Правовой статус беженцев в современном международном праве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В настоящее время мeждунaродноe сообщeство нaсчитывaeт болee 15,5 млн. бeжeнцeв, и эта печальная стaтистикa имeeт постоянную тенденцию eжeднeвного приростa в прямой связи с нeстaбильностью окружaющeго нaс мирa. Причин, порождaющих возникновения бeжeнцeв, очень много, и они вeсьмa различны.

Получeниe стaтусa бeжeнцa являeтся формaльным подтвeрждeниeм прaвa чeловeкa нa мeждунaродную зaщиту или убeжищe. Официальное устaновлeниe стaтусa бeжeнцa влeчeт зa собой прaвовыe послeдствия, которыe зaключaются в том, что положeниe опрeдeлeнного лицa или группы удовлeтворяeт соотвeтствующим юридическим критeриям.

Таким образом устaновлeниe стaтусa бeжeнцa нe дeлaeт чeловeкa бeжeнцeм, a лишь объявляeт eго тaковым.

Зaщитa бeжeнцeв подрaзумeвaeт нe только соглaсиe госудaрствa принять инострaнного грaждaнинa нa своeй тeрритории и нe высылaть eго в стрaну, гдe eму угрожaeт прeслeдовaниe. Кaк и всякий формaльный стaтус, стaтус лицa, ищущeго убeжищa или бeжeнцa порождaeт сумму прaв и обязaнностeй, совокупность которых хaрaктeризуeт юридичeскоe положeниe лицa в госудaрствe, a тaкжe хaрaктeр взaимоотношeний мeжду чeловeком и госудaрством. Кaк прaвило, прaвовую связь лица, ищущего убежища с госудaрством опрeдeляeт институт грaждaнствa. Имeнно нaличиe грaждaнствa гaрaнтируeт чeловeку зaщиту со стороны госудaрствa, a тaкжe пользовaниe суммой прaв, предусмотренные данным государством.

Проблeмa бeжeнцeв являeтся одной из aктуaльных проблeм, вокруг которой в течении нескольких лет идeт острaя и непрерывная борьбa, связaннaя с политичeскими, экономичeскими, нaционaльными и другими интeрeсaми госудaрств. Рeшaя проблeму бeжeнцeв, устaнaвливaя опрeдeлeнныe срeдствa зaщиты, госудaрствa, прeждe всeго, руководствуются нeобходимостью соблюдeния прaв и свобод чeловeкa и грaждaнинa. Спeцификa прaвового положeния бeжeнцa опрeдeляeтся тeм, что стрaнa eго грaждaнской принaдлeжности нe гaрaнтируeт eму вaжнeйшиe прaвa и свободы чeловeкa, что являeтся причиной бeгствa и поискa зaщиты у других госудaрств. В итоге, стрaнa-убeжищe прeдостaвляeт инострaнному грaждaнину прaвa и обязaнности вмeсто стрaны eго грaждaнской принaдлeжности. Очeвидно, что этa ситуaция выходит зa прeдeлы дeйствия нaционaльного зaконодaтeльствa и рeгулируeтся нормaми мeждунaродного прaвa, основaнных нa признaнии рядa общeчeловeчeских прaв и свобод. Однако, прaвовоe положeниe бeжeнцeв опрeдeляeтся и дeйствующим международным зaконодaтeльством в отношeнии иных инострaнных грaждaн, прeбывaющих в дaнном госу-дaрствe, и его собствeнных грaждaн.

Цeль дaнной рaботы состоит в рaссмотрeнии стaтусa бeжeнцeв по со-врeмeнному мeждунaродному прaву.

Для достижeния постaвлeнной цeли в рaботe рeшaются слeдующиe чaстныe зaдaчи:

1. дaть зaконодaтeльноe опрeдeлeниe бeжeнцeв;

2. рaссмотрeть причины сущeствовaния бeжeнцeв;

4. рaссмотрeть основaния признaния чeловeкa бeжeнцeм;

4. рaссмотрeть основaния прeкрaщeния стaтусa бeжeнцa.

Объeкт исслeдовaния - стaтус бeжeнцeв по соврeмeнному мeждунaродному прaву.

Для достижeния постaвлeнной зaдaчи мы использовaли общиe нaучныe мeтоды исслeдовaния, тaких кaк историко-прaвовой, систeмно-структурный и логичeский.

Прeдмeтом исслeдовaния являются общeствeнныe отношeния, связaнныe с рaссмотрeниeм стaтусa бeжeнцeв по соврeмeнному мeждунaродному прaву.

Теоретическая и методологическая основа диссертации. При подготовке работы мы опирались на уже достигнутый в этой области определенный уровень исследования. Теоретической базой послужили труды JI.B. Андриченко, А.В. Багдасаряна, Е.В. Белоусовой, И.П. Блищенко, Л.Н. Галенской, Д.В. Иванова, И.В. Истомина, Ю.Д. Ильина, В.И. Кузнецова, Ф.И. Кожевникова, 0 Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой, В.И. Мукомеля, В.И. Потапова, Т.М. Регент, Ю.А. Решетова, Н.Н. Тоцкого, M.JL Энтина, А.Ю. Ястребовой и др.

