Правотворческая и контрольная деятельность органов местного самоуправления

К вопросам местного значения поселений и городских округов относится земельный контроль (п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 26, ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении).

Право осуществления муниципального контроля установлено и в иных федеральных законах. Это муниципальный финансовый контроль (ст. 157 БК РФ), контроль использования и сохранности муниципального жилищного фонда (ст. 12 ЖК РФ), соблюдения условий договоров (соглашений) с казачьими обществами об участии их в муниципальном управлении (ст. 7 Федерального закона от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»), распределения и доставки обязательных экземпляров документов (ст. 17 Федерального закона от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»), проведения муниципальных лотерей (ст. 21 Федерального закона от 11.11.2003 № 138-ФЗ «О лотереях»), соблюдения законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд (ст. 17 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») и т. д.

Так, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 22.11.2008 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» устанавливает, что органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль соблюдения законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции и ее качества.

Объектом муниципального контроля является обеспечение сохранности автомобильных дорог местного значения согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Объекты муниципального контроля могут устанавливаться и законодательством субъектов Российской Федерации. Так, в ст. 12 Закона Вологодской области от 30.10.1998 № 304-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области» определено, что к ведению органов местного самоуправления относится контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения. Закон Вологодской области от 06.05.1997 № 160-ОЗ «Об архивном деле в Вологодской области» в качестве объекта муниципального контроля устанавливает организацию делопроизводства в целях полноценного формирования архивов в организациях -- источниках комплектования архивного фонда области.

Контроль как составная часть управленческой деятельности может реализовываться и в рамках переданных отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, как это определено, например, в ст. 4 Закона Вологодской области от 28.11.2005 № 1369-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере административных отношений». При этом по содержанию данная деятельность, исходя из дефинитивной базы Закона № 294-ФЗ, является контрольно-надзорной.

Объекты муниципального контроля в уставах муниципальных образований, как правило, упоминаются в объеме, в полной мере не соотнесенном с действующим законодательством. Так, в Уставе г. Вологды (утв. решением Вологодской городской думы от 25.08.2005 № 301) упоминается лишь о бюджетном, земельном контроле, контроле над использованием муниципального имущества, исполнением муниципального заказа.

Таким образом, муниципальный контроль можно классифицировать на различные виды по сферам управления (бюджетный, экологический, земельный, лесной, и т. д.); по уровням нормативного регулирования (установленный федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами и иными муниципальными правовыми актами), по характеру компетенции (в пределах собственной и делегированной компетенции, иных видов компетенции, закрепленных в ч. 2 ст. 14.1 Закона о местном самоуправлении).

Поскольку после вступления в силу Закона № 294-ФЗ, как было отмечено выше, объектом муниципального контроля является соблюдение только требований, установленных муниципальными правовыми актами, возникает вопрос о допустимости проведения мероприятий муниципального контроля различных видов, если муниципальные акты, содержащие такие требования, отсутствуют.

Следовательно, для каждого объекта муниципального контроля, установленного федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации или муниципальным источником права, необходимо принятие муниципального акта, определяющего требования к деятельности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, иначе правовые основания для проведения муниципального контроля будут отсутствовать.

Помимо этого согласно п. 4 ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ при осуществлении муниципального контроля должен быть установлен законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом его порядок.

Следует отметить также, что в п. 2 ч. 2 ст. 6 Закона № 294-ФЗ установлено: к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля. Административной регламентации согласно п. 5 ч. 1 ст. 7 Закона № 294-ФЗ подлежит и взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при организации и проведении проверок.

Порядок подготовки и принятия административных регламентов в настоящее время регулируется только на федеральном уровне, на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальный уровень он не распространяется. Остается только предположить, возможно ли будет вообще взаимодействие при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если унифицированные требования к процедурам принятия, а самое главное -- к структуре административных регламентов осуществления функций контроля (надзора) и контроля, отсутствуют?

