Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

“ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”»

Факультет социальных наук

Проблемы формирования лотов при закупках работ в области инженерных изысканий, проектных работ, строительных работ

Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Куксов Владимир Алексеевич

Москва 2016

• Введение
• Процессы, происходящие в строительной сфере, являются чрезвычайно важными как с точки зрения социально-экономической ситуации в стране в целом, так и с точки зрения развития регионов Старкова, Н.О. Основные организационно-правовые аспекты проведения государственных закупок в сфере строительных работ в России и за рубежом // Научный журнал КубГАУ. - 2014. - №104. - С. 1. Тем не менее, за последние несколько лет уменьшилась как доля в ВВП (с 6.6% в 2011 до 6.1% в 2015), так и темпы роста объема выполненных работ (с 5.1% в 2011 до -7% в 2015). В соответствии с отчетом Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ, конъюнктура в отрасли представляет собой «вялотекущую рецессию без очевидных признаков выхода из данной фазы экономического цикла».

На текущий день большинство контрактов заключается с помощью системы государственного заказа, что связано с тем, что государство является крупнейшим заказчиком работ и услуг, в частности это касается сферы строительства.

• Проведение закупок по строительству зданий и сооружений или их частей в 2014 году составили 34,6% что является самым высоким показателем по сравнению с другими государственными и муниципальными закупками. 4,79% составляют услуги в области архитектуры, инженерно-технического проектирования и смежных областях. Настолько большая доля строительных закупок в государственных закупках связана с тем, что строительная отрасль является достаточно затратной и дорогостоящей, так как требуется множество материалов, строительные проекты зачастую могут быть весьма долгими и масштабными.

Процесс формирования лотов является важной частью закупочного процесса. От правильного определения предмета контракта и решения вопроса о разделении закупки на лоты зависит множество аспектов, ключевыми из которых являются участие в закупке субъектов малого предпринимательства, эффективность использования бюджетных средств и риски заказчика. Соответственно, с точки зрения государства, необходима проработанная система законодательства, обеспечивающая однозначное понимание норм законов и прав заказчиков.

Тема разделения закупки на лоты является достаточно обсуждаемой в зарубежных источниках. Тем не менее, формирование лотов в сфере строительства остается относительно неизученным элементом закупок в России. Таким образом, является актуальным и целесообразным проанализировать данный элемент закупочного процесса при закупках в сфере работ по инженерным изысканиям, проектных и строительных работ, выявить проблемы и дать рекомендации в части законодательных изменений, которые позволили бы улучшить ситуацию.

Научная новизна работы заключается в исследовании достаточно противоречивой темы, которая рассматривается в условиях российской системы закупок. Особую роль играет при этом то, что исследование основано на данных последних полутора лет (2015 - 2016 гг.).

Практическая значимость полученных результатов исследования данной работы заключается в подготовке базы проблем правового регулирования закупок в исследуемой сфере, а также выработке определенных рекомендаций по решению выявленных проблем.

Объект исследования в данной работе - принципы определения объекта закупки

Предмет исследования представлен подходами к формированию лотов в системе государственного и муниципального заказа.

Цель настоящей работы заключается в определении проблемных направлений в нормативно-правовом регулировании, которые нуждаются в унификации.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

· Проанализировать разделение закупок на лоты в российской системе государственного и муниципального заказа;

· Провести сравнительный анализ зарубежной практики разделения закупок на лоты (США, ЕС);

· Провести обзор зарубежной литературы по тематике многолотовых закупок;

· Выявить основные проблемы, характерные для закупок в строительной сфере в России;

· Выделить проблемы в рамках исследования, непосредственно связанные с объединением работ в строительной сфере в один лот;

· Сформировать рекомендации по решению перечисленных проблем.

Данная работа имеет следующую структуру.

В первой главе рассматривается разделение закупок на лоты в российской системе государственного и муниципального заказа. В частности, в данной главе выявляются особенности строительных и проектных работ, работ по инженерным изысканиям.

Во второй главе была проанализирован зарубежная практика разделения закупок на лоты, а именно в США, странах Европейского Союза. Кроме того, анализируется разделение закупок на лоты в рамках различных исследований.

В третьей главе выделяются основные проблемы, выделяется 2 общих блока проблем, характерных для закупок в строительной сфере.

Четвертая глава представляет собой эмпирическую часть, в рамках которой рассматриваются решения арбитражных судов по данным картотеки арбитражных дел. Дела были рассмотрены по 4 категориям:

· строительство «под ключ»;

· объединение изыскательских и проектных работ;

· объединение проектных и строительных работ;

· объединение строительных работ и поставки, монтажа оборудования.

В главе выявлены ключевые проблемы, непосредственно связанные со объединением работ в один лот, предложены некоторые рекомендации по решению.

В заключении приводятся обобщенные выводы по настоящей работе, указываются перспективы дальнейшего изучения исследуемой тематики.

Глава 1. Разделение закупок на лоты в России

Для рассмотрения лотов необходимо для начала привести ключевые определения.

Так, государственный заказ представляет собой заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Лот - независимо торгуемая в рамках единой процедуры совокупность (партия) товара или единица работы, услуги (с отдельным техническим заданием, заявкой, процедурой, протоколом, контрактом) Добрецов Г.Б. Способы определения поставщика (способы закупок). - М.: СФУ, 2014. - 63 с..