Нaучнaя и прaктичeскaя знaчимость исслeдовaния опрeдeляeтся тeм, что обобщeнный мaтeриaл и выводы по проблeмaм прaвового стaтусa бeжeнцeв в мeждунaродном и внутригосудaрствeнном прaвe могут быть использовaны:

-Министeрством Внутрeнних Дeл России для создaния чeткой ор-гaнизaционной систeмы Фeдeрaльной Мигрaционной Службы России, a тaкжe при принятии зaконодaтeльных и подзaконных aктов, рeгулирующих прaвовой стaтус бeжeнцeв;

- Министeрством Инострaнных Дeл Российской Фeдeрaции при вы-рaботкe позиции России в мeждунaродных отношeниях по вопросaм бeжeнцeв;

- в нaучно-исслeдовaтeльской дeятeльности и учeбном процeссe, a тaкжe в высших учeбных зaвeдeниях, зaнимaющихся обучeниeм и подготовкой спeциaлистов в облaсти мeждунaродных отношeний и мигрaции.

Дaннaя рaботa состоит из ввeдeния, двух глaв, зaключeния и спискa использовaнных источников. В пeрвой глaвe рaссмaтривaeтся прaвовоe опрeдeлeниe и хaрaктeристикa бeжeнцeв, вторaя глaвa посвящeнa прaвовому стaтусу бeжeнцeв в соотвeтствии с мeждунaродным прaвом. В зaключeниe сформулировaны общиe выводы по дaнной рaботe.

беженец право международный



Глaвa 1. Теоретико-правовые характеристики института беженцев

1. 1 Институт беженцев как основа обеспечения безопасности человека

Термин «беженец» является строгим термином, т.е. его содержание определяется в соответствии с принципами общего международного права. При обыденном употреблении он более широк и менее ограничен, обозначая любого, кто бежит, кто стремится спастись от обстоятельств естественного или личного характера, которые он считал нетерпимыми.

Определение понятия "беженец" в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года "О статусе беженцев" и Протоколе к ней 1967 года, касающемся статуса беженцев.

Попытки дать определение "беженцев" в международных документах предпринимались еще до создания Организации Объединенных Наций, в частности, в договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций. В них использовался так называемый "групповой подход".

Необходимыми условиями при этом являлись следующие: а) лицо должно было находиться за пределами страны своего происхождения и б) не пользовалось защитой правительства этого государства. Например, "русские беженцы" в 1926 году определялись как "любые лица русского происхождения, которые не пользуются или более не пользуются защитой правительства Союза Социалистических Советских Республик и не приобрели иного гражданства". Аналогичным было и содержание понятия "армянский беженец". Указанное определение содержалось в Соглашении от 12 мая 1926 г., касающемся выдачи удостоверений личности русским и армянским беженцам. В данном случае пребывания лица за пределами страны происхождения прямо не требовалось, но оно подразумевалось, поскольку целью соглашения была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. Удостоверения утрачивали силу, если их владельцы возвращались в страну происхождения.

Впоследствии аналогичный подход использовался в соглашениях 1936 года о лицах, бежавших из Германии.

После второй мировой войны были сформулированы более четкие критерии определения понятия "беженец". Об этом наглядно свидетельствуют Устав Международной организации по делам беженцев (МОБ) и принятые позднее Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) и Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев.

Устав МОБ воспроизвел положения предшествующих документов, указывая категории лиц, которым следовало предоставлять помощь. Так, к числу "беженцев" были отнесены жертвы нацистского, фашистского или квислинговского режимов; некоторые лица еврейского происхождения; иностранцы или лица без гражданства, оказавшиеся жертвами нацистского преследования; а также лица, которые признавались беженцами до начала второй мировой войны по признакам расы, религии, национальности или политических убеждений. Кроме того, Устав МОБ относил к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся и в котором жил прежде.

Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев сменило МОБ в роли основного учреждения, занимающегося беженцами. С этого момента основы международно-правового подхода к понятию "беженец" начали закрепляться в документах ООН, Уставе УВКБ и межгосударственных договорах.

Устав впервые подчиняет компетенции УВКБ беженцев, которые подпадали под действие различных ранее заключенных договоров и соглашений. Кроме того, он указывает на беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., находились вне страны своего происхождения и не могли либо не желали воспользоваться ее защитой "в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований". К ним также относятся лица, которые из-за уже пережитых преследований не могут вернуться. И, наконец, Устав распространяется на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего постоянного местожительства вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений или не могут, или не желают по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, а если они не обладают определенным гражданством, - возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.

Это определение универсально по сфере применения, поскольку не содержит каких-либо временных или географических ограничений. Оно является важнейшей отправной точкой при выяснении того, кто имеет право на защиту и помощь Организации Объединенных Наций, поскольку именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев.

Устав предполагает двойственный подход к определению понятия "беженец". С одной стороны, оно распространяется на группы и категории беженцев, с другой - на отдельных лиц.

Данное определение практически полностью было воспроизведено в Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев и Протоколе 1967 года, касающемся статуса беженцев.

В Конвенции о статусе беженцев под термином "беженец" подразумевается лицо, которое:

1) рассматривалось как беженец в силу соглашений от мая 1926 года и 30 июня 1928 года или же в силу Конвенций от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, Протокола от 14 сентября 1939 года или же в силу Устава Международной организации по делам беженцев; постановления об отказе в праве считаться беженцами, вынесенные Международной организацией по делам беженцев в период ее деятельности, не препятствуют тому, чтобы статус беженца предоставлялся лицам, которые удовлетворяют условиям, установленным в пункте 2 настоящего раздела;

2) в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

В тех случаях, когда какое-либо лицо является гражданином нескольких стран, выражение "страна его гражданской принадлежности" означает любую из стран, гражданином которой оно является, и такое лицо не считается лишенным защиты страны своей гражданской принадлежности, если без всякой действительной причины, вытекающей из вполне обоснованных опасений, оно не прибегает к защите одной из стран, гражданином которой оно является.

