Правотворческая и контрольная деятельность органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ И КОНТРОЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2. СУБЪЕКТЫ ПРАВА ВНЕСЕНИЯ ПРОЕКТОВ РЕШЕНИЙ

3. ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ, ПРОХОЖДЕНИЯ, ПРИНЯТИЯ И ОФИЦИАЛЬНОЕ ОПУБЛИКОВАНИЕ ПРИНЯТЫХ РЕШЕНИЙ

4. ВИДЫ, СУБЪЕКТЫ И ОБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

власть муниципальный самоуправление право

В современный период одной из актуальных задач науки является легальное определение статуса юридического лица публичного права, к которому относятся и органы местного самоуправления.

Если в начале двухтысячных годов эта проблема носила теоретический характер, то в настоящее время появляются законы, которые предполагают введение в частно-публичный оборот новых юридических лиц.

Примером может послужить Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 22. Ст. 2770..

1. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ И КОНТРОЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Вопрос о юридических лицах публичного права поднимался еще в дореволюционной России. В 1907 году Шершеневич Г.В. писал: "Юридические лица могут быть, прежде всего, разделены на публичные и частные. Публичные юридические лица устанавливаются помимо воли частных лиц. Между ними самое видное место занимает казна, представляющая государство с хозяйственной стороны. Кроме государства, сюда относятся дворянское, городское, ...сельское, ...мещанское общество, земство губернское и уездное..., казенные учебные заведения" Шершеневич Г.В. Учебник русского гражданского права. М., 1995. 556 с..

Однако ученые-цивилисты считают, что такое понятие в российской законодательной системе является спорным, так как гражданское законодательство устанавливает статус только частных юридических лиц. Например, Суханов Е.А. полагает, что термин "юридическое лицо публичного права" носит условный характер. Из его буквального смысла следует, что речь идет об участниках не публичных, а гражданских правоотношений. Организации становятся самостоятельными участниками гражданского оборота, а не публичного права. От "обычных юридических лиц они отличаются лишь тем, что возникли вне сферы гражданского права. Признание за ними самостоятельной правосубъектности имеет целью, прежде всего, предоставить им возможность участия именно в гражданских частных правоотношениях, поскольку для признания их участниками публично-правовых отношений статус юридического лица не требуется" Суханов Е.А. О юридических лицах гражданского права // СПС "КонсультантПлюс": справочные правовые системы. URL: http//www.consultant.ru/software/systems.. Аналогичной точки зрения придерживается и Винницкий А.В., который отмечает, что муниципалитеты признаются субъектами гражданского права, однако отсутствует необходимость признавать их особыми публичными лицами Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 81 - 90.. Такую же точку зрения обосновывает и Лесняк Н.А.: "Вопрос о наделении органов публично-правовых образований правами юридического лица является одним из наиболее спорных в современной российской юриспруденции. В принципе, органы единого целого не могут быть самостоятельными субъектами прав и обязанностей, поскольку являются составными частями этого целого... Нет такого случая, когда бы указанные органы одновременно выступали в качестве самостоятельных субъектов правоотношений" Лесняк Н.А. О нецелесообразности наделения органов местного самоуправления правами юридического лица // Гражданское право. 2010. N 3. С. 18 - 19.. Болдырев В.А. отмечал, что гипотетическая для отечественной правовой системы модель юридического лица публичного права продолжительное время является объектом пристального внимания ученых-цивилистов. Своим существованием она обязана, прежде всего, содержанию иностранного законодательства и его осмыслению в зарубежной науке и практике Болдырев В.А. Юридические лица - несобственники в системе субъектов гражданского права: монография // Омск: Омская академия МВД России, 2010. 340 с..

На официальном уровне идея о введении конструкции юридического лица публичного права была впервые представлена в п. 35 Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 года, подготовленной Минэкономразвития Российской Федерации: "назрела необходимость ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков" Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 года // СПС "КонсультантПлюс": справочные правовые системы. URL: http//www.consultant.ru/software/systems..

