Прокурор в гражданском процессе

Для реализации функций прокурорского надзора в сфере гражданского судопроизводства прокурору предоставлено право обратиться в суд с заявлением о возбуждении дела или вступить в дело (ст. 81 ГПК). Прокурору, участвующему в процессе, закон предоставляет права лиц, заинтересованных в исходе дела (ст. 56, 84 ГПК). По делам, возбужденным в суде без участия прокурора, его правовая позиция по делу отражается в заявлениях и во всех случаях -- в ходе судебного разбирательства дела в виде его мнения по вопросам разбирательства дела и по существу дела во время судебных прений. По делам, возбужденным прокурором в интересах других лиц, прокурор наделен правом активно содействовать защите интересов других лиц, правом поддерживать и обосновывать заявленное требование. Одновременно прокурор выполняет и функции надзора, поэтому он обязан высказывать свое мнение по делу. Правовая позиция прокурора по делу выражается как в момент возбуждения гражданского дела, поскольку прокурор утверждает и обосновывает необходимость защиты прав одной стороны (истца, заявителя ответчика по встречному иску) в заявлении, направленном в суд, а затем при рассмотрении дела по существу и в судебных прениях.

Эти различия в правовом положении прокурора привели к необходимости выделять две формы участия прокурора в производстве по гражданским делам в суде первой инстанции:

1) при возбуждении гражданского дела путем подачи заявления в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан, юридических лиц или государства;

2) при вступлении в процесс, начавшийся по инициативе других лиц Гражданский процесс. Общ. ч.: Уч. / Под общ. ред. Т.А. Беловой, И.Н. Колядко, Н.Г.Юркевича.- Мн.: Амалфея, 2000.- С. 267..

Важно заметить, что две формы участия прокурора в гражданском процессе характерны не только для законодательства государств -- членов СНГ (в силу традиций, заложенных в законодательстве СССР), но и для законодательства многих других стран (Франции, Германии, государств Восточной Европы, США в части защиты интересов государства) Аргунов В.Н. Участие прокурора в гражданском процессе.- М., 1991.- С. 113; Пучинский В.К. Гражданский процесс США.- М., 1979.- С. 75.. При этом участие прокурора в форме возбуждения дела в интересах истца, в защиту ответчика, как правило, называют участием в качестве "главной стороны", так как прокурор осуществляет функции предъявления и поддержания иска, иногда защиты против иска, а вступление в процесс для высказывания мнения (заключения) в судебных прениях, сторон -- участием в качестве "примыкающей стороны". Колядко И.Н. Участие прокурора в гражданском процессе // Промышленно-торговое право, 1999. № 7.- С.86.

В теории и на практике выделяют также аналогичные формы участия прокурора в других стадиях -- производствах при возбуждении их прокурором и при вступлении его в дело, если производство возбуждено иными лицами. Поэтому в кассационном, надзорном производстве, производстве по вновь открывшимся обстоятельствам и в исполнительном производстве различают правовое положение прокурора в зависимости от формы участия в деле Симученков В. Роль и функции прокуратуры // Законность, 2000. № 8. С. 5..

Общим для всех случаев возбуждения дела прокурором, а также кассационного, надзорного или иного производства является то, что прокурор не только имеет право на поддержание в суде иска (заявления) или протеста, представления и пользуется правами заинтересованного в исходе дела лица, характерными для соответствующего производства, но также обязан высказать мнение по делу.

При вступлении в дело или в процесс по делу в кассационном, надзорном и других производствах прокурор пользуется соответствующими правами заинтересованного в исходе дела лица и обязан высказать мнение по делу. В силу выполнения прокурором государственных функций его права на осуществление определенных действий рассматриваются и как обязанность их осуществлять Колядко И.Н. Участие прокурора в гражданском процессе // Промышленно-торговое право, 1999. № 7.- С. 88..

Итак, несмотря на существование дискуссий, полагаем целесообразность участия прокурора в гражданском процессе неоспоримой. Это не противоречит принципам гражданского судопроизводства, поскольку последние существуют лишь комплексно, как единая система. Несколько сглаживая категоричность диспозитивности и состязательности процесса, прокурор в значительной мере способствует утверждению принципа равноправия сторон.

Полагаем, что при решении вопроса о целях участия прокурора в гражданском судопроизводстве следует исходит из незыблемости принципа разделения властей, провозглашенного Конституцией Республики Беларусь (ст. 6). Поэтому гражданское судопроизводство в целом не может быть признано предметом прокурорского надзора. Суд является независимой ветвью власти, между судом и прокурором при рассмотрении материалов дела существуют только процессуальные правоотношения и отсутствуют надзорные. Соответственно предметом прокурорского надзора является законность и обоснованность судебных постановлений по гражданским делам, а также соблюдение законодательства при их исполнении. В связи с этим считаем, что ч.2 ст. 23 ГПК должна быть исключена как подразумевающая неверное расширительное толкование предмета прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве.

3. Участие прокурора в суде первой инстанции

3.1 Обращение в суд с заявлением в защиту интересов других лиц

Предусмотренную законодательством возможность обращаться в суды органы прокуратуры Республики Беларусь используют достаточно активно. Например, в 1997 г. в общие суды Республики Беларусь прокурорами направлено 9169 заявлений о взыскании около 118 млрд.руб. В 1999 году в общие суды прокурорами направлено 10410 заявлений о взыскании около 2 трлн. рублей. А к 2005 году количество заявлений возросло до 14328. Архив Прокуратуры Республики Беларусь за 1995-2005 годы. Приведенные данные свидетельствуют о значительной роли прокуроров в защите интересов государства, юридических и физических лиц.

Согласно ст. 81 ГПК «прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о возбуждении гражданского дела, подведомственного суду, если это необходимо для защиты прав и охраняемых законом интересов Республики Беларусь, ее административно-территориальных единиц, а также юридических лиц и граждан».