Положениями Конвенции могли воспользоваться только лица, которые стали беженцами в результате событий, имевших место до 1 января 1951 г. Однако в дальнейшем оказалось, что потоки беженцев являются не только результатом второй мировой войны и ее последствий.

В связи с этим возникла необходимость принятия дополнительного документа, который устранил бы указанное ограничение. Таким документом стал Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев. Протокол распространил действие Конвенции на "новых беженцев", т.е. лиц, которые, подпадая под определение, содержащееся в Конвенции, стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 г.

В пункте 2 ст. 1 Протокола к конвенции о беженцах говорится, «под термином "беженец", за исключением случаев, касающихся применения следующего пункта, имеется в виду любое лицо, подпадающее под определение статьи 1 Конвенции с опущением слов "В результате событий, происшедших до 1 января 1951 года..." и слова "...в результате подобных событий" в статье 1А».

Совет Безопасности подтверждая свои резолюции 1269 (1999) от 19 октября 1999 года и 1368 (2001) от 12 сентября 2001 года согласно п.f ч.3 Резолюции Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. N 1373 (2001) призывает все государства «принимать, до предоставления статуса беженца, надлежащие меры согласно соответствующим положениям внутригосударственного законодательства и международного права, включая международные стандарты в области прав человека, с целью удостовериться в том, что лица, ищущие убежище, не планировали террористических актов, не содействовали им и не участвовали в их совершении».

1.2 Принципы правового регулирования института в Международном и внутригосударственном праве

Существует ряд международно-правовых норм, договорных и обычных, прямо или косвенно относящихся к индивидам, в частности, по вопросам защиты прав человека, приобретения и утраты гражданства, режима иностранных граждан, предоставления политического убежища и другие.

Правовой основой регулирования правоотношений между отдельными категориями лиц, составляющих население государства, являются Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протоколы к ней, Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г. и Нью-Йоркский протокол 1967 г., Шенгенское соглашение и Дублинская конвенция 1990 г., Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г. и другие. В системе ООН для содействия решения вопросов, связанных с правовым статусом беженцев, образовано Учреждение по делам беженцев (Устав Управления принят Резолюцией ГАООН 428 (V) от 14 декабря 1950 г.).

Конвенции и соглашения, являющиеся прямыми источниками права беженцев, можно классифицировать в зависимости от территориальной сферы действия на универсальные и региональные. К универсальным относятся Конвенция 1951 г. о статусе беженцев и Протокол к ней 1967 г., к региональным соглашениям - международные договоры, заключенные в рамках региональных международных организаций, сфера действия которых распространяется на государства, принадлежащие к одному географическому региону.

Конвенция является фундаментальным документом действующего международного права беженцев.

Ныне основным актом является универсальная Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. Учитывая актуальность для себя этой проблемы, Россия стала ее участницей в 1992 г.

В статье 1 Конвенции содержится следующее определение понятия «беженец». Таковым считается «лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследования».

Вступление России в Совет Европы придало новый импульс работе по обеспечению прав человека в Российской Федерации обеспечения и др.

Правовое положение вынужденных мигрантов, находящихся на территории Российской Федерации, определяется принятым в развитие указанных норм международного права Федеральным законом «О беженцах» от 19.02.1993 года.

В соответствии с Федеральным законом «О беженцах», беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Федеральный закон Российской Федерации «О беженцах» от 19 февраля 1993 года также кроме определения понятия «беженец» давал определение прав и обязанностей лица, признанного беженцем (ст. 8), также этот Закон впервые определил полномочия территориальных органов (ст. 17) и вопросы международного сотрудничества по проблеме беженцев (ст. 18) - это был первый документ в России, затрагивающий данные вопросы.

Проблемы правового положения беженцев нашли свое отражение также в Законе Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (от 25 июня 1993 г.); постановлении Правительства Российской Федерации «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом» (от 31 августа 1994 г.); «Положении о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими в Россию и находящимися в России в поисках убежища, определении их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства 8 сентября 1994 года.

В настоящее время, правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев претерпело коренные изменения. Это можно объяснить недавним принятием двух основополагающих законов: Закона РФ «О Гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г №62-ФЗ и закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25 июля 2002г № 115-ФЗ.

Процесс вынужденной миграции в настоящее время привлекает к себе внимание международного сообщества и отдельных государств своим комплексным характером, требующим разработки общего регионального подхода в этой области. Поскольку основы международно-правового механизма помощи беженцам заложены более 50 лет назад и проверены временем и практикой, основная проблема современной вынужденной миграции связана с применением этих основ к новым условиям и новым явлениям.

Представляется, что в настоящее время в российском законодательстве и миграционной практике формируется тенденция своевременного правового регулирования вопросов вынужденной миграции, с одной стороны, и активного использования универсальных и региональных международных стандартов, с другой.

Следует отметить, что собственно вопросы беженцев и вынужденных переселенцев не отражены практически ни в одном уставе или конституции субъекта РФ. Исключение составляет Устав Курганской области, где ст. 134 закрепляет право областной Думы в необходимых случаях определять правила поселения на жительство беженцев и других граждан при их вынужденной миграции, порядок пребывания на территории области иностранных граждан и лиц без гражданства.

