Жилищная политика России

Размещено на http://allbest.ru

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретико-исторический аспект формирования муниципального жилищного фонда

1.1 Теоретико-институциональный контекст муниципального жилья

1.2 Исторические аспекты формирования современного муниципального жилищного фонда

Глава 2. Муниципальная политика обеспечения населения жильем в России

2.1 Обеспечение населения жилыми помещениями посредством предоставления помещений муниципального жилищного фонда

2.2 Квазирыночные меры обеспечения граждан жильем

Глава 3. Анализ тенденций современной муниципальной жилищной политики (на примере ряда городских округов)

3.1 Муниципальный жилищный фонд

3.2 Ипотечное жилищное кредитование

Выводы

Библиографический список

Приложение



ВВЕДЕНИЕ

Конечной целью любой деятельности органов местного самоуправления является повышение качества жизни населения муниципального образования. Понятие «качество жизни» включает в себя как систему показателей уровня жизни (таких, как удовлетворение потребностей в безопасности, здоровье, жилье, уровень благосостояния, доступ к информации, возможность передвижения и проч.), так и степень удовлетворения потребностей. Вклад органов местного самоуправления в совершенствование качества жизни заключается в формировании комфортной среды проживания (иными словами, в проведении продуманной муниципальной жилищной политики).

В России никогда не существовало самостоятельной муниципальной жилищной политики. В данной работе под «муниципальной жилищной политикой» автор понимает развитие государственной жилищной политики на муниципальном уровне, не упуская из виду независимость муниципального уровня власти от государства, как это прописано в Конституции России. Важно отметить, что жилищная сфера является местом столкновения различных интересов - политических, социальных, экономических, что не может не сказаться в виде специфических особенностей осуществления деятельности в ней. Такое положение связано как с природой местного самоуправления, так и с особенностями отечественных процессов - приватизации, муниципализации, транзитного периода, хронического дефицита местных бюджетов, так и с особенностями самого жилья.

Исторические процессы в сфере муниципальной жилищной политики в отечественной практике привели, главным образом, к тому, что у муниципалитетов сегодня отсутствует возможность формирования долгосрочной политики развития муниципального жилищного сектора, содержания фонда социального жилья, да и других сфер.

Однако жилищная политика определяется не только особенностями системы местного самоуправления и ее положением в системе публичной власти страны, но и многогранностью, многообразием функций жилья. На их основе возможно выделить несколько общих подходов. Первый - санитарно-эпидемиологический, поскольку первоначальное возникновение жилищной проблемы было во многом связано с задачами общественного здравоохранения в ходе урбанизации и индустриализации XIX века. Второй - жильё как социальное право, появился в XX веке наряду с такими социальными правами, как право на труд, охрану здоровья и образование. В это время стало очевидным, что рыночная экономика не может автоматически обеспечить все слои населения приемлемым жильем по доступным ценам. В связи с этим государство стало искать способы обеспечения минимального стандарта жилья для граждан. Начало развиваться государственное жилье, сложилась современная система основных типов жилья для потребителя (собственное и съемное). Третий подход рассматривает жилье как рыночную категорию. Особенности жилья как товара определяются рядом его характеристик:

· жилье - товар длительного пользования, что влечет большие расходы на его содержание и ремонт;

· долгосрочный характер - предложение всегда будет реагировать на спрос с опозданием с сопутствующим риском краткосрочного повышения цен. Существующий жилой фонд количественно существенно превосходит вводимые площади, поэтому любое повышение спроса сказывается на ценах в краткосрочном периоде и влечет значительное изменение предложения лишь в долгосрочном;

· жилье - дорогой товар и далеко не все могут позволить себе его приобрести. Граждане должны иметь значительные собственные средства. Это привело к распространению в передовых странах финансирования приобретения жилья при помощи кредитования. При этом значительное влияние на потребительский спрос оказывает уровень кредитных ставок;

· жилье - это капитал, передающийся будущим поколениям, сфера долгосрочных инвестиций. (Чубарова Т.В., 2004)

Таким образом, с одной стороны, жилье является базовой потребностью человека (социальный характер), с другой - операции с ним являются важными проявлениями экономической активности.

Согласно ст. 40 Конституции РФ, каждый гражданин имеет право на жилище. Создание условий для осуществления данного права возложено на органы государственной власти и местного самоуправления. При этом «малоимущим и некоторым иным категориям граждан, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и иных жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». (Конституция РФ, 2009)

В силу того, что экономические и политические приоритеты государства в жилищной сфере длительное время преобладали над социальными, а совокупность всех перечисленных факторов затрудняла деятельность муниципалитетов в решении жилищных вопросов, произошло накопление большого количества нерешенных проблем.

Актуальность выбранной темы связана с необходимостью повышения эффективности муниципальной жилищной политики, нахождения новых способов и форм обеспечения населения доступным жильём, в том числе в виде совместных с государственным уровнем власти программ и политик.