Длительное время практика прокурорского надзора не знала каких-либо ограничений в праве прокурора на возбуждение гражданского дела в защиту чьих-либо прав и интересов. Имеющиеся в литературе суждения о том, что прокурор не вправе возбудить в суде дело о расторжении брака, Тертышников В.К. Процессуальные средства укрепления советской семьи в производстве о расторжении брака: Автореф. дис. канд. юрид. наук.- Харьков, 1972.- С. 11. об оспаривании записи о родителях, Комментарий к Кодексу о браке и семьи РСФСР.- М., 1971.- С. 89. о проверке законности постановления о наложении административного штрафа Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления.- М., 1973.- С. 39. были обусловлены тем, что прокурор, как правило, такие дела в судах не возбуждал, хотя препятствий к этому не существовало.

Вместе с тем в процессуальной литературе вносились предложения определить в законодательном порядке, при каких нарушениях прав и интересов прокурор обязан возбудить дело в суде, что упорядочило бы практику работы прокуроров по возбуждению гражданских дел, сделало бы ее практически целеустремленной, более осмысленной. С этой целью предлагалось в законе установить перечень случаев, когда прокурору следует возбуждать гражданские дела, Кравцов Б.В. Предъявление прокурорами исков - важная форма защиты прав и интересов советских граждан // Советское государство и право, 1966. № 1.- С. 67-68. и приводился перечень таких исков. Меркин Н. Г. К вопросу о конкретизации норм о праве прокурора на предъявление гражданского иска // Проблемы гражданского процессуального права в свете Конституции СССР.- Свердловск, 1980.- С. 51-53. Имелась и противоположная точка зрения, согласно которой у прокурора всегда имеется право на возбуждение гражданского дела, поскольку оно является неотъемлемым элементом его правомочий. Аргунов В.Н. Участие прокурора в гражданском процессе.- М.: МГУ, 1991.- С. 91.

Принятая в 1999-м году норма ч.1 ст. 81 ГПК гласила: «Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о возбуждении гражданского дела, подведомственного суду, если это необходимо для защиты прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетнего, недееспособного, ограниченно дееспособного и иного гражданина, юридического лица негосударственной формы собственности, лишенных возможности самостоятельно защитить свои интересы, а также Республики Беларусь, ее административно-территориальных единиц и юридических лиц государственной формы собственности». Положение нормы «...лишенных возможности самостоятельно защитить свои интересы» можно признать неудачным, так как возможность обращения организации в суд составляет признак юридического лица (ч. 1 ст. 44 ГК), и никто, следовательно, не может его лишить такого права. Видимо, законодателю следовало сказать «...испытывающих затруднения в защите своих интересов», что может быть связано с престарелым возрастом гражданина, его болезнью, отсутствием денежных средств у предприятия для уплаты госпошлины, отсутствием у несовершеннолетнего законного представителя и т.д. Указанные обстоятельства должны были подтверждаться соответствующими доказательствами, иначе суд не принимает заявление прокурора (п.7 ст. 246 ГПК).

Однако Законом Республики Беларусь от 30.12.2002 N 171-З Закон Республики Беларусь от 30 декабря 2002 г. N 171-З «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 10.01.2003, N 3, 2/919. в ч.1 ст. 81 ГПК были внесены изменения, и возможность обращения в суд вновь оставлена исключительно на усмотрение прокурора. Как представляется, данный факт приводит к умалению принципа диспозитивности. В связи с этим на прокурора возлагается повышенная ответственность в принятии решений об обращении в суд. Следует помнить, что у прокурора имеется достаточно средств для предупреждения и устранения допущенных нарушений закона, например, путем принесения протеста в порядке общего надзора, вынесения представления об устранении нарушения закона, предостережения о недопустимости нарушения закона, а подчас достаточно устной беседы с лицом, нарушившим закон. Поэтому прокуроры должны принимать, прежде всего, меры к добровольному внесудебному порядку разрешения гражданских дел. По закону о прокуратуре при отклонении протеста, принесенного в порядке общего надзора, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращении незаконных действий (ст. 35 ГПК).

Важно заметить, что статья 22 Закона о прокуратуре содержит императивную норму: "при установлении нарушений закона... прокурор предъявляет в суды иски и заявления". Из контекста всей правовой нормы, содержащейся в статье 22 Закона о прокуратуре, вытекает, что у прокурора, который установил нарушение закона, нет права выбора: реагировать или не реагировать на такое нарушение. Однако он обязан использовать предоставленные законом различные полномочия: внести протест (предъявление) в порядке общего надзора, вынести предостережение, возбудить уголовное дело или иное производство об ответственности, направить заявление в суд и т.д.

В отдельных случаях у прокурора имеется право выбора только одной из указанных мер реагирования. В других случаях может быть использовано одновременно несколько мер реагирования (например, возбуждение уголовного дела и направление заявления в суд). Возможно также последовательное их применение: прокурор направляет представление в порядке общего надзора, в котором предлагает, например, возместить убытки, причиненные правонарушением. Если такое представление отклоняется или остается без рассмотрения, прокурор вправе направить заявление в суд. В этой связи мы вынуждены присоединиться к мнению ученых, которые считают необходимым изменить редакцию статьи 22 Закона о прокуратуре и отразить в ней все указанные возможности Например, Каменков В.С. Прокурор в гражданском и хозяйственном процессе - одна из гарантий защиты прав и законных интересов. Сравнительный анализ.- Мн., 2001.- С. 27..