Однолотовая закупка - закупочная процедура, в которой присутствует только один лот, по результатам которой заключается контракт с одним победителем.

Многолотовая закупка - закупочная процедура, в которой присутствует более одного лота, по результатам которой заключается несколько контрактов с несколькими победителями

В рамках данной работы деление на лоты рассматривается с двух точек зрений:

1. Определение предмета контракта

2. Деление на лоты в рамках многолотовых закупок

1.1. Специфика работ по инженерным изысканиям, проектных и строительных работ

На основании Гражданского кодекса РФ работы по выполнению проектно-изыскательских и строительных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства именуются как подрядные, исполнители работ называются подрядчиками.

Строительство, реконструкция, капитальный ремонт зданий и сооружений регламентированы главой 6 Градостроительного Кодекса РФ (далее - ГрК РФ). Регламентируются работы от этапа проведения инженерных изысканий, необходимых для выполнения проектных работ, до разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Работы по инженерным изысканиям

В статье 47 Градостроительного Кодекса закреплена обязанность проводить работы по инженерным изысканиям до проведения проектных работ. Данная особенность обусловлена необходимостью обеспечить безопасность на объекте после ввода в эксплуатацию. Но притом выполнять инженерные изыскания в случае капитального ремонта не обязательно.

Деятельность по инженерным изысканиям включает инженерно-экологические, инженерно-геотехнические, геофизические, инженерно-геодезические, инженерно-геологические, инженерно-гидрометеорологические, геодезические, геологические, гидрогеологические, археологические изыскания, исследование грунтов оснований фундаментов зданий и сооружений, изыскания грунтовых строительных материалов, изыскания источников водоснабжения за счет подземных вод; геофизические, гидрологические и кадастровые работы, выполняемые в процессе строительства, эксплуатации и ликвидации зданий и сооружений Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). - М.: Юстицинформ, 2015.

Необходимость выполнения отдельных видов работ из вышеперечисленного списка обуславливается техническим заданием (кроме того, выбор отдельных работ описывается Постановлением Правительства РФ №20 от 19.01.2006). Таким образом, этап составления задания является весьма важным элементом, так как качество выполнения работ зависит от правильно составленного задания для исполнителя.

Стоит отметить, что для выполнения работ по инженерным изысканиям, связанных с безопасностью на объектах строительства, необходимы свидетельства о допуске к данным видам работ, выданные саморегулируемой организацией.

Проектные работы

Проектная документация - документация, содержащая материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта (ч.2 ст. 48 ГрК РФ).

Проводить проектные работы не обязательно при условии строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов индивидуального жилищного хозяйства.

При условии проведения проектных работ, связанных с безопасностью объектов капитального строительства необходимо свидетельство о допуске к работам по организации подготовки проектной документации, выдаваемое саморегулируемой организацией.

Строительные работы

Строительные работы включают в себя организацию строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 13.07.2015), ч. 3.1 ст. 52 . Объектом капитального строительства признается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 13.07.2015), п. 10 ст. 1 .

Для выполнения строительства и реконструкции объектов капитального строительства, объекта использования атомной энергии, объекта космической инфраструктуры, гидротехнических сооружений первого и второго классов необходимо разрешение Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 13.07.2015), ч. 5 ст. 51 , которое представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории. После выполнения указанных работ необходимо получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В соответствии с Ч.1 Ст. 743 Гражданского Кодекса РФ подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ. Важно то, что отступить от проектной документации или сметы можно только при условии утверждения новой проектной документации.

1.2 Способы закупок в строительном государственном заказе

Так как возможность разделения на лоты существует только в случае конкурса и закрытого аукциона, представляется целесообразным рассмотреть способы выбора исполнителя в рамках №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В соответствии с 44-ФЗ способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются: аукцион (электронный аукцион, закрытый аукцион), конкурс (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), запрос котировок, запрос предложений, закупка у единственного поставщика. Далее будут рассмотрены особенности выбора каждого из вышеперечисленных способов определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей для строительной сферы.

Электронный аукцион

Заказчик обязан использовать электронный аукцион если закупаемые товары, работы, услуги входят в перечень, установленный Правительством РФ или в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом субъекта РФ (при закупках товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ)

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 31.10.2013 г. № 2019-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)», работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту (по коду ОКПД 45; кроме ОКПД 45.12) проводятся с помощью электронного аукциона.

Обязанность закупщика выбрать данный способ закупки распространяется на закупки для государственных нужд с НМЦК не превышающей 150 млн. руб. и на закупки для обеспечения муниципальных нужд, не превышающих 50 млн. руб за исключением особых случаев.

Проектные работы и работы по проведению инженерных изысканий не включены в вышеперечисленный перечень. Таким образом, по отношению к данным работам выбор электронного аукциона является правом заказчика.

Конкурс

Открытый конкурс применяется во всех случаях, не предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 № 44-ФЗ, если НМЦК превышает 150 млн. руб. для обеспечения государственных нужд и 50 млн. руб. для обеспечения муниципальных нужд.

Особым случаем является строительство, реконструкция, капитальный ремонт:

1. Особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства

2. Искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения

В этом случае, если НМЦК не превышает 150 млн. руб. для обеспечения государственных нужд и 50 млн. руб. для обеспечения муниципальных нужд у заказчика есть выбор между электронным аукционом и открытым конкурсом (в соответствии с разъяснениями Министерства экономического развития РФ № 23275-ЕЕ/Д28и и Федеральной антимонопольной службы № АЦ/45739/15 от 28.08.2015г).