Анализ научных источников по тематике муниципального жилищного фонда осуществлялся по следующим направлениям: теоретические основы и базовые понятия; российская нормативно-правовая база; отечественная практика. Теоретические основы управления муниципальным хозяйством и муниципальным жилищным фондом как одной из существенных его частей, а также базовые определения изложены в трудах Л.А. Велихова и В.Б. Зотова Широкий материал был извлечен из обширной специализированной работы К. Бабичева, посвященной муниципальной жилищной политике. Анализу нормативных правовых материалов, сформированных с начала проведения в России жилищной реформы, посвящены работы П.В. Крашенинникова и В.Н. Иванова. Отечественный опыт по реализации жилищной реформы рассматривается в работах В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, Н.Б. Косаревой, С.Б. Сиваева, В.М. Агапкина, А.С. Пузанова, О.Э. Бессоновой, Е.С. Шоминой. Также российская практика анализировалась по данным периодических изданий о деятельности органов местного самоуправления («Муниципальная Россия», «Муниципальная власть», «Вестник»).

Все вышеперечисленные работы представляют несомненную ценность для данного исследования. Однако данная работа претендует на новизну, так как большинство материалов, основанных на российском опыте, посвящено изучению ранней стадии реформирования жилищной сферы (до 2007 г.), а часть затрагивало исключительно вопросы государственной жилищной политики, не анализируя ее преломление на муниципальном уровне. При этом последние (2008 - 2013 г.) тенденции муниципальной жилищной политики, сложившиеся за годы реформ и актуальные для комплексного социально-экономического развития муниципалитетов, освещены в научной литературе недостаточно.

Практическую базу данного исследования составляет опыт 7 городских округов в сфере управления муниципальным жилищным фондом (Ярославль, Хабаровск, Кемерово, Рязань, Чебоксары, Владимир, Петрозаводск), а также обеспечение населения жильем посредством ипотечного кредитования в соответствующих муниципальных образованиях.

В работе использованы структурно-функциональный, исторический и сравнительно-аналитический подходы. Исследовательские методы включали:

· анализ нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней власти, анализ целевых жилищных программ соответствующих уровней;

· исторический анализ формирования муниципального жилищного фонда в России;

· сбор и анализ статистических показателей, характеризующих жилищную сферу на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

· сравнительный анализ практик городских округов в сферах: а) формирования муниципального жилищного фонда; б) обеспечения жильём отдельных категорий граждан посредством предоставления муниципального жилья; в) создания и/или внедрения муниципалитетами квазирыночных механизмов обеспечения населения жильем (развитие ипотечного жилищного кредитования) на основе данных: Росстата, сайта АИЖК, сайтов муниципальных образований.

Объект исследования - муниципальная жилищная политика городских округов Российской Федерации в период проведения жилищной реформы.

Предмет исследования - муниципальный жилищный фонд и муниципальные программы ипотечного жилищного кредитования.

Целью работы является выявление проблем, перспектив и последних тенденций развития муниципальной жилищной политики для определения лучших практик и повышения эффективности деятельности «отстающих» в данной сфере муниципалитетов.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

· уточнить основные понятия, используемые в работе и кратко осветить историю рассматриваемого явления;

· проследить историю «муниципального» жилья в СССР, выявить основные тенденции пореформенного периода (1991 - 2007г.);

· проанализировать современную российскую муниципальную жилищную политику (2008 - 2013 г.);

· изучить практики ряда российских городских округов - выявить тренды и характерные особенности муниципальной жилищной политики обеспечения населения жильем.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА

1.1 Теоретико-институциональный контекст муниципального жилья

Основные понятия. В целях однозначного понимания и унификации использующихся в работе терминов и понятий следует подвести теоретический базис рассматриваемых в работе явлений. Необходимо отметить, что работа изначально не нацелена на детальное и полное описание нормативно-правовой основы муниципального жилья, однако большая часть определений будет позаимствована из федерального законодательства, главным образом потому, что существующий статистический учет проводит дифференциацию на базе таких закрепленных дефиниций, а также в связи с их преобладающим использованием в литературе по данной тематике.

Согласно ст. 16 ЖК РФ «к жилым помещениям относятся: 1) жилой дом, часть жилого дома, 2) квартира, часть квартиры, 3) комната» (см. Прил.). В рамках данной работы важно также провести разграничение жилищного фонда («совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории РФ» Жилищный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2008 N 188 - ФЗ, гл. 2 ст. 19 ч. 1) в зависимости от формы собственности и целей использования. Первое необходимо, собственно, для выделения искомого объекта - муниципального жилья - во всем массиве, второе понадобится в дальнейшем при рассмотрении функций органов местного самоуправления в жилищной сфере (в частности, при определении групп, претендующих на получение муниципального жилья и/или уже проживающих в нем). Итак, в зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на частный, государственный и муниципальный Жилищный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2008 N 188 - ФЗ, ст. 19, ч. 2. В принципе, следует определить лишь границы определения исследуемого объекта в ЖК РФ: «муниципальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям».

Однако оказывается, что в Жилищном Кодексе отсутствуют некоторые понятия, необходимые для описания действительности, причем не только в рамках исторического контекста, но и в настоящее время. С целью исключения таких пробелов считаю допустимым использовать в работе определения утратившего силу с 1 марта 2005 года Закона РФ N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики». Статья 7 данного нормативно-правового акта предусматривала наличие ведомственного жилищного фонда. Существовал «ведомственный фонд, состоящий в государственной собственности Российской Федерации и находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности» Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.192 N 4218-1, ст. 7, соответственно, относящийся к государственному жилищному фонду, а также «ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений» Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 N 4218-1, ст. 7, относящийся к муниципальному (Гордеев, 2004).

