Эффективность государственного и муниципального управления в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы курсовой работы связана с тем, что современный этап развития России требует от органов государственной и муниципальной власти уделять все большее внимание формированию повышения эффективности работы государственной власти и институтов государства. Для достижения этой цели на протяжении последних лет в России проводится реформа администрирования, которая направлена на внедрения в работу органов государственной власти эффективных методик управления, соответствующих по уровню сложности современным условиям и требующих от системы государственного администрирования прозрачности, открытости, своевременности и адаптивности по отношению к запросам внешней среды.

В системе государственного и муниципального управления ключевым моментом, опровергающим или поддерживающим определенные методы и формы деятельности, является эффективность. В связи с этим большую часть проблем механизма государственного управления можно объединить в одну проблему, которая является наиболее острой и важной как для федерального и регионального уровней, так и межгосударственного уровня. Это проблема эффективной организации деятельности сферы государственного и муниципального управления. Данной проблеме посвящены научные исследования, ее обсуждают по телевидению, в среде чиновников и политиков. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем, очевидна и сложность построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России.

Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления.

Целью курсовой является определение эффективности государственного и муниципального управления в России. Для этого необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть понятие "эффективность управления";

- рассмотреть показатели и критерии эффективности управления;

- рассмотреть оценку эффективности муниципального управления;

- рассмотреть оценку эффективности государственного управления.

1. Содержание и сущность эффективности управления

1.1 Понятие эффективности управления

Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ. Атаманчук Г. В. Управление - социальная ценность и эффективность. М.: 2009; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: 2008.; Эффективность государственного управления., под ред. С. А Батчикова, С.Ю Глазьева: Пер. с англ. М.: 2012; Аганбегян А. Г Управление и эффективность М.: 2011; Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // Власть, 2009, № 5; Эффективность государственной власти и управления в современной России. под ред. Игнатова В., Р-на-Дону: 2009; Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: Пер. с англ. М.: 2009; Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. - М.: Дело, 2008и др. Тем не менее, для того чтобы достичь указанной эффективности на практике, она же продолжает сталкиваться с проблемами различного характера такими как: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей.

Помимо этих примеров, в большинстве случаев представления об эффективности, как и подходы к эффективности управления (и государственного управления как его части), только усложняется. Оценивая эффективность социальных систем, уже используют сложные системы показателей. В теориях групповой политики главными факторами, определяющими эффективность группового взаимодействия, являются Глоссарий. ru : словари по общественным наукам.// Yandex.ru, <http://slovari.yandex.ru/: внешняя среда; тип задачи, поставленной перед группой; численность группы; руководство группой; технология группового принятий решений; взаимодействие между членами группы; мотивация в группе.

Понятие "управления" имеет множество трактовок, однако, большая их часть сводится к пониманию управления как направленного процесса воздействия (взаимодействия) различных сил, способных привести к изменению текущего состоянию их взаимодействия. Подобный подход к определению "управления" настолько широк, что не может не отражаться на последствиях, в результате чего последнее стало охватывать почти безбрежное количество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Юрид. Лит., 2008. - с.21.. Исходя из этого следует иметь в виду, что при осуществлении управленческого воздействия, как правило, некоторые характеристики субъекта и объекта направленного процесса управления коррелируют друг с другом, находя точки взаимного соприкосновения и изменения существующей ситуации или отношений. Современные российские теории управления, и принятия решений в частности, обходят эту особенность политического и экономического процесса, так как она требует изменения не только существующих моделей управленческого процесса, но и способа мышления людей, которую эту деятельность осуществляют.

Учитывая особенности процесса управления, описанные выше, можно конкретизировать рассмотрение проблемы эффективности управления. Эффективность в социальных системах весьма многосоставное и многозадачное явление. Учитывая постоянное расширение процессов управления в трактовках социальных, политических, юридических наук, установить общеупотребительные критерии эффективности управления, государственного управления в частности, представляется весьма затруднительным. Если в чистом экономическом смысле эффективность проста и понятна, то в теориях управления её приходится считать свойством управленческой системы, что выливается потом в требование эффективности управления как основного фактора осуществления этого процесса. Другими словами, эффективность считается непременным атрибутом деятельности управленческой системы, и изменения в системе управления, как и создание теоретических моделей этих изменений, создаются с целью повышения эффективности.

