и ст. 29 Конституции РБ провозглашают право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Поскольку свобода информации, понимаемая как сообщения о фактах, убеждениях, идеях, является элементом свободы мысли и слова, то в данных статьях перечислены действия, связанные с информацией, которые могут свободно осуществляться личностью.

Но только в федеральной конституции (ст. 29 Конституции Российской Федерации) устанавливается ограничение на действие с информацией, составляющей государственную тайну. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Необходимо добавить, что помимо Закона Российской Федерации "О государственной тайне", был принят Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 № 1203 "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне", в котором определены сведения, распространение которых может нанести ущерб безопасности страны. Этот перечень является исчерпывающим Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и перер. М.: Издательство БЕК, 1996. С.114..

Право каждого на участие в культурной жизни в значительной мере обеспечивается доступностью учреждений культуры. Данная норма закреплена в ст. 44 Конституции РФ. В ст. 57 Конституции РБ Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 2006. С.16. дана норма права об обеспечении сохранения и защиты исторического и культурного наследия, развитии культуры башкирского народа и других народов, проживающих на территории Республики Башкортостан. Следует отметить, что в ст. 26 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" констатируется, что пользователь архивными документами имеет право использовать, передавать, распространять информацию, содержащуюся в предоставленных ему архивных документах для любых законных целей и любым законным способом.

Статьей 46 Конституции РФ (ст.50 Конституции РБ) гражданам РФ предоставлено право обжаловать действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а статьей 53 Конституции РФ (ст. 52 Конституции РБ) - право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Данные конституционные положения распространяются и на уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела, архивные учреждения, а также на должностных лиц, работающих в них, они закрепляют важные демократические начал, гарантирующие гражданам защиту их прав и свобод.

Конституционно-правовой статус человека и гражданина характеризуется не только его правами и свободами, но и обязанностями. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ архивные учреждения, должностные лица и сотрудники, работающие в них, обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Если ст.44 Конституции РФ закреплены обязанности человека и гражданина, которые носят всеобщий характер и не зависят от конкретного правового статуса лица - это обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, то существует определенный круг обязанностей, которые формируются в связи с соблюдением лицом определенным статусом, например, государственного служащего в архивном учреждении, где он, в частности, будет обязан соблюдать права граждан на доступ к архивным документам и обеспечивать сохранность архивных документов.

Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" и Закон Республики Башкортостан "Об архивном деле в Республике Башкортостан": общее и особенное

Особенностями Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" являются, во-первых: форма документа - это Федеральный закон, в отличие от Основ законодательства РФ "Об Архивном фонде РФ и архивах" (1993 г.); во-вторых: сфера применения закона - затрагивает вопросы сохранности, учета, использования не только документов Архивного фонда, но и других архивных документов; в-третьих: это моменты, связанные с вопросами собственности на архивные документы и системой государственного устройства. В полном объеме Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" в части, касающейся муниципальных архивов, вступил в силу с 1 января 2006 г. Приведение регионального архивного законодательства в строгое соответствие с нормами Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" явилось наипервейшей задачей для субъектов РФ, в том числе и для Республики Башкортостан.

Нормы закона Республики Башкортостан от 3 февраля 2006 года № 278-з "Об архивном деле в Республике Башкортостан" выдержаны в строгом соответствии с Федеральным законом и носят уточняющий характер в отношении компетенции Республики Башкортостан в сфере архивного дела (ст.4).

Структура Закона РБ "Об архивном деле в Республике Башкортостан" несколько иная, в отличие от федерального закона: если федеральный закон состоит из 9 глав, 32 статей, то закон республики - из 19 статей.

Закон РБ регулирует отношения в сфере формирования Архивного фонда Республики Башкортостан и управления архивным делом в Республике Башкортостан в целях обеспечения сохранности архивных документов и всестороннего использования в интересах граждан, общества и государства.

Закон Республики Башкортостан направлен на регулирование деятельности государственных архивов Республики Башкортостан, архивов государственных органов, государственных учреждений и унитарных предприятий Республики Башкортостан, а также вопросов хранения, учета и использования и отчуждения архивных документов, находящихся в государственной собственности Республики Башкортостан.

