Стоит заметить, что если необходимо привлекать организации для выполнения работ, то в данном случае лучше использовать процедуру с квалифицированным отбором, что позволит выбрать компанию, которая сможет качественно выполнить работы. В случае, если необходимо закупить строительные материалы, то заказчик использует запрос котировок.

Положительными факторами в использовании данной стратегии является контроль и подотчетность каждого этапа работ, что позволит более качественно выполнить заказ. Однако при выполнении каждого этап работ могут появиться проблемы, связанные с контролем срока выполнения работ, в случае задержки выполнения одного из этапа работ будет задержка другого этапа, а в связи с этим заказчик будет нести ответственность за то, что исполнителю не предоставил вовремя объект для выполнения своего этапа работ.

В случае с генеральным подрядом за ходом выполнения следит одно лицо. Наиболее актуальной является проблема, когда не по всем этапам можно определить исполнителя, в случае если нет заявок или затягивания срока проведения процедур.

3.2 Проблемы определения стоимости продукции на выполнение подрядных работ

Ценообразование - это один из факторов, от которого зависит эффективность государственной закупки, поэтому при формировании начальной максимальной цены контракта (НМЦК), и учитывая то, что поставщик или подрядчик профессионал своего дела, она не может быть снижена более чем на 15%.

Согласно Федеральному закону от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» №44-ФЗ установлен перечень методов определения начальной максимальной цены контракта и цены контракта, которая заключается с единственным поставщиком. Методами определения НМЦК, которые указаны в статье 22 ФЗ №44-ФЗ, являются:

1. Метод сопоставимых рыночных цен;

2. Нормативный метод;

3. Тарифный метод;

4. Проектно-сметный метод;

5. Затратный метод.

Проектно-сметный метод применяется при строительстве, но не регламентирует процедуру назначения НМЦК на подрядные работы, согласно с приказом Минэкономразвития РФ от 02.10.2013 №567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)».

Методические рекомендации не носят нормативного характера, поэтому не могут использоваться контрольными органами для контроля Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Ст.22 . Однако, данные методические рекомендации устанавливают требования при определении НМЦК, перечень методов и условия применения, которые являются обязательными для применения. Стоит заметить, что на основании ч.20.1 статьи 22 ФЗ №44-ФЗ субъект РФ самостоятельно может устанавливать методические рекомендации в дополнение к приказу №567.

Расчет начальной максимальной цены контракта в этом методе сводится к определению уровня бюджетных расходов, соответствующего проектной документации, например, сметной стоимости работ. Любопытно, что стоимость работ по строительству, реконструкции или техническому перевооружению объектов капитального строительства подлежит проверке только в случае частичного или полного финансирования из федерального бюджета Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)", П. 6.2 .

Каждый год постановлением правительства города Москвы устанавливаются объемы финансирования проектов строительства, поэтому их реализация начинается после того как они внесены в адресную инвестиционную программу.

Первым этапом при проведении закупок является размещение государственного заказа на выполнение функций технического заказчика на проектно-изыскательные работы, результатом которого является разработка проектной документации и получения заключения государственной экспертизы, которая должна подтвердить соответствие существующих нормам и требованиям, а именно в части сметного ценообразования. Второй этап - это определение генподрядной организации и технического заказчика на период строительства.

Начальная максимальная цена контракта на выполнение подрядных работ определяется с помощью сводного сметного расчета и объектной сметы в утвержденном уровне цен, которые получили положительное заключение экспертизы.

Исходя из требований заказчика к видам, объему, качеству работ, установленных в техническом задании, спецификации, проектной документации, начальная (максимальная) цена контракта может быть рассчитана на основе:

· сметной стоимости;

· удельных показателей;

· стоимости объектов, аналогичных заказываемому объекту.

Расчет НМЦК на выполнение технологических и конструктивно несмежных работ осуществляется с использованием удельных показателей, которые характеризуют стоимость единицы выполняемых работ, оцениваемых в натуральных показателях (стоимость ремонта километра дороги и т.п.). Чтобы рассчитать данные показатели, то можно получать информацию из любых доступных источников, либо основываясь на данные аналогичных работ.

В расчете используют данные о стоимости построенных или спроектированных аналогичных зданий и сооружений, содержащиеся в реестрах контрактов, заявках участников размещения заказов, протоколах заседаний комиссий по размещению заказов и т.п.

Источником информации для расчета сметной стоимости работ могут служить:

ь действующие цены, полученные путем анализа рынка;

ь справочные цены отраслевых и региональных справочников, каталогов и изданий, отражающие уровень реальных цен;

ь данные отраслевых и региональных нормативных справочников;

ь сведения, содержащиеся в реестрах контрактов, заявках участников размещения заказов, протоколах заседаний комиссий по размещению заказов и т.п.

