Государственное управление

Размещено на http: //www. allbest. ru/

1. Содержание государственного и муниципального управления

Вне зависимости от соподчинения потребности людей можно разделить на два класса: биологические и социальные. Последние определены общественной природой человека, т.е. его принадлежностью к обществу - совокупности людей, связанных общими потребностями и целями и взаимодействующими ради их удовлетворения.

Человеческое общество насчитывает свыше полутора миллионов лет. И последние шесть тысяч лет его основной политической организацией, осуществляющей управление обществом, выступает государство.

Выделяют следующие укрупненные виды (функции) управляющего воздействия на общество со стороны государства, раскрывающие содержание государственного управления.

Экономическая функция государства заключается в планировании и государственной координации основных направлений экономической политики. Социальная призвана обеспечить нормальные условия жизни для членов общества. Политическая связана с регулированием правил политической жизни населения, деятельности политических партий и движений.

Идеологическая функция поддерживает идеологические течения, основанные на признании общечеловеческих ценностей.

Экологическая берет на себя обязательства по обеспечению гражданам нормальной среды проживания, в т.ч. за счет природоохранной деятельности.

Правоохранительная функция гарантирует защиту интересов личности и общества при нарушении установленного в обществе порядка.

Если выполнение внутренних функций государственного управления обеспечивает решение задач государства по координации общественных отношений внутри страны, то реализация внешних функций осуществляется государством на международной арене. В частности, поддержание миропорядка связано с деятельностью ООН, участниками которой являются почти все государства мира, и направлено против агрессии. Целью международного сотрудничества является охрана мировой экосистемы, освоение космоса, защита прав человека.

Реализация государственного управления включает в себя две взаимосвязанные части:

1. политическое государственное управление, то есть систему принятия политических решений, разработку государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям государственного развития. Осуществляется президентом страны, депутатами парламента, руководителями исполнительных органов государственной власти (премьер-министром, министрами), судьями всех уровней. При этом сама категория «политика» включает « деятельность государственных органов, политических партий, общественных движений в сфере отношений между большими социальными группами: классами, нациями и государствами, направленную на интеграцию их усилий с целью упрочения политической власти или ее завоевания специфическими методами».

2. административно-государственное управление, то есть осуществление государственной политики через систему административных учреждений, когда ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Выполняет его государственная администрация (англ. термин publik administration) с достаточно строгой иерархией власти в лице профессиональных государственных служащих.

Поэтому можно сказать, что функции политической государственной власти - стратегические, а административной государственной власти - оперативные, оказывающие услуги населению.

Наряду с государственным управлением удовлетворение потребностей граждан во многих странах регулируется также нормами муниципального управления, т.е. правилами жизнедеятельности, установленными на определенной территории местным населением в своих интересах. Основными функциями муниципального управления являются: экономическая, социальная, идеологическая, экологическая, правоохранительная и международного сотрудничества, реализуемыми на уровне отдельного городского или сельского поселения, или их совокупности по вопросам, не входящим в соответствующую функцию государственного управления.

Содержание каждой функции государственного и муниципального управления определяется сформулированными целями социально-экономического развития, ресурсами национальной экономики и разграничением полномочий между уровнями власти, установленными нормативно-правовыми актами страны.



2. Концепции государственного управления

Сегодня в теории государства существует довольно много концепций государственного управления. По степени развития демократических начал в государственном управлении можно выделить три группы концепций:

o либерально-демократические;

o авторитарно-тоталитарные;

o государственно-религиозные.

Либерально-демократические концепции во главу рассмотрения всех механизмов государственного управления ставят демократическое государство как регулятор общественной жизни. При этом либеральные концепции провозглашают необходимость обеспечения государством личных свобод граждан, а демократические - власти народа.

Авторитарно-тоталитарные концепции провозглашают идею сильной руки (вождя) как регулятора общественной жизни. Были реализованы в фашистской Италии при Муссолини в тридцатые-сороковые годы. ХХ века. Авторитарные режимы сохраняются сегодня во Вьетнаме, на Кубе, в Китае (социалистический тоталитаризм ХХ - XXI века).

Государственно-религиозные концепции наиболее полно представлены в мусульманском фундаментализме, отрицающем выборы в государственные органы власти и провозглашающем халифат - правление монарха, который является одновременно и религиозным главой, - лучшей формой государственного управления.

Таким образом, современный мир многополярен.



3. «Механизм государственного управления»

Понятие «механизм государственного управления» является базовым при формировании управленческого воздействия, реализуемого системой государственного управления.

Механизм государственного управления как сложную систему государственных органов, организованных в соответствии с определенными принципами для осуществления задач государственного управления.