Если же НМЦК превышает данный порог, у заказчика есть выбор между конкурсом с ограниченным участием и электронным аукционом. Стоит отметить, что в иных случаях применение конкурса с ограниченным участием невозможно (указано в письме Министерства экономического развития РФ № 10194-ЕЕ/Д28 и ФАС № АЦ/18475/14 от 07.05.2014).

Кроме того, случай проектных работ и изыскательских работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования) предусмотрен в ч.2 статьи 57 44-ФЗ, а значит заказчик вправе выбрать двухэтапный конкурс для уточнения характеристик объекта закупки.

Закрытые способы определения

Закрытые способы определения исполнителей (закрытый аукцион, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс) используются если в конкурсной (аукционной) документации, проекте контракта содержатся сведения, составляющие государственную тайну.

Запрос предложений, запрос котировок

Запрос предложений осуществляется в случае осуществления закупки строительных работ, являющихся предметом контракта, расторжение которого осуществлено заказчиком в одностороннем порядке в соответствии гражданским законодательством, либо в случае признания повторного конкурса, электронного аукциона не состоявшимся.

Запрос котировок может применяться в случае, когда НМЦК составляет меньше 500 тыс. руб., годовой объем закупок не превышает 100 млн. руб. и не превышает 10% совокупного объема закупок заказчика. Особых ограничений для закупок в строительной сфере у данного способа нет.

Закупка у единственного поставщика

В свою очередь, закупка у единственного поставщика может осуществляться в случае, если закупка путем конкурентного способа признана несостоявшейся. Если закупка осуществляется на сумму меньше 100 тыс. руб., заказчик может закупать любые товары, работы, услуги при помощи данного способа. Помимо этого, в 44-ФЗ указан перечень случаев, когда заказчик вправе воспользоваться закупками у единственного поставщика.

К строительным, проектным работам и инженерным изысканиям в данном случае относятся (в Таблице 1. Выбор способа определения поставщика в зависимости от объекта закупки - перечень 1):

1. Закупка работ и услуг по авторскому контролю за разработкой проектной документации объекта капитального строительства; авторскому надзору за строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом объекта капитального строительства; техническому и авторскому надзору за выполнением работ по сохранению объекта культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России авторами проектов.

2. Закупки субъектами РФ работ (услуг) по инженерным изысканиям, проектированию объектов, необходимых для обработки и утилизации отходов (за счет субсидий из федерального бюджета)

Объединив критерии выбора закупки, полученные из 44-ФЗ и разъяснений положений в письмах Министерства экономического развития и ФАС, получаем следующие варианты выбора способа закупки по отношению к закупкам работ по инженерным изысканиям, проектных и строительных работ (Таблица 1).

Таблица 1. Выбор способа определения поставщика в зависимости от объекта закупки

Проводя промежуточный итог, можно сказать, что возможность разделения на лоты у заказчика является весьма ограниченной в отношении строительных работ, что не позволяет воспользоваться данным инструментом даже в случае оптимальности проведения многолотовой закупки.

Отдельно хотелось бы отметить, что выполнение строительных работ связано с исключительной важностью качества выполнения работ (в первую очередь, из соображений обеспечения безопасности), в связи с чем обязательство использования аукциона (а не конкурса) для работ, включенных в ОКПД 45, может увеличивать риски заказчика по получению некачественно выполненной работы (так как единственным критерием определения победителя аукциона является цена). В данных условиях особую важность приобретает правильно составленные техническое задание и проект договора.

Порядок формирования лотов

Решение о разделении на лоты (в рамках многолотовой закупки) происходит на стадии составления планов закупок. На данной стадии устанавливается перечень закупаемых товаров, работ, услуг, происходит определение предмета закупки, определяются даты начала реализации закупок.

Несмотря на то, что возможно внесение изменений в данный план, существенное различие между датой написания плана закупок и самой закупкой может внести неопределенность в решение заказчика. Это обусловлено тем, что за данный период может поменяться структура рынка (могут войти на рынок или уйти с него крупные и небольшие компании; может измениться конкуренция на рынке), измениться другие переменные показатели.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что решение о разделении закупки на лоты должно приниматься как можно ближе ко времени проведения самой закупки.

Также стоит упомянуть, что на этапе разработки технического задания приводится дальнейшее уточнение характеристик закупаемого объекта, что означает, что данный этап также входит в процесс разделения закупки на лоты. Учитывая, что исполнители принимают решение об участии в закупке с учетом технического задания, неправильно разработанное задание может уменьшить количество участников, увеличить цену контракта или привести к неполному удовлетворению нужд заказчика.

Принятию решения о разделении на лоты может предшествовать исследование рынка. Данное действие является опциональным и не регламентировано законодательством, однако исследование рынка представляется необходимым для понимания уровня конкуренции и возможностей поставщиков, что является ключевыми факторами принятия решения о разделении закупки на лоты.

