Саморегулируемые организации как особые группы интересов в строительстве отрасли

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Интерес к саморегулированию хозяйственной деятельности повысился в связи с попытками формулирования и реализации государственной политики по оптимизации функций государства в экономике. Задача снижения административного давления на бизнес впервые была поставлена в экономической программе Правительства России на долгосрочную перспективу, принятой в 2001 году, и развита в последующих программных документах. В идеале необходимо обеспечить систему, при которой государство вмешивается в экономику только в тех случаях, когда никакими иными способами решить существующие проблемы невозможно, и выгоды от государственного вмешательства превышают связанные с ним издержки.

За рубежом развитие саморегулирования бизнеса проходило «снизу»: в отдельных видах деятельности формировались механизмы и инструменты саморегулирования, которые проходили апробацию в течение десятилетий, а в некоторых областях деятельности - и столетий. В России, наоборот, процесс формирования саморегулирования начался «сверху» путем законодательного введения такого института регулирования, при этом происходило поэтапное замещение действующего государственного регулирования в соответствующих направлениях деятельности.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики было определено в качестве приоритетного направления административной реформы.

Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, одним из мероприятий в рамках проведения административной реформы являлась разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти.

С января 2010 года каждая строительная организация может легально работать только при наличии допуска СРО. Саморегулируемая организация это некоммерческая организация, информация о которой заносится в государственный реестр. Деятельность подобной организации основана на членстве индивидуальных предпринимателей, а также юридических лиц, которые выполняют инженерные изыскания или занимаются архитектурно-строительным проектированием, строительством, ремонтом или другими аналогичными работами. Регулирует СРО в строительстве закон, согласно положениям которого компании имеют возможность получить строительный допуск лишь при соблюдении определенных условий.

Существует несколько видов саморегулируемых организаций (СРО) строительной области:

· Проектные СРО: это некоммерческое партнерство организаций, деятельность которых ведется в области проектирования объектов капитального строительства. Информация об этих компаниях заносится в реестр СРО проектировщиков.

· Строительные СРО: партнерство организаций, осуществляющих деятельность в области строительства. Данные об этих фирмах заносятся в реестр СРО строителей.

· Инженерно-изыскательские СРО: партнерство организаций, которые ведут деятельность в области инженерных изысканий.

Возникшее саморегулирование в строительстве, в настоящий момент, это единственный выход вывести строительную отрасль России на должный уровень. СРО в области строительства должны решить такие важные проблемы, как повышение качества производимых строительных работ и повышение ответственности всех участников строительных мероприятий перед своими потребителями.

Институт саморегулирования - это классический механизм гражданского общества в предпринимательской среде, который обеспечивает дополнительный надзор и контроль по отношению к государственному регулированию. В гражданском обществе за низкое качество, опасность строительной продукции каждого отдельного строителя - члена СРО - несут коллективную ответственность все члены этой организации, независимо от того, кто допустил конкретный брак.

Развитие механизмов саморегулирования в отличие от института лицензирования позволяет обеспечить необходимый уровень профессионального представительства рынка в диалоге с властью в вопросах защиты своих интересов и прав, а с потребителями - в вопросах самозащиты их прав, персонифицировать наиболее авторитетных и компетентных, по мнению самого рынка, участников.

В развитых странах саморегулирование в строительстве существует достаточно длительное время, с успехом заменив регулирование этой отрасли государством. В России СРО создаются для обязательств выдачи допусков строительным компаниям для выполнения работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства. Допуск можно получить лишь при вступлении в СРО, это решает достаточно много проблем.

По замыслу инициаторов механизма введения института СРО, он должен создавать абсолютно четко выстроенную структуру по регулированию услуг, предоставляемых строительными компаниями, что закреплено законодательством. СРО вводит единые стандарты и правила для всех участников рынка. Строительный рынок благодаря появлению СРО становится более открытым, гарантированным, качественным и цивилизованным.

Внедрение и развитие института саморегулирования позволяет профессиональному сообществу участвовать в решении общих вопросов, что способствует более эффективной деятельности участников строительного рынка.

Система саморегулирования в строительной отрасли состоялась, что подтверждается положительными оценками большинства субъектов Российской Федерации, на смену государственному лицензированию пришло профессиональное регулирование со своими целями и задачами.

1. Понятие и сущность саморегулируемых организаций в строительстве

Саморегулирование - самостоятельная инициативная деятельность субъектов, содержанием которой является разработка и установление правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также осуществление контроля соблюдения всех юридических норм.