«Механизм социального управления представляет собой способ организации и функционирования управления, которое находит свое выражение в выдвижении обоснованных целей, в создании и развитии управляющей системы, которая призвана осуществлять во время управленческого процесса достижение целей», а механизм государственного управления «это демократическая государственная организация управленческого влияния на общественные процессы».

Существуют два основных подхода к определению понятия «механизм» - структурно-организационный и структурно-функциональный.

В соответствии с первым подходом механизм характеризуется как совокупность определенных составляющих элементов, которые создают организационную основу определенных явлений, процессов, а механизм государства - как «совокупность учреждений», в рамках которых осуществляется «государственное руководство обществом».

В соответствии со вторым подходом при определении механизма того или другого государственно-правового института (процесса, явления) внимание акцентируется не только на организационной основе его построения, но и на его динамике, реальном функционировании.

Итак, механизм государственного управления является сложным и системным образованием, которое органически объединяет в себе те или другие составляющие элементы.

Под «механизмом государственного управления» следует понимать совокупность определенных составляющих элементов, которые создают организационную и методологическую основу процессов государственного управления.

Так, государство как управляющая система реализует задачи целеполагания, стабилизации, выполнения программы, слежения или оптимизации и тем самым обеспечивает либо удержание выходных характеристик системы при изменениях внешней среды в требуемых пределах, либо выполнение системой действий по изменению значений ее характеристик или характеристик внешней среды.

При этом, несмотря на задачу системы управления - будь то удержание характеристик системы в заданных значениях, либо их изменение количественное, или качественное - состояние объекта управления во времени будет изменяться в соответствии с поставленными задачами. Потому, в обобщенном виде, механизм государственного управления может быть определен как информационное воздействие, инициирующее изменение состояния объекта управления.

Исходя из необходимости преобразования внешнего воздействия в изменение состояния объекта управления, действие механизма государственного управления невозможно без соответствующей ему организационной структуры и необходимого взаимодействия между ее элементами и компонентами.

Для достижения эффективности работы механизма в процессе государственного управления, необходимо, чтобы данный механизм обеспечивался рациональной организационной структурой (без лишних иерархических уровней, согласований и дублирования функций) и оптимальными взаимодействиями между элементами (компонентами) данной структуры, построенными на основе адекватного механизму распределения полномочий и ответственности между уровнями иерархии. Следовательно, механизм требует оптимального распределения полномочий и ответственности.

Таким образом, при формировании механизма государственного управления целесообразно использовать подход, предполагающий:

1) анализ и, при необходимости, разработку теоретико-методологического аспекта;

2) разработку организационного аспекта механизма, основанного на сформированном теоретико-методологическом базисе,

3) анализ правового аспекта механизма и, при необходимости, его коррекцию в соответствии с изменениями структуры и функций управляющей подсистемы (рис.).

Рис. 1 Аспекты рассмотрения механизма государственного управления

Теоретико-методологический аспект механизма государственного управления может быть представлен в двух составляющих: концептуальная составляющая предполагает определение теоретических подходов, отражающих генезис управляемого объекта; данные теоретические подходы составляют основу для разработки инструментов управления данным объектом, что отражается в методической составляющей данного аспекта.

Таким образом, вышеприведенная схема дает возможность конкретизации направлений исследования в процессе разработки и усовершенствования механизмов государственного управления в различных сферах жизнедеятельности государства и общества.



4. Органы государства и их классификация

Механизм государства состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Основным элементом этого механизма является орган государства.

Орган государства-- это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определяемые полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующая единое целое.

Как видно из определения, государственный орган имеет определенные признаки:

1. Все органы государства образуются в законодательном порядке. который определяет их компетенцию, другими словами, образование и функциональная деятельность органа государства осуществляется на строго правовой основе.

2. Орган государства является самостоятельным элементом государственного аппарата, действует специализированно в системе других органов.

3. Органы государства тесно взаимодействуют между собой. Они образуют единый социальный организм, главной задачей которого является обеспечение нормального функционирования общества, защита законных прав и интересов личности, охрана внешней безопасности и территориальной целостности государства.

Органы государства классифицируются по порядку их создания и характеру выполняемых ими задач. По указанным признакам государственные органы можно подразделить на три основные группы:

представительные органы;

исполнительные органы;

судебные (правоохранительные) органы, в том числе органы конституционного надзора.

4.1 Представительные органы государственной власти

К числу представительных государственных органов относятся законодательные учреждения и местные органы власти и самоуправления. Они формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним.

Функции законодательной власти осуществляют высшие представительные органы государства. Законодательный орган занимает главенствующее положение в механизме государства, поскольку в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.