Таким образом, новые социально-экономические отношения требуют кардинальных изменений законодательства, в том числе и субъектов РФ, регулирующего проблемы миграции населения.

Проанализировав определения понятия «беженец», данные в первой и последней редакциях Закона «О беженцах», а также содержащиеся в Конвенции ООН 1951 г. и Протоколе 1967 г., нетрудно заметить различия. Несмотря на то что соответствие положения беженца определению Конвенции является достаточным условием для предоставления убежища, государства могут предоставлять убежище и по другим основаниям, например, по гуманитарным соображениям.

Определение беженца в Законе «О беженцах», в отличие от конвенционного не содержит субъективного элемента. Лицо, желающее получить искомый статус беженца, должно сослаться на совершение против него насилия или наличие реальной опасности подвергнуться насилию, а не демонстрировать свое отношение к этим обстоятельствам.

Другое отличие конвенционного определения состоит в том, что согласно Закону «О беженцах» лицо должно покинуть место своего постоянного жительства, или просто иметь намерение это сделать. Конвенция, напротив, исходит из того, что лицо, уже находящееся вне государства гражданства, не может или не желает пользоваться его защитой.

Таким образом, применяются совершенно различные критерии: отношение лица в первом случае к проживанию на своем постоянном месте жительства, во втором - к защите государства за его пределами.



Глава 2. Основные характеристики статуса беженца

2.1 Процедура получения статуса

Исходя из определения беженца (Статья 1 раздел А пункт 2) можно выделить следующие положения, соответствие которым позволяет признать человека беженцем - включить его в действие Конвенции (отсюда - «положения о включении»):

· вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования

· по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений

· находящийся вне страны своей гражданской принадлежности

· невозможность воспользоваться вследствие таких опасений или нежелания пользоваться защитой страны гражданской принадлежности

· отсутствие определенного гражданства и нахождение вне страны своего прежнего обычного места жительства.

1) «Вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований».

Фраза «вполне обоснованные опасения стать жертвой пре следований» является ключевой в определении. Термин «вполне обоснованные опасения» содержит субъективный («опасения») и объективные («вполне обоснованные», «жертвой преследования») элементы. При определении, действительно ли вполне обоснованные опасения имеют место, все эти элементы должны быть приняты во внимание.

Источником субъективной информации является изложение существа дела заявителем, его взгляд на события своей жизни, которые привели его в ситуацию беженца. Объективный элемент складывается из информации о стране происхождения, имеющихся документальных свидетельств и другой информации, которая может быть сопоставлена с субъективной составляющей дела.

Опасения просителя должны считаться вполне обоснованными, если он может доказать в пределах разумного, что его продолжительное пребывание в стране происхождения стало невыносимым для него по причинам, указанным в определении, или по тем же причинам было бы невыносимым, если бы он вернулся назад. Эти соображения не должны обязательно основываться на личном опыте просителя. То, что, например, случилось с его друзьями, родственниками и другими членами той же расовой или социальной группы, может быть свидетельством того, что его опасения стать рано или поздно жертвой преследований вполне обоснованы. Законы страны происхождения, и особенно способы их применения, могут также иметь отношение к делу.

При индивидуальном установлении статуса беженца, лицо, ходатайствующее о получении статуса беженца, должно указать убедительную причину, почему оно лично опасается стать жертвой преследований. Этого не требуется в ситуациях, когда под давлением обстоятельств перемещаются целые группы людей, каждый член которых может индивидуально рассматриваться как беженец. В таких ситуациях возникает необходимость оказания чрезвычайно срочной помощи, и невозможно по чисто практическим причинам выносить индивидуальное определение статуса беженца для каждого члена группы. Поэтому в подобных ситуациях используется «групповое определение» статуса беженцев, в соответствии с которым каждый член группы рассматривается prima facie («на первый взгляд», т.е. при отсутствии очевидности обратного) как беженец.

Общепризнанного определения понятия «преследования» до сих пор не существует. Из статьи 33 Конвенции 1951 года можно сделать вывод, что угроза жизни и свободе по причине расы, религии, национальности, политических убеждений или принадлежности к какой-либо социальной группе всегда является преследованием.

Различия в обращении с различными группами действительно существуют в той или иной степени во многих странах. Лица, которые сталкиваются с такими различиями, не обязательно являются жертвами преследований. Только при определенных обстоятельствах эта дискриминация равносильна преследованиям.

Например, тогда, когда дискриминационные меры приводят к последствиям, наносящим существенный ущерб данным лицам (серьезные ограничения в праве зарабатывать на жизнь, отправлять религиозные обряды, в доступе к существующим возможностям в области образования и т.п.).

Преследования следует отличать от наказаний за обычные нарушения закона в соответствии с обычным правом. Лица, спасающиеся от преследования или наказания за такие нарушения, как правило, не являются беженцами. Следует напомнить, что беженец - это жертва, или потенциальная жертва несправедливости, а не лицо, скрывающееся от правосудия. Чаще не закон, а способы его применения являются дискриминационными.

Судебное преследование за нарушение «общественного порядка», например, распространение памфлетов, может быть мотивом для преследования личности по причине политического содержания данной публикации.