Саморегулирование осуществляется на условиях вступления субъектов в специализированные организации - негосударственные некоммерческие партнёрства, объединяющие на добровольной основе субъектов предпринимательской деятельности по признаку единства отрасли, рынка производимых товаров (работ, услуг) или одного вида деятельности.

Саморегулирование профессиональной и предпринимательской деятельности - наиболее эффективный механизм работы рынка, позаимствованный из зарубежной практики. Внедрение этого метода координации между различными структурами Российской Федерации связано с частичной отменой лицензирования и переходом на качественно новый этап в системе взаимодействия государства и общества.

Саморегулируемые организации (СРО) возникают в различных промышленных и производственных отраслях в результате роста самосознания у участников деловых отношений. Это позволяет исключить влияние надзорных органов из тех сфер контроля, где их присутствие представляется излишним.

Цель создания СРО - дебюрократизация российской экономики и формирование новых гражданско-правовых институтов, направленных на укрепление практики ответственного ведения хозяйственной деятельности.

Поскольку целью создания саморегулируемых организаций является, в первую очередь защита публичных интересов, нормативные требования к структуре саморегулируемой организации и системе взаимоотношений саморегулируемых организаций с представителями своей отрасли и органами власти должны быть регламентированы достаточно детально, во всяком случае, такая регламентация представляется необходимой на первых этапах развития институтов саморегулирования.

2. Особенности саморегулирования в строительной отрасли

Саморегулируемая организация строителей (СРО) - вид некоммерческой организации, основанной на членстве индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, выполняющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.

Саморегулирование в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (строительной деятельности) регулируется следующими нормативно-правовыми актами:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ;

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ;

3. Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях";

4. Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях";

Другими нормативно-правовыми актами.

Саморегулирование в строительстве введено в Российской Федерации с 1 января 2009 года взамен строительных лицензий (лицензий на деятельность в области строительства зданий и сооружений I и II уровня ответственности).

Содержанием деятельности саморегулируемой организации являются разработка и утверждение документов, предусмотренных статьёй 55.5 Градостроительного кодекса РФ, а также контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований этих документов.

Основными целями саморегулируемых организаций строителей являются:

1. Предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее -- вред) вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций;

2 Повышение качества выполнения строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

3. Информированию профессиональных участников строительной деятельности.

Саморегулируемые организации в строительстве создаются:

по региональному принципу;

по межрегиональному принципу;

по отраслевому принципу.

Членство в строительной саморегулируемой организации (СРО), является обязательным требованием для строительных организаций и индивидуальных предпринимателей занимающихся строительной деятельностью позволяющем осуществлять строительную деятельность.

Члены строительной саморегулируемой организации (строительной СРО) для осуществления строительной деятельности должны получить свидетельство о допуске к работам в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (допуск к строительным работам).

Государственный контроль за деятельность СРО в сфере строительства и ведение государственного реестра саморегулируемых организаций выполняет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Институт саморегулирования с обязательным членством в строительном комплексе введен с принятием Федерального закона от 22 июля 2008 г. №148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Введение механизмов саморегулирования преследовало цели дебюрократизации строительного сектора, в первую очередь, замены недостаточно эффективной системы лицензирования строительной деятельности, не обеспечивавшей качественного отбора фирм, действующих в строительной сфере, и характеризовавшейся значительным числом коррупционных правонарушений, отсутствием возможности организации реального контроля за лицензированием.

Вопросы отмены процедуры лицензирования в строительной деятельности и ее замены механизмами саморегулирования проходили широкое обсуждение в течение достаточно продолжительного промежутка времени и к концу 2007 года, с выходом Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях», приобрели достаточно четкие нормативные очертания. Для целей обеспечения поступательного перехода от прямого государственного регулирования отрасли к регулированию «корпоративному», законодательством был предусмотрен переходный период: в течение всего 2009 года предприятиям строительного сектора предоставлялась возможность осуществления деятельности как на основании ранее выданных строительных лицензий, так и на основании выданных саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам, влияющим на безопасность объектов строительства. С 1 января 2010 года осуществление работ по инженерным изысканиям, проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, стало возможным только при наличии у исполнителя работ допуска, выданного саморегулируемой организацией.