При демократическом государственном строе высшим представительным и законодательным органом является парламент. Он представляет суверенитет народа, и только он один правомочен выражать : волю народа в форме закона.

«Парламент» -- это общеродовой термин. В Англии, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и ряде других стран законодательный орган непосредственно именуется парламентом. В остальных странах этот государственный орган называется иначе (например, Сейм -- в Польше, Фолькетинг -- в Дании, Альтинг -- в Исландии, Конгресс -- в Соединенных Штатах Америки).

Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. В федеративных государствах парламенты состоят из двух палат -- нижней и верхней, которые в принципе обладают одинаковыми законодательными полномочиями (в США -- это Палата представителей и Сенат, в Австрии -- Союзный совет и Национальный совет, в Индии -- Народная палата и Совет штатов). В Федеративной Республике Германии законодательные полномочия осуществляет нижняя палата -- Бундестаг, а Бундесрат, осуществляющий представительство земель, может лишь затормозить принятие того или иного закона, опротестовав законопроект в Федеральном конституционном суде.

Двухпалатная парламентская система имеет место и в некоторых унитарных государствах. Это в значительной мере обусловлено стремлением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе (например, Палата общин и Палата лордов в Англии).

Однопалатные парламенты существуют главным образом в странах с более или менее однородным национальным составом населения или небольших по территориальным размерам (Венгрия, Дания, Польша, Финляндия).

При парламентах образуются и действуют различные комитеты и комиссии (постоянные и временные), которые призваны обеспечивать более эффективную деятельность законодательного органа. Они ведут работу по конкретным вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансовую деятельность, международные дела, здравоохранение, ведают вопросами социальной политики, борьбы с преступностью, обороны страны и другими.

Наряду с непосредственным законотворчеством парламент обладает верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над исполнительной властью, а также решает другие важные вопросы государственной жизни общества.

Финансовые полномочия парламента. Решение финансовых вопросов, прежде всего рассмотрение проекта государственного бюджета, составляет особую парламентскую прерогативу. Утверждая государственный бюджет, парламент сравнивает общую сумму расходов с общей суммой доходов, классифицирует расходы по статьям, определяет их важность для экономики и других сфер общественной жизни и, таким образом, делает достаточно эффективным парламентский контроль за расходованием финансовых средств государства.

Контроль парламента над исполнительной властью. Парламент осуществляет контроль над органами исполнительной власти самыми разнообразными методами. Первый из них заключается в том, что парламент участвует в назначении различных должностных лиц и органов. оставляющих исполнительную власть.

Главным видом парламентского контроля над исполнительной властью является назначение парламентом главы государства. Такой контроль в полном объеме осуществляется в парламентарных республиках. При президентском правлении, где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании главы высшей исполнительной власти номинально. К примеру, Конгресс США занимается лишь подсчетом голосов избирателей при выборах президента, и только в том случае, если ни один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов, Палата представителей избирает президента, а Сенат -- вице-президента. Во Франции в выборах кандидата на пост главы государства участвуют члены парламента, более того, каждый депутат должен заручиться поддержкой не менее 100 лиц, в числе которых должны быть члены парламента, члены Экономического и социального совета, генеральные советники или выборные мэры.

В зависимости от формы государственного правления парламент в той или иной мере участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета и, таким образом, оказывает влияние на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства. В ряде стран главы правительства и члены кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним.

Это характерно для тех государств, где действует метод прямых выборов исполнительных органов государственной власти. При такой избирательной системе парламент абсолютным большинством палат (палаты) избирает главу правительства, который затем представляет для утверждения в парламент кандидатов в члены правительства.

В некоторых странах, согласно конституции, парламент выражает свою точку зрения на кандидатуру главы правительства до формального акта его назначения. Так, в Японии парламент назначает премьер-министра из числа своих членов, после чего император должен утвердить его назначение. Премьер-министр выдвигается резолюцией каждой из палат парламента. Однако если Палата представителей и Палата советников не могут достичь соглашения в отношении кандидата, то по истечении 10 дней решение Палаты представителей становится решением всего парламента. Премьер-министр назначает государственных министров, которые образуют Кабинет. В соответствии с Конституцией Японии большинство членов Кабинета должны быть избраны из членов парламента.

В государствах с классическим президентским правлением, как известно, полномочия главы государства и главы правительства совмещаются в одном лице, и в их избрании парламент принимает лишь косвенное участие. Однако даже в США члены президентского Кабинета назначаются не по прямому усмотрению президента, а «по совету и с согласия» Сената. По такому же принципу осуществляется назначение послов, консулов, судей Верховного суда.