Формирование начальной максимальной цены контракта на подрядные работы можно разделить на несколько этапов. Сначала происходит составление сметной стоимости данных работ, рассчитывая стоимость на дату публикации извещения о проведении закупки и распределена сметная стоимость строительства, которая учитывается по месяцам планируемого периода строительства.

Следующим этапом будет работа со значениями индексов цен на различные виды работ (например, строительные, монтажные и т.д.) по месяцам. Последним этапом является составление прогнозируемой стоимости на выполнение данных работ.

Для того чтобы определить начальную (максимальную) цену контракта, необходимо:

ь изучить рынок и собрать данные по аналогичным объектам;

ь сравнить объем работ с объектами-аналогами и выявить различия;

ь рассчитать базовую стоимость объекта;

ь оценить стоимость дополнительных элементов;

ь на случай, если расчетный объект и объект-аналог различаются по каким-либо параметрам, применить удельные показатели;

ь скорректировать цену аналогичного объекта на коэффициент инфляции и регионально-экономический коэффициент уровня стоимости строительства.

Рассмотрим на примере осуществленной закупки определение НМЦК. Закупка осуществлялась государственным казенным учреждением города Москвы "Дирекцией по реализации проектов в области экологии и лесоводства". Электронный аукцион на право заключения государственного контракта на выполнение строительно-монтажных работ, а именно на реконструкцию, благоустройство и озеленение территории.

В приложении 1и 2 показан пример расчета начальной (максимальной) цены государственного контракта при размещении заказа на выполнение подрядных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства и других строительных работ, выполняемых на объектах, не являющихся объектами капитального строительства. Для выполнения данной закупки был составлен сметный расчет. Строительно-монтажные работы исчисляются с помощью суммирования итоговых данных по суммам с первой по двенадцатых глав строительных и монтажных работ.

При расчете НМЦК учитываются прочие работы и затраты (1 881,352 тыс. руб.), они также учитываются при выполнение строительно-монтажных работ по объекту. Например, под прочими работами и затратами могут учитывать расходы на содержание свалки, пуско-наладочные работы, транспорт грунта и мусора, либо оказания услуг.

Стоит отметить, что из данной статьи исключаются работы, которые проводятся техническим заказчиком. Также при расчете НМЦК учитывают стоимость инженерного оборудования и охрана объекта. Также государственный заказчик вправе устанавливать директивный срок начала и окончания строительства.

После определения стоимости всех работ данные консолидируются (как показано в Приложении 1) и начисляется НДС 18%, который в данном случае составил 3 115,41. В данном случае еще учитывают дополнительное снижение 5% в соответствии с протоколом Мэра Москвы С.С. Собянина от 12.04.2013 №4-26-11/3 п.1.4.

В зависимости от того, когда составляется смета и будет исполняться заказ учитывают инфляцию, данные коэффициенты, которые помогают рассчитать изменение стоимости заказа, постоянно публикуются Департаментом экономической политики г. Москвы (Приложение 3 и 4).

Рассмотрим таблицу индексов, которая отражает прогноз инфляции на 2014 год, месяцы формирования цены контракте размещены по вертикале во второй колонке. Календарь ведения работ обозначен по горизонтали, в приложение 3 - это 2014, а в приложении 4 - 2015год. Для определения мы должны выбрать месяц формирования смет и двигаться вправо до столбика с месяцем, в котором будут проводится тот или иной вид работы. В двух приложениях составлены таблицы, в которых происходит формирования стоимости работ в 2014 году.

Стоит отметить, что если строительство будет длится несколько месяцев, то коэффициент для расчетов будет рассчитываться отдельно, а именно, нужно будет сложить все коэффициенты, на протяжении которых будет происходить строительство, и поделить на количество данных коэффициентов, то есть если 4 месяца, то делим на 4. С помощью среднего мы и рассчитаем данный коэффициент.

Финансирование каждой закупки происходит в соответствии с данными лимитами инвестиционной программы города Москвы по годам и в течении всего периода строительства или выполнения работы.

Рассчитанные коэффициенты инфляции вносятся в таблицу с учетом лимитов финансирования по статьям затрат, которых всего 4. Охрана распределяется по годам только с учетом ограничения финансирования в процентом соотношении.