Следует отметить, что рынок строительного комплекса, в рамках которого на момент принятия решения о переходе к модели саморегулирования функционировало порядка 250 тысяч предприятий различных организационно-правовых форм, характеризуется значительной степенью неоднородности, в первую очередь, за счет существования в рамках отрасли, целого ряда видов работ определенной специфики. Указанное обстоятельство во многом предопределило формирование модели саморегулирования в строительном комплексе в том виде, в котором она существует в настоящее время. Так, в частности, сложившаяся система саморегулирования, в отличие от всех иных отраслевых систем, применяющихся в настоящее время в Российской Федерации, является двухуровневой: само по себе членство в саморегулируемой организации является необходимым, однако недостаточным условием выхода на рынок - фактическим основанием для начала осуществления работ в области инженерных изысканий, проектирования и строительства является наличие выданного саморегулируемой организацией допуска к отдельным видам таких работ.

Важнейшими подзаконными актами, регламентирующими вопросы выдачи саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к осуществлению работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, являются:

* Постановление Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. №48 «О минимально необходимых требованиях к выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах капитального строительства, оказывающим влияние на безопасность указанных объектов»;

* Приказ Минрегиона России от 30 декабря 2009 г. №624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства».

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации саморегулируемой организацией строительного комплекса признается некоммерческая организация, основанная на членстве индивидуальных предпринимателей и/или юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, сведения о которой внесены в государственный реестр саморегулируемых организаций.

Некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, или саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, при условии соответствия некоммерческой организации следующим обязательным требованиям:

1. Объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем пятьдесят индивидуальных предпринимателей и/или юридических лиц;

2. Наличие компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем пятьсот тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации, или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, в размере не менее чем сто пятьдесят тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации.

Некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство, при условии ее соответствия следующим требованиям:

1. Объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем сто индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц;

2. Наличие компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем один миллион рублей на одного члена некоммерческой организации, или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, в размере не менее чем триста тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации.

Также Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Градостроительный кодекс Российской Федерации внесены дополнения, устанавливающие специальные требования по размеру взносов в компенсационный фонд для организаций, осуществляющих деятельность в области организации работ по подготовке проектной документации и строительству. В соответствии с внесенными изменениями размер взноса в компенсационный фонд таких организаций может варьироваться от 150 тысяч рублей до 4,5 млн. рублей при организации работ в области подготовки проектной документации и от 300 тысяч рублей до 30 млн. рублей при организации работ в области строительства.

Кроме того, в обоих из случаев предусматривается наличие следующих документов саморегулируемой организации:

* документа, устанавливающего условия выдачи саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

* документа, устанавливающего правила контроля за соблюдением членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования;

* документа, устанавливающего систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. №864 «О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, а также ведение реестра указанных организаций осуществляются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

На 31 декабря 2015 года в государственном реестре саморегулируемых организаций зарегистрированы 502 саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, осуществляющих подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.

Таблица 1. Статистика внесения и исключения сведений о саморегулируемых организациях в государственный реестр саморегулируемых организаций

год	Количество саморегулируемых организаций, сведения о которых внесены в государственный реестр саморегулируемых организаций/ исключены из государственного реестра саморегулируемых организаций
	всего	основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства	основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации	основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания
2009	293	165	110	18
2010	129/2	65/2	53	11
2011	18	9	5	4
2012	33	17	11	5
2013	26	16	9	1
2014	11	4	6	1
2015	1/7	1/4	0/3	0
Всего	511/9	277/6	194/3	40
Итого на 31.12.2015	502	271	191	40

Таблица 2. Статистика рассмотрения заявлений некоммерческих организаций о присвоении статуса саморегулируемой организации (предоставления права выдачи свидетельств о допуске к определенному виду или видам работ)

Год	Количество заявлений, поданных в Ростехнадзор от некоммерческих организаций	Количество саморегулируемых организаций, сведения о которых внесены в государственный реестр
2009	294	294
2010	128	128
2011	62	18
2012	84	34
2013	88	23
2014	88	12
2015	7	1

В отличие от заложенной Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» и использованной также в рамках иных отраслевых законов логики, приобретение специальной правоспособности (т.е. возможности осуществлять предпринимательскую деятельность в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства) происходит для представителей строительного комплекса не в связи со вступлением в саморегулируемую организацию как таковым, а только после прохождения дополнительной административной процедуры - получения допуска на отдельные виды работ от СРО.