Ответственность исполнительной власти перед парламентом. В цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут ответственность за свою деятельность перед парламентом. Это выражается в следующем:

-- во-первых, глава государства по решению высших представительных органов государственной власти лишается своих полномочий;

-- во-вторых, правительство одновременно с главой государства уходит в отставку;

-- в-третьих, парламент может лишить мандата отдельных членов правительства и на их место назначить новых;

-- в-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в основе парламентарной системы, роспуск парламента по требованию главы государства или правительства сопровождается их ответственностью перед парламентом.

Парламентский контроль предназначь для того, чтобы законодательная власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала свободное развитие личности.

Несовместимость должностей. Под несовместимостью должностей понимается правило, запрещающее члену парламента в течение срока его полномочий занимать другие государственные или общественные должности. Цель этого правила -- не допустить, чтобы парламентарии могли попасть в зависимость от каких-либо государственных органов власти или интересов частных лиц.

Важным фактором в деятельности многих парламентов является оппозиция, включающая депутатов парламентского меньшинства, которые расходятся по определенным вопросам с политикой парламентского большинства и правительства.

Местные органы государственной власти и местного самоуправления. Эти государственные органы, как правило, имеют представительный характер и действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов, национальных советов, коммунальных советов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны в пределах, установленных законом, местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие.

Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах. Наиболее демократичной является такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. В Японии, например, все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. В нашей стране местные органы государственной власти также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области).

В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром. Характерным примером этого является организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, который назначается президентом.

Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет, как орган самоуправления, решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.

4.2 Исполнительные органы государственной власти

Глава государства. В подавляющем большинстве стран глава государства выступает носителем высшей исполнительной власти. В конституционных монархиях главой государства формально считается монарх. На основе конституционных норм или в силу сложившихся традиций монарх обладает рядом прав в отношении парламента: правом созыва сессий, роспуска нижней палаты, назначения членов верхней палаты, утверждения и опубликования законов, а в некоторых случаях и! правом «вето». В Японии, в соответствии с действующей Конституцией, император по представлению парламента утверждает премьер-министра, по представлению правительства -- председателя и членов Верховного суда, подтверждает назначение и отставку членов правительства, созывает парламент, даст согласие на акты амнистии и помилования. Обычно монарх считается верховным главнокомандующим и представляет страну в международных отношениях. Фактически же все эти полномочия от его имени осуществляются правительством и его органами. Согласно той же Конституции Японии все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства, и правительство несет за них ответственность.

В странах с республиканским правлением главой государства обычно является президент. В цепом полномочия президента сводятся к следующему:

-- президент принимает иностранных дипломатических представителей, назначает послов;

-- ратифицирует международные договоры и соглашения; -- является главнокомандующим вооруженными силами страны. В ряде стран в соответствии с конституционным законодательством президент имеет право:

-- распустить парламент, прервать сессию или отложить ее созыв;

-- отказать в одобрении законопроекта и передать его на вторичное рассмотрение парламента.

Наиболее широкими властными полномочиями обладает глава государства в президентских республиках. Как уже отмечалось, это характерно для США, где президент, кроме вышеперечисленных полномочий, имеет право назначать и смещать министров (секретарей), а также всех высших гражданских и военных чиновников. Он издает указы, которые регулируют разнообразные стороны государственной жизни и являются актами высшей исполнительной власти.

В парламентарных республиках роль президента значительно скромнее.

Являясь главой государства, он лишь формально представляет высшую исполнительную власть, так как реально ее осуществляет глава правительства.

В таких государствах роспуск парламента хотя и оформляется указом президента, но осуществляется по решению правительства; акты президента не имеют юридической силы без подписи главы правительства.

Правительство -- это высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти, который непосредственно осуществляет управление страной. В различных странах правительства имеют разные названия: например, кабинет министров, совет министров.

Правительство возглавляется главой правительства, который именуется премьер-министром, председателем совета или кабинета министров, первым министром, канцлером. В состав правительства входят члены правительства, возглавляющие центральные ведомства (министерства, департаменты), которые называются министрами, секретарями, статс-секретарями. В правительство входят также заместители главы правительства и помощники министров.

По всем вопросам своей компетенции правительство принимает ранения и издает правовые акты, публикуя их от своего имени или от имени главы правительства. В унитарных государствах образуется только одно правительство, в федеративных государствах -- общефедеральное правительство и правительства членов федерации.

Правительства бывают коалиционными и однопартийными. В первом случае в их состав входят представители двух и более партий, во втором -- только одной партии. Коалиционные правительства формируются, как правило, в государствах с парламентарной формой правления.