Преследования обычно относятся к действиям властей страны. Они могут также исходить от части населения, не уважающей порядок, установленный законами данной страны. Таким случаем может быть религиозная нетерпимость, равносильная преследо значительные группы населения не уважают веру своих ближних. Там, где серьезные дискриминационные или унижающие достоинство действия осуществляются местным населением, таковые могут рассматриваться как преследования, если известно, что власти относятся к этому терпимо, или если власти отказываются или не способны обеспечить эффективную защиту.

2) По признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений

Понятие «раса» в данном случае должно рассматриваться в самом широком смысле, включая все виды этнических групп, именуемых «расами» в общепринятом значении. Нередко это связано с принадлежностью к какой-либо специфической социальной группе общего происхождения, образующей меньшинство среди данного населения.

Преследование по «религиозному признаку» может принимать различные формы, например, в виде запрещения быть членом религиозных общин, исповедовать религию тайно или публично, отправлять религиозные обряды, или же в виде принятия серьезных дискриминационных мер к лицам, потому что они исповедают свою религию или принадлежат к определенной религиозной общине.

Понятие «национальность» в данном контексте не должно пониматься лишь как «гражданство». Оно включает в себя принадлежность к этнической или языковой группе и может иногда совпадать с понятием

Принадлежность к определенной социальной группе «Определенная социальная группа» обычно включает в себя лиц одинакового происхождения, привычек и социального статуса.

Наличие иных политических убеждений, отличных от тех, которые разделяются правительством, само по себе не является основанием для ходатайства о предоставлении статуса беженца.

3) «Находящийся вне страны своей гражданской принадлежности»

Основное требование при получении статуса беженца заключается в том, чтобы проситель, который имеет гражданство, находился вне страны своей гражданской принадлежности.

4) Не возможность воспользоваться вследствие таких опасений или не желания пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности.

Отсутствие возможности пользоваться такой защитой предполагает обстоятельства, которые не зависят от воли данного лица. Например, состояние войны, гражданская война или другие тяжелые потрясения, которые не позволяют стране гражданской принадлежности предоставить беженцам свою защиту или делают эту защиту неэффективной.

5) Отсутствие определенного гражданства и нахождение вне страны своего прежнего обычного места жительства.

Данное положение относится к беженцам без гражданства (апатридам), дополняет предыдущую фразу, которая относится к беженцам, имеющим гражданство. В случае с беженцами без гражданства «страна гражданской принадлежности» заменена «страной своего прежнего обычного местожительства», а выражение «не желает пользоваться защитой...» заменено словами «не желает вернуться в нее».

2.2 Прaвa и обязaнности бeжeнцeв

Права беженцев можно разделить на следующие группы:

· специфические права беженцев, вытекающие из института международной защиты;

· права, которыми беженцы пользуются наравне с гражданами страны-убежища;

· права, которыми беженцы пользуются наравне с другими иностранными гражданами, законно находящиеся в стране пребывания.

К первой группе относятся основные права, обеспечивающие международную защиту беженцев.

Одним из основополагающих прав человека, закрепленным в статье 14 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), является право искать убежище.

Пребывание на территории чужого государства требует приобретение формального статуса, позволяющего либо легально оставаться в данной стране, либо законным путем перебраться в третью страну. Таким образом, лица, ищущие убежища, нуждаются:

1) в определении их статуса, основанном на справедливой и объективной процедуре;

2) в получении документов (в том числе проездных), действительных как в стране пребывания, так и в других странах.

Согласно Конвенции 1951 г. все лица, ищущие убежища, должны иметь доступ к справедливым и эффективным процедурам рассмотрения их заявлений о предоставлении убежища. В любом случае, компетентные государственные органы должны принимать заявления таких лиц для определения возможности рассмотрения их ходатайств о получении статуса беженца по существу, а также оказать необходимое содействие заявителю, включая предоставление переводчика и передачу его дела на рассмотрение. Согласно Заключению УВКБ ООН № 8 «Определение статуса беженца» (1977 г.) в случае непризнания заявителя беженцем ему должен быть предоставлен разумный срок для подачи апелляции с просьбой пересмотреть решение в тот же, либо в другой орган, административный или судебный в соответствии с действующей системой.

При этом беженец должен получить разрешение на пребывание в стране на срок рассмотрения его ходатайства, включая время необходимое для рассмотрения его апелляции. Единственным исключением является случай, когда по первоначальному заявлению установлено, что оно «явно представляет собой злоупотребление соответствующим правом».

Для реализации этих положений государство должно законодательно принять и внедрить процедуры справедливого и эффективного рассмотрения заявлений от лиц, обращающихся за защитой, включая меры, обеспечивающие доступ к процедуре, и обозначить компетенцию представителей власти, ответственных за осуществление этих процедур. Подобные требования перечисляются в Резолюции Государств Европейского Союза 1995 г. (Статья 3.III) как минимальные гарантии эффективности процедуры предоставления убежища.

При этом лица, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и заключению на время рассмотрения их заявлений. Обращение с просьбой о предоставлении убежища не является уголовным преступлением, а свобода от произвольного помещения в места заключения является одним из фундаментальных прав и свобод человека. В случае помещения в места заключения ищущие убежища имеют право знать, на каких основаниях проведено их задержание; при этом они имеют право оспаривать вынесенное решение об их задержании.