Спорным является вопрос о том, обладает ли прокурор правом на иск в процессуальном смысле (правом на предъявление иска). Право на предъявление иска - это право заинтересованного лица на возбуждение и рассмотрение в суде первой инстанции конкретного дела искового производства с целью его разрешения. Право на предъявление иска - это право на возбуждение и ведение дела в суде, право на судебный процесс независимо от его результата, право на деятельность суда в установленном законом процессуальном порядке по рассмотрению и разрешению заявленного требования.

В теории гражданского процессуального права наличие у лица права на предъявление иска связывается с определенными обстоятельствами процессуально-правового характера, именуемыми предпосылками права на предъявление иска. А.А.Добровольский и С.А. Иванова отмечали, что правом на иск обладает не всякое лицо и не в любое время, а лишь конкретные лица в конкретной ситуации при наличии определенных обстоятельств Добровольский А.А., Иванова С.А. Основные проблемы исковой формы защиты права.- М., 1979.- С. 94.. Не соглашаясь с подобной точкой зрения, К.И. Комиссаров указывал, что право на иск имеет чисто процессуальную природу и каких-либо условий, с которыми связывается наличие права на иск, законодательство не содержит. Закон лишь четко устанавливает случаи, исключающие право на иск Комиссаров К.И. Право на иск и прекращение производства по гражданскому делу (некоторые вопросы) // Сб. уч. трудов Свердл. юрид. ин-та. Вып. 9.- Свердловск, 1969.- С. 160..

В любом случае является очевидным тот факт, что при отсутствии определенных указанных в процессуальном законе обстоятельств дело по иску заинтересованного лица не может быть возбуждено, то есть у истца отсутствует право на предъявление иска. Такие обстоятельства именуют предпосылками права на предъявление иска. В современном виде теория предпосылок права на предъявление иска была разработана М.А. Гурвичем, согласно которому предпосылки права на предъявление иска - это юридические факты процессуально-правового характера, с наличием которых по законодательству связывается существование у истца права на предъявление иска Советский гражданский процесс / Под ред. М.А, Гурвича.- М., 1975.- С. 56.. Состав и содержание предпосылок права на предъявление иска вытекает, в первую очередь, из соответствующих норм ГПК, регулирующих отказ в возбуждении гражданского дела и прекращение производства по делу.

К числу условий реализации права на предъявление иска следует относить:

1) подсудность дела данному суду;

2) соблюдение установленного для данной категории дел порядка предварительного внесудебного разрешения дела;

3) наличие у лица, обращающегося в суд, гражданской процессуальной дееспособности (ст. 59 ГПК);

4) наличие надлежаще оформленных полномочий на подписание или предъявление искового заявления у лица, подписывающего или предъявляющего исковое заявление от имени другого лица;

5) согласие дееспособного гражданина или юридического лица негосударственной формы собственности на предъявление иска в его интересах государственными органами, иными юридическим лицами, гражданами;

6) невозможность самостоятельной защиты своих интересов гражданином или юридическим лицом негосударственной формы собственности в случае предъявления иска в их интересах прокурором;

7) соблюдение реквизитов искового заявления;

8) уплата государственной пошлины;

9) отсутствие в производстве этого же или другого суда дела по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям.

Существует мнение, что правом на предъявление иска обладает лишь истец (его представитель) Добровольский А.А., Иванова С.А. Основные проблемы исковой формы защиты права.- М., 1979.- С. 99.. Иные авторы полагают, что круг лиц, обладающих правом на предъявление иска шире, и в него следует включать прокурора Комиссаров К.И. Право на иск и прекращение производства по гражданскому делу (некоторые вопросы) // Сб. уч. трудов Свердл. юрид. ин-та. Вып. 9.- Свердловск, 1969.- С. 165.. Как представляется, решение проблемы вытекает из вопроса о правовом положении прокурора в процессе (см. ниже).

Еще одна проблема заключена в том, что ГПК не устанавливает конкретно, кто из должностных лиц органов прокуратуры вправе подписывать заявление, направляемое в суд. Для решения этого и некоторых других вопросов, упоминаемых ниже, необходимо разобраться в структуре прокуратуры.

Статья 12 Закона «О прокуратуре» устанавливает, что в прокуратура трёхзвенна. Она образуется территориальными и специализированными прокуратурами.

Система территориальных прокуратур Республики Беларусь соответствует административно-территориальному делению Республики Беларусь и включает республиканскую прокуратуру, являющуюся центральным аппаратом системы органов прокуратуры, прокуратуры областей, г. Минска, прокуратуры районов (городов), межрайонные прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов на территории нескольких районов.

Основным звеном органов прокуратуры является прокуратура района (города). Районные прокуратуры организованы в районах каждой области, а также в районах города Минска. Районные (городские) прокуроры подчиняются прокурору области (г. Минска).

Структура прокуратуры района (города) неодинакова и зависит от количества населения, проживающего на территории, обслуживаемой данной прокуратурой, характера совершаемых правонарушений, географического расположения населенных пунктов и других факторов. Бибило В.Н. Судоустройство. Уч.- Мн., 2001.- С. 240. Типичной является следующая структура районной (городской) прокуратуры: прокурор района (города); заместитель прокурора района (города); помощник прокурора района (города); следователь; канцелярия.

В некоторых районных (городских) прокуратурах штатная численность работников более обширна и в дополнение к упомянутым должностям введены старший помощник прокурора района (города) и старший следователь.

Кроме районных (городских) прокуратур в Беларуси образованы межрайонные прокуратуры.

Компетенция районных (городских) прокуратур, а также межрайонных прокуратур одинакова. Они осуществляют деятельность по всем отраслям прокурорского надзора на территории, подпадающей под их юрисдикцию.