В современной политической науке существует несколько моделей процесса принятия политико-управленческих решений. Это рациональная модель См . - Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision - Making Process in Administrative Organizations. New York , 2009 Г. Саймона, инкрементальная модель Линдблом Ч., Политика и рынки. Политико-экономические системы мира., М.: Институт комплексный стратегических исследований, 2005. Ч. Лидблома, модель политико-управленческого цикла. Рациональная модель принятия политико-управленческих решений Г. Саймона построена на рациональном переборе альтернатив решения и конечном выборе (причём deciding и doing являются равнозначными частями решения), выстроенной системе целеполагания организации, и выстроенной системе управления, предполагающей определённый образ поведения членов организации. Причём целеполагание также определяется рациональным путём, при этом процесс принятия решений в организации не прекращается. Рациональной модель названа именно в связи с всеобъемлющим рационализмом, при этом уровень иррационального отбора вариантов решений допускается только на нижем управленческом звене Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision - Making Process in Administrative Organizations. New York , 2009. - p .2..

Эффективность государственного управления на основе рациональной модели достигается обычно за счет специализации квалифицированного управленческого персонала и формально тщательного распределения обязанностей, хотя вряд ли одна хорошо построенная структура государственного управления гарантирует эффективность деятельности всей системы управления.

С точки зрения рационализма единственным критерием эффективности государственного управления является управленческое решение, принятое по формальной процедуре, то инкрементализм полагает, что весь процесс государственного управления нужно рассматривать в динамике, учитывать стратегические цели, изменяющиеся внешние условия, новые ценностные установки. Циклические модели, или модели политико-управленческого цикла обобщенно базируются на том, что процесс принятия решений проходит определенное количество этапов -- от осознания проблемы до ее практической реализации: Построение повестки дня; Формулирование альтернатив; Принятие (выбор) решения; Реализация решения; Оценка результатов и изменение решения.

Естественно, что в целом модели процесса принятия государственных управленческих решений не могут в полной мере отразить показатели эффективности системы государственного управления. В современных условиях одних рациональных бюрократических механизмов принятия решений в государственном управлении явно недостаточно: новые жизненные реалии требуют постоянного совершенствования технологий как ответа на возникающие вызовы политических систем.

Отечественные ученые Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. С.486-502;Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С.334-339. признают, что оценка эффективности систем государственного управления является относительно новым направлением, поэтому окончательных критериев общей социальной эффективности системы государственного управления пока не выработано. Но те, что уже предложены исследователями, могут использоваться в управленческой практике.

1.2 Содержание понятия "эффективность государственного управления"

Рациональное и эффективное государственное управление требует связанности целей, средств и результатов их реализации, так как только оно создает кругооборот в системе государственного управления, рождает к нему доверие общества, людей и стимулирует управленческие процессы.

Место и роль государственного управления в механизме "разделения труда" определялись следующими характеристиками:

государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона"; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были "привязаны" прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. М.: РАГС, 2010..

Содержание понятия “эффективность деятельности” вообще известно - это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Они могут быть использованы при определении рассматриваемого нами понятия эффективности государственного управления. Однако полной экстраполяции (перенесения) признаков понятий экономической или управленческой эффективности быть не может.

Проблема - в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия “эффективность государственного управления” и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: “затраты - выпуск”, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

“Общественные цели” - в конечном счете - это политически значимые цели; “результаты” - объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); “государственные ресурсы” - экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.

Специфическое содержание понятия “эффективность государственного управления” можно также определить через модель - соотношение “вход-выход”, характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления как ее части. На “входе” системы: требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта - легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений.

На “выходе”: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы). Внутри системной модели “вход-выход” формируются и действуют подсистемы, дублирующие системную в применении к анализу эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов государства по отношению к другим органам, так и внешней - по отношению к обществу или его части. В таком контексте используются понятия: “частичная эффективность” и “полная эффективность”.

Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая - показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как “полная эффективность”.