Министерства, ведомства, другие центральные учреждения. Перечень министерств и других центральных государственных учреждений в различных странах неодинаков. Несмотря на это, все они призваны обеспечивать безопасность страны, поддержание общественного порядка, эффективное и оптимальное управление основными и наиболее важными сторонами жизни общества: экономикой, социальным строительством.

Министерства и ведомства формируются исходя из тех конкретных задач, которые они должны решать. Так, для обеспечения нормального государственного управления американским обществом в Кабинете министров США действует четырнадцать министерств: госдепартамент (министерство иностранных дел), министерства финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного и городского строительства, транспорта и прочие.

При правительстве могут быть образованы и другие центральные ведомства (например, комитет по внешнеэкономическим связям, по делам религий). К числу специфических органов и учреждений исполнительной власти относятся органы охраны правопорядка (милиция, полиция), государственная автоинспекция, исправительно-трудовые учреждения; органы государственной безопасности, вооруженные силы. Они отличаются от других исполнительных органов структурой, содержанием и методами своей деятельности. При решении задач по охране законного порядка, обеспечения безопасности государства, обороны страны от нападения извне могут применяться принудительные меры, в том числе с использованием боевой техники и оружия, что не характерно для других исполнительных органов.

Исполнительная власть на местах осуществляется либо органами местного самоуправления, либо назначаемыми центральной властью должностными лицами, либо совместно темя и тугими органами при строгом разграничении их компетенций. Если в Японии исполнительная власть на местах в полном объеме осуществляется органами самоуправления, то в Италии она ограничена так называемыми комиссионерами, которые назначаются центральным правительством и координируют деятельность областных правительств (джунт); в провинциях же и коммунах наряду с собственными советами управленческие функции осуществляют префект и совет префектуры, которые назначаются президентом.

Значительной самостоятельностью обладают органы местного управления в Австрии. Все основные вопросы организации местной жизни решают земельные правительства, правление местных и областных общин совместно с представительными органами земель и их административно-территориальных единиц.

4.3 Судебные (правоохранительные) органы государственной власти

государственный управление власть судебный

Суд - это орган государства, осуществляющий правосудие в форме разрешения уголовных, гражданских и административных дел в установленном законами данного государства процессуальном порядке. В современных странах деятельность судов направлена на обеспечение конституционных устоев, охрану законных прав и интересов граждан и организаций.

В системе государственных властей судебная власть выступает главным уравновешивающим механизмом, позволяющим эффективно направлять действие законодательной и исполнительной власти в правовые рамки. Система суда включает в себя различные специфические судебные учреждения: гражданские, административные, военные, транспортные и иные суды.

Будучи независимым от других властей, суд опирается только на закон и только ему подчиняется. При осуществлении правосудия он руководствуется такими демократическими принципами, как равенство всех перед законом и судом, участие присяжных заседателей, право обвиняемого на защиту, гласность судопроизводства.

Вся система судов возглавляется верховными судебными органами, которые во многих странах выполняют одновременно функции конституционного суда. В некоторых странах конституционные суды не входят в систему судов общей юрисдикции. Члены конституционного суда либо избираются парламентом, либо назначаются президентом, либо президентом, парламентом и другими высшими органами власти и юстиции одновременно. Наряду с осуществлением конституционного надзора, конституционный суд имеет право толкования конституции.

Так, судебная система США включает федеральные суды, суды штатов и местные суды. Федеральная система состоит из районных, окружных (апелляционных) судов и Верховного суда США. Все судьи этой системы назначаются персонально президентом с согласия и одобрения Сената.

Верховный суд США является судом первой инстанции и занимается наиболее важными делами, осуществляет надзор за деятельностью нижестоящих судов.

Верховный суд США одновременно исполняет функции конституционного суда.

В Италии судебная система включает Высший Кассационный суд, суды по гражданским делам, суды по уголовным делам, а также апелляционные суды.

Обособленное место в механизме государства занимает Конституционный суд в составе 15-ти судей, назначаемых (по третям) президентом, совместным заседанием палат парламента и Высшими общей и административной магистратурами, включающими высших должностных лиц судебного ведомства. В Англии все судьи назначаются монархом. В Российской Федерации члены Конституционного суда утверждаются двухпалатным парламентом. В других странах существуют иные правила формирования судебных органов. Однако среди них преобладает правило, согласно которому судьи не избираются, а назначаются пожизненно, что повышает стабильность правосудия и гарантирует независимость судебных органов от других органов государственной власти.

Прокуратура. В одних странах она является составной частью суда, а в других организационно отделена от него. Функции прокуратуры заключаются обычно в расследовании преступлений, принятии мер к нарушителям правопорядка, санкционировании арестов. Прокуратура поддерживает в судах обвинение, осуществляет функции надзора за соблюдением законности в стране.