Как было отмечено выше, необходимо также упомянуть разделение жилищного фонда в зависимости от целей использования. Ст. 19 ч. 3 Жилищного Кодекса выделяет по данному основанию следующие виды: 1) жилищный фонд социального использования, 2) специализированный жилищный фонд, 3) индивидуальный жилищный фонд, 4) жилищный фонд коммерческого использования. Согласно действующему законодательству, муниципальное жилье может быть представлено в виде двух первых выделенных категорий. (см. Прил.)

По договору социального найма жилые помещения предоставляются нуждающимся в них гражданам (основания признания нуждающимися - в ст. 51 ЖК РФ, главным образом, это площадь занимаемого в настоящий момент жилища ниже нормативной, или полное его отсутствие) после принятия на учет в органах местного самоуправления (необходимы заявление и ряд документов). Специализированный жилищный фонд включает:

1) служебные жилые помещения,

2) жилые помещения в общежитиях,

3) жилые помещения маневренного фонда,

4) жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения, жилищный муниципальный кредитование

5) жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев,

6) жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами,

7) жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан» Жилищный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2008 N 188 - ФЗ, ст. 92.

Таким образом, были уточнены основные используемые в работе понятия и границы выявления исследуемых явлений, а также косвенно определены основные целевые группы, проживающие или претендующие на проживание в муниципальном жилье. Далее представляется рациональным кратко рассмотреть исторические аспекты и причины возникновения муниципального (возможно, несколько шире - социального (здесь - в значении public housing)) жилья, его назначение и основные особенности.

Становление института муниципального жилья. При рассмотрении муниципального жилья с точки зрения теоретических и исторических закономерностей его появления практически невозможно отделить его от социального жилья. Рациональнее передавать функции в данной сфере на как можно более низкий уровень, тогда будут учитываться национальные, территориальные, географические и другие специфические факторы, свойственные конкретной местности. Однако сами назначение и цель деятельности в этой сфере едины для всего общественного сектора. (Якобсон, 2000)

Как и многие идеи, характерные для государств общественного благосостояния, идея социального жилья не получила единой оценки. В основной массе, в выборе предпочтений страны дифференцировались на 2 лагеря:

1) сторонники идеи предоставления жилья как общественного блага - предоставляемого всем и бесплатного для всех (либо минимальная плата) (чаще всего местными властями);

2) государства, выступающие за предоставление социального жилья только для предотвращения кризисных ситуаций и только людям, которые не могут обеспечить себе его сами. Остальные же должны обеспечивать себя самостоятельно, покупая дома на собственные средства. (Dalziel, 2009)

Как появление, так и развитие социального жилья происходили в условиях серьёзных противоречий и борьбы между представленными точками зрения (Leeds Tenants Federation, 2006). Вообще, необходимость появления социального жилья была связана, главным образом, с промышленной революцией.

В связи с активными миграционными процессами (отток человеческих ресурсов из сельской местности в города для работы на заводах и предприятиях, первоначально в зимнее время, затем на постоянной основе) вызвал необходимость строительства дополнительного жилья для предоставления его работникам, которые, в основной массе, не имели возможности самостоятельно себя им обеспечить (этим занимались работодатели). Так что изначально появление социального жилья (замечу, именно в форме public housing, исключаем из рассмотрения общины и их внутренние механизмы обеспечения своих членов жилищем), как и большинства общественных благ, вызвано именно ростом городов и резким возрастанием в них плотности населения в сочетании с постоянной занятостью на рабочем месте. (Leeds Tenants Federation, 2006)

Ранее фактически определились 3 способа вмешательства государства в жилищную сферу.

Первый предполагал улучшение и адаптацию жилищных условий согласно нуждам проживающих в них лиц путем создания нормативно-правовой базы, регламентирующей данную сферу, то есть, иначе говоря, формирование жилищного законодательства. Первые заметные шаги в данной сфере связаны с деятельностью Лорда Чедвика (Англия) по описанию условий проживания рабочих в Манчестере, Ливерпуле, Пендлтоне и Эштон-анде-Лайне, а также высочайшим уровнем смертности в районах проживания работников промышленных предприятий, выявленным Королевской Комиссией.

После этого был принят ряд законодательных актов, устанавливающих определенные требования к санитарно-гигиентическим условиям (иначе дома шли под снос), количеству жилья, способам строительства нового жилищного фонда. Примерно в это же время был совершен эпидемиологический переход (снижение уровня смертности от внешних условий, в частности, инфекционных заболеваний, благодаря повышению гигиены) за счет начала формирования систем водоснабжения и канализации (Закон о «народном здравоохранении», 1848 год). (Leeds Tenants Federation, 2006)

Аналогичны направления деятельности других европейских государств - законодательство преследует цели повышения уровня гигиены в рабочих кварталах, различными способами стимулирует население поддерживать и улучшать жилищные условия (льготное налогообложение, передача в частную собственность и т.д.) (Шомина, 2012).

Второй способ вмешательства государства в жилищную сферу предполагал активное развитие финансовой деятельности и стимулирование научно-исследовательских работ в данной сфере. Государство предоставляло финансовые средства (в виде кредитов, субсидий) муниципалитетам и строительным обществам для расширения жилищного фонда, поощряло обмен знаниями и собранными практиками между субъектами деятельности.

Третий способ выражался в строительстве нового жилья для государственных служащих различными ведомствами и департаментами (по сути, аналогично предоставлению жилья работодателем (в производственной сфере, оговаривалось выше)) - здесь уже прослеживается возникновение ведомственного жилья (Шомина, 2012).