1.3 Критерии и показатели эффективности государственного управления

Понятие “критерий эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта. Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса.

Проблема оценки эффективности -- это проблема анализа управленческой деятельностииэиэпринимаемыхирешений.

Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” -- термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания). Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества.

Система ценностей есть плод коллективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.

В основе критериев эффективности -- принципы государственного управления являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта -- политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное, объясняется тем, что относительность оценочных критериев эффективности, зависит прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует.

Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы -- все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет такое политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел такому обществу естественная самоорганизация. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации -- один из самых универсальных показателей эффективности управления. Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы.

Процедура оценивания -- это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию.

Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов. Соответствие результатов решений ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения не наступает спонтанно. Оно должно достигаться повышением уровня функционирования всей системы управления, адекватностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.

Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь -- показатель того, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта. В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический (данные критерии рассмотрены в Таблице№1).

Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу -- “затраты- выпуск” или “затраты-результат” характеризует прагматический критерий.

Таблица№1-Система критериев государственного управления

Рассмотренные критерии эффективности государственного управления являются общими, в том смысле, что они могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества.

Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий -- также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов.

Интегральный показатель -- соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем “соответствие ценностям”. Хотя понимание государственных интересов -- тоже проблема. Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан -- избирателей, состояния здоровья.

Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и техникумов в энное число гимназии, колледжей и лицеев. Главное -- в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует.

Относительно прагматического критерия эффективности. Оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это -- база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства. Вульгарный прагматизм в образовательной и научной политике противоположен коренным интересам народа.

Эффективность государственного управления складывается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому анализом общих критериев эффективности не исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления.

Например, для политического управления -- это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального -- обеспечение повышения качества жизни и т.д. Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни.

Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения “чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат” может успешно “работать” при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям.

Такие решения “можно назвать эффективными, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках выбора”. Глобальные экономические решения так или иначе затрагивают социальную сферу и политику, где не представляется возможным посчитать “чистые положительные результаты”, равно как и “допустимые” или “заданные временные”, “самые низкие издержки”. Кроме того, следует учитывать, что эффективность социально-политических решений прямо во многих ситуациях не связана ни с самыми низкими издержками, ни с высокими, а тем более -- с заданными. Издержки таких решений преимущественно не запрограммированы, что не означает бесконтрольности.

2. Эффективность государственного и муниципального управления в России

2.1 Оценка эффективности муниципального управления

Эффективность власти - одна из наиболее важных интегральных характеристик власти, показывающая степень выполнения ею своих задач и функций. Практически это означает гарантированное проведение в жизнь компетентных властных распоряжений с наименьшими затратами и издержками в максимально короткие сроки.

Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне - в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы. Перечень этих проблем - вопросов местного значения - раскрыт в статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Для того чтобы муниципальная власть могла реально решать вопросы местного значения, в Налоговый и Бюджетный кодекс РФ будут внесены кардинальные изменения, после вступления которых в силу муниципальная власть получит большие ресурсы и полномочия. Как отметил Президент РФ Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию, "вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы".

Справятся ли местные управленцы с растущими потребностями населения, смогут ли решать сложнейшие проблемы управления? Долгое время на местном уровне существовал миф, что как только орган управления будет выбираться самим населением, жизнь сразу улучшится. Такая точка зрения отражена в прежнем законодательстве о местном самоуправлении, в котором обязательно было наличие в муниципальных образованиях только представительного органа. Однако этого оказалось недостаточно. Второй, более стойкий и удобный миф - дать местному самоуправлению много денег в виде постоянной налоговой базы, и тогда все проблемы решатся. Это не так по многим причинам: -- даже огромные финансовые резервы могут просто разворовываться, о чем свидетельствует практика последних десятилетий. Так Президент РФ Д. А. Медведев главной проблемой обозначил государственного и муниципального управления - коррупцию.

Нужно задуматься, почему в похожих по условиям муниципальных образованиях, с одинаковыми наполняемостью муниципального бюджета и объемом ресурсов, люди живут по-разному: где-то все относительно благополучно и население довольно работой местной власти, а где-то среда обитания запущена и люди резко критикуют власть.