К вопросу о необходимости введения в национальное законодательство категории юридического лица публичного права обращается Серова О.А.: "Для создания так называемых юридических лиц публичного права необходимо увеличение, прежде всего, цивилистического инструментария. Попытки вывести регламентацию деятельности этих субъектов из-под действия общих правил гражданского правового регулирования наносят существенный вред всей системе юридических лиц, так как порождают такое количество исключений из общего правила, которое делает неэффективным наличие данного правила и фактически нивелирует его, делает бессмысленным в использовании" Серова О.А. Типы управления юридическим лицом: к постановке вопроса // Юрист. 2006. N 2. С. 22 - 23.. Аналогичную точку зрения отстаивает и Чиркин В.Е. в монографии "Юридическое лицо публичного права" Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. 352 с..

Таким образом, многие исследователи приходят к выводу о возможности существования юридических лиц публичного права, одними из которых являются и органы местного самоуправления. Подтверждением этому является и часть 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (ред. от 23 июня 2014 г.), в которой законодатель официально определяет органы местного самоуправления участниками имущественных отношений и наделяет их возможностью выступления в качестве юридических лиц Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в ред. от 23.06.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.. И действительно, откинув все дискуссии о правомерности существования в нашей правовой системе самого термина "юридическое лицо публичного права" и обратившись к практике, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления, реализуя свои полномочия, обладают всеми признаками юридического лица:

1. Организационное единство, которое выражается в определенной внутренней структуре. Это организационное единство получает свое закрепление в уставе муниципального образования. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в ред. от 23 июня 2014 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дает возможность муниципальным образованиям самостоятельно устанавливать свою структуру Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в ред. от 23.06.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822..

2. Наличие обособленного имущества. В данном случае этот признак имеет некоторую специфику. Органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются имуществом только от имени муниципального образования. Однако именно органы местного самоуправления имеют свой счет в банке и наименование. Также органы местного самоуправления отвечают по обязательствам имуществом муниципального образования.

3. Способность выступать в гражданском обороте от своего имени (заключение сделок, договоров, возможность быть истцом или ответчиком в суде). Как показывает практика, все договоры заключаются не от имени муниципального образования, а от имени органа местного самоуправления (местной администрации, представительного органа, контрольно-счетного органа муниципального образования).

4. Органы местного самоуправления имеют и право, и дееспособность, а также несут ответственность за свои действия.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления - это юридические лица публичного права, но с некоторыми особенностями, которые касаются их правомочий в отношении собственности муниципальных образований См.: Бекетова К.А. Проблемы правового регулирования органов местного самоуправления как юридических лиц публичного права // Местное право. 2013. N 6. С. 3 - 7..

Как уже говорилось выше, органы местного самоуправления в качестве участников гражданских правоотношений не частноправовое, а публично-правовое образование. Некоторые ученые верно отмечают, что у государственных органов нет и не может быть никаких собственных нужд, отличных от нужд государства. Это утверждение, безусловно, можно отнести и к муниципальным органам, поскольку их назначение - не участие в хозяйственной деятельности, а решение вопросов местного значения на своей территории Гладких Н.М. К вопросу о юридическом лице публичного права органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 46 - 49.. Поэтому органы местного самоуправления выступают в гражданском обороте не от своего имени, а от имени муниципальных образований. Правда, этот тезис относится к тем случаям, когда муниципальный орган выполняет публичные функции в целях непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В ситуациях, когда орган местного самоуправления решает задачи, связанные с организацией внутренней деятельности, например оплатой коммунальных услуг, проведением ремонта, охраной здания, приобретением оборудования, то в отношениях он действует от своего имени, а не от имени муниципалитета.

Исследование действующего законодательства позволяет выявить проблемы и противоречия в регулировании правового статуса органов местного самоуправления как юридических лиц публичного права. Во-первых, Гражданский кодекс Российской Федерации содержит диспозитивную норму, устанавливающую, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 9 ст. 37; п. 9 ст. 35) отдельные органы местного самоуправления в императивной форме наделяет правами юридического лица, другим только предоставляется такая возможность. Анализ вышеназванного Закона позволяет выделить 2 группы:

1. Органы местного самоуправления, которые обладают правом юридического лица (представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа, местная администрация).

2. Органы местного самоуправления или муниципальные органы, которые могут наделяться в силу закона правами юридического лица (представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, избирательная комиссия муниципального образования, контрольно-счетные органы). Права юридического лица для названной категории предоставляются уставом муниципального образования.

И в первом, и во втором случаях они будут являться муниципальными казенными учреждениями и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законодательством (ст. 41).