Дальнейшее развитие института социального жилья зачастую было политически обусловленным процессом - активная деятельность в данной сфере определялась либо приверженностью правительств социалистическому курсу (предоставление всем доступного жилья как часть программы), либо желанием предотвратить народные волнения в несоциалистических государствах, снизить возможное напряжение в обществе. Значительное расширение также происходило в послевоенные периоды восстановления жилищного фонда, что, во многом, было связано с бедственным положением населения. Представляется важным подчеркнуть отметившуюся тенденцию к передаче полномочий по управлению, обслуживанию жилищного фонда и смежной деятельности на уровень органов местного самоуправления. В большинстве стран наблюдается существование рамочного регулирования данной сферы со стороны государства (установление минимальных стандартов и подобное), дополняющееся детальным локальным законодательством.

1.2 Исторические аспекты формирования современного муниципального жилищного фонда

В данном параграфе рассматриваются вопросы, касающиеся муниципального жилья в России в начале 20ых - середине 90ых годов XIX века. Под муниципальным мы будем понимать жильё, переданное в ведение местных советов как наиболее близкого к населению (локального) уровня публичной (здесь - государственной) власти.

К Октябрьской Революции страна характеризовалась следующими показателями: 82% жителей проживало (преимущественно в собственных индивидуальных домах (избах)) в сельской местности; при этом городской фонд (соответственно, там проживало 18% населения страны) «на 80% состоял из одноэтажных деревянных малоразмерных домов, находящихся в собственности граждан»Жилищная политика в России. Жилищная энциклопедия. http://help-realty.ru/zhilischnaya_entsiklopediya/page97.html. Программные документы партии большевиков предусматривали решение жилищного вопроса посредством переселения рабочих из трущоб и подвалов в экспроприированные буржуазные дома, что получило немедленную реализацию после их прихода к власти.

Полномочия по учету, национализации и определению очередности занятия пролетариатом капиталистических домов были переданы Местным Советам, при этом в зависимости от местных условий варьировался и основной критерий - минимальная доходность жилых помещений. В последующем было установлено, что отчуждению (как у граждан, так и у учреждений) подлежит жилая площадь, занимаемая сверх определенных (исполкомами Местных Советов) нормативов, кроме того, были введены минимальные санитарно-гигиенические требования к содержанию жилых помещений. В целом, совокупность проведенных в 1917 - 1921 годах мероприятий привела к фактическому сосредоточению у Местных Советов около 18% городского жилищного фонда. (Бессонова, 2011)

В реальности предпринятые меры повлекли за собой сильнейшее снижение качества и, в целом, условий проживания населения. Оппортунизм «новых жильцов», отмена квартплаты, непродуманность управления жилищным фондом вследствие популистской политики привели к «отрущобливанию», развалу системы предоставления жилищно-коммунальных услуг, крайней убыточности жилья. В этих условиях выдвигается решение о демуниципализации (декабрь 1921), после принятия которого Местные Советы стараются в различных формах максимально сбросить со своего баланса жилье. В 1922 году все виды ЖКУ официально становятся платными, а затраты по содержанию жилищной сферы полностью включаются в местные бюджеты, прекращается государственное финансирование.

Необходимо упомянуть (является актуальным при рассмотрении муниципального жилья в период перестройки и далее) о ведомственном жилье, строительство которого в период индустриализации страны вызвало улучшения в жилищном комплексе страны (в целом, вопрос «истоков» данной политики был рассмотрен; фактически, появление предоставления работодателем жилья работнику - ранее жителю сельской местности (или другие причины необеспеченности / плохой обеспеченности работника жильём)). Ведомственное жильё являлось государственным, при этом большая его часть обслуживалась ЖАКТами Жилищно-арендное кооперативное товарищество (в основе - принцип самоокупаемости), в отличие от жилья Местных Советов, там эта форма управления не получила широкого распространения. Согласно имеющимся данным, в городах на 1931 год: 80% жилья было ведомственным или государственным (75% управлялось ЖАКТами); 20%, соответственно, было муниципальным (в управлении ЖАКТов - 25%)

В 1937 году непосредственное управление всем государственным ЖФ было возложено либо на Местные Советы, либо на государственные предприятия и учреждения, а ЖАКТы ликвидированы (Шомина, 2012).

Во время Великой Отечественной Войны обеспечение жилищной сферы ресурсами, по объективным причинам, было сведено до минимума, развитие сектора было приостановлено на довольно длительный период. Фактически, возобновление мероприятий по улучшению жилищных условий населения произошло только в 1957 году, когда Н.С. Хрущев развернул довольно амбициозную реформу, предполагающую предоставление каждой семье отдельной квартиры и полное решение проблемы недостатка жилья в течение 10 - 15 лет (строительство «хрущёвок»). В 1958 году произошло возрождение жилищных кооперативовЖСК, Жилищно-строительные кооперативы как один из методов увеличения объемов строительства: государство предоставляло жилищную инфраструктуру и кредитовало ЖСК по низким процентным ставкам сроком на 15 лет (недостающие средства собирались с членов кооператива; с 1972 года доля государства при строительстве кооперативного жилья возросла до 70%, а срок выплат продлен до 25 лет) (Vihavainen, 2005).

