Саморегулируемые организации как особые группы интересов в строительстве отрасли

С учетом изложенного в рамках настоящего раздела в целях совершенствования нормативно-правовой базы саморегулирования в строительном комплексе и сложившейся правоприменительной практики необходимым представляется проведение ряда мероприятий по следующим направлениям:

1. В части разработки стандартов профессиональной деятельности строительных организаций. Рассмотреть возможность законодательного закрепления за национальными объединениями саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, подготовки проектной документации и строительства функции по разработке отраслевых федеральных стандартов, т.е. реализации двухуровневой системы профессиональных стандартов, в том числе:

* федеральных стандартов;

* стандартов саморегулируемых организаций.

В соответствии с предложенной моделью, разработка и утверждение федеральных стандартов осуществляется национальным объединением СРО в соответствии с программой разработки, утверждаемой по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Уполномоченный орган в той или иной форме «одобряет» федеральные стандарты. До принятия национальным объединением (советом) федеральных стандартов, а также в случае невыполнения программы разработки федеральных стандартов, уполномоченный орган вправе утвердить такие стандарты своим решением.

При этом в отношении федеральных стандартов могут быть предусмотрены различные схемы из числа перечисленных ниже:

* утверждение федеральных стандартов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с привлечением к разработке национального объединения (совета) СРО;

* делегирование полномочия по утверждению федеральных стандартов национальным объединением (советом) СРО, сопровождающееся установлением срока принятия федеральных стандартов, по истечении которого указанное полномочие может быть отозвано;

* утверждение федеральных стандартов национальным объединением (советом) и одобрение федеральных стандартов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Федеральные стандарты подлежат обязательной оценке регулирующего воздействия в установленном порядке.

В сфере технического регулирования в результате применения федеральных стандартов на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований соответствующих технических регламентов.

В свою очередь, саморегулируемые организации вправе принимать собственные стандарты, устанавливающие требования, условно относимые к «качеству», а также в добровольном порядке использовать инфраструктуру национальной системы аккредитации.

2. В части совершенствования механизмов обеспечения имущественной ответственности саморегулируемых организаций, осуществить:

* оценку целесообразности применения механизмов в целом и особенностей формирования компенсационных фондов саморегулируемых организаций;

* проработку вопросов, связанных с установлением размеров взноса в компенсационный фонд в зависимости от количества осуществляемых видов деятельности, потенциального уровня рисков, и иных значимых факторов;

* уточнение порядка размещения и использования средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций, обеспечение прозрачности управления средствами компенсационных фондов СРО;

* внесение поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе предусматривающих ответственность СРО и их должностных лиц за нарушение обязанностей, установленных федеральными законами и федеральными стандартами;

* установление максимально допустимого размера (доли) выплаты из компенсационного фонда по одному случаю причинения ущерба;

* уточнение порядка пополнения компенсационного фонда в случае осуществления саморегулируемой организацией выплат по обязательствам своих членов;

* оценку необходимости установления минимальных требований по страхованию имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций;

* проведение разъяснительной работы, направленной на повышение информированности потребителей услуг членов СРО, в том числе в части осуществления выплат из компенсационного фонда.

3. В части совершенствования механизмов государственного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций:

* устранить действующий «уведомительный» порядок регистрации саморегулируемых организаций как не обеспечивающий необходимый уровень безопасности;

* провести уточнение норм законодательства, регулирующих вопросы осуществления государственного контроля за саморегулируемыми организациями уполномоченным органом.

4. В части совершенствования механизмов контроля саморегулируемых организаций за деятельностью своих членов:

* подготовка поправок в Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. №315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» и Градостроительный кодекс Российской Федерации, предусматривающих уточнение положений, устанавливающих порядок и предмет контроля указанных организаций, а также рассмотрение возможных вариантов организации системы контроля.

5. В части развития механизмов внесудебного урегулирования споров в саморегулируемых организациях:

* проработка вопросов, связанных с созданием третейских судов на уровне национальных объединений саморегулируемых организаций строительного комплекса и закреплением на уровне отдельных саморегулируемых организаций процедуры медиации.