Разделение на лоты обычно происходит по одному параметру или какой-либо комбинации следующих параметров:

1. Техническим и функциональным характеристикам

2. Территориальной принадлежности

3. Времени исполнения

4. Количественному признаку

У разделения контракта на несколько лотов есть как преимущества, так и недостатки. Выбор исполнителей об участии в торгах обусловлен следующими факторами:

· могут ли они выполнить предложенные работы;

· риски, которые они берут на себя;

· информированность о возможностях конкурентов за закупку/лот;

· издержки как по выполнению работ, так и на процедуру;

· вероятность получить закупку или какую-то комбинацию лотов

Соответственно, при разделении закупок на лоты увеличивается количество участников вследствие того, что небольшие фирмы могут выполнить данный объем работ. В то же время, более крупные компании в таком случае могут отказаться от участия, так как вероятность получить несколько лотов снижается, а также понижается информированность данной компании о конкурентах.

1.3 Разделение на лоты в законодательстве РФ

В рамках действующего законодательства, заказчик принимает решение о разделении закупки на лоты самостоятельно. В рамках 44-ФЗ возможность использования многолотовых закупок есть только при проведении закрытых аукционов и конкурсов (в отношении всех видов конкурсов: открытом конкурсе, конкурсе с ограниченным участием, двухэтапном конкурсе, закрытом конкурсе, закрытом конкурсе с ограниченным участием, закрытом двухэтапном конкурсе).

По этой причине закупки строительных, проектных и изыскательских работ, проводимые в форме электронного аукциона, лишаются возможности выбора разделения на лоты, что особенно важно с точки проведения строительных работ (т.к. в этом случае заказчик обязан выбрать способ электронного аукциона за исключением некоторых случаев).

Определенным стимулирующим разделение на лоты фактором является обязанность заказчиков осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства (СМП), социально ориентированных некоммерческих организаций (СО НКО) в объеме не менее 15% совокупного годового объема закупок (ч.1 ст.30 44-ФЗ) напрямую или через субконтрактирование (ч.6 ст.30 44-ФЗ).

В таком случае начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 20 млн. руб., что позволяет либо разделить закупку на лоты с обычным участием и лоты для СМП и СО НКО, либо выделить всю закупку для этих целей (и, соответственно, разделить ее на лоты при НМЦК больше 20 млн. руб.)

Деление на лоты отчасти регламентируется № 135-ФЗ «О защите конкуренции». В рамках данного закона указано условие о том, что «запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений».

Тем не менее, определение технологической и функциональной связи в законе отсутствует и при объединении в одном лоте нескольких задач заказчик рискует отменой проведенной закупки, а на ответственные лица в этом случае могут наложить административный штраф (в соответствии с ч 4.1 ст. 7.30 КоАП РФ). Более того, у ФАС и судов различаются интерпретации технологической и функциональной связи Вергунова О.В. Настольная книга организатора закупки. Обзор практики. - М.: ЗАО «Электронные торговые системы», 2015. - 89 с., в связи с чем для заказчиков более предпочтительным становится разделение закупки на лоты либо проведение нескольких закупок.

В рамках инженерных изысканий, строительных и проектных работ ключевым вопросом является правомерность объединения в один лот нескольких типов работ. Объединение в одном лоте проектных и строительных работ чаще всего признается неправомерным, так как данное действие ограничивает конкуренцию.

Однако, если в конкретном случае удастся доказать, что разделение закупки невозможно (не имеется технической и организационной возможности выполнить работы по отдельности) или доказать отсутствие ограничения конкуренции при объединении работ в данной закупке, объединение может быть признано обоснованным.

В решениях ФАС существовал подход, основанный на том, что если включенные в один лот работы требуют различных лицензий, объединение неправомерно (Письмо ФАС РФ от 23.05.2011 N ИА/19712, в письме разъяснялись положения действующего на тот момент №94-ФЗ). Позднее решением Высшего Арбитражного Суда РФ № ВАС-4065/12 от 03.07.2012 Письмо было признано недействующим. В данном Решении указано, что требования о наличии разных лицензий не является обоснованием невозможности включения работ в один лот.

Кроме того, в данном решении уточнено, что ключевой задачей является не обеспечение максимального числа участников, а выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым будет отвечать целям эффективного использования средств и удовлетворения нужд заказчика.

Отдельной аспектом, представляющим интерес, является возможность объединения в одном лоте строительных работ и поставку, монтаж оборудования. В письме ФАС от 5.12.2011 № ИА/45240 были разъяснены права заказчиков, включение поставки и монтажа возможны, если они неразрывно связаны с объектом строительства. Неразрывно связанным оборудование признается если его поставка и установка впоследствии невозможна без изменения конструктивных решений объекта строительства.

Отдельной проблемой в рамках действующего законодательства является строительство объектов «под ключ». Во-первых, для определения, попадает ли определенное строительство под строительство «под ключ» используется постановление Госстроя СССР от 10.11.1989 № 147, согласно которому:

1. Строительством «под ключ» предусматривается обеспечение сооружения объектов, подготовленных к эксплуатации или оказанию услуг, на основе сосредоточения функций управления всеми стадиями инвестиционного процесса в одной организационной структуре.

2. Строительство «под ключ» осуществляется как единый непрерывный комплексный процесс создания готовой строительной продукции от стадии проектирования до ввода объекта в эксплуатацию.