Кроме того, финансирование жилищного строительства стало осуществляться не только через отраслевые министерства и ведомства, а также и через Местные Советы, на которые в связи с предоставлением финансовых ресурсов на строительство теперь были возложены и дополнительные полномочия. При этом оба типа субъектов должны были выделять друг другу определенные доли в построенных жилищных объектах (Шомина, 2012).

Таким образом, большая часть жилищного фонда страны в советское время принадлежала государству: при этом часть распределялась внаем Местными Советами на основе очередей (как общей, так и специальных: инвалидов, участников ВОВ), другая строилась и выделялась государственными предприятиями и учреждениями (определяли очередность по своим критериям). При согласии специализированных государственных органов квартиросъемщики могли обмениваться занимаемым жильём.

Альтернативами государственному жилью были: в сельской местности - строительство домов за свой счет, в городе - приобретение квартиры через вступление в ЖСК. В реальности, к началу 90ых годов только 2% расходов в бюджете домохозяйства являлись жилищными, при этом собираемые платежи покрывали лишь 4 % реальных расходов государства на жилищное хозяйство (Шишкин, 2003).

Начало реформ постсоветского периода. Ещё в 1987 году началось обсуждение возможной приватизации жилья. В марте 1988 года членам жилищных кооперативов, полностью выплатившим все долги, было разрешено оформлять квартиры в частную собственность. В этом же году Совет Министров утвердил право нанимателей государственного жилищного фонда выкупать свои квартиры. Желающий сделать это оплачивал полную стоимость жилья согласно оценке Местных Советов (в основном, базировалась на расположении и состоянии, качестве жилища). Целью данной политики была передача низкокачественного жилищного фонда в частные руки, так как предполагалось, что население будет привлечено низкой ценой. Однако результат оказался противоположным и малозначительным: к 1991 году на территории РСФСР было приватизировано только 53,5 тысяч квартир, причем преимущественно высшего качества (Kosareva, Struyk, 1993).

Законодательные основы постсоветского периода. Жилищная реформа, начавшаяся в 1991 году в России, ознаменовалась принятием двух концептуальных решений: о передаче государственного жилищного фонда в муниципальную собственностьПостановление Верховного Совета РСФСР «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 года №3020-1 и о приватизации государственного и муниципального жилищных фондовЗакон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июля 1991 года № 1541-I. В 1992 году был принят Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», в котором прописывались концепция и основные направления реформы. В Законе было указано, что под муниципальным жилищным фондом следует понимать «фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений» Ст. 7 Закона РФ №4218-1 от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики».

С 1991 г. началась передача в муниципальную собственность государственного жилищного фонда, находящегося в ведении Местных Советов, а начиная с 1992 - ведомственного жилищного фонда.

В состав муниципальной собственности муниципальный жилищный фонд был впервые включен Федеральным законом №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в ст. 29 которого значилось, что в состав муниципальной собственности среди прочего входит и муниципальный жилищный фонд. Дальнейшая трансформация вопросов ведения муниципальных образований (современные полномочия в жилищной сфере) будет указана в следующей главе.

Почти одновременно с процессом муниципализации жилья началась его приватизация. Законом «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июля 1991 года № 1541-1 приватизация жилища определяется как процесс бесплатной передачи «в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан Российской Федерации, забронировавших занимаемые жилые помещения, - по месту бронирования жилых помещений» Как мы увидим в следующей главе, по мнению экспертов, подобная форма приватизации жилья была не самой удачной, хотя она имела и положительные последствия. «Уже на конец 1995 года в России было приватизировано 36% жилых помещений, подлежащих приватизации, а на конец 2007 года - 69%. В короткий срок был создан рынок жилья - быстро начались сделки по купле и продаже квартир. Например, в Москве в 1992 году 2,5% домохозяйств были участниками рынка купли-продажи жилья, в 1995 году - 5,5%». (Косарева , 2011) (Закон РФ N 1541-1). В 1997 году было создано Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), основной целью которого является развитие в России долгосрочного (от 5 до 10 лет) ипотечного жилищного кредитования. И с этого же года появилась возможность, наряду с предоставлением жилья в социальный наем, выдавать субсидии на приобретение жилья на рынке - государственные жилищные сертификаты.

28 апреля 1997 года была утверждена «Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Согласно Концепции, чтобы стимулировать проведение реформы ЖКХ на местах, федеральные трансферты стали рассчитывать с учетом исполнения субъектами Федерации стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Несмотря на то, что кризис августа 1998 года негативно сказался на процессах реформирования жилищной сферы, уже в 2001 году была принята Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы. Для повышения доступности жилья, создания безопасных и комфортных условий проживания граждан, Федеральной целевой программой (ФЦП) намечалось следующее:

1) «обеспечение устойчивого и эффективного функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства и усиление адресной социальной поддержки населения в оплате жилья и коммунальных услуг (направление «Жилищно-коммунальное хозяйство»);

2) развитие эффективного рынка и финансовых механизмов, обеспечивавших доступность жилья для граждан с достаточным платежеспособным спросом, поддержка малоимущих граждан в улучшении жилищных условий за счет средств муниципальных бюджетов в пределах установленных социальных стандартов (направление «Обеспечение доступности жилья»);

3) создание эффективных экономических механизмов притока частных инвестиций в жилищное строительство (направление «Жилищное строительство»);

4) обеспечение жильем отдельных категорий граждан, определенных действующим законодательством, за счет средств федерального бюджета в соответствии с объемом государственных обязательств в наиболее эффективной форме» (направление «Текущие обязательства государства по обеспечению жильем»).