Государственное управление архивным делом в РБ осуществляет Правительство РБ и республиканский орган исполнительной власти в области архивного дела (ст.11), которым является Управление по делам архивов при Правительстве Республики Башкортостан. В настоящее время в ведении Управления по делам архивов при Правительстве РБ находится Центральный государственный исторический архив РБ, Центральный государственный архив общественных объединений РБ и государственное учреждение "Архивист".

Одним из отличительных признаков закона Республики Башкортостан стало вновь введенное, как и в Законе РБ "Об Архивном фонде Республики Башкортостан и архивах", понятие Архивного фонда Республики Башкортостан (ст.5), являющегося составной частью Архивного фонда Российской Федерации и относящегося к информационным ресурсам и подлежащее постоянному хранению.

В ст. 5, 6 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" определен состав и порядок включения архивных документов в состав Архивного фонда РФ. Состав Архивного фонда Республики Башкортостан аналогичен составу АФ РФ (ст.6), за исключением архивных документов государственных организаций, находящихся в иностранных государствах.

Федеральный закон "Об архивном деле в РФ" четко определяет порядок разграничения собственности на архивные документы внутри самого государства, какие документы являются федеральной собственностью, а какие - собственностью субъектов РФ. В соответствии с Федеральным законом в статье 8 закона Республики Башкортостан определены категории архивных документов, находящихся в собственности Республики Башкортостан.

Длительное время в архивной отрасли нашей республики оставался нерешенным вопрос о статусе архивных документов, находящихся на хранении в муниципальных архивах.. В ст. 9 закона РБ "Об архивном деле в Республике Башкортостан" определено, что передача архивных документов, находящихся в собственности Республики Башкортостан, в собственность Российской Федерации, других субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований осуществляется решением Правительства Республики Башкортостан. Необходимо также отметить, что пункт 2 ст.10 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" имеет отсылочную норму на законодательство субъекта РФ и муниципальные правовые акты при решении вопроса о передаче архивных документов, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности в собственность РФ, других субъектов РФ и (или) муниципальных образований.

В то же в время в Закон РБ "Об архивном деле в Республике Башкортостан" введена следующая норма: разграничение собственности между муниципальными образованиями и Республикой Башкортостан на архивные документы, созданные до образования, объединения, разделения или изменения статуса муниципальных образований и хранящиеся в муниципальных архивах, осуществляется в порядке, установленном Правительством Республики Башкортостан по представлению республиканского органа исполнительной власти в области архивного дела.

Положительным в Законе РБ "Об архивном деле в Республике Башкортостан" необходимо назвать то, что определены места хранения документов, находящихся в государственной собственности РБ, в муниципальной собственности, в частной собственности (ст. 15).

Ведется работа республиканского органа исполнительной власти в области архивного дела по заключению договоров с территориальными органами федеральных органов государственной власти в области архивного дела продолжается.

В целом, Закон Республики Башкортостан "Об архивном деле в Республике Башкортостан" закрепляет организацию комплектования, учета, хранения и использования архивных документов, находящихся в государственной собственности Республики Башкортостан в соответствии с нормами, установленными Федеральным законом "Об архивном деле в Российской Федерации".

Так, например, в п.1 ст.10 закона Республики Башкортостан, также как и в Федеральном законе дана императивная норма права об обязанности государственных органов Республики Башкортостан и органов местного самоуправления муниципального района и городского округа создавать архивы для хранения, комплектования, учета и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов.

Отрицательным, на взгляд архивистов, надо назвать включение и в федеральный закон, и в закон республики (п.2 ст.10 закона Республики Башкортостан), диспозитивной нормы права о праве (а не об обязанности) организаций и граждан создавать архивы в целях хранения и использования архивных документов, в том числе в целях хранения и использования архивных документов, не относящихся к государственной или муниципальной собственности, что естественно, не позволит сохранить документы данных организаций в полном объеме и в надлежащем качестве. Речь, прежде всего, идет о сохранении документов по личному составу. Как показала архивная практика, отсутствие юридических норм по обеспечению сохранности документов, не способствует защите конституционных прав граждан, в том числе по использованию архивных документов.