В осуществлении судебной власти прокуратура играет вспомогательную роль, однако ее деятельность необходима для поддержания режима законности в правовом государстве.

Нотариат. Это система государственных органов, в функции которых входит удостоверение имущественных сделок, оформление наследственных прав, засвидетельствование документов для придания им юридической достоверности.

Существуют различные формы организации нотариата. В ряде стран (например, в Италии, Франции, ФРГ) нотариальные действия осуществляются только государственными нотариусами, в других -- государственными и церковными нотариусами (например, в Англии). В США нотариальные функции возложены на государственных нотариусов, назначаемых законодательным органом штата, а также на комиссаров по вопросам установления фактов, назначаемых муниципальными советами. Нотариальная деятельность придает законную форму различным фактическим обстоятельствам и тем самым содействует утверждению правового порядка в общественной жизни.

Механизм государства - это система государственных органов, учреждений, организаций, осуществляющих практическую работу по реализации охранительной и регулятивной функции государства.

Механизм государства главное и определяющее звено политической системы, может оказывать положительное и отрицательное воздействие на процессы, происходящие в обществе.

Структура механизма государства многообразна и изменчива, в нее входят государственные органы управления, обладающие властными полномочиями, государственные учреждения, не обладающие властными полномочиями, организационные и финансовые средства и принудительная сила (милиция, войска, исправительно-трудовые учреждения).

Элементом (ячейкой) механизма государственной власти является человек (личность) -- субъект (носитель) государственной власти.

Элементы механизма различным образом объединяются, формируя институты (органы, формы непосредственной демократии и т.д.).

Это государственные институты, и поэтому - в них не включаются институты гражданского общества, в том числе политические партии, «группы давления», средства массовой информации оказывают влияние (реально существующее) на процесс формирования и осуществления государственной власти.

Но чтобы стать государственной, политическая власть должна стать публичной, т.е. политической волей, отражающей господствующие в обществе социально-групповые интересы. Ей должен быть придан общеобязательный, юридически закрепленный характер. Политическая воля должна быть проведена через нормы права, установленные государством.

Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием органов и учреждений.

Обобщая подходы к изучению механизма государства, можно выделить три наиболее значительные концепции относительно понятия «механизм государства».

Первая из них -- это концепция широкого и узкого толкования механизма государства, определяющая его в узком смысле как аппарат государственной власти, а в широком -- как политическую систему общества.

Вторая концепция -- традиционная, рассматривающая механизм государства только как аппарат государственной власти.

Третья концепция -- расширительная, характеризующая механизм государства как систему всех государственных органов, организаций, предприятий и учреждений.

Механизм государства обладает следующими признаками (свойствами): = Чиновничий аппарат - как специфическая часть общества.

Он состоит из особой группы людей, которая выделилась из общества, не совпадает с ним и для которой управление - основное занятие. Они наделены властными полномочиями, обладают специальной подготовкой и подчиняются специальным нормам, установленным государством. = Единство и Соподчиненность структурных элементов.

Составляющие его органы, несмотря на различную компетенцию, структуру, являются частями одного целого, взаимосвязаны, образуют систему.

Иерархичность подразумевает построение государственного механизма в виде пирамиды, где вышестоящие органы имеют больше полномочий, чем нижестоящие, и способны оказывать влияние на их деятельность, а нижестоящие органы, обязаны выполнять решения вышестоящих.

Взаимоотношения между государственными органами могут строиться на началах координации (между Федеральным Собранием - парламентом РФ и законодательными органами субъектов РФ) и на началах субординации (органы прокуратуры).

Обособление отдельных звеньев механизма и превращение их в доминирующую силу является показателем кризиса политической власти в государстве. = Особые властные полномочия. Каждый орган обладает властными, обязательными для всех полномочиями.

Выступая от собственного имени, государственный орган действует как орган государственного властвования. = Наличие аппарата принуждения. Обязательно наличие организационных и материальных орудий принуждения.

Аппарат принуждения - "силовые структуры": армия"; органы внутренних дел; Федеральная служба безопасности; разведка, контрразведка; пограничная служба; аппарат судебных исполнителей; система исполнения наказаний; иные органы, исполняющие функции принуждения. = Единство целей и задач для всех составных частей механизма государства. Он создается для осуществления функций государства, и эта связь наиболее ощутимо сказывается в конкретной структуре государственного аппарата.

Государственный механизм можно назвать «государственной властью» или «публичной властью».

Теория разделения властей Механизм (аппарат) современного правового государства строится и функционирует по принципу разделения государственной власти на три самостоятельные ветви власти - на законодательную, исполнительную и судебную власти.