6. В части уточнения прав и обязанностей национальных объединений саморегулируемых организаций строительного комплекса:

· проработка вопросов, связанных с делегированием функции по установлению порядка выдачи саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства, наряду с задачей по разработке отраслевых федеральных стандартов, на уровень национальных объединений саморегулируемых организаций строительного комплекса;

· оценка обоснованности сложившегося порядка финансирования национальных объединений саморегулируемых организаций, разработка мер по обеспечению их финансовой прозрачности.

7. В части специфических отраслевых вопросов:

* проведение мероприятий, направленных на дальнейшее составление перечня работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства;

* проработка вопроса о допустимых подходах к установлению требований к СРО, имеющих право выдачи свидетельств о допуске к работам на отдельных видах особо опасных и технически сложных объектах, оценка целесообразности установления такого рода требований и принятие мер по недопущению монополизации отдельных субъектов рынка строительной отрасли;

* проработка вопросов, связанных с проведением аттестации сотрудников строительных предприятий -- членов саморегулируемых организаций в части конкретизации и обеспечения однозначной оценки существующих положений.

В целях совершенствования государственной политики в области саморегулирования и подготовки предложений по дальнейшим мерам в рамках осуществления перехода от государственного контроля Минэкономразвития России проведен мониторинг деятельности саморегулируемых организаций в Российской Федерации. Для целей проведения мониторинга деятельности саморегулируемых организаций был определен ряд ключевых атрибутивных признаков саморегулируемых организаций, имеющих принципиальное значение с точки зрения решения и достижения поставленных в рамках перехода от лицензирования к механизмам саморегулирования целей. К указанным признакам в числе прочего, были отнесены разработка и применение правил ведения предпринимательской и профессиональной деятельности, использование механизмов обеспечения имущественной безответственности саморегулируемых организаций, осуществление регулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов, организация государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, внедрение механизмов ты с жалобами и внесудебного урегулирования споров, формирования национальных объединений (советов) саморегулируемых организаций целей консолидации усилий по разработке отраслевых нормативных правовых актов (федеральных стандартов).

Проведение анализа деятельности саморегулируемых организаций различных сфер экономической деятельности на предмет их соответствия представленному ряду характеристик позволило сформировать целостное представление о состоянии института саморегулирования, не ограничиваясь плоскостью отдельных отраслей, выявить общие для всех сфер недостатки и тенденции и выработать системный подход к преодолению выявленных в ходе проведения мониторинга проблем и разработке предложений по совершенствованию существующих механизмов саморегулирования.

Одним из ключевых инструментов совершенствования управленческих решений и повышения качества результатов профессиональной и предпринимательской деятельности является развитие стандартизации, позволяющей организовать предпринимательскую и профессиональную деятельность на основании лучших практик, закрепленных в международных, национальных или корпоративных стандартах. Возможность выбора стандартов, в наибольшей мере подходящих конкретной отрасли, группе компаний или профессиональному сообществу, позволяет повысить конкурентоспособность и стимулирует спрос на инновации. Задача разработки стандартов предпринимательской и профессиональной деятельности и соответственно повышения качества регулирования отраслей в целом является в рамках перехода от лицензирования к механизмам саморегулирования одной из приоритетных.

Следует отметить, что формально функции по контролю за деятельностью участников рынка осуществляются во всех саморегулируемых организациях, однако сам по себе предмет контроля требует уточнения -- в отсутствие разработанных саморегулируемыми организациями стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности контроль зачастую сводится лишь к проверке исполнения ряда формальных требований законодательства или попросту проверке наличия определенного набора документов.

Переход к саморегулированию не означает полную свободу от государства, обеспечивающего в рамках такой модели государственный контроль (надзор), но уже не за бесчисленным множеством субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, а за ограниченным числом саморегулируемых организаций.