Уже сам по себе подход вызывает целый ряд вопросов, поскольку в соответствии с использованной нормативно-правовой моделью предприниматель (организация) принуждается к вступлению в саморегулируемую организацию и, соответственно к уплате целого ряда обязательных платежей, однако осуществление указанных действий само по себе еще ничего предпринимателю не гарантирует. Более того, для целей выдачи свидетельств о допуске на определенные виды работ общим собранием членов должен быть утвержден перечень таких видов работ, т.е. на практике может складываться ситуация, в которой виды работ, представляющие интерес для одного из членов саморегулируемой организации, не будут поддержаны общим собранием членов и, соответственно, не будут включены в перечень видов работ, на которые данной СРО выдаются свидетельства о допуске. Индивидуальный предприниматель или организация, понеся существенные временные и материальные затраты, в итоге может так и не получить доступа к осуществлению предпринимательской деятельности.

Это подтверждается и тем, что на сегодняшний день значительное число компаний в сфере строительства одновременно имеют допуски на различные виды работ, выданные разными СРО, увеличивая, тем самым, собственные затраты в несколько раз. Законодательство не ограничивает возможность вступления в более чем одну саморегулируемую организацию, вопрос дублирования вынесен уже на уровень выдачи свидетельства о допуске к определенному виду работ -- иметь несколько выданных разными СРО свидетельств о допуске на один и тот же вид работ запрещается. Указанный подход является прямым следствием выбранной для целей внедрения механизмов саморегулирования в строительном комплексе модели, допускающей объединение участников рынка в рамках саморегулируемых организаций не в соответствии с отраслевой принадлежностью, видами деятельности или специализацией, а без учета вообще каких-либо «профессиональных» признаков и разграничившей лишь сферы инженерных изысканий, проектирования и, собственно, строительства. Фактически, в рамках использованной модели была обеспечена возможность вхождения в состав СРО организаций, несопоставимых как по содержанию и числу видов выполняемых работ, так и, что вполне логично, по уровню риска, сопутствующего их реализации, т.е. был нарушен основной принцип создания саморегулируемых организаций, заложенный в рамках базовой модели саморегулирования.

Нарушение принципа «отраслевого» единства в рамках саморегулируемых организаций строительного комплекса привело к возникновению целого ряда трудноразрешимых проблем, затрагивающих практически все важнейшие сферы функционирования саморегулируемых организаций и ограничивающих возможности влияния института саморегулирования на повышение регулятивных и деловых процессов в сфере строительства.

В соответствии с требованиями Административного регламента
по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций
в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного приказом Ростехнадзора от 25 июля 2013 г. № 325 (зарегистрирован в Минюсте России 4 февраля 2014 г., регистрационный № 31219), государственная функция по надзору за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства исполняется Ростехнадзором и его территориальными органами.

Плановые и внеплановые проверки деятельности саморегулируемых организаций проводятся ежегодно.

Таблица 3. Сведения о проведенных проверках в отношении саморегулируемых организаций

Год	Плановые проверки	Внеплановые проверки	Итого
2010	1	8	9
2011	6	18	24
2012	12	57	69
2013	8	7	15
2014	114	111	245
2015	108	247	355

По результатам проведенных Ростехнадзором контрольно-надзорных мероприятий установлено, что саморегулируемыми организациями чаще всего допускаются нарушения основных требований законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности и о саморегулируемых организациях в отношении выдачи свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и правил контроля за деятельностью членов саморегулируемых организаций, такие как:

выдача свидетельств о допуске к определенному виду работ до уплаты взносов в компенсационный фонд;

несоблюдение минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске, отсутствие подтверждения наличия в штате члена саморегулируемой организации необходимого количества специалистов для производства работ;

уплата взносов в компенсационный фонд третьими лицами или в рассрочку;

нарушение порядка приема в члены саморегулируемой организации и порядка исключения;

неприменение предусмотренных законодательством мер дисциплинарного воздействия в виде прекращения действия свидетельства в отношении члена саморегулируемой организации, ранее привлеченного к ответственности в виде приостановления действия свидетельства и не устранившего допущенные нарушения;

аффилированность ряда саморегулируемых организаций с кредитными организациями и микро финансовыми организациями.

нарушение требований информационной открытости.

В саморегулируемых организациях отсутствуют сведения о том, на каких объектах строительства и каким образом осуществляют свою деятельность их члены. Статьей 55.13 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что саморегулируемая организация должна осуществлять контроль за деятельностью своих членов. Несовершенство законодательства о градостроительной деятельности и о саморегулируемых организациях привело к тому, что отдельные саморегулируемые организации самоустранились от контроля за деятельностью своих членов либо осуществляют его формально, что подтверждается результатами проведенных проверок.