Ко второму звену системы органов прокуратуры относится областная (Минская городская) прокуратура. Структуру аппарата этого звена прокуратуры образуют: прокурор области (г. Минска); первый заместитель прокурора области (г. Минска); заместители прокурора области (г. Минска); отдел общего надзора; следственное управление, которое состоит из двух отделов: а) отдел по надзору за следствием в органах прокуратуры; б) следственный отдел по важнейшим делам; отдел по надзору за следствием; отдел по надзору за дознанием и оперативно-розыскной деятельностью; отдел по надзору за соответствием закону судебных решений по уголовным делам; отдел по надзору за соответствием закону судебных решений по гражданским делам; отдел по надзору за исполнением таможенного и налогового законодательства; отдел по надзору за исполнением законов о борьбе с организованной преступностью и коррупцией; старший помощник прокурора области (г. Минска) по работе с кадрами и повышению квалификации; старший помощник прокурора области (г. Минска) по надзору за исполнением законов об охране материнства, детства и законов о несовершеннолетних; старший помощник прокурора области (г. Минска) по работе с законодательством и связях с прессой; старший помощник прокурора области (г. Минска) по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний; старший помощник прокурора области (г. Минска) по надзору за исполнением законов о национальной безопасности и реабилитации; старший помощник прокурора области (г. Минска) по надзору за исполнением банковского законодательства; старший помощник прокурора области (г. Минска) по надзору за исполнением природоохранного законодательства; финансово-хозяйственный отдел; главный бухгалтер; канцелярия.

Однако нельзя не заметить, что структура аппарата прокуратуры области (г. Минска) периодически меняется, сообразно практическим потребностям. Главное в ее деятельности - обеспечивать осуществление всех отраслей прокурорского надзора.

Прокуроры областей, г. Минска руководят деятельностью аппаратов соответствующих прокуратур и подчиненных органов прокуратуры, издают приказы, указания и распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками.

Третьим звеном системы органов прокуратуры в Республике Беларусь является прокуратура Республики Беларусь. Структура центрального аппарата Прокуратуры Республики Беларусь включает систему следующих управлений, отделов и должностных лиц: Генеральный прокурор Республики Беларусь; заместители Генерального прокурора Республики Беларусь; управление общего надзора, которое объединяет: а) отдел по надзору за исполнением законов в сфере экономики; б) отдел по надзору за исполнением законов в социальной и экономической сферах; в) отдел по надзору за исполнением таможенного и налогового законодательства; г) отдел по надзору за исполнением банковского законодательства; управление по надзору за следствием в органах прокуратуры включает: а) отдел по надзору за расследованием особо важных уголовных дел в Прокуратуре Республики Беларусь; б) отдел по надзору за следствием в органах прокуратуры; следственный отдел по особо важным делам; управление по борьбе с организованной преступностью и коррупцией включает: а) следственный отдел; б) отдел по надзору за рассмотрением уголовных дел и исполнением законов об организованной преступности и коррупции; отдел по надзору за следствием в органах внутренних дел; отдел по надзору за соответствием закону судебных решений по уголовным делам; отдел по надзору за соответствием закону судебных решений по гражданским делам; отдел по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних; отдел по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний; отдел по надзору за дознанием и оперативно-розыскной деятельностью; отдел по надзору за исполнением законов о государственной безопасности; отдел по надзору за исполнением законов в войсках и на транспорте; отдел по работе с законодательством; управление организации работы и методики прокурорского надзора, которые включает: а) отдел организации работы и контроля исполнения; б) отдел методики и анализа; в) отдел по рассмотрению писем и приему граждан; г) пресс-центр; международно-правовой отдел; отдел безопасности и защиты информации; управление планирования, финансирования и материально-технического обеспечения включает: а) отдел планирования, материально-технического обеспечения и капитального строительства; б) отдел бухгалтерского учета и отчетности; отдел организации ведения делопроизводства; инспекция по личному составу; отдел кадров; дежурная часть.

К числу специализированных прокуратур относятся: военная, транспортная, прокуратура по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях.

Военная прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов в Вооруженных Силах Республики Беларусь и действует по тем же направлениям и теми же методами, что и территориальная прокуратура. Основная задача военной прокуратуры - укреплять законность и правопорядок в Вооруженных Силах; способствовать соблюдению воинской дисциплины и установлению порядка несения воинской службы, прав и свобод военнослужащих, членов их семей, рабочих и служащих Вооруженных Сил Республики Беларусь и других граждан; прав и законных интересов воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных Сил Республики Беларусь.

Система военных прокуратур включает Белорусскую военную прокуратуру, действующую на правах областной, межгарнизонные, прокуратуру по надзору за законностью на Государственной границе и в пограничных войсках Республики Беларусь, приравненные по своему правовому положению к районным и межрайонным прокуратурам. Аппарат Белорусской военной прокуратуры состоит из Белорусского военного прокурора, его первого заместителя и заместителя; отдела общего надзора; следственного отдела; отдела по надзору за следствием в органах государственной безопасности и реабилитации; старшего помощника Белорусского военного прокурора по надзору за соответствием закону судебных решений; отдела по борьбе с организованной преступностью и коррупцией; старшего помощника Белорусского военного прокурора по надзору за исполнением наказания в виде направления в дисциплинарную воинскую часть; старшего помощника Белорусского военного прокурора по кадрам; старшего помощника Белорусского военного прокурора по учету и анализу преступности; начальника канцелярии; канцелярии. Структура аппарата межгарнизонной военной прокуратуры и прокуратуры военной части состоит из военного прокурора, заместителей военного прокурора.

Транспортная прокуратура является специализированной прокуратурой и осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов на железнодорожном, речном и воздушном транспорте. Транспортные прокуроры ведут работу на транспорте по тем же направлениям и отраслям, что и территориальные прокуратуры.

В систему транспортной прокуратуры входит: 1) Белорусская транспортная прокуратура (на правах областной прокуратуры); 2) транспортные прокуратуры на правах районной прокуратуры: Минская, Брестская, Витебская, Гомельская, Гродненская, Могилевская, а также Барановичская и Оршанская, где существуют крупные железнодорожные узлы.