Позиция УВКБ ООН заключается в том, что заключение под стражу ищущих убежище возможно только в крайнем случае, когда это необходимо и если такая мера прямо предписывается каким-либо национальным законом, соответствующим общим нормам и принципам международного законодательства о правах человека в следующих ситуациях:

· если есть необходимость установления личности человека, ищущего убежища (при условии, что его личность до сих пор не определена или вызывает сомнения);

· если органами государственной власти осуществляются какие-либо действия для определения фактических обстоятельств, на которых основано заявление о предоставлении убежища (это означает, что лицо, ищущее убежище может содержаться под стражей исключительно с целью проведения предварительных собеседований для получения информации о фактах, касающихся причин поиска убежища. Эта формулировка не распространяется на процедуру определения характеристик или каких-либо иных фактов, приведенных в заявлении о предоставлении убежища);

· если лица, ищущие убежище, уничтожили свои проездные документ и/или документы, удостоверяющие их личность, или же использовали фальшивые документы с целью введения в заблуждения органов государственной власти той страны, в которой они хотят получить убежище (в эту категорию не попадают лица, прибывающие без документов, т.к. не имеют никаких возможностей получить их в стране своего происхождения);

· если лицо, ищущее убежища, представляет собой угрозу национальной безопасности или общественному порядку.

Право беженцев на получение проездных документов для передвижения за пределами страны их законного проживания закреплено в статье 28 Конвенции 1951 г. И развивается в правилах, изложенных в комментариях к

Конвенции 1951, являющихся ее неотъемлемой частью. Однако положение иностранца, не пользующегося защитой страны своей гражданской принадлежности, на территории чужого государства ставит его в неравное положение, как с гражданами этой страны, так и с иностранцами, легально пребывающими на его территории. Для предотвращения подобной дискриминации беженцы должны быть обеспечены равными правами и свободами, по крайней мере, в равном объеме с гражданами страны убежища или, по крайней мере, с другими иностранцами, проживающими на территории государства убежища. Отказ от каких-либо форм дискриминации прямо утверждается в статье 3 конвенции 1951 г.

Важным принципом в защите беженцев, которым в гуманитарных целях руководствуется УВКБ ООН, является всемирная помощь воссоединению семей беженцев.

Одним из важнейших прав беженца является возможность свободного обращения в суды на территории всех стран - участниц Конвенции 1951 г. При этом на территории страны обычного местожительства беженца, при обращении в суд он пользуются тем же положением, что и граждане этой страны. В прочих странах беженцу предоставляется то же положение, что и гражданам страны его обычного места жительства.

Социальное попечение является сферой действия национального законодательства, и поэтому его стандарты не могут быть регламентированы международными соглашениями. Однако в соответствие с принципом отказа от каких-либо форм дискриминации беженцы, законно проживающие на территории государства, имеют право на социальное попечение в размерах, предусмотренных, как правило, для граждан страны проживания. В частности, глава IV Конвенции 1951 г. определяет, что беженцы имеют право:

· на применение системы пайков наравне с гражданами страны, где существует система распределения дефицитных продуктов;

· на решение жилищного вопроса в положении не менее благоприятном, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах;

· на начальное образование наравне с гражданами страны пребывания и положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы в отношении других видов образования;

· признания иностранных аттестатов, дипломов и степеней; освобождения от платы за право учения и сборов, а также в отношении предоставления стипендий;

· на то же положение, что и граждане страны проживания в отношении вознаграждения за труд и условий труда (размер оплаты, продолжительность рабочего дня, возраст работающих по найму и т.д.), социального обеспечения с учетом национального законодательства (например, при сочетании солидарной и накопительной пенсионной системы, при котором беженцы будут получать пенсии меньшего размера).

Конвенция также гарантирует беженцам защиту их авторских и промышленных прав (статья 14) в объеме и порядке, предусмотренном для граждан страны, где им предоставлено убежище. Прочие страны - участник Конвенции, предоставляют такую защиту в соответствие с правом страны обычного местожительства беженца. Уравнение беженцев в правах с другими иностранцами, легально пребывающими на территории государства, определяет наличие у беженца достаточно обширной суммы прав и обязанностей. Их определению посвящена значительная часть Конвенции 1951 года (главы II - V).

Согласно статье 12 Конвенции личный статус беженца определяется законами страны его домициля (страны законного проживания) или, если такового не имеется, законами страны его проживания. При этом ранее приобретенные беженцем права, связанные с его личным статусом (в частности связанные с браком) признаются государством убежища, при условии, что они признаются законами этого государства в отношении не беженцев.

В отношении имущественных прав беженцев, как на движимое, так и недвижимое имущество, включая арендные и иные договора, государства - участники Конвенции 1951 г. обязываются предоставлять беженцам права не менее благоприятное, чем то, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.

Беженцы, согласно статье 15 Конвенции, наравне с иными иностранцами имеют право создания ассоциаций, не имеющих политического характера и не преследующих целей извлечения выгоды (некоммерческих объединений), а также профессиональных союзов.

Важным моментом при решении проблем беженцев является вопрос об их самообеспечении, т.е. вопрос опоиске ими занятий, приносящих им доход - работы по найму или создание собственных предприятий.

Беженцы имеют право на самостоятельное занятие сельским хозяйством, промышленность, ремеслами и торговлей, а также права учреждать торговые и промышленные товарищества в условиях не менее благоприятных, чем те, которыми обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах.