Кроме того, чтобы нивелировать скопившиеся за предыдущие годы социальные проблемы, для их решения были сформулированы приоритеты в специальных подпрограммах ФЦП «Жилище»: модернизация жилищно-коммунального комплекса, переселение из ветхого и аварийного жилищного фонда, предоставление жилья за счет средств федерального бюджета военнослужащим, участникам ликвидации последствий аварий, беженцам, вынужденным переселенцам и другим категориям граждан.

Общий объем финансирования Программы, включая программы и подпрограммы в ее составе, за счет всех источников - 799,7 млрд. рублей, в том числе подпрограмм «Модернизация жилищного фонда в Российской Федерации» и «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» - 642,4 млрд. рублей.

В декабре 2004 года был принят пакет федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, в том числе были приняты новые Жилищный кодекс РФ и Градостроительный кодекс РФ. С принятием нового Жилищного кодекса в 2004 году стала действовать норма, согласно которой социальное жилье предоставляется муниципалитетами внаем по договору социального найма малоимущим гражданам.

В 2006 году стартовал приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Центральную роль в решении проблем доступного жилья и реформировании жилищно-коммунального хозяйства в национальном проекте была отведена федеральной целевой программе «Жилище». Общий объем федерального финансирования программы в 2006 - 2010 гг. должен был составить 223,2 млрд. рублей. Согласно прогнозам Правительства в 2010 году при успешной реализации приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье -- гражданам России» ожидалось:

· «улучшение жилищных условий населения страны;

· рост объема вновь вводимого и реконструируемого жилья до 80 млн. кв. м в год;

· доступность приобретения жилья, при которой средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года;

· увеличение объемов предоставления ипотечных жилищных кредитов (займов) до 415 млрд. руб. в год;

· возможность приобретения жилья, в том числе с помощью собственных средств и ипотечных кредитов (займов), для 30 % семей;

· сокращение времени ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами с 15-20 лет до пяти-семи лет;

· адресность поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг;

· повышение качества коммунальных услуг, безопасности и комфортности проживания в жилищах (снижение уровня износа основных фондов коммунального хозяйства с 60 до 50 %)».

Среди программных мероприятий по предполагаемому совершенствованию законодательной базы наиболее важным было следующее: «принятие НПА, регулирующих рынок ипотечных ценных бумаг; привлечение средств пенсионных фондов и страховых компаний на ипотечный рынок; страхование ипотечных жилищных кредитов; деятельность бюро кредитных историй, жилищно-накопительных кооперативов; совершенствование системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; защита прав покупателей жилой недвижимости».

В 2007 г., после принятия Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», был создан Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. В его уставный капитал на ликвидацию аварийного жилья и капитальный ремонт многоквартирных домов из федерального бюджета было выделено 240 млрд. рублей. Причем субъекты Федерации и муниципалитеты могли рассчитывать на получение этих средств только при условии значимых успехов в реформировании ЖКХ.

В декабре 2010 г. постановлением Правительства № 1050 была утверждена Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011-2015 годы. Основными целями Программы декларировалось: формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством. Среди основных задач выделялись следующие:

· «создание условий для развития массового строительства жилья экономкласса;

· повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья;

· обеспечение повышения доступности жилья в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения их жилыми помещениями».

Общий объем финансирования Программы в 2011 - 2015 годах должен составить 620,69 млрд. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 291,15 млрд. рублей; за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - 109,96 млрд. рублей; а также за счет средств внебюджетных источников будет израсходовано 219,58 млрд. рублей (в том числе, за счет средств инвесторов - 0,39 млрд. рублей, молодых семей - 219,19 млрд. рублей). Согласно Программе, с 2011 по 2015 гг. количество семей, установленных законом категорий граждан, улучшивших жилищные условия, составит 86,9 тыс. семей. И еще 172 тыс. молодых семей должны будут улучшить жилищные условия (в том числе с использованием ипотечных кредитов и займов) при оказании финансового содействия со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Ожидаемые результаты обеспечения населения жилыми помещениями в 2011 - 2015гг. представлены на рис. 1.

Рисунок 1. Ожидаемые результаты обеспечения жильем в 2011 - 2015 годах граждан - участников подпрограмм и мероприятий федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы, тыс. семей

Все описанные изменения федерального законодательства и внедряемые государством новые практики не могли не оказывать влияния на муниципальную жилищную политику. Характеризуя пореформенный период в целом, можно отметить, что сущность и основные приоритеты жилищной политики образовали несколько этапов: 1) 1991 - 1993, главной чертой которого стало изменение структуры жилищного фонда по форме собственности, 2) 1993 - 1995 - отмечается формированием базового законодательства в жилищной сфере, 3) 1996 - 2000 - в данный период произошло резкое усиление социальной составляющей жилищной политики, 4) 2001 - н.в. - характеризуется стремлением внедрить преимущественно рыночные механизмы и этим повысить доступность жилья для населения. (Бабичев, 2008)



ГЛАВА 2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ ЖИЛЬЕМ В РОССИИ

Федеральный Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет за органами местного самоуправления городских округов следующий вопрос местного значения: «обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства» [п. 6, ст. 16 131ФЗ].