Норма Федерального закона, закрепляющая за органами местного самоуправления как юридическими лицами статус казенных учреждений, представляется дискуссионной.

Правовое положение казенных учреждений регулируется гражданским и бюджетным законодательством и обладает следующими признаками:

а) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации);

б) казенное учреждение - один из типов муниципального учреждения (ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 года) "О некоммерческих организациях" О некоммерческих организациях: от 12 января 1996 года N 7-ФЗ (в ред. от 04.05.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.);

в) казенное учреждение осуществляет выполнение муниципальных услуг, выполнение работ или выполнение иных муниципальных функций (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (в ред. от 3 февраля 2014 года) Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (в ред. от 28.06.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.);

г) казенное учреждение находится в ведении органа местного самоуправления (ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Ни один из этих признаков казенного учреждения не связан с сущностью и правовым статусом органов местного самоуправления. Термин "органы местного самоуправления" применяется в правоотношениях, урегулированных конституционным и муниципальным правом. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Деятельность органов местного самоуправления в публично-правовой форме связана с терминами "публичная власть", "публичные функции". В ее основе лежит статья 3 Конституции Российской Федерации, предусматривающая, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года в ред. от 05.02.2014 // Российская газета. 1993. 25 декабря..

2. СУБЪЕКТЫ ПРАВА ВНЕСЕНИЯ ПРОЕКТОВ РЕШЕНИЙ

Решение о внесении проекта закона должно приниматься на заседании представительного органа муниципального образования.

Рассматривая представительный орган местного самоуправления как субъект права законодательной инициативы и законотворческого процесса в целом, правоведы особое внимание уделяют вопросу о том, какие субъекты могут выступить с правотворческой инициативой в самом представительном органе муниципального образования. Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Российская газета. 2003. N 202.. Соответственно, можно предположить, что указанные субъекты также имеют право предложить представительному органу муниципального образования выступить с законотворческой инициативой в законодательном органе субъекта РФ.

Праву законотворческой инициативы представительных органов местного самоуправления в региональном парламенте соответствует обязанность этого органа рассмотреть вносимый проект закона, однако его рассмотрение значительно упрощается в том случае, если он правильно подготовлен, оформлен и внесен. Так, региональными законами предъявляются универсальные требования к составу и оформлению пакета документов, необходимых для реализации права законодательной инициативы органами местного самоуправления.

Кроме самого текста проекта регионального нормативно-правового акта на бумажном и электронном носителях, в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ представительный орган местного самоуправления должен предоставить свое решение о внесении законопроекта в региональный законодательный орган с указанием лица, уполномоченного представлять указанный проект; пояснительную записку, включающую в себя обоснование необходимости принятия соответствующего нормативного правового акта, его краткую характеристику и описание состояния законодательства в данной сфере правового регулирования; финансово-экономическое обоснование, если принятие законопроекта повлечет расходы из регионального или местных бюджетов; перечень нормативно-правовых актов субъекта РФ, которые в связи с принятием предлагаемого законопроекта должны быть разработаны, изменены или признаны утратившими силу.

Проект закона о введении или отмене налога, освобождении от его уплаты, об изменении финансовых обязательств региона, об изменении его административно-территориального устройства, иной проект закона, предусматривающий расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, вместе с необходимыми документами направляется высшему должностному лицу субъекта РФ на заключение. Также законами субъектов Федерации может быть предусмотрена необходимость приложения к указанным документам заключения государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз, статистических и иных сведений, результатов согласования проекта закона с заинтересованными должностными лицами, органами и организациями См., напр.: О порядке реализации права законодательной инициативы в Алтайском краевом Законодательном Собрании представительными органами муниципальных образований: Закон Алтайского края от 06.12.2010 N 107-ЗС // Справочно-правовая система "Гарант": [Электронный ресурс] / НПП "Гарант-Сервис"..

При этом в некоторых субъектах, например, в Костромской и Ростовской областях, могут быть установлены ограничения, в частности, при внесении законодательной инициативы представительным органом муниципального образования должно быть представлено положительное заключение главы муниципального образования, а при внесении законодательной инициативы главой муниципального образования - решение представительного органа муниципального образования об одобрении законопроекта Курманов М.М. О гарантиях участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта РФ // Журнал российского права. 2005. N 8. С. 19..

3. ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ, ПРОХОЖДЕНИЯ, ПРИНЯТИЯ И ОФИЦИАЛЬНОЕ ОПУБЛИКОВАНИЕ ПРИНЯТЫХ РЕШЕНИЙ

Местное самоуправление является один из важнейших институтов гражданского общества, поскольку оно представляет возможность гражданам непосредственно участвовать в жизни своего территориального коллектива, контролировать деятельность выборных органов и в наибольшей степени влиять на политические процессы локального уровня. Проблема формирования и развития данного института в России является одной из наиболее сложных, поскольку реализация конституционно провозглашенных положений на практике столкнулась с множеством спорных вопросов, на которые нет ясного ответа до настоящего времени. Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением поддержания связи государства с населением. Особенностью местного самоуправления в России является многообразие форм его организации, что допускает возможность учета местной специфики и создание условий для максимально эффективной деятельности. Местное самоуправление является независимым в пределах полномочий, которыми оно наделено для разрешения вопросов местного значения и управления муниципальной собственностью.

Важным уровнем муниципального правового регулирования является местное нормотворчество. Среди избранных депутатов, многие избраны во вновь образованные муниципальные образования городских и сельских поселений, где придется организовывать работу с «нуля». Первым документом, определяющим порядок работы депутатов, будет регламент работы Совета депутатов либо Думы. Особая роль принадлежит уставам муниципальных образований. Устав муниципального образования представляет собой основной закон жизни городских и сельских поселений. Он определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов и сложившихся традиций местного населения.

Разработка устава производится муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования, широко обсуждаемый на общественных слушаниях, должен приниматься представительным органом местного самоуправления или населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан. Устав муниципального образования является основой разработки других местных нормативно-правовых актов, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты (обычно называемые решениями), устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования (регламенты представительных органов, положения о местных налогах, сборах, положения об администрации и отдельных ее отделах и управлениях, бюджет и иные акты, определяющие социально-экономическое развитие муниципального образования). Следует отметить, что виды нормативно-правовых актов местного самоуправления неодинаковы в различных муниципальных образованиях, поскольку в России отсутствует единая система органов местного самоуправления. Депутаты, избранные в органы второго и последующих созывов, работают в условиях, когда в основном нормативная база создана, Устав муниципального образования зарегистрирован. Вместе с тем, пределов совершенствования нормотворческой деятельности не существует.

Требуют постоянной корректировки регламенты Дум и Советов, в том числе регламентация партийных инициатив, права партии на выражение своих интересов в решениях местного сообщества, также в достаточной степени не разработаны механизмы работы депутатов в депутатской группе и правотворческая инициатива партии через фракционное представительство.

Органы местного самоуправления не имеют права издавать законы (это является прерогативой федерального и региональных парламентов). Однако представляется очевидным, что для реализации полномочий местного самоуправления необходимы нормативные акты. Органы местного самоуправления и местные должностные лица принимают правовые акты (нормативные) по соответствующим вопросам своей компетенции. Возможность издавать нормы является одним из наиболее непосредственных выражений местного самоуправления или местной автономии. Местные образования имеют полномочия по вопросам местного значения, основным проявлением этого является их право принимать нормативные акты. Поэтому как таковые местные нормативные акты имеют под собой правовую основу.

Устав является основной местной правовой нормой, однако он также имеет и особый характер: он определенно относится скорее к сфере права местного образования на самоорганизацию, чем к праву на принятие нормативных актов. В отношении остальных местных норм существует несколько типов классификации. Наиболее простой различает собственно местные нормы, влияющие на социально-экономические аспекты жизни граждан (тарифы, местные налоги), и рефлексивные или внутренние местные нормы, т. е., нормы, влияющие на внутренние аспекты деятельности персонала (регламенты, положения).

В законодательстве в целом, так и региональное законодательство, устанавливают достаточно детализированные процедуры принятия местных решений, которые имеют общий и обязательный характер. В общем и целом, решения общего характера, принимаемые пленарным заседанием выборных лиц должны пройти несколько стадий -- во-первых, предварительное одобрение проекта правовой нормы, которому предшествует информационный доклад комиссии. Проекты публикуются для рассмотрения заинтересованными сторонами, которые могут представлять свои предложения и протесты. Затем происходит окончательное утверждение нормативного акта, для которого по некоторым специфическим типам нормативных актов необходимо абсолютное большинство голосов (уставы, налоговые постановления). В таком случаем нормативный акт должен быть опубликован.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.

Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта федерации. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

На первое место среди актов местного самоуправления по праву должен быть поставлен Устав муниципального образования. Обязательность принятия такого нормативного акта, как Устав муниципального образования непосредственно определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Понятие устава муниципального образования в действующих федеральных законах не сформулировано, однако представляется бесспорным, что названный устав следует рассматривать как нормативный правовой акт муниципального уровня, имеющий преимущественную юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам муниципального образования. В случае их коллизии применению подлежат нормы Устава, ибо Устав -- своего рода конституирующий акт, без которого местное самоуправление невозможно.

Структура органов местного самоуправления предопределяет систему актов этих органов, взаимоотношения их с органами государственной власти, потенциал нормотворчества. Определенную проблему представляет вопрос о том, каким образом население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Население участвует в осуществлении местного самоуправления непосредственно и через своих представителей. Поэтому структура органов местного самоуправления может определяться путем принятия решения на местном референдуме или представительным органом мест­но­го самоуправления и закрепляться в Уставе муниципального образо­вания. Содержательная часть вопроса об определении структуры органов местного самоуправления заключается в том, какую именно из возможных структур целесообразно выбрать для конкретного муниципального образования.

Важной задачей, решение которой в значительной мере определяет организацию нормотворческой деятельности представительного органа местного самоуправления, является разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, четкое определение компетенции должностных лиц местного самоуправления.

Наряду с уставами муниципальных образований в практике муниципального нормотворчества применяются такие акты, как решения представительного органа местного самоуправления. Решение -- наиболее распространенный нормативный акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления. Оно обладает всеми признаками нормативности. Вопросы, регулируемые решениями, хотя и являются типичными, но вместе с тем отражают особенности их нормативного регулирования в отдельных муниципальных образованиях. После решений важное место среди актов местного самоуправления принадлежит постановлениям главы муниципального образования, иных должностных лиц, обладающих полномочиями на единоличное решение отдельных вопросов местного значения.

Решения и другие нормативные акты органов местного самоуправления находятся в тесной связи друг с другом. Связь решения с другими нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления очевидна. Они являются вторичными по отношению к Уставу муниципального образования и первичными по отношению к Регламенту представительного органа местного самоуправления, отдельным его Положениям. Наименования и содержание актов органов местного самоуправления определяются с учетом их места в системе нормативных актов, а также их юридической силы.

Решение, как любой нормативный акт, характеризуется не персонифицированностью адресата и сохраняет юридическую силу, независимо от своего исполнения. Оно всегда является результатом нормотворческой деятельности специально уполномоченного на то органа.

Юридическая сила нормативных правовых актов местного самоуправления имеет в своей основе легитимность органов местного самоуправления, их принявших. Большинство таких актов принимаются представительными, выборными органами местного самоуправления, сформированными на основе свободного волеизъявления избирателей. Серьезные нарушения избирательных процедур могут повлечь за собой признание не легитимности представительного органа, а следовательно, и неправомерности принимаемых им решений, в том числе и нормативных правовых актов.

В процессе правотворческой деятельности органов местного самоуправления создаются разнообразные нормативные акты. Особое внимание следует уделить вопросам систематизации и кодификации нормативных актов местного самоуправления.

Нормативные акты представительного органа местного самоуправления принимаются непосредственно на его заседании путем голо­сования депутатов, а затем подписываются главой местного самоуп­равления.

Среди актов нормотворчества следует выделить акты, которые подтверждают установление, изме­нение либо отмену норм, содержащихся в иных актах. Подобные акты отличаются от актов индивидуального характера, ибо с их помощью уста­навливаются новые, изменяются либо отменяются ранее действующие правовые нормы, они адресованы неопределенному кругу лиц, не исчер­пываются однократным исполнением.

Обращаясь к классификации правовых актов по их юридической силе и их иерархии в системе местного самоуправления, на первое место необходимо поместить Устав, как учредительный документ муниципального образования, составляющий юридическую базу, платформу для развертывания правотворчества органов местного самоуправления. На территории муниципального образования он среди актов местного самоуправления обладает наибольшей юридической силой. Второе место занимают решения, принятые на местном референдуме, третье -- решения представительных органов местного самоуправления, четвертое -- постановления администраций, принимаемые во исполнение нормативных актов представительных органов. Все остальные акты местного самоуправления относятся к категории обычных.