При этом, инфляционные риски относятся к коммерческим рискам подрядчика, которые он должен предусмотреть в цене заявки на участие в аукционе. Риски, которые связаны с подорожанием сырья, энергию и другие ресурсы, произошедшие в течение срока действия контракта, ложатся на подрядчика. Эти риски нельзя компенсировать из государственного бюджета Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 10.11.2009 г. № Д22-1256.

В зависимости от вида выполняемых работ и услуг начальная (максимальная) цена контракта определяется:

· на выполнение функций проектировщика (генерального проектировщика);

· на выполнение функций подрядчика (генерального подрядчика);

· на поставку оборудования;

· другие затраты.

В итоге, можно заметить, что методы определения начальной (максимальной) цены контракта для выполнения подрядных работ отличаются от других товаров, работ и услуг, это связано с тем, что данная работа должна быть выполнена качественно, поэтому и зависит от многих факторов, которые в том числе и учитываются в цене контракта. Качественно составленная смета может облегчить выполнение самого контракта и поможет определить высококвалифицированную компанию в данной сфере.

Специфичностью также является, что данные контракты заключаются на длительный период, поэтому нужно учитывать экономические изменения и рассчитывать индексы, с помощью которых определяют стоимость контракта.

Следующей особенностью можно выделить то, что подрядчик несет риски, связанные с повышением цен на сырье, энергию и другие ресурсы, произошедшие в течение срока действия контракта, это связано с тем, что риски не могут быть компенсированы за счет средств государственного бюджета.

В итоге, в целях экономии бюджетных средств государственный или муниципальный заказчик должен руководствоваться принципом целесообразности расходов, что и предполагает выбор минимально возможного при данных конкретных особенностях контракта уровня начальной максимальной цены такового.

Глава 4. Исследование объединения проектных и строительных работ, работ по инженерным изысканиям

В данной работе рассматривается проблема формирования лотов. В данной связи представляется необходимым провести анализ решений арбитражных судов с целью выявления основных проблем. Данные были взяты из картотеки арбитражных дел. Исследование было разделено на 4 части. Первая часть представляет собой исследование подходов к правомерности объединения работ в рамках строительства под ключ.

Во второй и третьей части исследования рассматривается возможность объединения работ по инженерным изысканиям и проектных работ, проектных и строительных работ соответственно.

В последней части исследования рассматриваются решения по объединению в рамках одного лота строительных работ и поставки, монтажа оборудования.

Строительство под ключ

В рамках данной части исследования были рассмотрены 20 решений арбитражного суда за период январь 2015 - май 2016 по обоснованности решения об объединении в рамках одного лота строительства «под ключ» (Таблица 2).

Таблица 2. Объединение работ при строительстве «под ключ»

№, п/п	Объединение правомерно	Суд согласен с ФАС	Дело №	От	Суд
	Согласно суду	Согласно ФАС
1	да	нет	нет	А56-97357/2015	05.05.2016	Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области
2	да	нет	нет	А56-91335/2015	25.04.2016	Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области
3	да	нет	нет	А13-12211/2015	25.04.2016	Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд
4	да	нет	нет	А58-781/2016	21.01.2016	Арбитражный суд Республики Саха (Якутия)
5	нет	нет	согласен	Ф03-1131/2016	05.04.2016	Арбитражный суд Дальневосточного округа
6	да	нет	нет	А56-30225/2015	11.03.2016	Арбитражный суд Северо-западного округа
7	да	нет	нет	А13-12211/2015	14.01.2016	Арбитражный суд Вологодской области
8	нет	нет	согласен	А59-5383/2014	21.12.2015	Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд
9	да	нет	нет	А21-7773/2015	11.12.2015	Арбитражный суд Калининградской области
10	да	нет	нет	А56-30225/2015	23.11.2015	Тринадцатый арбитражный апелляционный суд
11	да	нет	нет	А59-5383/2014	06.10.2015	Арбитражный суд Сахалинской области
12	нет	нет	согласен	А40-57028/15	20.07.2015	Арбитражный суд города Москвы
13	да	нет	нет	А56-75038/2014	11.07.2015	Тринадцатый арбитражный апелляционный суд
14	да	нет	нет	А38-5073/2014	26.05.2015	Арбитражный суд Волго-Вятского округа
15	да	да	согласен	А40-17292/15	19.05.2015	Арбитражный суд города Москвы
16	да	да	согласен	А-04-1772/2015	14.05.2015	Арбитражный суд Амурской области
17	нет	нет	согласен	А47-8391/2014	28.04.2015	Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд
18	да	нет	нет	А46-16757/2014	06.04.2015	Восьмой арбитражный апелляционный суд
19	да	нет	нет	А03-12584/2014	25.03.2015	Седьмой арбитражный апелляционный суд
20	да	нет	нет	А33-20981/2014	19.03.2015	Арбитражный суд Красноярского края

В 16 из данных решений принималось решение об обоснованности объединения различных работ в рамках строительства «под ключ», из которых только в 2 случаях антимонопольными органами принималось аналогичное решение. В 4 случаях принималось решение о необоснованности объединения работ в рамках строительства «под ключ», из которых во всех случаях мнение арбитражного суда и ФАС совпадают.