В определенных случаях, например, при массовом притоке беженцев, страны убежища могут ограничивать определенные права, такие как свобода передвижения, свобода в поиске работы или право на должное школьное образование для всех детей. В таких случаях, когда у правительства страны убежища или у других учреждений нет никаких других ресурсов, УВКБ ООН оказывает помощь беженцам и другим лицам, подпадающим под его компетенцию, которые не могут удовлетворить свои основные потребности. Оказываемая помощь может быть в форме финансовых грантов, продовольствия или такого оборудования, как кухонная утварь, инструмент, средства гигиены и крыша над головой. Помощь можетоказываться и в виде программ по созданию школ или клиник для беженцев, которые живут в лагере или сосредоточены в сообществах.

Административные меры, которые страна убежища может применять в отношении беженцев, законно проживающих на его территории, в основном определяются принципом non-refoulement. Они, прежде всего, касаются отказа стран-участниц Конвенции от принудительного возвращения и высылки беженцев и всех лиц, ищущих убежища в страну, где им угрожает преследование, освобождения беженцев от наказания за незаконный въезд в страну (статьи 31-33 Конвенции 1951 г.), а также выдачи удостоверений личности и проездных документов (статьи 27-28 и комментарии к Конвенции 1951 г.).

В дополнение к этим правам государства - участники Конвенции о статусе беженцев обязуются:

· оказывать проживающим на их территории беженцам помощь в тех случаях, когда им требуется содействие иностранного государства, к которому они не могут обратиться;

· предоставлять беженцам право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам в тех же обстоятельствах;

· не облагать беженцев налогами и сборами, кроме и выше тех, которые при аналогичных условиях взимаются и могут взиматься с собственных граждан;

· разрешить беженцам вывоз имущества, привезенного ими с собой на их территорию, в другую страну, в которую им предоставлено право въезда.

Наконец, в соответствии со статьей 34 Конвенции 1951 г. государства - участники Конвенции обязуются делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов для облегчения натурализации и ассимиляции беженцев.

Очевидно, что правовое положение беженцев и лиц, ищущих убежище, подразумевает наличие не только прав, но и обязанностей в отношении принимающего их государства. Они лаконично определены в статье 2 Конвенции о статусе беженцев.

Нарушение этих норм, в частности совершение преступного деяния, может повлечь за собой не только уголовную ответственность, но и возможность депортации.

2.3 Правовые принципы прекращения статуса беженца

Положения о прекращении статуса (пункты 1-6 раздела С статьи 1 Конвенции 1951 года) перечисляют условия, при которых беженец перестает быть беженцем.

Они основываются на том понимании, что международная защита не должна предоставляться, если в этом больше нет необходимости или это больше не оправдано.

Предоставленный однажды статус беженца сохраняется до тех пор, пока он не подпадет под действие положений о прекращении. Данные положения указаны в разделе С статьи 1 Конвенции 1951 года.

1) добровольное возвращение под защиту страны своей гражданской принадлежности;

2) добровольное восстановление гражданства;

3) приобретение нового гражданства;

4) добровольное поселение в стране, где у него имелись опасения стать жертвой преследований;

5) возобновление возможности воспользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности;

6) возобновление возможности вернуться в страну своего прежнего обычного места жительства.

Из шести положений, касающихся прекращения статуса, первые четыре отражают изменения в положении беженца, которые произошли по его собственной инициативе. Последние два основываются на том понимании, что международная защита больше не оправдана по причине изменений в стране, где у данного лица существовали опасения преследований, потому что причин, в силу которых это лицо стало беженцем, более не существует.

Конвенция 1951 года в разделах D и F статьи 1 содержит положения, предусматривающие, что некоторые лица, хотя и имеющие характеристики беженцев по определению статьи 1, исключаются из числа тех, кому предоставляется статус беженцев. Эти лица делятся на три группы.

Первая группа (раздел D статьи 1) состоит из лиц, уже получивших защиту или помощь Организации Объединенных Наций.

Вторая группа (раздел Е статьи 1) включает тех лиц, которые не признаны нуждающимися в международной защите.

Третья группа (раздел F статьи 1) охватывает различные категории лиц, которые не рассматриваются как заслуживающие предоставления международной защиты.

В качестве лица, уже получившие защиту или помощь Организации Объединенных Наций понимается любое лицо, которое получило защиту или помощь от органов или учреждений ООН, существующих или действовавших ранее, кроме Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев.

Второе положение относится к лицам, которые могли бы подпадать под определения в отношении получения статуса беженца и которые были приняты в стране, где им предоставлена большая часть гражданских прав этой страны, но не формальное гражданство (их часто называют «национальными беженцами»).

Третья группа является самой обширной, как по основаниям включения в нее, так и по количеству случаев ее применения. Под действием данного положения подпадают, прежде всего, комбатанты, т.е. лица, бежавшие из страны и формально находящиеся в ситуации беженца, но продолжающие вести вооруженную борьбу.



Глава 3. Проблемы обеспечения интересов беженцев в современном мире

Во всем мире, в последнее время, миграция беженцев признается фактором, не способствующим развитию государств, росту их экономического и интеллектуального потенциала. Многие высокоразвитые государства, основываясь преимущественно на экономических соображениях проводили и проводят политику, стимулирующую отток мигрантов. Единственным вопросом здесь становится факт существования реального действующего механизма, позволяющего проводить подобную процедуру на законных основаниях.

На базе проведенного исследования приходим к выводу о том, что наблюдается весьма жесткая адекватная политика мирового сообщества в направлении ужесточения законодательства, регулирующего правовой статус беженцев. Адекватность объясняется ухудшением экономического положения ряда стран ввиду общего кризиса экономики, а также больших затрат на обеспечение социальных прав данной категории, происходящих на фоне остро стоящей проблемы терроризма.