Кроме этого, предоставленное саморегулируемым организациям
статьей 55.14 Градостроительного кодекса Российской Федерации право на рассмотрение обращений и жалоб на действия членов позволяет саморегулируемым организациям либо оставлять без рассмотрения поступающие обращения и жалобы на нарушения их членами требований технических регламентов, требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований стандартов саморегулируемых организаций, правил саморегулирования, либо рассматривать обращения без выезда к месту выполнения работ и приглашения на рассмотрение лица, направившего жалобу или обращение.

В отношении более чем 80 саморегулируемых организаций и их должностных лиц в 2015 году были возбуждены дела об административных правонарушениях за несоблюдение требований информационной открытости.

За период существования института саморегулирования в строительстве Ростехнадзором из государственного реестра саморегулируемых организаций по различным основаниям исключены сведения о 9 саморегулируемых организациях, в том числе:

сведения о двух саморегулируемых организациях исключены
на основании заявления саморегулируемой организации об исключении сведений о ней из государственного реестра саморегулируемых организаций;

сведения о двух саморегулируемых организациях исключены в соответствии пунктом 2 части 1 статьи 21 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в связи с реорганизацией;

четыре саморегулируемые организации исключены Ростехнадзором во внесудебном порядке в соответствии со статьей 55.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

одна саморегулируемая организация исключена на основании решения суда.

Ростехнадзор в целях исполнения поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по принятию мер, направленных на совершенствование механизмов ответственности субъектов саморегулирования, правил и процедур, обеспечивающих их реализацию, обеспечение максимальной прозрачности деятельности саморегулируемых организаций, а также эффективного государственного контроля и надзора, исключающего случаи недобросовестной деятельности таких организаций, ведет работу по усилению ответственности саморегулируемых организаций
в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства за несоблюдение требований законодательства и пресечению деятельности недобросовестных саморегулируемых организаций.

В настоящее время основной недостаток саморегулирования - это появление недобросовестных СРО, деятельность которых дискредитирует саму идею института саморегулирования. Так, в средствах массовой информации и в информационно-телекоммуникационнной сети «Интернет» публикуется большое количество предложений и рекламы о выдаче допусков «за 1 день», и с рассрочкой взносов, «по 1 заявлению», без дальнейшего сопровождения и контроля.

СРО не заинтересованы в жестком контроле своих членов, так как это может привести к их исключению из организации и к снижению собираемости членских взносов и других обязательных для участников СРО платежей.

Одна из главных причин - недостаток нормативной правовой базы, которая бы способствовала противодействию развития недобросовестности, существует проблема должного контроля СРО за деятельностью их членов. Контроль СРО за деятельностью своих членов является основным рычагом, позволяющим СРО влиять на качество работ, выполняемых при осуществлении строительства.

Также в строительной отрасли компенсационные фонды не используются по своему прямому назначению для осуществления выплат саморегулируемыми организациями в результате наступления солидарной ответственности по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда, в случаях, предусмотренных статьей 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Сумма выплат за 7 лет саморегулирования составила не более 0,1 % от общей суммы компенсационных фондов саморегулируемых организаций. В основном возмещение вреда осуществляется за счет страхового покрытия. Фактически возмещение вреда осуществляется страховыми компаниями по договору гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства

Систему саморегулирования необходимо совершенствовать - с этим согласны как представители власти, так и само профессиональное сообщество. Поэтому мы прилагаем максимум усилий для решения вопросов саморегулирования в отечественном строительном комплексе.

Ряд нормативных правовых актов, направленных на совершенствование саморегулирования в сфере строительства уже разработаны, утверждены и действуют.

В частности, 22 октября 2014 года был принят Федеральный закон, предусматривающий слияние двух нацобъединений СРО - Национального объединения проектировщиков и Национального объединения изыскателей, что должно положительно сказаться на деятельности данных организаций и повлечь за собой незамедлительный эффект повышения качества предоставляемых услуг и более эффективного выполнения обязательств.

В целях повышения ответственности саморегулируемых организаций в строительной сфере и усиления контроля за их деятельностью был также разработан и принят Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 359-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона «О саморегулируемых организациях».

Данный закон направлен на совершенствование системы саморегулирования в сфере строительства, проектирования и инженерных изысканий. В подготовке законопроекта самое активное непосредственное участие принял Минстрой России совместно с Ростехнадзором и национальными объединениями СРО в сфере строительства, проектирования и изысканий. Документ усиливает контроль за деятельностью саморегулируемых организаций и одновременно повышает уровень контроля и ответственности самих СРО за своих членов.

Согласно закону, национальные объединения саморегулируемых организаций наделяются функциями по приему документов от создаваемых СРО и направляют в Ростехнадзор свои рекомендации о возможности их включения в государственный реестр СРО. Также нацобъединения должны вести единый реестр членов СРО.