Генеральный прокурор Республики Беларусь установил следующую структуру аппарата Белорусской транспортной прокуратуры:

1) Белорусский транспортный прокурор, его первый заместитель и заместитель;

2) следственное управление в составе отдела по важнейшим делам, отдела по надзору за следствием в органах прокуратуры, внутренних дел, дознанием и оперативно-розыскной деятельности;

3) отдел организации работы и методики прокурорского надзора;

4) отдел по надзору за исполнением таможенного и налогового законодательства;

5) отдел по надзору за соответствием закону судебных решений по уголовным делам;

6) отдел по надзору за соответствием закону судебных решений по гражданским делам;

7) отдел по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних;

8) группа общего надзора;

9) помощники Белорусского транспортного прокурора;

10) финансово-хозяйственный отдел;

11) канцелярия.

В настоящее время структуру аппарата Белорусской транспортной прокуратуры образуют:

1) Белорусский транспортный прокурор, его первый заместитель и заместитель;

2) следственное управление в составе отдела по важнейшим делам, отдела по надзору за следствием в органах прокуратуры, внутренних дел, дознанием и оперативно-розыскной деятельности;

3) группа общего надзора;

4) старшие помощники и помощники Белорусского транспортного прокурора;

5) финансово-хозяйственный отдел;

6) канцелярия.

В Белорусской транспортной прокуратуре функционирует коллегия, которую возглавляет Белорусский транспортный прокурор.

В структуру аппарата транспортной прокуратуры на правах районной прокуратуры входят: прокурор, его заместитель, старший помощник, помощник, следователь, канцелярия.

Прокуратура по надзору за исправительными учреждениями действует в двух городах (г. Могилеве и г. Орша). Она имеет статус прокуратуры района (города) и организационно подчинена прокурору области. Ее структуру образуют: прокурор, заместитель прокурора, помощник прокурора, следователь. В задачи прокуратуры входит осуществлять надзор за соблюдением законодательства в исправительных учреждениях.

Дискуссионен вопрос о праве помощников районных и городских прокуроров, прокуроров отделов и управлений возбуждать гражданские дела. Некоторые процессуалисты отвечают на этот вопрос положительно, другие возражают, полагая, что, если скоро в нормативных актах не рассматривается правовое положение помощников прокурора, совершение таких действий, как санкционирование административного выселения, принесение протеста в порядке общего надзора и предъявление иска в суд, должно относиться к личной компетенции только прокурора. Прокурорский надзор по гражданским делам.- М., 1968.- С. 15.

На практике помощники прокурора все действия по возбуждению гражданского дела (истребование различных материалов; взятие объяснений от лиц, нарушивших закон; составление заявления в суд и т.д.) осуществляют самостоятельно, с ведома и согласия прокурора. Но направляется заявление в суд за подписью прокурора.

В ст. 1 ГПК раскрываются понятия терминов, употребляемых в Кодексе, в том числе термина прокурор: "...прокурор - Генеральный прокурор Республики Беларусь и все подчиненные ему прокуроры, их заместители, старшие помощники и помощники, старшие прокуроры и прокуроры главных управлений, управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции". Компетенция прокуроров по возбуждению гражданских дел определяется п. 6 ст. 22 закона о прокуратуре, согласно которой предъявляют в суды иски и заявления прокурор или его заместитель. Следовательно, помощники прокурора таким правом не обладают. Вместе с тем, нельзя не согласиться, что признание за помощниками прокурора права на возбуждение гражданских дел в судах в защиту прав и интересов других лиц повысило бы их роль и авторитет в осуществлении надзора за законностью Лутченко Ю. Участие прокурора в гражданском процессе по новому ГПК Республики Беларусь // Юстиция Беларуси, 2001. № 1.- С. 25..

Спорным является вопрос о праве вышестоящего прокурора дать обязательное к исполнению нижестоящему прокурору указание о необходимости возбуждения дела. Ввиду единства и централизации прокурорских органов не вызывает сомнения право вышестоящего прокурора возбудить дело вместо нижестоящего прокурора. Однако нельзя согласиться с тем, что указание вышестоящего прокурора о возбуждении дела обязательно для нижестоящего.

В юридической литературе не без оснований отмечается, что в силу системной связи принцип централизации в деятельности прокуратуры не должен и не может вступать в противоречие с принципом независимости органов прокуратуры, в частности с внутренним убеждением прокурора. Новиков С. Г. Прокурорская система в СССР.- М., 1977.- С. 122. Следовательно, вышестоящий прокурор должен убедить нижестоящего прокурора в необходимости возбуждения дела в том или ином случае. Но если последний не усматривает оснований к возбуждению гражданского дела, вышестоящий прокурор должен сам возбудить его.

В заявлении прокурора в суд в интересах других лиц должны быть указаны лица, заинтересованные в исходе дела, сформулированы требование, обстоятельства, на которых основывается требование, приведены доказательства, подтверждающие его обоснованность, а также закон, регулирующий спорное правоотношение. Прокурор освобождается от уплаты государственной пошлины при возбуждении им дел в интересах других лиц.

Таким образом, возбуждая гражданское дело, прокурор обязан совершить те же действия что и истец, заявитель, кроме уплаты государственной пошлины. Ст. 82 ГПК устанавливает дополнительную обязанность прокурора -- до подачи заявления в суд выслать истцам (заявителям) копию заявления, а при необходимости и приложенных документов.