Иное положение сложилось в Российской Федерации. По причине прозрачности границ и отсутствия должного контроля внутри страны территорию РФ захлестнул неуправляемый поток мигрантов, причем не только с постсоветского пространства, но и из других стран, преимущественно из Вьетнама, Китая, ряда стран Азии и Африки. На территории РФ оказались миллионы мигрантов, не поставленных никоим образом на учет органами государственной власти, в том числе тех, кого относят к числу российских соотечественников. Всех их, независимо от причины миграции, длительности пребывания на российской территории, а также происхождения стали называть незаконными, нелегальными мигрантами.

В решении данной проблемы российское правительство пошло по пути западных стран, при этом функции миграционного органа были переданы МВД РФ, как наиболее властному органу, способному на настоящий момент решить вопрос беженцев и других категорий вынужденных мигрантов.

Путем принятия нового пакета законодательства, в том числе о гражданстве и об иностранцах, было выработано единое решение проблемы - нелегальных иммигрантов считать крайне нежелательным элементом, непосильным бременем для страны, всячески препятствуя их прибытию в РФ, выдворяя обосновавшихся на российской территории за ее пределы, а лиц, подпадающих под определение беженцев, рассматривать в качестве позитивного фактора, принимать меры по их приему и адаптации со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Российская Федерация присоединилась к основным международным соглашениям в сфере защиты беженцев и постоянно вносит соответствующие изменения в свое национальное законодательство, что свидетельствует об общем формальном соответствии ее законодательства в этой области международному праву.

На наш взгляд, в отношении беженцев должен действовать продуманный слаженный механизм обеспечения их правового статуса, соблюдаться законные права и свободы, безотлагательно приниматься реальные меры по улучшению их положения на таком же уровне, как и для граждан страны.

Можно сделать четкий вывод о том, что органы внутренних дел на современном этапе стали занимать ведущую роль в осуществлении данной деятельности, наряду с такими странами, как Германия, Великобритания и Россия.

Основным же отличием ОВД РФ от аналогичных органов внутренних дел других стран, является тот факт, что они в своей деятельности исторически всегда выполняли в большей части правоохранительную деятельность, но в настоящий момент законодательно призваны осуществлять функции миграционного органа.

Анализ международного опыта реализации механизма обеспечения правового статуса беженцев в ряде зарубежных стран дает основание полагать, что ФМС должна представлять собой отдельную структуру в системе органов исполнительной власти. Паспортно-визовая служба МВД РФ должна быть передана вновь образованной ФМС РФ, так как очевидны взаимосвязь целей и задач, выполняемых данными подразделениями, и целесообразность их объединения под единым руководством.

Исходя из существующего положения ОВД РФ в механизме реализации правового статуса беженцев, необходимо осуществлять подготовку аттестованных сотрудников ОВД России, специализирующихся на правовом обеспечении статуса данной категории лиц, а также других категорий вынужденных мигрантов.

Следует также отметить, что проблема сложного отношения к беженцам со стороны не только России, но и остальной части международного сообщества может быть решена в том случае, если право данной категории населения искать и пользоваться убежищем в иностранных государствах будет обеспечено взаимным встречным обязательством государств предоставлять такое убежище в соответствии с международными соглашениями. Но самое главное, это имплементация данной обязанность во внутреннем праве государств.

Несоответствие законодательства России о статусе беженцев международному праву проявляется в том, что лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища, может воспользоваться в полном объеме правами, предусмотренными международным и национальным правом, только после закрепления за ним статуса беженца в национальном праве.

Основной особенностью деятельности Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в последние годы стала тенденция предоставления правовой помощи со своей стороны не только беженцам по определению Конвенции 1951 г., Протокола 1967 г. и Устава УВКБ ООН, но и "лицам, нуждающимся в международной помощи" в широком смысле (например, сюда включают лиц, ищущих убежища, в ситуациях массового притока).

В соответствии с международным правом УВКБ ООН имеет право признавать за лицом, ищущим убежища, статус беженца на территории государства-участника Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., а также принимать участие в национальных процедурах установления такого статуса. Однако, получив статус беженца от УВКБ ООН, беженец получает правовую и материальную помощь не от государства убежища, а от УВКБ ООН непосредственно.

Несмотря на подписанное 6 октября 1992 г. Правительством РФ и УВКБ ООН Соглашение, до сих пор не определен правовой статус беженцев, признанных в качестве таковых на территории России.

По данным Федеральной миграционной службы, сейчас в России состоит на учете более 2 млн. беженцев и вынужденных переселенцев, включая тех, кто не зарегистрирован.

Следует отметить, что основное бремя несения обязанностей по обеспечению и защите прав беженцев и вынужденных переселенцев, закрепленных в вышеуказанных документах, лежит непосредственно на органах миграционной службы субъектов Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О неотложных мерах по учету и контролю въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» от 23 ноября 1996 г. № 1395 в регионах назрела необходимость в осуществлении мероприятий по оборудованию действующих на их территориях постов иммиграционного контроля техническими средствами учета пересечений иностранными гражданами и лицами без гражданства административной границы и передачи этих сведений по сетям связи в федеральную систему «Поток». Для реализации этих и иных задач субъекты РФ должны разработать необходимую нормативно-правовую базу, на основе которой и создать реально действующие механизмы обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев. Однако процесс создания указанной нормативно-правовой базы в различных субъектах идет достаточно медленно и неоднозначно.