Также предусмотрена возможность обращения бывшего члена СРО, сведения о которой исключены из государственного реестра СРО, в нацобъединение СРО в целях перечисления внесенных им средств в компенсационный фонд в новую СРО, в члены которой он вступает.

Федеральным законом от 24 ноября 2014 г. № 359-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» Ростехнадзору предоставлено право исключения во внесудебном порядке сведений о саморегулируемой организации по соответствующим основаниям из государственного реестра саморегулируемых организаций с учетом заключения соответствующего Национального объединения саморегулируемых организаций.

В 2015 году Ростехнадзором во внесудебном порядке исключены сведения о четырех саморегулируемых организациях.

Согласно части 19 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации со дня исключения сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций прекращается действие всех свидетельств о допуске, выданных указанной саморегулируемой организацией.

Вместе с тем необходимо отметить, что саморегулируемая организация может обжаловать решение Ростехнадзора в судебном порядке. В случае принятия судом решения в пользу саморегулируемой организации остается открытым вопрос о возобновлении действия ранее прекращенных свидетельств о допуске. Данный момент в настоящее время никак не урегулирован Градостроительным кодексом Российской Федерации. При этом три из четырех исключенных Ростехнадзором во внесудебном порядке саморегулируемых организаций воспользовались своим правом обжалования решения Ростехнадзора и подали исковые заявления в суд.

Кроме того, введены дополнительные основания для исключения СРО из государственного реестра. Например, предоставление саморегулируемой организацией недостоверных сведений о своем месте нахождения, подтвержденное актом органа надзора за саморегулируемыми организациями, уже является основанием для исключения.

В целях реализации норм данного закона Минстроем России утвержден приказ от 8 сентября 2015 г. № 643/пр «Об утверждении порядка взаимодействия Национального объединения саморегулируемых организаций и саморегулируемой организации в случае исключения сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций» (далее - приказ).

В приказе в частности уточняется, что исключенная из госреестра СРО передает в национальное объединение дела своих членов, а также дела лиц, членство которых в саморегулируемой организации прекращено, не позднее десяти рабочих дней с даты регистрации соответствующего обращения нацобъединения.

В случае исключения СРО из государственного реестра СРО средства компенсационного фонда этой саморегулируемой организации должны быть перечислены на банковский счет национального объединения, в котором СРО состояла. Также исключенная из госреестра саморегулируемая организация обязана представить нацобъединению заверенную копию реестра ее членов. Все это должно быть сделано в течение трех рабочих дней с даты регистрации соответствующего обращения нацобъединения.

В случае отказа или непринятия мер по переводу средств компенсационного фонда исключенной саморегулируемой организации национальное объединение может обратиться в органы прокуратуры для проведения проверки и принятия мер прокурорского реагирования.

При этом согласно приказу, нацобъединение вправе использовать перечисленные средства компенсационного фонда только для осуществления выплат в связи с наступлением гражданско-правовой ответственности по обязательствам членов СРО либо для перечисления в другие СРО, куда вступили члены исключенной саморегулируемой организации.

В соответствии с приказом, нацобъединение должно в течение трех рабочих дней после регистрации уведомления об исключении саморегулируемой организации из госреестра разместить информацию об этом на своем официальном сайте. Члены исключенной СРО вправе обратиться в нацобъединение с заявлением о перечислении средств компенсационного фонда на счет другой действующей саморегулируемой организации. Национальное объединение в свою очередь должно выполнить эти действия в течение 2 дней (если средства компенсационного фонда исключенной СРО уже поступили на его счет).

3. Перспектива развития саморегулирования в строительной отрасли

Значительная доля барьеров для предприятий малого и среднего бизнеса в сфере строительства возникает в настоящее время в связи с применением норм приказа Минрегиона России от 30 декабря 2009 г. №624 « Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства».

В указанном приказе определен перечень работ, требующий, как по мнению экспертов, так и по мнению представителей бизнеса и саморегулируемых организаций в сфере строительства, существенной корректировки. Во-первых, сам состав указанных в перечне работ требует пересмотра в связи с тем, что на практике отдельные из них не оказывают влияния на безопасность объектов капитального строительства, а во-вторых, требует отдельного рассмотрения установленная действующим законодательством необходимость получать дополнительный допуск на любые работы на объектах, отнесенных к категории особо опасных и технически сложных, при наличии допуска на те же виды работ на объектах, к указанной категории не относящихся.