В данных решениях ключевым объяснением возможности объединения является признание приоритета эффективного использования средств, удовлетворения нужд заказчика перед обеспечением максимального числа участников.

В ряде решений использовался аргумент о том, что объединение работ не приводит к ограничению конкуренции (в том числе, из-за возможности субподряда, за счет которого могут привлекаться специализированные фирмы). В частности, использовался аргумент о том, что объединение позволяет сосредоточить функции управления всеми стадиями инвестиционного процесса в одной организационной структуре для уменьшения временных задержек между стадиями строительства.

С точки зрения антимонопольных органов использовались аргументы о различии в необходимых для выполнения различных работ лицензий (лицензии на работы по инженерным изысканиям, проектные работы и строительные работы (связанные с безопасностью); работы по установке пожарного оборудования), однако, в соответствии с решением Высшего Арбитражного Суда № ВАС-4065/12 от 03.07.2012, требование о наличии различных лицензий не является обоснованием невозможности включения работ в один лот.

Другим аргументом (в рамках дела 7 в таблице) невозможности является наличие возможности закупить работы раздельно, однако в данном деле суд указал, что возможность выполнения работ разными лицами не является доказательством ограничения числа участников закупки.

Таким образом, существуют различия между мнением антимонопольных органов и арбитражных судов.

Наиболее интересными представляются решения, в которых арбитражные суды приняли решение о необоснованности объединения в один лот работ при строительстве «под ключ». В данных решениях проявляются различия в интерпретации судами технологической и функциональной взаимосвязи работ.

В решениях (5, 8 в таблице), суды посчитали, что предмет контракта не попадает под определение строительства «под ключ», так как в данную закупку не включены работы по проектированию, сдаче объекта в эксплуатацию, которые предусмотрены положением об организации строительства «под ключ», утвержденного Постановлением Госстроя СССР № 147 от 10.11.1989. Тем не менее, в ряде других закупок (дела 4-6, 9-15, 18,19 в таблице) отсутствуют проектные работы, работы по сдаче объекта в эксплуатации, однако в данных случаях у судов не возникало претензий к предмету контракта - строительству под ключ.

При рассмотрении дела (12 в таблице) суд понимал неразрывно связанное с объектом строительства оборудование как оборудование, поставка и установка которого невозможна без изменения впоследствии предусмотренных проектом конструктивных решений (и, соответственно, исходил из определения неразрывно связанного оборудования, указанного в письме ФАС от 5.12.2011 № ИА/45240).

Однако в рассмотренных других рассмотренных делах подход отличался, и функционально связанной признавалась поставка и оборудование принтеров (9 в таблице); мебели (11 в таблице); оборудования (плита электрическая, электроварка, котел пищеварочный электрический) (19 в таблице), не попадающих под вышеприведенное определение взаимосвязи.

В рамках дела 17 суд согласился с доводами антимонопольных органов о том, что работы по проектной документации и строительные работы относятся к различным товарным рынкам, так как в данных работах используются «технологии, присущие каждому из видов работ отдельно, используется различный комплекс организационных методов, операций и приемов».

Тем не менее, в рамках других дел (1-3, 7, 16, 20 в таблице) объединение строительных и проектных работ признавалось обоснованным, а различие рынков не было критерием для решения об отсутствии функциональной и технической связи между работами.

Объединение работ по инженерным изысканиям, проектных работ

Таблица 3. Объединение работ по инженерным изысканиям, проектных работ.

№, п/п	Объединение правомерно	суд согласен с ФАС	Дело №	От	Суд
	Согласно суду	Согласно ФАС
1	да	нет	нет	А53-18315/2015	20.04.2016	Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд
2	нет	нет	согласен	А27-20551/2015	18.04.2016	Седьмой арбитражный апелляционный суд
3	нет	нет	согласен	А53-18316/2015	24.03.2016	Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
4	да	да	согласен	А12-56620/2015	03.02.2016	Арбитражный суд Вологодской области
5	нет	нет	согласен	А27-20551/2015	03.02.2016	Арбитражный суд Кемеровской области
6	да	нет	нет	А60-27173/2015	21.12.2015	Семнадцатый арбитражный апелляционный суд
7	да	нет	нет	А53-18316/2015	17.12.2015	Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд
8	нет	нет	согласен	А59-4581/2013	13.10.2014	Арбитражный суд Сахалинской области

В данной части были рассмотрены дела по обжалованию объединения в один лот проектных работ и работ по инженерным изысканиям. За период октябрь 2014 - апрель 2014 рассматривалось 8 дел по данной тематике, в 5 из них суд счет объединение правомерным, из них только в 1 случае позиции ФАС и арбитражного суда совпали. В оставшихся 3 случаях позиция судов о неправомерности объединения совпала с позицией антимонопольных органов.