Ст. 82 ГПК предусматривает обязательное участие прокурора в случаях, когда дело возбуждено по заявлению прокурора. В судебном заседании при разбирательстве дела прокурор, его возбудивший, выступает первым и должен обосновать свое требование, а лицо, в защиту интересов которого возбуждено дело, дает объяснения после прокурора. Такой же порядок выступления прокурора и заинтересованного лица установлен для выступлений в судебных прениях. При этом любому прокурору, вступившему в дело, ГПК предоставляет права лиц, заинтересованных в исходе дела, с помощью которых он может обосновать как заявленное требование, так и сформулировать обоснованное мнение по делу (ст. 56, 84).

Всё вышесказанное порождает вопрос о правовом положении прокурора в гражданском процессе. По этой проблеме выделяются три основных подхода.

Некоторые авторы считают, что прокурор, предъявивший иск, занимает положение стороны в процессе См., напр.: Полянский Н.Н.., Строгович М.С., Савицкий В.М., Мельников А.А. Проблемы судебного права.- М.,1983.- С.49-51.. Другие признают прокурора, предъявившего иск, истцом только в процессуальном смысле, который одновременно выполняет и функцию надзора за законностью См., напр.: Шакарян М.С. Субъекты гражданско-процессуального права.- М.,1970.- С.190-191; Аргунов В.Н. Участие прокурора в гражданском процессе.- М.,1991.- С.113., «ведь прокурор по существу выполняет все основные процессуальные функции истца или заявителя (обосновывает иск (заявление), дает объяснения по заявленному требованию, участвует в судебных прениях). Он обязан соблюдать все требования ГПК по возбуждению гражданских дел. Вместе с тем положение прокурора не тождественно положению стороны, поскольку прокурор в процессе участвует не для защиты собственных интересов, а для защиты прав и интересов других лиц или государства в случае взысканий в доход государства, признания недействительными противоправных сделок, когда ответчиками становятся все субъекты спорного правоотношения» Гражданский процесс. Общ. ч.: Уч. / Под общ. ред. Т.А. Беловой, И.Н. Колядко, Н.Г.Юркевича.- Мн.: Амалфея, 2000.- С. 274..

Эти две позиции можно назвать традиционными. Однако существует и еще одна точка зрения. Некоторые авторы исходят из того, что прокурор в гражданском процессе всегда выступает как представитель государства, осуществляющий надзор за соблюдением закона См., напр.: Эриашвили М.И.Участие прокурора в гражданском процессе.- М., 2003.- С.58.. Он выполняет особую роль - «правозаступника». Эта позиция имеет достаточную обоснованность, особенно с учетом того, что основной целью участия прокурора в гражданском процессе является защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

При возбуждении дела прокурор не заменяет лицо, в защиту интересов которого возбуждает дело. Это лицо всегда остается истцом по делу, только на него распространяется законная сила судебного решения. Поэтому по требованию заинтересованного лица разбирательство дела должно быть продолжено, даже если прокурор отказывается поддерживать заявленное им требование. В этом случае прокурор может остаться в процессе и высказать по делу свое мнение.

ГПК 1964 г. не решал вопроса о том, как поступить суду при отказе истца от иска, заявленного прокурором. В литературе предлагалось в этом случае рассматривать судом требование прокурора и в зависимости от его результатов выносить соответствующее решение. Диордиева О. Возбуждение прокурором гражданских дел в интересах граждан // Законность, 1998. № 8.- С. 8-10. Однако подобные суждения не учитывали, что именно воля обладателя субъективных прав (истца) и охраняемых законом интересов определяет движение процесса, его возбуждение, а равно переход из одной стадии в другую, возможность распоряжаться в процессе предоставленными им правами. Поэтому при отказе лица от требования, заявленного прокурором, суд должен учитывать, прежде всего, волю истца (заявителя), уполномоченного законом, распоряжаться в процессе своими материальными и процессуальными правами, и, если такой отказ соответствует его действительной воле и не нарушает чьих-либо прав и интересов, суд обязан принять его и прекратить производство по делу. Иное положение не согласуется с действием принципа диспозитивности. По этому пути и пошел новый ГПК, предусмотрев в ч. 2 ст. 84 ГПК, что, если истец отказывается от иска, заявленного прокурором, суд вправе прекратить производство по делу с учетом требований ч. 4 ст. 61 ГПК.

Таким образом, право прокурора на отказ от заявления имеет чисто процессуальное значение и предоставлено ему законом с целью корректировки первоначальной правовой позиции, обозначенной в заявлении в суд. Если в ходе судебного разбирательства на основе материалов дела прокурор придет к выводу о частичной или полной необоснованности его требований, он использует свое право на полный или частичный отказ от заявления и изменяет правовую позицию по делу.

3.2 Участие прокурора в суде первой инстанции при вступлении в процесс, начавшийся по инициативе других лиц

Вступление прокурора в дело, возбужденное другими лицами, возможно:

- по инициативе прокурора,

- по инициативе суда,

- в силу прямого указания закона.

Согласно ст. 83 ГПК участие прокурора необходимо в случаях возбуждения дела прокурором, а также когда необходимость его участия признана судом в случаях, предусмотренных ГПК и другими актами законодательства. Таким образом, возможно четыре варианта:

прокурор возбудил дело и обязан в нём;

суд признал необходимость участия прокурора;

необходимость участия прокурора установлена законодательством;

прокурор самостоятельно решил участвовать в деле.

Суд не ограничен в праве признать необходимым участие прокурора в деле. Определение суда о привлечении в дело прокурора по инициативе суда обязательно для прокурора. Решая вопрос о необходимости привлечения к участию в деле прокурора, суд исходит из сложности дела, характера подлежащего защите интереса и других конкретных обстоятельств. Разрешается вопрос об участии прокурора при подготовке дела к судебному разбирательству (статья 260 ГПК).