Для этогоэнужно научиться управлять: -- финансами, то есть рационально планировать и управлять даже небольшими бюджетными доходами, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, искать инвесторов и т.д.; -- инновациями, то есть овладевать новыми технологиями управления с помощью консультантов и экспертов; -- человеческим потенциалом, прежде всего потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества; -- информационными технологиями, ставя их на службу местной власти. Качество местной власти определяется качеством профессиональной подготовки сотрудников и системой органов местного самоуправления. И в этом плане решающее слово принадлежит государственной власти. В законодательстве местному самоуправлению гарантирована государственная поддержка: правовая, финансовая, организационная, методическая.

Главное внимание уделяется правовой и финансовой поддержке местного самоуправления - это необходимый минимум. Но без профессиональной организации местного самоуправления ни правовая, ни финансовая поддержка не работают. Неслучайно в развитых странах все более возрастает роль организационной поддержки местного самоуправления.

Организационная поддержка государством местного самоуправления системно реализуется в настоящее время в России органами государственного управления:

1. Разработаны четкие цели-ориентиры для органов местного самоуправления - это критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления. Особое значение имеет то, что критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления логически взаимосвязаны с оценкой органов федеральной власти и власти субъектов РФ и являются их прямым продолжением на местном уровне.

2. Сформирована новая система органов местного самоуправления, обязательных для осуществления реального права населения на местное самоуправление, которая включает в себя главу муниципального образования, представительный орган и местную администрацию.

3. Разработаны новые механизмы прямой и обратной связи субъекта и объекта муниципального управления - комплекс разнообразных форм и методов подготовки и обсуждения с населением важнейших управленческихэрешений.

4. Внедряются инновационные механизмы для обеспечения прозрачности власти и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления: обязательное опубликование докладов о результатах работы на официальных интернет-сайтах муниципалитета и субъекта РФ, обязательное проведение социологических опросов населения.

5. Сформирован механизм выявления и поощрения лучших управленцев, благодаря которому возможно создание позитивной конкурентной среды.

Как показала длительная практика взаимодействия муниципальных и региональных органов, конкурентная среда может быть и негативной - если муниципальные руководители конкурируют не по показателям, характеризующим качество жизни населения и степень внедрения новых методов и принципов управления, а по иным своим качествам. И в такой негативной среде поощрительные финансовые средства муниципалитеты получали в силу субъективных причин.

6. Разрабатывается механизм управленческого контроля мониторинга эффективности работы муниципалитета. Принципиальным новшеством такого механизма является составление перечня показателей, необходимых для определения неэффективных расходов местных бюджетов.

7. Установлены санкции за неэффективное управление, вплоть до введения временного финансового управления. Особенно перспективным в плане становления эффективного местного самоуправления является создание института профессиональных управляющих местной администрацией, призванного повысить профессионализм муниципальных служащих. Мы перечислили лишь первые шаги на пути к эффективной профессиональной организации местного самоуправления.

Эти шаги можно критиковать за определенную незавершенность и научную недоработанность, но они сделаны, и такие инициативы государственной власти, безусловно, должны быть поддержаны и развиты научным сообществом. Для того чтобы выполнить программу развития России до 2020 г. и подняться на достойный уровень жизни, предстоит внедрить еще более сложные инновации в организации местного самоуправления.

Самая сложная работа аналитиков на государственном уровне - это определение стандартов качества муниципальных социальных услуг и процедур их предоставления, то есть муниципальных регламентов.

Следующим шагом должен стать переход от формулирования показателей эффективности к определению индикаторов эффективности - как минимально необходимых, так и лучших.

Эффективность должна измеряться конкретными индикаторами, одинаковыми для всех муниципалитетов - городских округов или муниципальных районов со сходными условиями деятельности. Затем последует разработка федеральных и региональных нормативов финансового и прочего ресурсного обеспечения конкретных стандартов и процедур качества муниципальных услуг.