Отсутствие какого-либо из вышеперечисленных элементов не дает признать наличие строительства «под ключ» Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 августа 2011 года по делу № А26-11058/2010. Таким образом, при рассмотрении споров суды рассматривают технологическую и функциональную взаимосвязь закупаемых товаров, работ и услуг; «устанавливают наличие единой цели торгов - объединение процесса создания готовой продукции в одной структуре с целью сокращения временных затрат, а также обеспечения только качественного и быстрого выполнения всего комплекса работ, эффективного расходования бюджетных средств».

Кроме того, относительно новым понятием для контрактной системы является понятие контракта жизненного цикла. В рамках данного контракта производится не только покупка, но и обслуживание товара в течение его эксплуатации (а значит объединяется в один лот все проводимые работы).

Список случаев, когда заключается контракты данного типа, указан в Постановлении Правительства РФ № 1087 от 28.11.2013 Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1087 (ред. от 29.12.2015) "Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла". На данный момент бомльшая часть случаев относятся к строительной отрасли.

В целом, законодательство РФ не стимулирует заказчиков к разделению закупки на лоты, вопрос о разделении и неразделении закупки на лоты возлагается на заказчиков. В части объединения различных товаров, работ, услуг в один лот существуют проблему, в первую очередь связанные с характеристикой технологической и функциональной взаимосвязи, достаточной для объединения.

Кроме того, не выработалась и единая практика со стороны ФАС и судов, что приводит к рассмотрению каждой спорной ситуации с точки зрения интерпретации данными органами технической и функциональной взаимосвязи конкретных работ.

Глава 2. Зарубежная практика разделения закупок на лоты

2.1 Разделение на лоты в законодательстве Соединенных Штатов Америки, стран Европейского Союза

Соединенные Штаты Америки

Законодательным актом, регулирующим государственные закупки в США, является Federal Acquisition Regulation (FAR). По отношению к делению на лоты, с одной стороны, FAR говорит о том, что укрупнение контрактов может привести к значительным преимуществам, таким как уменьшение цены контракта; улучшение качества (в виде уменьшения времени исполнения или улучшения производительности/эффективности); лучшие условия контракта. Однако в FAR указан пункт о том, что необходимо уменьшать отдельные закупки насколько необходимо для того, чтобы предоставить малому бизнесу участвовать в закупках (FAR 7.103 (u) (2)).

В целях предоставления возможности участия малому бизнесу необходимо разделение на лоты, предоставляющее возможность выполнения работ более чем одной фирмой малого бизнеса. Если у закупщика нет возможности разделить закупку не несколько частей или разделение не является оптимальным, закупщик обязан предоставлять обоснование данных факторов в агентство SBA (Small Business Administration). Если происходит существенное укрупнение закупки, аналогичная информация предоставляется в Office of Small and Disadvantaged Business Utilization.

Закупщики обязаны проводить исследование рынка до проведения закупки, в том числе и для определения, необходимо ли укрупнение или разделение закупки на лоты. Укрупнение закупки считается оправданным, если оно обеспечит выгоду в 10% при закупках до $94 млн и 5% при закупках более $94 млн., при этом необходимо выделить действия, которые помогут максимизировать участие в закупке СМП, в том числе в рамках субконтрактов.

Исследование рынка проводится с помощью: рассмотрения результатов исследования рынка по похожим закупкам, публикования запросов информации в технических и научных журналах, запросов в базе данных контрактов или других базах данных, получения списков источников похожих закупок и других методов.

В FAR 36 регламентируются строительные и архитектурно-инженерные контракты. По отношению к архитектурно-инженерным контрактам, заказчикам необходимо оценить всех потенциальных исполнителей с точки зрения их профессиональной квалификации, опыта, возможностей выполнить работу (по масштабу), предыдущих исполненных контрактов, местонахождения и других критериев.

В FAR перечислено большое количество методов выбора исполнителя, в отношении строительных контрактов признается приоритет двухэтапных торгов, в архитектурно-инженерных контрактах одной из ключевых процедур является проведение переговоров.

Кроме того, одним из традиционных подходов к строительным проектам является подход Design-bid-build, в рамках которого заказчик отдельно заключает контракты по проектным работам и по строительству. В данном случае проектные работы полностью осуществляются нанятой фирмой; затем проводится запрос предложений на выполнение строительства.

Страны Европейского Союза

В странах Европейского Союза закупочная система регулируется Директивами ЕС о государственных закупках и национальными законодательствами стран. На данный момент действующей является Directive 2014/25/EU on public procurement.

В ее рамках разделение на лоты является возможностью заказчика, обусловленное автономным решением на базе любой причины, которую заказчик считает важной. Если заказчик считает, что разделение закупки на лоты не является оптимальным, ему необходимо составить отчет, показывающий основные причины для такого решения.

Для примера, в Директиве указываются такие причины, как риск ограничения конкуренции, техническая сложность или дороговизна, сложность координации исполнителей в случае разделения на лоты. Тем не менее, декларируется приоритет разделения закупки на лоты для участия в нем среднего и малого бизнеса.

Заказчик имеет право ограничить максимальное число лотов, в которых победителем может стать один и тот же исполнитель, а также может комбинировать лоты, в которых контракт заключается с одним исполнителем. Кроме того, страны ЕС имеют право обязывать закупщиков разделять на лоты по отношению к определенным типам контрактов.