Советской наукой теория разделения властей рассматривалась как буржуазная (реакционная), как «нелепость вроде квадратуры круга» и по этой причине отрицалась.

Принцип разделения властей - это рациональная организация государственной власти в демократическом государстве, при которой осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства, как частей единой власти, через систему сдержек и противовесов.

Наиболее полное и последовательное отражение данный принцип нашел сначала в конституциях штатов (Вирджинии -- в 1776 г., Массачусетса -- в 1780 г. и др.), а затем и в федеральной Конституции США в 1787 г.

Основоположниками классического варианта теории разделения властей называют Дж.Локка и Ш.Монтескье. Джон Локк (1632 - 1704 гг.) - английский философ. Он в своих произведениях, в частности «О государстве», разделил государственную власть на законодательную, исполнительную и союзную.

Законодательная власть принадлежит парламенту, издающему законы, исполнительная - королю, который обеспечивает исполнение законов, а также осуществляет союзную (федеративную) власть, т.е. решает вопросы «войны и мира», международные отношения.

Джон Локк не выделяет отдельно судебную власть. Дж.Локк писал: «Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом».

Шарль Монтескье (1689 - 1775 гг.) - французский мыслитель, который в своих трудах («О разделении властей») обосновал идею, что для обеспечения политической свободы необходимо разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Он выделяет судебную власть, как одну из ветвей государственной власти.

Все три власти имеют противовесы и сдерживают друг друга.

Главное требование принципа разделения властей, сформулированное Д.Локком и Ш.Монтескье, заключается в том, что для утверждения политической свободы, обеспечения законности и устранения злоупотребления властью со стороны какой либо социальной группы или отдельного лица, необходимо разделить государственную власть на законодательную - избранную народом, призванную вырабатывать стратегию развития общества и регулировать общественные отношения, исполнительную - назначаемую законодательным органом и занимающуюся реализацией принятых законов, судебную - выступающую гарантом восстановления нарушенных прав.

Причем каждая из этих властей, являясь самостоятельной и взаимосдерживающей друг друга, должна осуществлять свои функции посредством особой системы органов.

Среди высших государственных органов, осуществляющих свою деятельность на основе указанного принципа, должен быть орган, занимающий лидирующее положение. Это необходимо для устранения возможности борьбы между ними за лидерство, поскольку борьба и раздоры могут ослабить государственную власть.

Основоположники теории разделения властей отдавали «пальму первенства» законодательным (представительным) органам.

Исполнительную власть осуществляют глава государства (президент, конституционный монарх, шах, эмир и т.д.), правительство, различные министерства и другие центральные учреждения (комитеты, комиссии, ведомства, инспекции, службы, бюро и т.д.), местные государственные органы исполнительной власти. Основная функция исполнительной власти - организация исполнения законов, принимаемых законодательной властью. Президент и правительство руководят системой подчиненных им органов государственного управления и других органов исполнительной власти, обеспечивают исполнение Конституции и законов, а также выполняют другие функции, возложенные на них Конституцией и законом.

В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Это, кстати, вытекает из этимологии понятия «администрация» («administrare» -- «служить для»; «ministrare» -- глагол, производный от «ministris» -- «слуга», формы родительного падежа от основы «minus» -- «минус»).

Корень «минус» свидетельствует, что администрация всегда находится в подчиненном положении, над ней есть некто, кому принадлежит власть. Задачи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в разрешении сообразно с этим частных вопросов.

Существенные признаки исполнительной власти -- это ее универсальный и предметный характер.

Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов.

Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям: армии, органам безопасности, милиции (полиции).

Судебная власть - это система независимых государственных органов - судов, призванных от имени государства осуществлять правосудие, разрешать в судебных заседаниях все возникающие споры и конфликты. В систему органов судебной власти входят суды общей юрисдикции, конституционные и арбитражные суды. Судьи независимы и подчиняются только конституции и закону. Законодательство в правовом государстве, как правило, предусматривает несменяемость и неприкосновенность судей. В системе органов государственной власти суд занимает особое место. Это особое место определяется самими задачами суда, его назначением, а также принципами организации и осуществления судебной деятельности. Существенная особенность судебной власти, которая и определяет ее справедливость, состоит в особой процедуре (методах) осуществления. Она сводится к тому, чтобы, как писал видный русский государствовед Б. Н. Чичерин, держать весы, равные для обеих сторон, разобрать права и требования каждой и окончательно постановить свой приговор. Суд выполняет исключительную и специфическую (принадлежащую только ему) государственную функцию - осуществление правосудия. Он рассматривает в установленном законом порядке уголовные и гражданские дела, решает вопрос о виновности привлеченных к ответственности лиц. Как правило, результатом судебной деятельности является применение мер государственного принуждения к правонарушителям. Таким образом, суд обеспечивает исполнение норм права, причем присущими только ему специфическими средствами и методами.