Если говорить о методической поддержке государством местного самоуправления и развитии муниципальных кадров, то главной здесь является необходимость обучения муниципальных служащих принципам управления после концептуальной и методической разработки содержания качественных муниципальных социальных услуг. Нужно объяснять, как можно добиться эффективности, обучать новым управленческим технологиям. На сегодняшний день муниципальное профессиональное образование - наиболее слабое звено в местном самоуправлении. Если рассматривать муниципальных управленцев как первую ступень единой системы управления Россией, то необходимо системно подходить к их профессиональной подготовке.

В России формируется единая система кадрового резерва государственной и муниципальной службы. Веский аргумент в пользу такого шага - введение классных чинов для муниципальных служащих, создание условий для ротации на государственной и муниципальной службе. Но ведь это можно сделать только в том случае, если существует системная профессиональная подготовка, непрерывное профессиональное образование государственных и муниципальных служащих. Государственных служащих учат системно, строго в соответствии с законодательством, каждые три года сотрудники посещают курсы повышения квалификации.

Обучение строится на основе федеральных и региональных образовательных стандартов по специальности "Государственное и муниципальное управление". Муниципальных служащих учат по мере возможности, в силу понимания главой субъекта РФ важности обучения. Однако разовые учебные мероприятия, которые иногда в экстренном порядке организуются для обучения части муниципальных управленцев, не могут повысить качество управления. Началом качественной профессиональной подготовки муниципальных управленцев должна стать разработка государственного образовательного стандарта по муниципальному управлению современного уровня.

Системный подход к профессиональной подготовке муниципальных управленцев означает совершенствование государственного стандарта и процедур профессиональной подготовки:

--определение и строгое соблюдение четких периодов повышения квалификации муниципальных управленцев;

--взаимосвязь обучения не только с сиюминутными, но и с перспективными задачами проведения реформы местного самоуправления;

--четкое выделение специфики муниципального управления в структуре госстандарта и формирование комплексного объема знаний и компетенций по данному направлению.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодательно создан институт профессиональных управляющих местной администрацией. Логика становления института профессиональных управляющих местной администрацией требует вслед за законодательным закреплением статуса реальных действий по формированию корпуса кадров управленцев. Должен быть создан корпус высококлассных специалистов, которые могут мобильно передвигаться по муниципальным образованиям России и участвовать в конкурсах.

Запуск таких процессов горизонтальной мобильности позволил бы создать возможности для профессионального роста и обмена успешным опытом в среде профессиональных управляющих. В итоге они смогли бы более надежно, на инновационной основе, объединить страну посредством управленческих технологий на низовом, муниципальном уровне. Где взять кадры для конкурсов на должность профессионального управляющего местной администрацией?

С 2003 г. (с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ) по настоящее время не создано ни одной образовательной структуры по подготовке профессиональных управляющих местной администрацией. Только в Российском государственном социальном университете для студентов дневного и вечернего отделений по специальности "Государственное и муниципальное управление" второй год ведется факультативный курс "Профессиональный управляющий местной администрацией". Реализацию качественного образовательного стандарта должна обеспечивать система высших и средних специальных учебных заведений. Для системы профессиональной подготовки необходимо отбирать талантливых и патриотически настроенных преподавателей, обучать их в России и стажировать в развитых в этом отношении странах мира.

С целью повышения уровня профессионализма местных управленцев и совершенствования организации органов местного самоуправления необходимо создать мощную инфраструктуру профессионального образования муниципального управления, которая должна включать в себя следующие звенья:

-- Всероссийскую муниципальную академию;

-- структуры профессионального образования в регионах: институты, обучающие и оценочные центры;

-- научно-исследовательские институты и лаборатории управленческих технологий по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления;

-- консультационные центры;

-- профессиональные ассоциации муниципальных управленцев, профессиональных управляющих местными администрациями;

--эструктуры помощи по профессиональному развитию муниципальных кадров в Ассоциации малых и средних городов России и других ассоциациях муниципальных образований.

Наладить эффективную работу муниципалитетов жизненно важно для граждан России. Мы живем и работаем на территории муниципальных образований. Оптимальные управленческие решения, принятые на государственном уровне, как и наказы населения, будут в конечном итоге исполняться (или не исполняться) местной властью. Качественно муниципальная власть сможет работать только в том случае, если она профессионально обучена и рационально организована.