На практике, данная политика стимулирования разделения приводит к определенным результатам (даже несмотря на относительную мягкость требований к обоснованию неразделения закупки [Semple, 2014]), к примеру, в Германии количество многолотовых закупок достигло 19%. Во Франции закупка должна быть разделена на лоты если это оправдано; закупки у иностранных поставщиков возможны только если закупку нельзя разделить дальше.

Тем не менее, существует и критика существующего разделения на лоты. Проблемой остается обоснование неразделения закупки на лоты; в законодательстве не указано, какие причины являются достаточными для данного решения, что приводит к отсутствию стимулирования заказчиков к рассматриванию возможности разделения закупки на лоты и к проведению предварительного анализа рынка закупаемых товаров, работ, услуг с точки зрения преимуществ разделения конкретной закупки.

Таким образом, как в законодательстве США, так и в законодательстве ЕС существует необходимость обоснования неразделения закупки на лоты. Ключевой целью разделения на лоты является привлечение к участию субъектов малого и среднего предпринимательства. Тем не менее, в рамках Европейского Союза не определены критерии достаточности обоснования неразделения закупки.

В то же время, законодательство США в большей степени способствует разделению закупок на лоты, так как регламентированы возможные причины неразделения и процесс отчетности, а также установлены требования к проведению анализа рынка, являющегося частью принятия решения о размере лота.

2.2 Исследование разделения закупок на лоты

В своей книге Н. Димитри, Г. Пига, Д. Спаньоло рассматривают закупочный процесс и выделяют отдельную главу рассмотрению разделения закупки на лоты.

Во-первых, авторы рассматривают причины разделения на лоты и среди основных называют:

1. Улучшение конкурентной среды (повышение вероятности присуждения контракта нескольким поставщикам, в том числе и в будущих закупках)

2. Оптимизация транспортных расходов (в связи с географическим разбросом поставщиков)

3. Привлечение к участию малого и среднего бизнеса.

Так, исследователи привели данные исследования ряда европейских и американских институтов государственных закупок, связанные с причинами выбора деления закупки на лоты. (Рисунок 1. Основные причины разделения контракта на лоты.)

Рисунок 1. Основные причины разделения контракта на лоты Димитри Н., Пига Г., Спаньоло Д. Руководство по закупкам / под ред. Димитри Н., пер. с англ. Форже М.М., Хилинская Е.В., научн. ред. пер. Кузнецова И.В. - М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2013. - с. 69.

Во-вторых, в книге рассматривается влияние рынка закупаемых товаров на эффективность разделения на лоты и укрупнения закупки. С точки зрения затрат поставщика, укрупнение может позволить добиться эффекта синергии и уменьшить его издержки. Если число участников небольшое, то разделение закупок приводит к эффективному распределению, а укрупнение закупки приводит к неэффективному распределению, но может снизить общую цену. На примере аукциона с 2 участниками показано, что цена контракта раздельной закупки будет равняться издержкам другой фирмы.

Таким образом, в случае небольшого числа участников разделение лотов не всегда оправдано. Однако в исследовании подчеркивается, что при большом количестве участников выгоднее устраивать раздельные торги.

Также был рассмотрен рынок субподряда и сделан вывод, что, если на первое место в закупке встает эффективность - лоты следует закупать раздельно, так как обычно субподряды распределяются неэффективно. Кроме того, если в закупке есть элементы с разными ограничениями по времени - следует разделять закупку на лоты, так как у них будет различаться неопределенность затрат (если отсутствует эффект комплементарности).

В-третьих, был рассмотрен уровень участия в закупке малого бизнеса и новых участников рынка. Небольшие фирмы зачастую не имеют ресурсов для исполнения контракта. Таким образом, разделение закупки на лоты может привести к следующим результатам:

1) Более эффективному исполнению части проекта специализированными небольшими компаниями

2) Усилению конкуренции и снижению цены закупки

3) Затруднению деления заказов крупными участниками.

Тем не менее, приведены следующие негативные моменты:

1) Повышенный риск поставщиков в случае комплементарности лотов

2) Возможность кооперативного поведения и излишних затрат заказчика как следствие

В другой статье, авторы Sanxi Li, Hailin Sun, Jianye Yan, Jun Yu Sanxi Li, Hailin Sun, Jianye Yan, Jun Yu. Bundling decisions in procurement auctions with sequential tasks // Journal of Public Economics. - 2015. - vol. 128 - p. 96-106 показывают, что несмотря на то, что при решении о разделении закупки заказчик больше склоняется к разделению на лоты для увеличения количества участников, при увеличении количества компаний, которые могут выполнить всю закупку с отрицательными экстерналиями (издержки исполнителя падают при наличии другой части заказа) - заказчик склоняется к решению о неразделении закупки. Так, авторы приводят свою модель, в которой решение заказчика зависит от экстерналий и конкурентности рынка.

T. Nishimura в своем исследовании Takeshi Nishimura. Bundling Decision in Procurement Auctions with Risk-Averse Suppliers // Global COE Hi-Stat Discussion Paper Series 237. - 2012. - 33 p. показал, что при увеличении затрат или увеличении рисков общих издержек закупка в рамках одного контракта становится менее привлекательной как для закупщика, так и для общества. В качестве примеров таких рисков называется неопределенность объема работ, неопределенность базовых условий и существенные технологические изменения.