Представительный орган муниципального образования принимает следующие правовые акты:

· решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты);

· иные решения (ненормативные правовые акты) по вопросам, отнесенных к компетенции представительного органа муниципального образования в соответствии с законодательством (решения о назначении выборов, о согласовании изменения границ и т. п.);

· решения (ненормативные правовые акты) по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (регламент представительного органа муниципального образования, положение о постоянных комиссиях, о рабочем аппарате представительного органа и т. п.).

Разработка муниципальных правовых актов осуществляется:

· местной администрацией;

· постоянными комиссиями и аппаратом представительного органа муниципального образования;

· субъектами права правотворческой инициативы.

Основаниями для разработки муниципальных правовых актов могут быть:

· прямое указание о необходимости принятия муниципального правового акта в федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования или ином нормативном правовом акте;

· решения представительного органа муниципального образования, поручения главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования, главы местной администрации);

· обращения органов государственной власти (государственных органов), органов и должностных лиц местного самоуправления (в том числе других муниципальных образований), депутатов представительных органов, обращения жителей муниципального образования и иных лиц, а также организаций;

· обстоятельства, вытекающие из договорных и иных обязательств муниципального образования и органов местного самоуправления;

· необходимость решения текущих задач в рамках компетенции органов местного самоуправления.

Даже в том случае, если принятие муниципального правового акта относится к компетенции представительного органа муниципального образования (в первую очередь это касается нормативных правовых актов), ответственность за своевременную разработку и внесение соответствующих проектов муниципальных правовых актов сохраняется за местной администрацией, ее структурными подразделениями и специалистами, ответственными за работу в различных сферах муниципального хозяйства.

Постоянные комиссии, образуемые из числа депутатов представительного органа, и аппарат представительного органа муниципального образования осуществляют разработку:

· проектов муниципальных правовых актов представительного органа муниципального образования (в том числе нормативных правовых актов);

· главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования) по вопросам деятельности представительного органа муниципального образования.

При этом разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с планами нормотворческой деятельности (планами работы), решениями представительного органа муниципальных образований, поручениями главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования), обращениями граждан, должностных лиц, организаций, депутатов и т. п.

В случае, если разработка проекта муниципального правового акта постоянными комиссиями или рабочим аппаратом представительного органа муниципального образования невозможна или затруднительна (например, по причине отсутствия соответствующих специалистов), целесообразно возложить разработку соответствующего муниципального правового акта на местную администрацию с последующим внесением на рассмотрение представительного органа муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования, иные субъекты правотворческой инициативы определяют порядок разработки проектов муниципальных правовых актов самостоятельно.

Проекты муниципальных правовых актов вносятся на рассмотрение того органа (должностного лица) муниципального образования, к компетенции которого относится принятие соответствующего правового акта. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются правовыми актами органа местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься: депутатами представительного органа муниципального образования; главой муниципального образования; главой местной администрации; органами территориального общественного самоуправления; инициативными группами граждан; иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. При этом целесообразно предусмотреть в уставе муниципального образования или иных муниципальных правовых актах возможность внесения проектов муниципальных правовых актов на рассмотрение главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию (главы местной администрации) должностными лицами местной администрации (заместителями главы местной администрации, руководителями структурных подразделений и т. п.).

Проекты нормативных правовых актов и иных правовых актов представительного органа муниципального образования, разработанных местной администрацией, как правило, вносятся должностным лицом, ответственным за разработку проекта (заместителем главы местной администрации, руководителем структурного подразделения местной администрации, руководителем рабочей группы) на рассмотрение главы местной администрации (главы муниципального образования, возглавляющим местную администрацию).

Проекты муниципальных правовых актов, поступивших на рассмотрение представительного органа муниципального образования могут быть направлены председателем представительного органа (главой муниципального образования, возглавляющим представительный орган) на предварительное рассмотрение в соответствующую постоянную комиссию представительного органа муниципального образования, образованную в соответствии с его регламентом. По результатам предварительного рассмотрения постоянная комиссия может принять одно из следующих решений: одобрить проект и рекомендовать его к принятию; одобрить проект и рекомендовать его к принятию с учетом предлагаемых изменений и дополнений; не одобрить проект решения и рекомендовать его к отклонению. Кроме того, процедура предварительного рассмотрения проекта муниципального правового акта должна предусматривать юридическую экспертизу проекта в юридическом подразделении местной администрации или аппарата представительного органа муниципального образования, а также экспертизу на коррупциогенность.