3. Оценка эффективности государственного управления

В России сложившаяся система оценки эффективности государственного управления определялась основными направлениями административной реформы, проводившейся в стране с 2003 года. Следует заметить, что на эту систему повлияли как конкретные установки, связанные с параллельной бюджетной реформой, реформой государственной службы и реформой местного самоуправления, так и общие идеологические установки, определяющие общий характер реформирования различных направлений деятельности государства. Если в мире общие подходы к оценке эффективности государственного управления складывались сначала под влиянием идеологии "нового государственного менеджмента", а затем корректировались концепцией "публичного правления" (public governance), Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценности, эффективность. - М.: Академический проект, 2006. то в России наблюдается более сложная идейна картина реформ.

При доминировании идеологии экономического подхода к государственному управлению ("новый государственный менеджмент", "качество государственного производства услуг", "экономия ресурсов"),эоценки эффективности формировалась под влиянием также идеологии рационального управления (принцип бюрократии), патернализма, "реактивного государства" и др. То есть система оценки эффективности не была однородной и не учитывала ограниченность "экономизма" применительно к государственному управлению. С этим связан и слабый интерес именно к социальной эффективности управления, о которой говорилосьэвыше.

Однако положительным шагом было стремление перенести идею эффективного государственного управления в плоскость выработки национальной модели оценивания и ее внедрения в практику государственного управления.

В предыдущие годы оценка эффективности государственного управления осуществлялась на основе введения в ходе бюджетной реформы системы бюджетирования, ориентированного на результат, БОР (Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 года). В рамках этой системы сформировался механизм оценки эффективности, связанный с подготовкой докладов о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов государственной власти (ДРОНД).

В 2007 году Указом Президента РФ от 28 июня были определены система и перечень показателей для оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ.

В 2008 году Указом Президента от 28 апреля система показателей была определена для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. 9 февраля и 28 марта 2008 года Правительство Российской Федерации внесло изменения в Концепцию административной реформы и отодвинуло срок ее реализации с 2008-го на 2010 год. При этом в центре внимания находились вопросы повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Существенными изменениями в этом подходе к эффективности были следующие моменты:

-- система оценки эффективности увязывалась с созданием комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности;

-- ставилась задача разработки ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;

-- ставилась задача "реализации единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС “Управление”)";

-- создание механизмов конкурентного распределения ресурсов в ведомствах;

-- определялось формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №1663-р утверждены "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года". Ключевым условием успеха в решении определенных этим документом задач "является повышение качества работы системы государственного управления и местного самоуправления. При этом основной акцент делается на конечной результативности и эффективности исполнения функций и полномочий, на мотивациях государственных и муниципальных служащих в достижении поставленных целей. Одновременно на всех уровнях власти будет развернута борьба с коррупцией и бюракратизмом". Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №1663-р утверждены "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года" [Электронный ресурс]. - Режим доступа:www.minpromtorg.gov.ru, свободный.

К существенным недостаткам и узким местам формирующейся системы оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти следует отнести ряд моментов. Во-первых, ряд критериев оценки эффективности исполнительных органов государственной власти имеет отношение к структурным и деятельностным характеристикам, однако вся система слабо работает на оценку доли деятельности органов власти в социально-экономической эффективности соответствующей сферы активности. Как, например, отмечает Министерство промышленности и торговли в "Итоговом докладе", "по таким направлениям, как нормативно-правое регулирование, дипломатическая и информационная деятельность, влияние соответствующих действий на целевые показатели (например, индекс промышленного производства и т. д.) или экономический эффект подсчитать либо практически невозможно, либо он оказывается несопоставим с бюджетными расходами. Так, например, изменение расходов на содержание центрального аппарата Министерства невозможно связать с количеством и эффективностью разработанных и принятых ключевых соответствующая работа производится непосредственно сотрудниками, финансируемыми из фонда заработной платы. Даже в тех случаях, когда дело касается прямого бюджетного финансирования той или иной хозяйственно-экономической деятельности -- в рамках ФЦП, мер по поддержке экспорта и т. п., -- оценить экономический эффект и степень влияния на целевые индикаторы в настоящее время не удается с необходимой степенью научной обоснованности и экономической строгости.