S. Verma Verma Sandeep. Size Matters: Exploring the rules, practices and rationale behind splitting and combining of administrative requirements under India's public procurement frameworks // Public Procurement Policy. - 2016. - p. 75-77 говорит о том, что существует большое количество различных причин разделения контракта на лоты. В частности, автор говорит о том, что с помощью небольших контрактов нужды заказчика могут быть удовлетворены быстрее. Небольшие контракты приводят к большей конкуренции за счет небольших фирм, что приводит к предотвращению образования картелей в процессе закупки в краткосрочной перспективе.

Кроме того, автор предполагает, что использование лотов может привести к уменьшению жалоб со стороны общества и поставщиков, так как в случае разделения закупки контракты не достаются только крупным фирмам.

Однако также выделяются такие негативные аспекты, как

· возможное дестимулирование больших «игроков», способных предложить лучшее качество товаров, работ, услуг;

· увеличение стоимости закупки за счет исключения эффекта масштаба

Исследование также показало, что разделение на лоты приводит к усложнению отчетности и контроля за соблюдением законодательства. В то же время, разделение может привести к ухудшению принципа прозрачности (в частности в отношении контрактов, издержек и получаемого результата).

Результаты исследования можно представить в следующем виде. Решение о разделении закупки на лоты или проведение однолотовой закупки (в зависимости от контекста) может увеличить экономию средств, увеличить риски закупщика или простимулировать участие малого предпринимательства.

Принятие решения о разделении закупки на лоты зависит от необходимых целей и приоритетов закупщика, от эффективности использования средств и улучшения конкуренции до стимулирования интеграции небольших фирм и предотвращения рисков.

Sandy Jap обращает внимание на такой аспект разделения на лоты, как взаимозависимость предложений. Ставки на аукционе или предложения, сделанные первыми, оказывают влияние на последующие предложения. В случае если поставщик не знает, выиграл ли он предыдущий лот, это создает неопределенность в том, участвовать ли ему в следующем лоте и какую ставку предложить. Тем не менее, в случае аукциона, поставщик может узнавать стратегии конкурентов и предположить, какие возможности по исполнению контракта есть у них.

Проведенное исследование поддерживает данную гипотезу. Так, с увеличением количества лотов в аукционе закупщики становятся менее удовлетворенными. В результате, автор делает вывод о том, что закупщикам стоит воздерживаться от создания слишком большого числа лотов.

Однако стоит отметить, что снижение удовлетворения поставщиков может быть связано не только с данным фактором (но и с возможностью крупных поставщиков более полно удовлетворить потребности в связи с большим опытом и разнообразием ресурсов)

Тем не менее, данное исследование показывает, что проблема взаимозависимости предложений существует и закупщиком необходимо ее учитывать. В случае нескольких предложений исполнителю придется учитывать риск получить больше работ, чем он сможет выполнить, а значит увеличивается стоимость контрактов; контракт же в результате может быть выполнен не полностью.

Рассматривая строительные проекты, R. Watermeyer Watermeyer R. A framework for developing construction procurement strategy // Management, Procurement and Law. - 2011. - 165 (4). - p. 223-237 говорит о том, что закупку стоит разделять на лоты, когда существует возможность администрирования увеличившегося числа контрактов. В результате разделения не создается неподходящее разделение ответственностей, не увеличивается существенно риск срыва проекта и не создается недоиспользование ресурсов. Также автор предлагает запрашивать использование субконтрактирования от крупных поставщиков для предоставления возможностей по исполнению для малого бизнеса.

Глава 3. Основные проблемы формирования лотов при закупках работ в области инженерных изысканий, проектных и строительных работ

3.1 Проблемы при написании технических заданий и проектов договора при закупках работ в области инженерных изысканий, проектных и строительных работ

При закупке работ в области инженерных изысканий, проектных работ, строительных работ необходимо создать документацию о закупке, включая техническое задание и проект договора. Важными условиями государственного заказа являются:

- условие объема и цены работы, которую необходимо выполнить;

- условие о сроках начала и окончания работы;

- условие размере и порядке финансирования и оплаты работ;

- условие способа обеспечения исполнения обязательств (п. 1 ст. 766 ГК).

Цена государственного или муниципального контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения. В случае, когда это предусмотрено конкурсной документацией, стороны могут согласовать друг с другом в ходе исполнения контракта право изменить не более чем на 10% предусмотренный контрактом объем работ.

В случае если нужно увеличить объем работы, стороны могут согласовать пропорциональный рост первоначальной цены, но не более чем на 10% такой цены контракта. Порядок оплаты выполненных работ, а также максимальные размеры авансирования подрядных работ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Основной сложностью при формировании является определение объема работ. Возможны два пути проведения закупочных процедур: с помощью выбора генерального подрядчика или делении закупок на более мелкие, что позволит контролировать каждый этап работы.

3.1.1 Проведение закупочных процедур с помощью определения генерального подрядчика

В случае если закупка осуществляется с генеральным подрядом стоит учитывать, что каждый этап работ должен быть прописан детально и полно, чтобы работы были проведены в соответствии с желанием и потребностями заказчика.

Если до закупки известен будущий генеральный подрядчик, то соответственно заказчик будет стремиться к соответствию критериев квалификационного отбора желаемому подрядчику. Следовательно, до начала закупки будет известен победитель закупки и вся документация будет подстроена под одного участника, что говорит уже об условиях неконкурентного отбора.