Вместе с тем, согласно результатам проведенного мониторинга функция по осуществлению государственного контроля (надзора) федеральных органов за деятельностью саморегулируемых организаций реализуется большинством из них недостаточно эффективно (проверки либо не осуществлялись вообще, либо проводились в отношении незначительного с точки зрения отрасли числа саморегулируемых организаций). В качестве проблемы, существенно ограничивающей возможности осуществления оперативного наблюдения за деятельностью саморегулируемых организаций, следует также отметить отсутствие единства подходов федеральных органов исполнительной власти к ведению реестров саморегулируемых организаций, организации и осуществлению контрольных и надзорных процедур.

Одной из важнейших функций саморегулируемых организаций является рассмотрение жалоб на деятельность своих членов и применение механизмов внесудебного разрешения споров между членами саморегулируемыми организациями и третьими лицами. При должной настройке указанных механизмов существенно упрощается процедура компенсации вреда лицам, пострадавшим от недобросовестной деятельности хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем, действующее отраслевое законодательство в области саморегулирования практически не содержит положений, регулирующих указанные вопросы, в недостаточной мере конкретизированы они и в общем законе. Соответственно, компенсация ущерба осуществляется только в случае наступления страхового случая, признанного страховой компанией, либо по решению суда, возможности участия самой саморегулируемой организации в указанном процессе крайне ограничены.

Таким образом, несмотря на существование целого ряда специальных законов, регламентирующих вопросы создания и функционирования саморегулируемых организаций в отдельных отраслях экономики, многие из выявленных в ходе проведения мониторинга деятельности саморегулируемых организаций проблемы и недостатки являются общими и не зависят напрямую от отраслевой специфики.

В то же время, существующий опыт в области развития института саморегулирования показывает, что нормы специальных законов зачастую столь специфичны, что входят в прямой конфликт с нормами общего закона, и в соответствии с иными законами саморегулируемой организацией можно назвать структуру, не имеющую ничего общего с саморегулируемой организацией, описанной в базовой модели в рамках Федерального закона от 1 декабря 2007 г. №315-Ф3 «О саморегулируемых организациях».

Вместе с тем, базовые принципы создания саморегулируемой организации, признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также непосредственно функционал саморегулируемой организации должны быть едины вне зависимости от отрасли, в которой существует саморегулируемая организация. Институт саморегулирования предполагает наличие у саморегулируемой организации вполне определенного спектра задач и функций, собственно и отличающих ее от любого другого предпринимательского или профессионального объединения. Законодательство, регулирующее конкретную отрасль, может допускать нормы, учитывающие специфику функционирования саморегулируемых организаций в конкретной отрасли, только при условии, что это не разрушает сам фундамент института саморегулирования.

саморегулируемый предпринимательский государственный гражданский

Заключение

Основной целью совершенствования механизмов саморегулирования является формирование единой эффективной общегосударственной модели саморегулирования, определяющей цели и задачи саморегулирования, а также позволяющей использовать его потенциал для повышения качества товаров (работ, услуг) субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности.

Реализация указанной цели будет осуществлена путем внесения в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и отраслевое законодательство Российской Федерации изменений, закрепляющих единые систематизированные и актуализированные обязательные требования к саморегулируемым организациям и национальным объединениям саморегулируемых организаций.

Основной долгосрочной целевой моделью должен стать переход от административного назначения публичных профессиональных регуляторов путем введения требований об обязательном членстве в саморегулируемых организациях на основании закона к общественному (публичному) признанию саморегулируемых организаций с добровольным членством в качестве органов, способных осуществлять отдельные публично значимые функции при определенных сложившихся условиях.

Данные мероприятия необходимо осуществлять в 3 этапа.

Первый этап. Основная цель - на законодательном уровне обеспечить принятие общегосударственной модели и осуществление эффективного контроля, в том числе:

- установление общих принципов саморегулирования (внесение изменений в Федеральный закон "О саморегулируемых организациях");

- приведение в соответствие отраслевого законодательства Российской Федерации, установление особенностей регулирования деятельности саморегулируемых организаций в отдельных отраслях;

- установление на законодательном уровне оснований и порядка передачи государственных функций саморегулируемым организациям с добровольным членством в целях создания стимулов для развития добровольного саморегулирования.