В четырех из данных дел (1, 4, 6, 7 в таблице) объединение признавалось обоснованным в соответствии с тем, что объединение направлено на эффективное использование бюджетных средств, так как раздельное выполнение значительно увеличивает затрачиваемое заказчиком время и может понизить качество работ.

При этом в 3, 4 и 6 делах суд посчитал, что в случае проектных работ и работ по инженерным изысканиям существует технологическая и функциональная связь в соответствии с Градостроительным Кодексом РФ (в том числе потому что в ч.5.2 ст. 48 ГрК указана возможность задания на выполнение инженерных изысканий в договоре о проектной документации).

Антимонопольные органы в своих решениях по данным делам (1, 10, 11) исходили из необходимости заказчика провести работы по инженерным изысканиям и обязанности заказчика предоставить результаты изысканий исполнителю. Таким образом, интерпретация норм ГрК заключалась в необходимости последовательного выполнения работ.

С другой стороны, при принятии решений в делах 2, 8 суд посчитал, что работы по инженерным изысканиям и проектным работам являются специфическими видами работ, в которых необходимы различные допуски для работ, а значит, создается ограничение конкуренции из-за невозможности участия в закупке фирм, специализирующихся на одной из вышеперечисленных работ.

В свою очередь, при принятии решения в деле 5 суд руководствовался тем, что выполнение инженерных изысканий является первоначальной стадией архитектурно-строительного проектирования, направленной на решение вопроса о целесообразности проведения строительства, а значит, данные работы не являются технологически и функционально связанными.

Объединение проектных и строительных работ

Таблица 4. Объединение проектных, строительных работ.

№, п/п	Объединение правомерно	суд согласен с ФАС	Дело №	От	Суд
	Согласно суду	Согласно ФАС
1	нет	нет	согласен	А47-13718/2015	30.03.2016	Арбитражный суд Оренбургской области
2	нет	нет	согласен	А47-13719/2015	17.03.2016	Арбитражный суд Оренбургской области
3	да	нет	нет	А53-18316/2015	17.12.2015	Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд
4	да	нет	нет	А04-9607/2015	10.12.2015	Арбитражный суд Амурской области
5	да	нет	нет	А32-711/2015	05.10.2015	Арбитражный суд Краснодарского края
6	нет	нет	согласен	А47-8394/2014	15.05.2015	Арбитражный суд Оренбургской области
7	нет	нет	согласен	А40-165557/2014	23.04.2015	Девятый арбитражный апелляционный суд
8	нет	нет	согласен	А40-165557/2014	20.01.2015	Арбитражный суд города Москвы

В данной части работы были рассмотрены решения судов по правомерности объединения в рамках одного лота проектных и строительных работ. В 3 из 8 дел было принято решение о правомерности объединения, в то время как со стороны ФАС все случаи были охарактеризованы как неправомерные. Стоит отметить, что в 7 деле рассматривалась апелляция 8 дела, рассмотренного в суде первой инстанции.

В данной категории дел основания ФАС о неправомерности носили сходный характер. Органы антимонопольной службы посчитали различными рынки проектных и строительных работ (дела 1, 2, 6-8), в частности в соответствии с применением различных технологий и оборудования, что привело к выводам об ограничении конкуренции.

Отдельно органы ФАС отмечали (в делах 3, 5, 8) необходимость организаций иметь 2 различные лицензии при участии в объединенной закупке. Кроме того, отмечался и необъективный характер описания закупки в связи с отсутствием полного объема требований к заказчику в случае объединения (дела 4, 6).

Несмотря на это, в ряде случаев было принято решение о правомерности объединения данных работ в один лот. В рамках дел 3, 4 суды посчитали, что ключевой целью данных закупок является эффективное использование бюджетных средств и удовлетворение нужд заказчика. В рамках дел 4, 5 суды пришли к выводу о правомерности объединения, так как строительные работы могут осуществляться только на базе проектной документации, которая может корректироваться в ходе выполнения строительных работ.