В соответствии с Жилищным Кодексом, все эти полномочия должны быть обеспечены соответствующими процедурами учета (жилья и нуждающегося в нем населения), оформления, документационным оборотом и проч. (Жилищный Кодекс, ст. 14)

Крайне важно, что в зависимости от уровня доходов населения муниципального образования, возможны 3 содержательных направления реализации муниципальной жилищной политики:

· при взаимодействии с малоимущими необходимы муниципальное жилищное строительство и предоставление им адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

· население со средними доходами нуждается в создании условий для жилищного строительства, в организации жилищного рынка муниципалитета;

· население с высокими доходами нуждается в инициировании со стороны муниципалитетов строительства элитного жилья, что будет иметь 2 последствия - наполнение бюджета за счет возросших налоговых поступлений (на более дорогие жилые помещения), освобождение квартир, ранее занятых богатым населением и увеличение предложения на локальном жилищном рынке. (Бабичев, 2008)

Безусловно, актуальными в рамках данной работы являются первые 2 категории населения.

Если говорить о льготниках, обеспечение их жильем проводится преимущественно через 2 вида мероприятий - выделение помещения из муниципального фонда (малоимущие), и выделение домохозяйству субсидии (чаще за счет средств регионального, федерального бюджетов, но при достаточности средств может наличествовать софинансирование муниципалитетом) - молодым семьям, специалистам села, ветеранам и инвалидам и проч.

Важным аспектом муниципальной жилищной политики может быть поддержка населения при оплате коммунальных услуг (в дополнение к государственной).

Если говорить о населении со средними доходами, здесь роль муниципалитета заключается в создании условий для самостоятельного приобретения жилья или частичной помощи при погашении процентов при жилищном кредитовании.

Безусловно, создание и управление жилищным фондом является одним из самых значимых аспектов муниципальной политики, поэтому этим процессам будет уделено особое внимание.

2.1 Обеспечение населения жилыми помещениями посредством предоставления помещений муниципального жилищного фонда

Итак, основными приоритетами проводимой с 1991 года в России жилищной реформы стали создание муниципального жилищного фонда, приватизация жилья и отмена ограничений на частную собственность.

Процесс муниципализации той части жилищного фонда, которая ранее находилась в ведении Советов, проходил достаточно быстро, в то время как передача ведомственного жилья затянулась.

Кроме того, муниципализация ведомственного жилого фонда, по мнению экспертов, в принципе оказалась недостаточно результативной, «поскольку не смогла окончательно и бесконфликтно решить две главные задачи - с одной стороны, освободить приватизируемые предприятия от непроизводительных расходов, связанных с содержанием социальных объектов, и, с другой стороны, обеспечить нормальное функционирование последних уже в муниципальном секторе социальной инфраструктуры». [Лексин, Швецов, 2001, стр. 499].

Муниципализация ведомственного жилья заняла значительно больше времени, потому что требовала финансовой поддержки государства.

Как пишут В. Лексин и А.Швецов, характеризуя положение, сложившееся в городах после начала муниципализации ведомственного жилищного фонда: «Не оправдавшийся расчет на достаточную федеральную помощь местным властям по содержанию переданных социальных объектов поставил в крайне сложное положение те города, где такая передача была массированно осуществлена в 1994--1995 годах при полном отсутствии необходимых собственных доходов. Именно муниципализация социальных объектов стала одной из главных причин роста дотационности местных и региональных бюджетов». (Лексин, Швецов, 1999)

По темпам, масштабам и последствиям российская практика передачи социальных объектов предприятий в муниципальную собственность не имеет аналогов в мире: к концу 1997 года в собственность муниципальных образований было передано около 80% всего жилого фонда.

Выборочные данные по 14-ти субъектам Российской Федерации, характеризующие территориальную неравномерность передачи ведомственного жилого фонда, приведены в Табл. 1



Таблица 1. Передача ведомственного жилого фонда в муниципальную собственность в отдельных субъектах Российской Федерации в 1993-1996 гг.

Субъекты Федерации	Передано в 1993-1996 гг.	Численность населения, чел.	Проживает в ведомственном жилье, %	На балансе предприятий 1.01.1997 г.	Осталось в ведении предприятий, %	Ведомственный ЖФ к началу передачи, %
	кв. м	проживало чел.			кв. м	проживало чел.
Брянская обл.	309906	751383	1480000	50,08	185445	117489	7,9	58,7
Владимирская обл.	891670	995373	1648000	60,4	312960	276945	16,8	77,2
Вологодская обл.	766030	475949	1354000	35,2	732644	46305	3,4	38,6
Коми-Пермяцкий а.о.	475317	25992	159000	16,3	236754	14842	9,3	25,7
Курганская обл.	235217	149661	1117000	13,4	282737	189476	17,0	30,4
Липецкая обл.	387450	219497	1250000	17,6	761000	72752	5,8	23,4
Новгородская обл.	501203	289377	746000	38,8	141798	75636	10,1	48,9
Новосибирская обл.	702594	420016	2748000	15,3	881227	673597	24,5	39,8
Омская обл.	218350	136698	2180000	6,3	883430	559133	25,6	31,9
Пензенская обл.	539523	372083	1566000	23,8	291226	200844	12,8	36,6
Республика Тыва	329874	26051	308000	8,5	13810	1158	0,4	8,8
Ставропольский край	205351	103368	2650000	3,9	218434	141921	5,4	9,3
Тульская обл.	858753	478082	1826000	26,2	741290	370476	20,3	46,5
Ямало-Ненецкий а.о.	370139	231917	480000	48,3	241975	154088	32,1	80,4

Источник: Лексин, Швецов, 1999

Однако, если обратиться к данным, иллюстрирующим передачу ведомственного жилья не в разрезе регионов, а на уровне городов и поселений, то обнаруживается гораздо более резкая дифференциация степени завершенности (или незавершенности) рассматриваемого процесса.