В связи с изложенным, целесообразным представляется проведение работы, направленной на дальнейшее сокращение перечня работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Новая проблема для развития саморегулирования в строительном комплексе возникла в связи с введением Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Во-первых, указанное обстоятельство повлекло за собой риск отмены Ростехнадзором действующих допусков на осуществление работ, оказывающих влияние на безопасность особо опасных и технически сложных объектов капитального строительства, поскольку формально принятие указанной нормы создало неопределенность в части установления требований к выдаче свидетельств о допуске к указанным видам работ.

Во-вторых, введенное изменение характеризуется значительным негативным потенциалом с точки зрения воздействия на строительную отрасль в целом, в первую очередь в части создания условий для монополизации отдельных сегментов рынка.

С учетом изложенного, легко прогнозируемы следующие риски:

В случае принятия общим собранием членов саморегулируемой организации, ранее осуществляющей выдачу допусков на работы на объектах использования атомной энергии, решения о прекращении выдачи указанных документов ввиду невозможности распространения повышенных требований на всех своих членов, организации, планирующие осуществлять работы в указанной сфере, будут вынуждены менять саморегулируемую организацию с соответствующими потерями уплаченных членских взносов в компенсационный фонд. Обратно, в случае принятия саморегулируемой организацией решения о выдаче допусков на работы с использованием атомной энергии, часть членов, не соответствующих повышенным требованиям, также будут вынуждены просить об исключении и вступать в иные СРО с аналогичными финансовыми потерями. Кроме того, в каждом из случаев, организациям, перешедшим из одной саморегулируемой организации в другую, необходимо будет заново оформлять все имеющиеся допуски на каждый из видов работ.

Принимая во внимание изложенное, следует отметить, что принятие указанного проекта позволит сформировать ограниченный круг саморегулируемых организаций, обладающих фактически монопольным правом выдачи допусков, что в свою очередь чревато целым рядом злоупотреблений, в том числе установлением необоснованно завышенных членских взносов, практике «торговли» допусками к работам на объектах использования атомной энергии, избирательному принятию в члены СРО и т.п. Таким образом, принятие Проекта не будет являться гарантией повышения безопасности и обеспечения высокого качества проводимых работ, декларируемых в качестве целей разработки рассматриваемого Проекта.

Следует отметить, что рынок заказов в области строительства объектов использования атомной энергии в России характеризуется существованием единственного (доминирующего) заказчика. В указанных условиях формирования интегрированных монопольных структур, обеспечивающих выполнение указанного заказа, представляется наиболее вероятным сценарием развития отрасли строительства объектов использования атомной энергии.

Кроме того, необходимо отметить, что сложившийся в настоящий момент порядок оформления допуска на работы в области строительства объектов использования атомной энергии обеспечивает не меньший уровень гарантий безопасности и качества: для целей получения допуска к работам, необходимо соблюдение, по меньшей мере, минимальных требований, установленных постановлением Правительства от 3 февраля 2010 г. № 48 «О минимально необходимых требованиям к выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах капитального строительства», и иных дополнительных требований, установленных непосредственно саморегулируемой организацией.

В качестве примера: необходимым требованием к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в числе прочего является требование о наличии работников индивидуального предпринимателя, работников юридического лица, имеющих высшее или среднее профессиональное образование соответствующего профиля для выполнения определенных видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. При этом не менее чем три работника должны иметь высшее профессиональное образование или не менее чем пять работников -- среднее профессиональное образование, стаж работы по специальности должен составлять не менее чем три года для работников, имеющих высшее профессиональное образование, и не менее чем пять лет для работников, имеющих среднее профессиональное образование.

В указанных условиях саморегулируемая организация может считать указанное требование необходимым для выдачи свидетельства о допуске, как только на один вид работ, так и на все виды работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, т.е. фактически в одной саморегулируемой организации для получения допуска на все виды работ может быть необходимым иметь в штате 3-х сотрудников с высшим профессиональным образованием, а в другой - 500 сотрудников.

Таким образом, необходимым представляется совершенствование существующей нормативно-правовой базы в части уточнения вопросов, касающихся порядка выдачи саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства. В качестве одного из подходов целесообразным представляется рассмотреть возможность делегирования указанной функции, наряду с задачей по разработке отраслевых федеральных стандартов, на уровень национальных объединений саморегулируемых организаций строительного комплекса.

Среди основных положительных моментов, связанных с последними изменениями отраслевого законодательства в части регламентации вопросов саморегулирования строительного комплекса, необходимо отметить следующие.