При предварительном рассмотрении проектов правовых актов, внесенных депутатами представительного органа муниципального образования, органами территориального общественного самоуправления или жителями муниципального образования в порядке правотворческой инициативы граждан инициаторам правотворческой инициативы должна быть предоставлена возможность принять участие в обсуждении проекта.

Проекты муниципальных правовых актов, внесенных с нарушением порядка их внесения (например, без приложения всех необходимых документов) могут быть возвращены инициатору для устранения недостатков при регистрации или по итогам предварительного рассмотрения.

Муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования (иных коллегиальных органов местного самоуправления) принимаются на заседании представительного органа муниципального образования (иных коллегиальных органов местного самоуправления) в соответствии с регламентом указанного органа.

При этом регламентом представительного органа муниципального образования (иного коллегиального органа) может быть предусмотрено принятие проекта муниципального правового акта в двух чтениях. В первом чтении, как правило, проект принимается за основу, во втором чтении муниципальный правовой акт принимается в окончательной редакции. Между первым и вторым чтением в проект муниципального правового акта могут быть внесены необходимые поправки.

Процедура рассмотрения муниципального правового акта должна предусматривать возможность участия в рассмотрении инициаторов принятия муниципального правового акта или их представителей, а также представителей главы муниципального образования и (или) местной администрации.

Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты) принимаются на заседании представительного органа муниципального образования большинством от установленной численности указанного представительного органа.

Решения представительного органа муниципального образования (иных коллегиальных органов местного самоуправления) по иным вопросам могут приниматься большинством от числа присутствующих депутатов (членов коллегиального органа) при условии, что представительный орган муниципального образования (иной коллегиальный орган) сформирован в правомочном составе, а число присутствующих депутатов достаточно для признания заседания правомочным.

Таким образом, первым этапом законотворческого процесса является внесение проекта нормативного акта в представительный орган местного самоуправления -- Думу (Совет). Разумеется, Дума (Совет) не должна, да и не может, рассматривать в качестве проектов предложения, поступающие от любых лиц. В связи с этим Устав, Положение о Думе (Совете) и Регламент четко определили круг субъектов, которые наделяются правотворческой инициативой, то есть правом официального внесения проектов на суд депутатов. Этому праву соответствует обязанность представительного органа местного самоуправления обсудить вопрос о принятии полученных таким образом документов к рассмотрению.

Таким образом, нормотворческий процесс, осуществляемый в представительном органе местного самоуправления в целом зависит от ряда обстоятельств, а именно от ряда субъектов правотворческой инициативы, структуры и функций органов, осуществляющих нормотворческий процесс, аппарата, влияния граждан и политических партий на нормотворческий процесс.

Процесс изменения, дополнения и уточнения общих принципов организации местного самоуправления, дальнейшее развитие финансовой состоятельной власти на местах требует совершенствования законодательства о местном самоуправлении, в том числе норм Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ .

11.03.2014 г. в Государственную Думу РФ внесен проект федерального закона № 388095-6, которым вносятся изменения, как в построение структуры местного самоуправления, так и в определение переданных и собственных полномочий местного самоуправления .

Следующей проблемой представляется изменение в системе органов местного самоуправления, в частности, существующие пять видов муниципальных образований, пополнятся еще двумя: городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом. Вместе с тем, выделение новых муниципальных образований неизбежно повлечет увеличения аппарата управления органов местного самоуправления, и наряду с сокращением депутатского корпуса (на уровне районов) приведет к увеличению численности работников органов исполнительной власти в системе местного самоуправления. Депутатский корпус будет работать на условиях делегирования отдельных депутатов в вышестоящие органы местного самоуправления, что в значительной степени изменит регламент нормотворческого процесса, а также его планирование. Таким образом, депутат будет представлять интересы не населения, а представлять интересы муниципального образования, делегировавшего его для работы в вышестоящий муниципалитет.

Этим выстраивается вновь система подчиненности муниципалитетов. Однако, основная задача любого нормотворческого органа заключается в обязанности издавать качественные, своевременные, а главное -- эффективные законы.