С другой стороны, заказчик в данной ситуации будет уверен, что заказываемые работы будет проведены соответственно его желаниям. Однако чаще всего данная схема сопровождается откатами, например, не так давно был арестован по решению суда директор казенного предприятия "Единая дирекция по строительству объектов на территории Приморского края" Игорь Сологуб, являющийся фигурантом уголовного дела о взятке. Он незаконно получил 2 млн руб., которые перевели на расчетный счет подконтрольной ему компании. Данные деньги были часть сумму взятки в размере 9 млн руб, о которой ранее была достигнута договоренность.

Целью ее было совершение в пользу организации-генподрядчика (договоры генподряда на проведение строительно-монтажных работ по возведению 12 жилых домов в микрорайоне "Снеговая падь" во Владивостоке) действий по оплате выполненных работ, а также по предоставлению возможности дальнейшего строительства.

Примерами использования закупок генерального подряда являются закупочные процедуры: запрос предложений на право заключения договора генерального подряда на выполнение дополнительных строительно-монтажных работ на стройке "Реконструкция магистрального газопровода "Майкоп-Самурская-Сочи" (код 100) для нужд ЗАО "Газпром инвест Юг" (извещение 31300711592), открытый одноэтапный конкурс без предварительного квалификационного отбора на право заключения договора подряда на выполнение комплекса работ (ПИР, РД, СМНР, оборудование) по титулу «Устройство сигнального освещения в зоне полетов и антикоррозийная - декоративная окраска опор на трассах ВЛ филиала ОАО «ФСК ЕЭС» Сочинское ПМЭС» для нужд филиала ОАО «ФСК ЕЭС» - МЭС Юга (извещение 31300144121) и другие.

При подготовке тендерной документации необходимо указать точный единообразный перечень работ. Для определения стоимости данных работ следует дать одинаковые документы ряду компаний-претендентов, чтобы они выполнили расчеты. Из этого следует, что заказчик сможет провести анализ стоимости данных работ, что позволит сформировать НМЦК. Этому правилу редко следуют, поэтому часто нельзя сравнить суммы, которые подают участники конкурса.

Для проведения закупки необходим эскизный проект, топографическая съемка, инженерно-геологические изыскания, экология. Эскизный проект включает в себя размеры здания, схему помещений и их описание. Эти данные являются основными параметрами для расчета.

Организация, которая планирует конкурс, заинтересована в том, чтобы сообщить технологические подробности о будущем здании. Это могут быть, к примеру, план осуществления погрузки, схему движения ТС, какие есть логистические цепочки, какие именно товары будут храниться на складе или производиться в цехе.

В случае если документация о закупке будет составлена не полностью, и каждый участник сможет трактовать информацию по разному, то возможны случаи, когда стоимость выполнения работ будет значительно различаться, либо участники будут задавать вопросы об уточнении информации, представленной в техническом задании или проекте договора, либо в случае не предоставлении полной информации изначально, то в дальнейшем заказчику придется вносить изменения закупочную документацию и возможно изменять сроки вскрытия, что может задержать выполнения работ.

Например, в открытом одноэтапном конкурсе без предварительного квалификационного отбора на право заключения Договора на выполнение работ «Реализация проекта реконструкции РЗиА ГА 1-5, Т1- Т5, Т21-Т24, РЗиА и противоаварийной автоматики ВЛ 220 кВ, защит I и II с.ш.» для нужд Филиала «Колымская ГЭС имени Фриштера Ю. И.» ПАО «Колымаэнерго» (Лот № 10-ТПиР-2015-КолымГЭС) участниками было задано 30 вопросов и в связи с заданными вопросами заказчик 5 раз вносил изменения в конкурсную документацию, что не позволило начать работы в нужный срок.

Положительными факторами в проведении закупочных процедур на выполнение работ генеральным подрядчиком является то, что всю ответственность за выполненные работы несет одно лицо, которому могут подчиняться и другие субподрядчики, то есть выполнять работы будут несколько компаний, но основную ответственность несет генеральный подрядчик, который самостоятельно определяет субподрядчиков.

Стоит учитывать, что при оформлении заявки на участие в закупочной процедуре комплект документов предоставляется на все компании, которые будут участвовать в данной закупке, при этом участники определяют собственную долю работ от всего объема.

С другой стороны, заказчику необходимо наиболее внимательно подойти к подготовке документации и определении ответственности отношений между заказчиком и исполнителем, поэтому желательно определить этапы работ, которые можно было бы проконтролировать. Следовательно, оплату выполнения обязательств тоже нужно делить на этапы.

3.1.2 Проведение закупочных процедур с учетом деления этапов работ на лоты

Проведение закупки в несколько этапов позволяет самостоятельно контролировать каждый этап работы. Если в случаи с генеральным подрядом работы сдаются «под ключ», то проведение закупок поэтапно можно сравнить с проведением работ самостоятельно. Деление позволяет определить какие именно лестницы, стены, электрические двери, лифты или другие конструктивные элементы здания нужно включить в проект.

Для проведения закупок организация определяет рабочую группу, которая будет организовывать, проводить и контролировать выполнение всех этапов работ, начиная от разработки проектов и ценообразования до подписания актов работ и товарных накладных.

Проведение закупочных процедур возможно, как конкурентным способом с квалифицированным или нет этапом отбора, либо неконкурентным способом (таким как, закупкой у единственного источника).