Необходимость участия прокурора в гражданском процессе установлена рядом норм. В частности, ГПК устанавливает обязательное участие прокурора при рассмотрении в судах дел по жалобам на действия избирательных комиссий (ст. 342 ГПК), о признании гражданина безвестно отсутствующим и объявления гражданина умершим (ст. 370 ГПК), признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным (ст. 375 ГПК), о признании гражданина дееспособным либо об отмене ограничения дееспособности (ст. 376 ГПК), а также при направлении гражданина принудительно на судебно-психиатрическую экспертизу по делу о его признании недееспособным (ст. 374 ГПК). Согласно ст. 80, 84, 85, 122, 137 КоБС дела о лишении, восстановлении родительских прав, отобрании ребенка, об усыновлении ребенка, отмене усыновления рассматриваются в суде с обязательным участием прокурора.

Также прокуроры обязаны участвовать в разбирательстве гражданских дел по искам о восстановлении на работе, выселении без предоставления жилого помещения, об освобождении имущества от ареста, по жалобам на действия (бездействие) государственных органов и иных организаций и должностных лиц, ущемляющие права граждан (п. 5 приказа Генерального прокурора Республики Беларусь от 31 марта 1995 г. "О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам").

Нарушение ведомственного приказа прокурором не может служить основанием к отмене судебного решения, но может повлечь для прокурора дисциплинарную ответственность.

По делам иных категорий прокурорам предоставлено право решать вопрос об участии в делах, исходя из их актуальности, сложности, общественного и социального значения. Однако следует заметить, что ни ГПК Республики Беларусь, ни Закон о прокуратуре, ни упомянутый приказ Генерального прокурора не определяют механизм вступления прокурора в процесс, когда он сам посчитает необходимым участвовать в деле.

Если воспринять возможность прокурора по своей инициативе участвовать в деле как реальную, то такой механизм нужен. Тем более, что статья 81 ГПК Республики Беларусь предоставляет право прокурору вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.

Прокурор рассматривается в ГПК как юридически заинтересованное в исходе дела лицо, участвующее в деле, и обладает широким кругом процессуальных прав. Он имеет право:

* подавать заявления;

* знакомиться с материалами дела и делать выписки из них;

* снимать копии с представленных документов и требовать их удостоверения;

* заявлять отводы;

* представлять доказательства и участвовать в их исследовании;

* задавать вопросы другим участникам судопроизводства по делу;

* заявлять ходатайства;

* давать устные и письменные объяснения суду;

* представлять свои доводы и соображения;

* возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц;

* опротестовывать судебные постановления;

* а также совершать иные процессуальные действия, предусмотренные ГПК (ст.ст. 54 и 56 ГПК).

Кроме того, прокурор, участвующий в деле, высказывает мнения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела и по существу дела в целом. Согласно ГПК 1964 года прокурор имел право давать заключение по делу.

Слова "мнение" и "заключение" имеют свое содержание. Мнение представляет собой суждение, выражающее оценку чему-нибудь, взгляд на что-нибудь, а заключение - это утверждение, являющееся выводом из чего-нибудь Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. проф. Шведовой Н.Ю.- М., 1993.- С. 325, 191.. Авторы нового Гражданского процессуального кодекса исходили из того, что только суд вправе делать какие-либо выводы и заключения по существу вопроса. Поэтому прокурор, участвующий в деле, высказывает лишь своё мнение.

Вместе с тем, данная позиция не нашла последовательного закрепления во всем кодексе. Согласно ч.1 ст. 90 ГПК в случаях, предусмотренных иными законодательными актами, государственные органы до вынесения судебного постановления могут вступить в процесс по своей инициативе или инициативе юридически заинтересованных в исходе дела лиц для дачи заключения по делу.

Тем не менее, существует точка зрения, что «выступление прокурора важно для суда с точки зрения анализа действующего законодательства, фактических обстоятельств дела, доказательственного материала, прав и обязанностей спорящих сторон, рекомендаций суду, а также для усиления воспитательной роли судебного разбирательства. По вопросам, возникающим во время разбирательства дела, прокурор высказывает свое мнение, а также при вступлении прокурора в дело, начатое другими лицами, по окончании судебных прений прокурор должен давать по существу дела в целом именно заключение, которое ни в коей мере не умаляет независимости суда и не ставит прокурора "над судом", а свидетельствует лишь об особенностях правового положения прокурора в процессе. В этом плане представляется целесообразным дополнить ГПК соответствующей нормой. Заключение по делу дают и государственные органы, привлеченные в процесс в порядке ст. 90 ГПК» Лутченко Ю. Участие прокурора в гражданском процессе по новому ГПК Республики Беларусь // Юстиция Беларуси, 2001. № 1.- С. 31..

Как представляется, в ГПК правильно закреплена возможность прокурора высказывать именно своё мнение по делу. Однако законодателю всё же следует исходить из единообразия подхода и для государственных органов также предусмотреть возможность высказывания мнения.

Мнение прокурора по делу излагается в судебном заседании в устной форме. Оно должно быть обоснованным, мотивированным как с фактической (установление фактов и подтверждение их доказательствами), так и с правовой (ссылка на нормы права) стороны. При этом анализируются доказательства, делаются выводы о том, какие факты следует считать установленными, толкуются нормы материального и процессуального права, подлежащие применению. Прокурор обязан высказать мнение о том, как должно быть разрешено дело: подлежит ли иск, жалоба (заявление) удовлетворению полностью или частично либо в иске, жалобе (заявлении) следует отказать.

Важно подчеркнуть, что лишь убедительность и аргументированность мнения прокурора может влиять на исход дела, поскольку оно, как и мнение других лиц, высказанное в судебных прениях, не обязательно для суда (ст. 11 ГПК).

Итак, существуют две формы участия прокурора в производстве по гражданским делам в суде первой инстанции: 1) при возбуждении гражданского дела путем подачи заявления в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан, юридических лиц или государства; 2) при вступлении в процесс, начавшийся по инициативе других лиц.