Объединение строительных работ и поставки оборудования

Таблица 5. Объединение строительных работ, поставки оборудования

№, п/п	Объединение правомерно	суд согласен с ФАС	Оборудование	Дело №	От	Суд
	Согласно суду	Согласно ФАС
1	нет	нет	согласен	Набор магнитов глазных микрохирургических литых; скальпель микрохирургический, и т.д.	А40-200258/15	17.05.2016	Девятый арбитражный апелляционный суд
2	нет	нет	согласен	Противопожарное оборудование	А04-9607/2015	10.12.2015	Арбитражный суд Амурской области
3	нет	нет	согласен	Маммограф, операционный стол, облучатель, и т.д.	А40-57028/15	20.06.2015	Арбитражный суд города Москвы
4	да	нет	нет	Оборудование для дошкольного учреждения	А46-11360/2014	17.06.2015	Арбитражный суд Западно-Сибирского округа
5	да	нет	нет	Оборудование для дошкольного учреждения	А46-11360/2014	18.03.2015	Восьмой арбитражный апелляционный суд
6	да	нет	нет	Противопожарное оборудование	А56-75034/2014	05.02.2015	Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области
7	да	нет	нет	Оборудование для дошкольного учреждения	А46-16757/2014	22.01.2015	Арбитражный суд Омской области
8	да	нет	нет	Медицинское оборудование	А56-43670/2014	19.01.2015	Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

В рамках данной части ключевым является вопрос о конкретном поставляемом оборудовании, так как в зависимости от него подход к возможности объединения может быть разным.

Во всех решениях суда, которые признавали объединение правомерным, использовалась аргументация о повышении эффективности использования бюджетных средств и времени, необходимости создать готовый к эксплуатации объект.

В случаях неправомерности объединения используется различная аргументация. В 1 и 3 деле суды вынесли свое решение на основании возможности поставки и монтажа после строительства, так как для проведения данных работ не требуется изменение проектной документации.

Во 2 деле было определено, что поставка противопожарного оборудования возможно только при наличии лицензии МЧС, что ограничивает конкуренцию. Тем не менее, в рамках 5 дела было вынесено другое решение (при аналогичных доводах ФАС, ограничение происходит из-за необходимости наличия 2 лицензий)

Выводы исследования. Предложения по решению проблем

Таким образом, представленные данные доказывают гипотезу о различиях в подходах к возможности объединения различных работ как между антимонопольными органами и арбитражными судами (в 56% рассмотренных дел суды не согласились с позицией ФАС), так и между арбитражными судами.

В рамках всех рассмотренных типов объединения работ прослеживается различие между 2 точками зрения судов. Первая заключается в оправданности объединения в соответствии с приоритетом обеспечения эффективности использования бюджетных средств и удовлетворения нужд заказчика перед ограничением числа участников (даже при неполном соответствии закупки определению строительства «под ключ»; при создании ограничений на участие в закупке путем включения разноплановых работ).

Вторая заключается в четком следовании позиции ФАС (), нормам постановления о строительстве под ключ. Таким образом, в действующей системе закупок возникают следующие проблемы:

Во-первых, была выявлена неоднозначность приоритетов целей закупок. Решением ВАС № ВАС-4065/12 от 03.07.2012 установлен приоритет эффективного расходования бюджетных средств и удовлетворения нужд заказчика, однако в ряде решений данные цели не учитываются. Потенциальным решением этой проблемы было бы законодательное закрепление приоритетности целей контрактной системы при формировании лотов, соотношения целей друг с другом (в частности, можно ли пожертвовать одной целью для достижения другой, в какой степени).

Во-вторых, было установлено отсутствие определения того, есть ли в конкретной закупке экономическая выгода при объединении; отсутствие подхода к рассмотрению целесообразности отдельных объединений с точки зрения рисков. Для более точного определения изменения эффективности возможно проведение анализа рынка и анализа преимуществ и недостатков объединения в один лот не только со стороны заказчика (перед принятием решения о целесообразности разделения на лоты, укрупнения закупки), но и на стадии суда (на данный момент решения судов о том, что закупки соответствуют целям эффективного расходования бюджетных средств не имеют под собой всесторонней базы).

В-третьих, существует некоторая нечеткость регламентации возможности объединения работ в ГрК РФ, постановлении Госстроя СССР №147 (о строительстве «под ключ»). Пункты о возможности объединения конкретных товаров трактуются судами по-разному. Для устранения данной проблемы необходима доработка данных документов с учетом их использования в рамках контрактной системы.