Второй этап. Основная цель - обеспечение эффективного функционирования трехуровневой модели, развитие добровольного саморегулирования, в том числе:

- разработка необходимых подзаконных актов и методических документов, обеспечивающих передачу государственных функций саморегулируемым организациям с добровольным членством;

- мероприятия, направленные на информирование заинтересованных лиц о преимуществах саморегулирования в целях дальнейшего стимулирования добровольного саморегулирования.

Третий этап. Основная цель - сближение моделей обязательного и добровольного саморегулирования и делегирование полномочий саморегулируемым организациям с добровольным членством, в том числе проведение в рамках установленных процедур оценки эффективности деятельности отдельных саморегулируемых организаций за выбранный временной период в целях принятия решений о передаче государственных функций.

При достижении указанных задач институт саморегулирования в Российской Федерации ожидает следующих перспектив в развитии:

- повышение уровня доверия к институту саморегулирования;

- повышение качества работ по стандартизации;

- повышение уровня защиты интересов потребителей товаров (работ, услуг) членов саморегулируемых организаций;

- повышение доверия со стороны потребителей, органов исполнительной власти, производителей товаров (работ, услуг) и продавцов;

- повышение уровня конкурентоспособности, качества и безопасности товаров (работ, услуг);

- обеспечение ответственности членов саморегулируемых организаций за результаты их деятельности;

- повышение качества принимаемых нормативных правовых актов Российской Федерации.

Вместе с тем основным инструментом для совершенствования механизмов саморегулирования должен стать постепенный переход на добровольное членство в саморегулируемых организациях. Однако, для отдельных видов экономической деятельности целесообразно установление обязательного членства в саморегулируемой организации. Вместе с тем наличие обязательного членства в саморегулируемой организации подлежит дополнительному обоснованию.

Однако, в соответствии с действующими положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ.

В случае перехода на добровольное саморегулирование остается неясным механизм соблюдения лицами, выполняющими указанные работы и не являющимися членами саморегулируемой организации, требований по обеспечению безопасности объектов капитального строительства, механизма контроля за соблюдением требований при выполнении указанными лицами работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, и ответственности за причинение вреда в следствии разрушения, повреждения объекта капитального строительства, нарушения требований безопасности при строительстве объекта капитального строительства, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения.

Кроме того, одна из задач состоит в установлении солидарной ответственности члена саморегулируемой организации и саморегулируемой организации, так как реализация этого принципа положительно скажется на развитии конкуренции среди членов саморегулируемой организации, повысит качество и безопасность производимых ими товаров (работ, услуг).

Вместе с тем, в строительной отрасли именно субсидиарная ответственность позволит повысить ответственность непосредственно строительных организаций за качество проводимых ими работ. Введение субсидиарной ответственности саморегулируемых организаций в строительной отрасли также соответствует ряду поручений Правительства Российской Федерации.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 года № 404 «О некоторых вопросах реализации программы «Жильё для российской семьи» Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу разработанный Минстроем России проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 5510 и 5516 Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Законопроект предусматривает наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению требований к размещению и (или) инвестированию средств компенсационных фондов СРО.

Кроме того, законопроектом предусматривается, что Правительством Российской Федерации могут быть установлены случаи, когда средства компенсационных фондов подлежат передаче в доверительное управление профессиональным управляющим компаниям.

Данные изменения направлены на предупреждение от возможной неосмотрительности и не соблюдения принципа разумной доходности (не ниже инфляции) при размещении средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций.

Законопроект 18 марта 2015 года принят Государственной Думой в 1 чтении.

Кроме того, в ноябре 2015 года в Государственную Думу Правительством Российской Федерации внесен разработанный Ростехнадзором законопроект № 938845-6 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации (в части совершенствования законодательства о саморегулируемых организациях в сфере строительства)».

Законопроект прошел широкое общественное и экспертное обсуждение в рамках процедур оценки регулирующего воздействия, поддержан Национальными объединениями саморегулируемых организаций в сфере строительства.