4. ВИДЫ, СУБЪЕКТЫ И ОБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

В российском законодательстве впервые появился нормативный акт, детально регламентирующий порядок осуществления муниципального контроля -- Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее -- Закон № 294-ФЗ).

Само название законодательного акта акцентирует внимание на разделении форм обеспечения законности -- в отличие от сферы государственного управления органами местного самоуправления не может осуществляться надзорная деятельность.

В теории административного права разделение понятий «контроль» и «надзор» является предметом постоянных споров. При этом ведется дискуссия о дифференциации понятий в отношении государственного контроля (надзора), хотя признается существование и института общественного контроля.

Закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не регулировал отношения по поводу муниципального контроля; мероприятие по контролю включало не только собственно проверочные мероприятия, но и принятие мер по результатам проверки.

В Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору над исполнением общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов; издание индивидуальных правовых актов.

Стратегия реформирования контрольно-надзорной деятельности государства определена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006--2010 годах (утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р; далее -- Концепция): разделение функций по контролю и надзору является одним из направлений оптимизации функции органов исполнительной власти.

Необходимо, как указано в Концепции, разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов. Это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Таким образом, стратегия реформирования контрольно-надзорной деятельности в конечном итоге предполагает трансформацию функции контроля в сферу услуг по оказанию контрольных действий аккредитованными субъектами рынка, включение хозяйствующих субъектов в установление стандартов и норм в процессе саморегулирования. Надзорную деятельность будут осуществлять только органы власти.

В настоящее время на федеральном уровне последовательной дифференциации контроля и надзора в деятельности федеральных служб нет, поскольку в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» контроль и надзор определяются как общая функция федеральных служб. Ни в одном из положений о данных органах исполнительной власти не закреплены исключительно надзорные или контрольные функции в том значении, в каком они определены в Концепции.

На уровне субъектов Российской Федерации, как правило, не осуществляется не только дифференциация контроля и надзора в деятельности исполнительных органов государственной власти, но и разделение функций нормативного регулирования, контроля и надзора, оказания услуг, управления имуществом (за исключением отдельных субъектов Российской Федерации, выбравших «федеральную» модель организации исполнительной власти).

Реализуется ли заложенная в Концепции стратегия дифференциации контроля и надзора в Законе № 294-ФЗ?

Согласно ст. 2 Закона № 294-ФЗ государственный контроль (надзор) характеризуется следующими признаками: это деятельность уполномоченных органов государственной власти; она направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства и осуществляется посредством проведения проверок, применения мер пресечения и (или) устранения последствий выявленных нарушений. Данная деятельность включает систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование исполнения требований законодательства юридическими и физическими лицами.

В этой же статье дается и определение мероприятия по контролю: это рассмотрение документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, обследование территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов. К контролю относится отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды; проведение их исследований, испытаний, а также проведение экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения с фактами причинения вреда.

Поскольку проверка определяется в данной статье как совокупность мероприятий по контролю, то контроль является составной частью надзора.

Таким образом, Законом № 294-ФЗ нормативно закреплены основы дифференциации контроля и надзора, заложенные в Концепции.

Далее соотнесем определение контроля с понятием муниципального контроля, который определяется в ст. 2 Закона № 294-ФЗ как деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок (т. е. совокупных мероприятий по контролю) соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Таким образом, органы, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе при проведении проверок совершать действия по надзору. Следовательно, органы, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе:

-- проверять деятельность юридических лиц или индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдения норм федерального и (или) регионального законодательства;

-- применять меры пресечения и (или) устранения последствий выявленных нарушений;

-- осуществлять систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование исполнения требований законодательства юридическими и физическими лицами.

Действующее законодательство, принятое до Закона № 294-ФЗ, допускает проведение муниципального контроля на предмет соблюдения федерального и регионального законодательства.

В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -- Закон о местном самоуправлении) в состав вопросов местного значения поселения включен муниципальный лесной контроль и надзор.

Поскольку ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ не устанавливает, что лесной контроль и надзор регулируется в особом порядке, следует признать: с момента вступления Закона № 294-ФЗ в силу поселения и городские округа будут неправомочны осуществлять муниципальный лесной надзор, ограничив свою деятельность в этой сфере только проведением контрольных мероприятий.