Также необходимо отметить, что в законодательстве отсутствует четкое определение ограничения конкуренции. В ряде решений присутствует общая характеристика ограничения конкуренции как уменьшения количества возможных участников, в то время как в иных решениях суды считают, что уменьшение количества участников не говорит об ограничении. Нет общего мнения и о том, является ли возможность разделить закупку обоснованием отсутствия функциональной и технической связи между работами. В рамках данной проблемы представляется необходимым доработка №135-ФЗ по включению разъяснений данных аспектов.

Таким образом, одной из наиболее важных проблем (в частности, вытекающей из предыдущих) является отсутствие определения технической и функциональной связи товаров, работ, услуг. В конкретных случаях данное понятие трактуется различными способами. Из этой проблемы возникает производный аспект, заключающийся в том, насколько разные работы могут обладать технической и функциональной связью. В частности, в строительстве решение данной неопределенности позволит заказчикам четко понимать, например, поставку какого оборудования можно включить в один лот со строительством. Решением данного аспекта может быть разъяснение с точки зрения ФАС вопроса о возможности включения иных работ вместе со строительными.

В результате проблемой для заказчиков является различие позиций ФАС и судов по указанным вопросам. Данная ситуация создает неопределенность для заказчиков, при объединении работ в один лот они получают риск столкнуться с дополнительными издержками и временными потерями в результате рассмотрения дел в ФАС и судах. Для решения данного вопроса необходимо, с одной стороны, комплексное решение вышеперечисленных проблем, разработка по возможности однозначно трактуемой нормативно-правовой базы и формирование базы принятых по аналогичным вопросам решений.

Заключение

Развитие регулирования строительных закупок является одним из приоритетных направлений в модернизации контрактной системы.

С одной стороны, закупки в данной сфере лидируют по суммам заключаемых контрактов и оказывают существенное влияние на иные отрасли экономики, а с другой стороны подвержены относительно высоким рискам как по невыполнению контракта, так и по ненадлежащему качеству работ.

Соответственно, регулирование должно быть направлено как на повышение эффективности использования бюджетных средств, так и на обеспечение своевременного и полного удовлетворения нужд заказчика.

Таким образом, проведенное в работе исследование представляет особую значимость.

Далее будут приведены основные результаты работы.

1 Глава.

В главе были изучены особенности строительных и проектных работ, работ по инженерным изысканиям. Отдельно были раскрыты особенности лицензирования данных видов деятельности.

Существуют особенности формирования лотов, связанные с способом выбора исполнителя. В рамках действующего 44-ФЗ возможности по созданию многолотовых закупок существуют только при проведении конкурсов и закрытых аукционов. По отношению к строительным и проектным работам, инженерным изысканиям это не позволяет использовать данный инструмент при электронных аукционах, запросе предложений и запросе котировок, даже когда разделение на лоты является оптимальным.

В рамках действующего законодательства ограничено право заказчика на объединение в рамках одного лота различных работ, товаров, услуг. Законом №135-ФЗ указана невозможность объединения не связанных между собой технологически и функционально работ, в законе при этом отсутствуют критерии связи. Таким образом, в конкретном случае заказчики встречаются с интерпретацией данного понятия антимонопольными органами, арбитражными судами, что создает для них дополнительные риски, в том числе и риски временных затрат.

2 Глава.

В США существует необходимость обосновывать неразделение закупки на лоты с применением конкретных критериев; регламентирован процесс предварительного анализа рынка. В Европейском союзе существует обязанность заказчиков обосновывать неразделение закупки на лоты, однако отсутствуют критерии достаточности обоснования.

В свою очередь, в России отсутствует необходимость как обосновывать неразделение закупки на лоты, так и необходимость проводить исследование рынка, направленное на принятие оптимального решения о разделении. Таким образом, развитие разделения закупок на лоты не стимулируется за счет законодательных актов (за исключением пункта о привлечении СМП к закупкам).

Тем не менее, решение о разделении контракта на лоты влияет на затраты заказчика, уровень конкуренции на данном рынке, риски заказчика и развития СМП, а значит, должно быть регламентировано в законодательстве.

3 Глава.

В данной главе были рассмотрены и проанализированы основные проблемы формирования лотов при закупках строительных и проектных работ, работ по инженерным изысканиям. В частности, были выделены проблемные моменты, связанные с

· составлением технического задания;

· определением начальной (максимальной) цены контракта.

В рамках первого вопроса были также выделены проблемы по проведению закупочных процедур с помощью определения генерального подрядчика и с помощью определения деления этапов работ на лоты.

4 Глава.