Судебная власть - независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной законности, прежде всего, путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля.

Принцип разделения властей не абсолютен, государственно-правовые формы его реализации зависят от национальных традиций в широком смысле, от конкретной социально-экономической и политической ситуации.

Подводя итог рассмотрению механизма государства, построенного на основе принципа разделения властей, можно сформулировать следующие организационно-правовые черты:

¦ единая суверенная власть принадлежит народу;

¦ отсутствует орган, в котором концентрировалась бы вся полнота государственной власти -- законодательной, исполни тельной и судебной;

¦ независимость трех ветвей государственной власти и реализующих ее государственных органов относительна;

¦ система «сдержек и противовесов» ограничивает власть каждого органа государства и препятствует сосредоточению власти в рамках какой-либо ветви власти в ущерб двум другим ветвям.

2. Аппарат (органы) государства

Понятие и признаки государственного аппарата Механизм государства является материальным выражением государства, в основе которого находится государственный аппарат - система государственных органов.

Как подчеркивал К. Маркс: «Существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое назначение».

Государственный аппарат - это воплощение, выражение государственной власти подобно тому, как атрибуты монархической формы правления (трон, скипетр, корона) являются ее признаками.

Модели построения государственного аппарата

Современная юридическая наука выделяет три основные модели построения государственного аппарата: централизованно-сегментарная, в которой органами государственной власти являются только центральные органы, функционирующие в масштабе всего государства (президент, парламент, правительство), а также их представители на местах.

Местные выборные органы рассматриваются в данной системе как органы местного самоуправления и имеют особую сферу деятельности. Такая модель характерна для современных демократических государств. Она особенно эффективна в условиях политической стабильности в стране; моноцефальная (лат. «моно» -- один, «цефалс» -- голова), в которой вся система государственных органов едина. Во главе ее стоит лицо или орган, обладающий всей полнотой власти и наделяющий ею все нижестоящие органы; преобладает назначаемость нижестоящих органов вышестоящими; структура носит жестко иерархический характер.

Вся система государственных органов персонифицирована и пирамидальна по своей структуре.

Местные органы власти представляют собой не органы местного самоуправления, а органы государства. Подобная модель характерна для диктаторских режимов и удобна для осуществления массового террора.

Моноцефальная система складывается обычно в условиях политической нестабильности в послереволюционные периоды либо в результате военных переворотов; монотеократическая, в которой сочетается единовластие главы государства, основанное на религиозных догмах, и длительное сохранение родовых порядков.

Глава государства является одновременно и высшим духовным лицом. Отсутствует разделение властей и парламентаризм. Такая модель характерная для государств, провозглашающих ислам государственной религией (Иран, Саудовская Аравия, Катар).

Целостную систему государственного механизма составляют государственные органы, учреждения и предприятия.

Государственный аппарат -- это часть механизма государства, представляющая собой совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти.

В структуру механизма государства кроме государственного аппарата входят государственные учреждения и государственные предприятия.

Государственные учреждения -- это такие государственные организации, которые осуществляют непосредственную, практическую деятельность по выполнению функций государства в различных сферах: экономической, социальной, культурной, охранительной и т.п.

Очень часто считают, что государственные учреждения осуществляют социально-культурные функции в сфере науки, образования, здравоохранения.

Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйственной деятельности в целях производства продукции, либо ее обеспечения, выполнения различных работ и оказания многочисленных услуг для удовлетворения потребностей общества, частных лиц, извлечения прибыли.

Среди организаций и учреждений, относящихся к числу "государственных", есть и неспецифическая часть - организаций и учреждений, которые выполняют хозяйственные, научные, социально-культурные задачи, но которые не имеют властных полномочий. Особенно велик неспецифический блок учреждений и организаций в обществах, где государство выполняет непосредственно хозяйственную и социально-культурную деятельность.

Государственный аппарат специально предназначается для осуществления государственной власти, на его структуру и принципы формирования оказывают влияние различные факторы экономического, политического, исторического, религиозного и иного характера, функциональные изменения с неизбежностью требуют преобразования государственного аппарата, появления новых органов государства.

Государственному аппарату присущи характерные черты:

¦ наделен специальными полномочиями по принудительному исполнению воли государства;

¦ имеет в своем распоряжении специально обученный личный состав и технические средства;

¦ имеет разветвленную структуру, каждое подразделение которой выполняет определенные функции;

¦ строится на основах четкой внутренней организации и жесткой дисциплины;