При этом возникают серьезные сомнения в способности органов, осуществляющих муниципальный контроль (а не представительного органа муниципального образования) при существующем общем невысоком уровне юридической техники муниципальных правовых актов, уступающих по сложности административным регламентам, разработать качественные административные регламенты действий по осуществлению муниципального контроля, если даже перечень объектов муниципального контроля, как следует из приведенных выше примеров, достаточно сложно определить в огромном массиве действующих нормативных актов?

Вопрос о допустимости проведения муниципального контроля без административных регламентов в Законе № 294-ФЗ решается непоследовательно. Так, в ч. 12 ст. 18 установлено: проверяемый субъект вправе потребовать ознакомить его с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка. В то же время в ст. 14, определяющей порядок организации проверки, указано, что в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа муниципального контроля должен быть указан перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, при этом законодатель не оговаривает условие «при его наличии» -- следовательно, регламент должен быть на момент проведения проверки.

Как было отмечено ранее, в содержание муниципального контроля не входит применение санкций за нарушение установленных правовыми муниципальными актами требований. Это функция надзора. Вместе с тем Закон № 294-ФЗ в ч. 1 ст. 17 к числу мер, принимаемых должностными лицами органа муниципального контроля и перечисленных в ст. 17 данного Закона, относит выдачу предписания, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. Обязанности должностных лиц органа муниципального контроля согласно ч. 1 ст. 18 Закона № 294-ФЗ также включают осуществление мер не только по предупреждению и выявлению, но и по пресечению требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В то же время данные меры, которые по существу являются пресекательными, отнесены в ч. 1 ст. 2 только к функциям государственного контроля (надзора), а в объем муниципального контроля, определенный в ч. 4 ст. 2, не входят.

Однако даже если орган муниципального контроля и выдаст такое предписание, то ответственности за его неисполнение действующим законодательством не предусмотрено.

КоАП РФ в ст. 19.5 предусматривает ответственность только за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). В законодательстве субъектов Российской Федерации об административной ответственности, как правило, также предусмотрены санкции только за невыполнение предписания об устранении нарушений областного законодательства, которое выдано органом (должностным лицом), осуществляющим государственный контроль (надзор), или должностным лицом местного самоуправления, наделенным полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора).

Таким образом, осуществление муниципального контроля в соответствии с требованиями Закона № 294-ФЗ года однозначно будет сопровождаться серьезными правовыми проблемами, которые вызваны следующими причинами.

1. Федеральное, региональное законодательство и муниципальные правовые акты не согласованы в части четкого определения объектов муниципального контроля, а отдельные нормы допускают и проведение муниципального надзора, который Законом № 294-ФЗ вообще не предусмотрен.

2. Объем муниципального контроля, определенный Законом № 294-ФЗ, ограничивается проверкой соблюдения требований, установленных муниципальными правовыми актами. Следовательно, после вступления Закона № 294-ФЗ в силу объектами муниципального контроля не могут быть определенные ранее в федеральных и региональных нормативных актах обязательные требования общего характера, соблюдение которых контролировалось органами местного самоуправления, если они не будут закреплены и конкретизированы в муниципальных правовых актах.

3. В муниципальных образованиях не созданы необходимые правовые условия проведения муниципального контроля. К ним относится наличие:

-- требований к проверяемой деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, установленных муниципальными правовыми актами;

-- порядка проведения мероприятия по контролю, который установлен законом субъекта Федерации, и только при его отсутствии -- муниципальным правовым актом;

-- административного регламента исполнения функции по контролю в отношении каждого объекта муниципального контроля;

-- административного регламента взаимодействия органов муниципального контроля, органов государственного контроля (надзора).

4. Объем полномочий по осуществлению муниципального контроля законодателем устанавливается непоследовательно и противоречиво: нельзя однозначно определить, вправе ли орган местного самоуправления (должностное лицо) выдать предписание об устранении нарушения. Кроме того, законодательно не закреплены административные санкции за неисполнение предписания по итогам муниципального контроля. Следовательно, юридические гарантии эффективности и действенности муниципального контроля снижены.