В данной главе было проведено исследование решений арбитражных судов. В ходе исследования было выяснено, что существенно отличаются как подходы ФАС и судов, так и подходы различных судов. По результатам исследования был составлен список проблем правового регулирования объединения в один лот различных работ. Были выявлены следующие проблемы:

1. Неоднозначность приоритетов целей закупок.

2. Отсутствие сравнительного подхода к затратам заказчика при сравнении вариантов объединенная закупка - раздельная закупка.

3. Нечеткость регламентации возможности объединения различных работ в Градостроительном кодексе, постановлении №147 Госстроя СССР (о строительстве «под ключ»)

4. Отсутствие критериев ограничения конкуренции в закупках.

5. Разногласия по наличию функциональной и технической связи работ при возможности их разделения.

Таким образом, на данный момент не существует однозначных критериев наличия функциональной и технической связи, что приводит к созданию как ситуации неоднозначности и риска издержек для заказчиков, так и дополнительная нагрузка на органы ФАС и суды.

В работе были поставлены и выполнены следующие задачи:

· Проанализировано разделение закупок на лоты в российской системе государственного и муниципального заказа;

· Проведен сравнительный анализ зарубежной практики разделения закупок на лоты (США, ЕС);

· Проведен обзор зарубежной литературы по тематике многолотовых закупок;

· Выявлены основные проблемы, характерные для закупок в строительной сфере в России;

· Выделены проблемы в рамках исследования, непосредственно связанные с объединением работ в строительной сфере в один лот;

· Сформированы рекомендации по решению перечисленных проблем.

Таким образом, цель работы, заключавшаяся в определении проблемных направлений в нормативно-правовом регулировании, которые нуждаются в унификации, была достигнута.

В качестве перспектив дальнейшего изучения формирования лотов можно выделить исследование возможности применения отдельных зарубежных практик по регламентации многолотовых закупок.

лот закупка подрядный

Список использованных источников

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 13.07.2015)

2. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 10.11.2009 г. № Д22-1256

3. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1087 (ред. от 29.12.2015) "Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла"

4. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 августа 2011 года по делу № А26-11058/2010

5. Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

6. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC Text with EEA relevance

7. Вергунова О.В. Настольная книга организатора закупки. Обзор практики. - М.: ЗАО «Электронные торговые системы», 2015. - 89 с.

8. Димитри Н., Пига Г., Спаньоло Д. Руководство по закупкам / под ред. Димитри Н., пер. с англ. Форже М.М., Хилинская Е.В., научн. ред. пер. Кузнецова И.В. - М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2013. - 223 с.

9. Засухина И.К., Маслова Н.С., Кузнецова И.В. Сравнительный анализ методов определения начальной (максимальной) цены контракта // Академическое приложение к журналу «Госзаказ: управление, размещение, обеспечение». 2012. №7. С. 47-60.

10. Информационно-аналитический материал «Деловой климат в строительстве в IV квартале 2015 года»

11. Картотека арбитражных дел

12. Маслова Н.С. Определение начальной (максимальной) цены контракта. Практические рекомендации// «Госзаказ: управление, размещение, обеспечение». 2014. №35. С. 46-53.

13. Пискарев А.И. Расчет начальной (максимальной) цены государственного контракта на выполнение подрядных работ// «Госзаказ: управление, размещение, обеспечение». 2014. №35. С. 66-73.

14. Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). - М.: Юстицинформ, 2015

15. Старкова, Н.О. Основные организационно-правовые аспекты проведения государственных закупок в сфере строительных работ в России и за рубежом // Научный журнал КубГАУ. - 2014. - №104. - С. 1-13

16. Sandy Jap. Online reverse auctions: issues, themes, and prospects for the future [Интернет-ресурс: http://www.bus.emory.edu/sdjap/docs/AuctionsMSI-JAMS2002.pdf; доступ на 20.05.2016]

17. Sanxi Li, Hailin Sun, Jianye Yan, Jun Yu. Bundling decisions in procurement auctions with sequential tasks // Journal of Public Economics. - 2015. - vol. 128 - p. 96-106

18. Takeshi Nishimura. Bundling Decision in Procurement Auctions with Risk-Averse Suppliers // Global COE Hi-Stat Discussion Paper Series 237. - 2012. - 33 p.

19. Verma Sandeep. Size Matters: Exploring the rules, practices and rationale behind splitting and combining of administrative requirements under India's public procurement frameworks // Public Procurement Policy. - 2016. - p. 75-77

20. Watermeyer R. A framework for developing construction procurement strategy // Management, Procurement and Law. - 2011. - 165 (4). - p. 223-237

Приложение 1

Приложение 2



Приложение 3

Приложение 4

Размещено на Allbest.ru