Законопроектом предлагается:

установить прямой запрет на уплату взноса в компенсационный фонд в рассрочку, а также третьими лицами;

ввести обязательность рассмотрения саморегулируемыми организациями жалоб на действия их членов;

уточнить условия членства и прекращения членства
в саморегулируемых организациях в случаях неисполнения установленных требований, а также в связи с прекращением деятельности или реорганизацией;

установить административную ответственность саморегулируемых организаций за непредставление или представление заведомо ложной информации, подлежащей включению в государственный реестр саморегулируемых организаций.

В связи с наделением национальных объединений правом вести единый реестр членов саморегулируемых организаций законопроектом также уточняется состав сведений, представляемых в Ростехнадзор для включения их в государственный реестр саморегулируемых организаций, с целью исключения дублирования и противоречия в сведениях, содержащихся в реестрах.

Также на рассмотрении в Государственной Думе находится проект федерального закона № 925850-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе» устанавливаются особенности рекламы саморегулируемых организаций.

законопроектом предлагается в рекламу деятельности саморегулируемой организации включать следующую информацию:

1) наименование саморегулируемой организации;

2) сведения о включении саморегулируемой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций, в том числе дата включения в государственный реестр саморегулируемых организаций, регистрационный номер записи;

3) адрес сайта информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в электронный адрес которого включено доменное имя, права на которое принадлежат этой саморегулируемой организации.

Кроме того, предлагается рекламу деятельности саморегулируемых организаций разрешить только самим саморегулируемым организациям.

Представляется, что принятие данного законопроекта позволит:

- не допустить распространение недобросовестной рекламы деятельности саморегулируемых организаций;

- выявлять и принимать соответствующие меры государственного реагирования в отношении саморегулируемых организаций, не добросовестно выполняющих требования законодательства в вопросах выдачи свидетельств о допуске, что, тем самым, позволит существенно снизить объем выдаваемых саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам без качественного проведения проверки претендента на предмет его соответствия условиям получения свидетельства о допуске;

- повысить уровень информированности и доверия общества к системе саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности.

Также в целях совершенствования законодательства в сфере саморегулирования в строительстве Минстроем России разрабатывается законопроект (поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 21 декабря 2015 г. № ДК-П9-8627, предусматривающий:

- формирование СРО компенсационных фондов обеспечения договорных обязательств и возмещения вреда;

- внесение взносов в компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств лицами, планирующими выполнять работы по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства по договорам подряда, заключаемым на конкурсной основе, если в соответствии с законодательством Российской Федерации проведение конкурсов является обязательным, с установлением дифференцированного размера таких взносов в зависимости от цены заключаемых договоров;

- требования о возмещении из средств компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств при наступлении субсидиарной ответственности СРО по обязательствам их членов по договорам подряда на выполнение работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, неустойки по таким договорам и штрафов (в порядке частичного возмещения реального ущерба);

- установление квалификационных требований к членам СРО, имеющим право на выполнение работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе к их должностным лицам, непосредственно организующим выполнение соответствующих работ (главным инженерам, главным архитекторам проектов), дифференцированных в зависимости от объемов ответственности членов СРО по заключаемым договорам на выполнение таких работ;

- право членов СРО выполнять работы по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства при условии уплаты взносов в соответствующие компенсационные фонды и соответствия квалификационным требованиям, исключив предъявление любых иных требований к указанным лицам;

- переходные положения, предусматривающие статус в качестве членов СРО лиц, входящих в состав членов СРО на момент принятия закона, уплативших взносы в компенсационный фонд и планирующих продолжить деятельность в сфере строительства без права заключать с заказчиками договоры подряда на выполнение работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

В рамках исполнения указанного поручения Минэкономразвития России считает целесообразным сосредоточение регулирования на лицах, ответственных в целом за каждую стадию строительной деятельности (изыскания, проектирование, строительство).

Принятые на законодательном поле изменения и дополнения позволят повысить эффективность деятельности саморегулируемых организаций, качество выполнения ими работ, окажут положительное влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Размещено на Allbest.ru