Согласование Минэкономразвития России проекта постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. №48» (далее -- Проект), направленного на упорядочение минимальных требований, необходимых для получения допуска на виды работ, оказывающих влияние на безопасность особо опасных и технически сложных объектов строительства. Согласно названию Проекта, из под действия указанного постановления выводятся уникальные объекты, что позволяет устранить целый ряд существовавших проблем в рассматриваемой сфере, связанных с искусственным завышением требований, предъявляемых при получении допуска к работам на объектах, не относящихся к категории особо опасных и технически сложных.

Кроме того, в согласованной редакции Проекта разведены требования к объектам использования атомной энергии и иным объектам, для которых устанавливаются относительно более низкие минимальные требования для получения допуска; в действующей редакции Постановления указанные требования едины, тем самым к объектам, не относящимся к сфере атомной энергии, предъявляются необоснованно высокие требования, удовлетворять которым не в состоянии большая часть участников рынка.

В рамках существующего нормативно-правового поля важнейшую проблему, по мнению участников рынка строительства, составляет действующая редакция приказа Минрегиона России от 30 декабря 2009 г. №624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства», а также недостаточная детализированность и конкретность установленных действующим законодательством правил.

В рамках совершенствования существующих механизмов саморегулирования в целом необходимо:

1. Осуществить закрепление необходимых общих элементов (требований) саморегулирования в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее -- Закон №315-ФЗ), конкретизацию общих норм Закона и уточнение спектра особенностей, установление которых допускается в отдельных отраслевых законах, с целью максимальной унификации действующей системы саморегулирования, в том числе:

* подготовить изменения и дополнения в Закон №315-ФЗ, закрепляющие закрытый перечень особенностей, устанавливаемых иными федеральными законами;

* подготовить необходимые изменения и дополнения в Закон №315-ФЗ в части установления требований к стандартам и правилам, разрабатываемым СРО, распространяющиеся на все виды саморегулируемых организаций;

* подготовить изменения и дополнения в Закон № 315-ФЗ в части совершенствования механизмов имущественной ответственности, в том числе, в части формирования и использования средств компенсационных фондов СРО и уточнения положений, связанных с применением механизмов страхования ответственности;

* подготовить изменения и дополнения в Закон № 315-ФЗ в части осуществления контроля СРО за своими членами с распространением требований на отдельные отраслевые законы;

* подготовить изменения и дополнения в Закон № 315-ФЗ в части осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО;

* уточнить нормы Закона №315-Ф3, касающиеся механизмов работы с жалобами и досудебного урегулирования споров, в том числе, закрепить необходимость разработки и утверждения СРО стандарта по работе с жалобами третьих лиц;

* уточнить нормы Закона № 315-ФЗ, касающиеся вопросов информационной открытости саморегулируемых организаций (в том числе опубликования порядка рассмотрения жалоб, результатов рассмотрения жалоб, информации о деятельности третейского суда и т.п.);

* подготовить изменения и дополнения в Закон № 315-ФЗ в части установления прав и обязанностей национальных объединений СРО.

Кроме того, важнейшей задачей является разработка проекта федерального закона, предусматривающего внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушения; в части уточнения субъектного состава лиц, подлежащих административным наказаниям за совершение административных правонарушений, а также санкций за их нарушения.

В рамках подготовки указанных изменений и дополнений в кон №315-ФЗ, в том числе, необходимо:

2. Проработать вопрос о закреплении в сферах с обязательны саморегулированием обязанности по разработке федеральных стандартов на уровне национальных объединений/советов и их принятия и одобрения уполномоченным органом исполнительной власти необходимости проведения ОРВ (в т.ч. оценки воздействия на конкуренцию) в отношении проектов федеральных стандартов;

3. Проработать вопрос о раздельном управлении и учете средств компенсационных фондов, т.е. обязательного привлечения управляющих компаний и специализированных депозитариев для целей размещения средств компенсационного фонда, рассмотреть возможность применения иных подходов к предупреждению недобросовестного распоряжения средствами компенсационных фондов, обеспечение прозрачности управления указанными средствами, например, в случае самостоятельного размещения СРО средств компенсационного фонда на депозитах российских кредитных организаций;

4. Проработать вопрос с установлением допустимых объем инвестирования средств компенсационного фонда;

5. Проработать вопрос оснований и порядка осуществления выплат из компенсационного фонда СРО, рассмотреть возможность самостоятельного принятия органом по рассмотрению дел о применении дисциплинарного воздействия саморегулируемой организацией решения о компенсации членом СРО убытков третьей стороне, в результате нарушений требования законодательства.