Эксперты выделили две основные организационно-финансовые модели российской практики муниципализации социальных объектов. Первая модель характеризовалась централизованной организацией передачи и последующего финансирования переданных объектов и большими объемами этой передачи (70-95% от прежнего ведомственного фонда). Вторая - децентрализованной организацией передачи и последующего финансирования переданных социальных объектов и небольшим объемом этой передачи (25-40%). Примером первой модели является муниципализация социальных объектов в шахтерских городах. Пример второй модели - передача социальных объектов в городах, градообразующая база которых была представлена одним или несколькими крупными предприятиями военно-промышленного комплекса, химической, легкой и иными отраслями промышленности. Если в рамках первой модели порядок передачи социальных объектов определялся интересами предприятий как балансодержателей и государства как собственника этих объектов, то вторая модель учитывала интересы населения и местной власти. В основу второй модели были положены принципы добровольности передачи объектов в муниципальную собственность, поэтапности передачи этих объектов (исходя из возможностей бюджетов МО), индивидуальности решений о смене балансодержателей социальных объектов, обоснованности затрат на обслуживание и эксплуатацию передаваемых объектов, приоритетности передачи объектов, определяемой социальной значимостью объектов и финансовыми возможностями балансодержателей. По второй модели проходила, например, муниципализация ведомственного жилого фонда в г. Рыбинске. (Лексин, Швецов, 2001, стр. 496-498)

В мае 1996 г. Правительством РФ было принято постановление №565 «О подписании соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта передачи ведомственного жилищного фонда», которое было утверждено в сентябре того же года. Согласно соглашению, заем для финансирования Проекта передачи ведомственного жилищного фонда (ППВЖФ) составил 300 млн. долларов США, из которых 290 млн. долларов были предоставлены исполнительно-распорядительным органам городов-участников Проекта на платной, срочной и возвратной основе. Погашение основного долга, уплата процентов и комиссий должно было осуществляться городами-участниками Проекта за счет собственных средств. Погашение и обслуживание остальной части займа МБРР в размере 10 млн. долларов США брало на себя государство. Проект рассчитывалось завершить к 2010г.

Основной декларируемой задачей Проекта являлось ускорение муниципализации ведомственного жилищного фонда в РФ при помощи внедрения в городах-участниках Проекта «сочетания жилищных реформ и инвестиций в жилищный сектор». Инвестиции в рамках Проекта должны были направляться на мероприятия по энерго- и водосбережению в муниципальных МКД и инженерных сетях, а также на капитальный ремонт этих объектов.

Отбор городов для участия в Проекте осуществлялся на конкурсной основе в 1995 году под контролем Межведомственной рабочей группы по подготовке ППВЖФ. На основе предложений министерств и ведомств и с учетом мнения миссии МБРР был составлен список потенциальных участников. По результатам конкурса участниками проекта стали 6 городов: Рязань, Владимир, Петрозаводск, Волхов, Оренбург и Новочеркасск. Впоследствии г. Новочеркасск был заменен на г. Череповец в связи с отказом Ростовской области выступить гарантом по обслуживанию и возврату субзайма. В октябре 1996 г. были подписаны Договоры субзаймов между Минфином России, Минэкономики России, Администрациями городов-участников Проекта и Администрациями соответствующих субъектов РФ. Параллельно были подписаны Договоры поручительства между Минфином России и субъектами РФ.

За время подготовки и реализации Проекта во всех городах-участниках была произведена приемка подавляющей части ведомственного жилищного фонда (доля непринятого жилищного фонда, подлежащего передаче, на начало 2003г. составляла не более 3%) . Для этих городов процесс реализации Проекта стал катализатором многих изменений в сфере управления муниципальным жилищным фондом и его содержания. Основным положительным эффектом от реализации Проекта для других городов стало понимание того, что сфера ЖКХ чрезвычайно затратна, поэтому она не может преобразоваться без серьезных финансовых вливаний. (Опыт реализации проекта МБРР)

Поскольку в Жилищном кодексе (ЖК), вступившим в силу с марта 2005 г., отсутствует понятие «ведомственный жилищный фонд», то можно предполагать, что его планировалось полностью передать на баланс муниципалитетов до начала реализации Кодекса. Тем не менее, до настоящего времени действуют и эффективно используются «Методические рекомендации по приемке-передаче ведомственного жилищного фонда, объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность», разработанные ОАО "Научно-исследовательский центр муниципальной экономики" в 2006г. (Коновалова, Мамонов, 2008)

В первые четыре года массовая, не ограниченная во времени, добровольная и бесплатная приватизация жилья передала в руки населения почти седьмую часть имущественной составляющей национального богатства. Предполагалось, что население в результате приватизации станет не только богаче и свободней, но и сможет вступать на правах собственников в более формальные отношения с производителями жилищно-коммунальных услуг. Кроме того, была надежда на то, что изменится и отношение граждан к собственному жилью, поскольку с возникшими правами собственности появится и новая ответственность.