5. Отсутствие наработанной практики административной регламентации муниципального контроля и регионального государственного контроля (надзора) и единых правовых основ такой регламентации на муниципальном и региональном уровне существенно уменьшит не только гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля, но и эффективность взаимодействия органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль.

Однако в целом следует признать исключительно положительной саму модель дифференциации муниципального контроля и государственного контроля (надзора), закрепленную в Законе № 294-ФЗ. Объем муниципального контроля строго ограничен. К правовым основам его осуществления законодатель предъявляет жесткие условия -- наличие требований к проверяемой деятельности, порядка проверки и административных регламентов, что будет способствовать действительному обеспечению прав проверяемых субъектов. Данная модель, безусловно, должна будет совершенствоваться с учетом практики применения. В целом же законодательное ограничение деятельности по муниципальному контролю позволит реализовать еще один важный потенциал такой дифференциации -- исключить дублирование контрольных полномочий органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Муниципальная власть - это основа функционирования органов местного самоуправления как юридических лиц публичного права, позволяющая реализовать особое назначение в обществе - участие в решении социальных или иных задач в целях достижения всеобщего блага. Поэтому автоматическое применение к органам местного самоуправления норм гражданского законодательства в части установления статуса казенного учреждения не соответствует их правовой природе и назначению в обществе.

В целях устранения противоречий между нормами гражданского и муниципального права представляется целесообразным исключить из Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" норму, устанавливающую статус казенных учреждений для органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления как юридические лица публичного права свой статус должны приобретать на основании закона (по аналогии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 02.07.2015) // Российская газета. № 137. 27.07.2002.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (в ред. от 28.06.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015) // СПС Консультант Плюс

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 29.06.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2015) // СПС Консультант Плюс

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 05.10.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.10.2015) // СПС Консультант Плюс

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СПС Консультант Плюс

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

О некоммерческих организациях: от 12 января 1996 года N 7-ФЗ (в ред. от 04.05.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Российская газета. 2003. N 202.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание

Устав Курской области: Закон Курской области от 02.10.2001 N 67-ЗКО, в ред. ЗКО от 16.09.2013 // СПС "Консультант Плюс".

Бекетова К.А. Проблемы правового регулирования органов местного самоуправления как юридических лиц публичного права // Местное право. 2013. N 6. С. 3 - 7.

Болдырев В.А. Юридические лица - несобственники в системе субъектов гражданского права: монография // Омск: Омская академия МВД России, 2010. 340 с.

Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 81 - 90.

Гладких Н.М. К вопросу о юридическом лице публичного права органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 46 - 49.

Курманов М.М. О гарантиях участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта РФ // Журнал российского права. 2005. N 8. С. 19.

Лесняк Н.А. О нецелесообразности наделения органов местного самоуправления правами юридического лица // Гражданское право. 2010. N 3. С. 18 - 19.

Нестеренко И.А., Обердерфер Л.И., Никифорова Н.В. Реализация органами местного самоуправления Новосибирской области права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Новосибирской области: Пособие. Новосибирск, 2011. С. 6.

Серова О.А. Типы управления юридическим лицом: к постановке вопроса // Юрист. 2006. N 2. С. 22 - 23.

Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. 352 с.

Шершеневич Г.В. Учебник русского гражданского права. М., 1995. 556 с.

Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 года // СПС "КонсультантПлюс": справочные правовые системы. URL: http//www.consultant.ru/software/systems.

Курская областная Дума. [Электронный ресурс] URL: http://kurskduma.ru/proekts/zk2013.php.

О порядке реализации права законодательной инициативы в Алтайском краевом Законодательном Собрании представительными органами муниципальных образований: Закон Алтайского края от 06.12.2010 N 107-ЗС // Справочно-правовая система "Гарант": [Электронный ресурс] / НПП "Гарант-Сервис".

Справочно-правовая система "Гарант" [Электронный ресурс] URL: http://constitution.garant.ru/region/cons_buryat/chapter/10/#block_10000.

Суханов Е.А. О юридических лицах гражданского права // СПС "КонсультантПлюс": справочные правовые системы. URL: http//www.consultant.ru/software/systems.

Размещено на Allbest.ru