В настоящее время возможность обращения в суд в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан, юридических лиц или государства оставлена исключительно на усмотрение прокурора. Как представляется, данный факт приводит к умалению принципа диспозитивности гражданского судопроизводства. В связи с этим на прокурора возлагается повышенная ответственность в принятии решений об обращении в суд. Следует помнить, что у прокурора имеется достаточно средств для предупреждения и устранения допущенных нарушений закона, поэтому прокуроры должны принимать, прежде всего, меры к добровольному внесудебному порядку разрешения гражданских дел.

ГПК не устанавливает конкретно, кто из должностных лиц органов прокуратуры вправе подписывать заявление, направляемое в суд. Полагаем, исходя из буквы закона, помощники помощников районных и городских прокуроров, прокуроров отделов и управлений не вправе возбуждать гражданские дела. Вместе с тем, признание за ними такой возможности было бы весьма уместным повысило бы их роль и авторитет в осуществлении надзора за законностью.

Спорным является вопрос о праве вышестоящего прокурора дать обязательное к исполнению нижестоящему прокурору указание о необходимости возбуждения дела. Думается, такое указание не может быть обязательным, т.к. принцип централизации в деятельности прокуратуры не должен вступать в противоречие с принципом независимости органов прокуратуры, в частности с внутренним убеждением прокурора.

Что касается правого положения прокурора в процессе, то, полагаем, прокурор, предъявивший иск, выступает как представитель государства, осуществляющий надзор за соблюдением закона и в этом аспекте выполняет особую роль - «правозаступника».

В ГПК правильно закреплена возможность прокурора высказывать своё мнение по делу, но не давать заключения. При этом, полагаем, законодателю следует исходить из единообразия подхода и предусмотреть возможность высказывания мнения также для государственных органов.

4. Участие прокурора в кассационном и надзорном производстве

4.1 Принесение кассационного протеста и участие в кассационном производстве

Действующие процессуальное законодательство обеспечивает надлежащие условия для правильного разрешения гражданских дел в судебном разбирательстве. Однако при реальном осуществлении правосудия в силу сложности этой деятельности возможны ошибки, следствием которых является неправильное разрешение дела. Поэтому для правосудия как высшей формы юрисдикционной деятельности неотъемлемым признаком являются специальные формы контроля за законностью и обоснованностью приговоров, определений, постановлений первой инстанции.

В мировой практике известны две формы обжалования и опротестования решений суда первой инстанции, не вступивших в законную силу: апелляционное обжалование и кассация.

При апелляционном разбирательстве дело подлежит полному пересмотру, т.е. проверяется не только соблюдение процессуальных правил и применение материального закона при рассмотрении его в первой инстанции, но и правильность решения и доказанность фактических обстоятельств дела. Апелляционная инстанция рассматривает вновь все дело (или его часть), в зависимости от содержания жалобы или протеста; в судебном заседании апелляционной инстанции непосредственно исследуются доказательства. Последствием апелляционного рассмотрения является либо утверждение решения суда, либо постановление нового решения, который заменяет собой полностью или частично обжалуемое решение.

Апелляционные суды были характерным явлением для дореволюционной Беларуси. Первой высшей апелляционной инстанцией стал Главный Суд Великого княжества Литовского, учрежденный в 1581 году. Развіццё асноўных інстытутаў грамадзянскага і крымінальнага права Беларусі ў XV-XVI ст.ст.- Мн., 2000.- С.126. В процессе разработки Концепции судебно-правовой реформы неоднократно ставился вопрос о возвращении апелляционного производства. Мартинович И.И., Пастухов М.И. Судебно-правовая реформа в Республике Беларусь.- Мн., 1995.- С. 38. Однако он не нашел отклика у законодателя. ГПК 1999 года не предусматривает апелляционного производства.

Кассационная практика общих судов Республики Беларусь показывает, что судебные ошибки при рассмотрении гражданских дел в судах первой инстанции имеют широкое распространение. Например, за период с 1993 по 1999 год кассационными инстанциями отменено 8433 решения по гражданским делам (2,4% от числа рассмотренных). Период с 1999 по 2005 годы характеризуется достаточно схожими показателями. Можно сказать, что количество отмененных решений ежегодно колеблется незначительно, т.е. остается относительно постоянной величиной. В среднем за последние 15 лет в кассационном порядке ежегодно отменялось по 1200-1300 решений, из них по кассационным протестам прокуроров -- в среднем по 500 решений, или около 40 %. Архив Министерства юстиции Республики Беларусь за 1990-2005 гг.

Поэтому на данном этапе развития системы общих судов, гражданского процессуального законодательства с учетом уровня подготовки и текучести судейских кадров следует признать, что прокурорский надзор за законностью судебных решений необходим.

Действующий ГПК Республики Беларусь предусматривает возможность кассационного обжалования и опротестования не вступивших в законную силу решений всех судов Республики Беларусь. Исключение составляют лишь решения Верховного Суда Республики Беларусь, вынесенные в качестве суда первой инстанции, которые кассационному обжалованию и опротестованию не подлежат.

Право на принесение кассационного протеста на незаконное или необоснованное решение принадлежит прокурору или заместителю прокурора, независимо от того, участвовал ли он в данном деле. Помощники прокуроров, прокуроры управлений и отделов могут приносить протесты лишь по делам, в рассмотрении которых они участвовали (статья 399 ГПК).

Анализ приведенных правовых норм позволяет сделать вывод, что под термином "прокурор или заместитель прокурора" подразумеваются руководители органов прокуратуры, независимо от их уровня. Кассационный протест может быть принесен прокурором района, города, межрайонным прокурором или их заместителями, прокурором области и его заместителями, Генеральным прокурором Республики Беларусь и его заместителями.