Сутність і конституційні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИЧЕРКАСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ БОГДАНА ХМЕЛЬНИЦЬКОГО

Навчально-науковий інститут економіки і права

Кафедра державного управління і соціально-політичних наук

Курсова робота

СУТНІСТЬ І КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ

ФУНКЦІОНУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

8.15010002 - державна служба

Заочна форма навчання

ЧЕРКАСИ 2014

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. СУТНІСТЬ І ЗМІСТ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

1.1 Концептуальні засади місцевого самоврядування

1.2 Теоретико-методологічна характеристика місцевого самоврядування

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФУНКЦІОНУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

2.1 Конституційні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні

2.2 Конституційні засади функціонування місцевого самоврядування в інших країнах

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3. СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

3.1 Організаційно-правові форми місцевого самоврядування

3.2 Модернізація системи місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ



ВСТУП

Місцеве самоврядування в Україні є складовою частиною організації управлінської діяльності в державі.

В статті 7 Конституції України проголошено, що "В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування" та в статті 140 Конституції України закріплено поняття місцевого самоврядування, яке визначається як право "територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів Україні".

Конституція України стала надійною правовою основою місцевого самоврядування і відкрила простір для становлення реального місцевого самоврядування в Україні.

Правові засади місцевого самоврядування також закріплені в нині чинному Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні".

За роки незалежності України процес становлення інституту місцевого самоврядування проходить досить складно та суперечливо. Розвиток місцевого самоврядування в Україні стримується, насамперед, економічними чинниками, відсутністю достатніх матеріальних та фінансових ресурсів для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування. Важливу роль відіграють також і чинники політичного, правового та психологічного характеру. Це й відсутність реального суб'єкта місцевого самоврядування - самодостатньої територіальної громади, яка володіла б необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами, мала б належні внутрішні джерела формування доходної частини місцевого бюджету, і недостатнє правове забезпечення значного масиву питань організації і функціонування місцевого самоврядування, та існування в суспільній свідомості, в свідомості значної частини політичних, державних діячів старих стереотипів сприйняття місцевого самоврядування.

Отже, метою нашої роботи є розкриття суті і конституційних засад функціонування місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі розвитку суспільства і держави.

Предметом даного дослідження є правова природа місцевого самоврядування. Об'єктом дослідження є, насамперед, діючі нормативно-правові акти, що регулюють відносини пов'язані з функціонуванням органів місцевого самоврядування, положення перспективного законодавства і роботи науковців, думки і пропозиції практиків, які безпосередньо чи побічно стосуються у своїх роботах правового положення органів місцевого самоврядування, займаються дослідженням того чи іншого питання щодо організації їх діяльності.

Визначена нами мета курсової роботи, зумовила постановку і вирішення наступних завдань:

визначення сутності і змісту місцевого самоврядування,

аналіз конституційно-правових засад функціонування місцевого самоврядування,

аналіз системи місцевого самоврядування в Україні.

Над проблемою місцевого самоврядування в Україні постійно працює велика плеяда українських дослідників, що на сьогодні знайшло своє відображення в розробленій Концепції реформування місцевого самоврядування, яка визначає місцеве самоврядування в Україні як довгострокову стратегію розвитку суспільства на демократичних засадах.

Зокрема, Концепція реформування місцевого самоврядування передбачає перехід на нову модель організації регіональної влади.

Основним завданням Концепції є аналіз актуальних проблем у сфері місцевого самоврядування, визначення основних підходів та правових, організаційних, фінансових засад їх вирішення, узгодження у часі з реформуванням адміністративно-територіального устрою.

Ключовим питанням Концепції є обґрунтування пропозицій щодо забезпечення на регіональному та місцевому рівні демократичної і ефективної організації управління, запровадження механізму оптимального самодостатнього функціонування суб'єктів місцевого самоврядування.

Інтегрування України в європейські структури потребує вироблення та реалізації такої моделі регіонального управління, яка б відповідала принципам регіональної політики Європейського Союзу, загальновизнаній практиці внутрішнього міжрегіонального співробітництва та міжнародної співпраці територій, сприяла становленню нових форм співпраці у форматі „центр-регіон”.

Здійснення адміністративної реформи та реформи місцевого самоврядування дає шанс створити необхідні умови для динамічного, збалансованого розвитку в Україні територій, усунення основних регіональних диспропорцій, повернутися до реального місцевого самоврядування. самоврядування місцевий україна модернізація



РОЗДІЛ 1. СУТНІСТЬ І ЗМІСТ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

1.1 Концептуальні засади місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування - багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може характеризуватися різнобічно. Аналіз Конституції України дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

по-перше, відповідної засади конституційного ладу України,

по-друге, специфічної форми народовладдя;

по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення).

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу виступає одним із найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві й державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. У ст.2 Європейської Хартії місцевого самоврядування проголошується: "Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, у конституції країни".

Вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування на конституційному рівні було закріплено ще в Конституції гетьмана П. Орлика - 1710 року, а пізніше в Конституції Української Народної Республіки 1918 року, положення яких так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізованому характеру радянської держави.

Конституція України від 28 червня 1996 року, у повній відповідності до вимог Європейської Хартії (поряд з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділу державної влади тощо), в окремій статті (ст.7) фіксує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення.

Як специфічна форма реалізації належної народові влади місцеве самоврядування характеризується:

1) місцеве самоврядування має особливого суб'єкта - територіальну громаду, тобто жителів об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративно-територіальний центр. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо та через органи місцевою самоврядування;

2) місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством та державою). Місцеве самоврядування, його органи, згідно Конституції України, не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від держави, державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що, по-перше, і місцеве самоврядування, і державна влада мають єдине джерело - народ (ч.1 ст.5 Конституції України); по-друге, органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст.143 Конституції України) і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.

Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіальної громади. Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст.145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст.142 визначає матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування;

3) місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління - питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України від 21 травня 1997 року "Про місцеве самоврядування в Україні".

Сутність і зміст місцевого самоврядування визначають його принципи - основні засади організації та здійснення місцевого самоврядування.

Істотними принципами місцевого самоврядування, закріпленими у ст. 4 Закону про місцеве самоврядування, є принципи народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріальної самостійності в межах повноважень, визначених законодавством України; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Основним принципом, що визначає сутність місцевого самоврядування в Україні, є принцип народовладдя, який є похідним від фундаментального принципу народного суверенітету, закріпленого у ст. 5 Конституції України. Умовно можна стверджувати, що народ України, як сукупність територіальних громад, реалізує народний суверенітет у формі місцевого самоврядування.

Реалізація принципу народовладдя передбачає, що територіальні громади, відповідно до Конституції та законів України, здійснюють свою владу на місцях безпосередньо (місцеві референдуми, місцеві вибори, загальні збори громадян, місцеві Ініціативи тощо) та через представницькі органи (місцеві ради, сільські, селищні міські голови).

Принцип законності передбачає, що місцеве самоврядування в Україні ґрунтується виключно на положеннях Конституції, законів України та підзаконних нормативно-правових актів, у межах і порядку, визначених чинним законодавством України. Порушення законодавства України про місцеве самоврядування має наслідком настання конституційної, адміністративної, кримінальної, іноді - цивільної та дисциплінарної відповідальності.

Значущим для організації та діяльності місцевого самоврядування в Україні є принцип гласності, який передбачає, що всі суб'єкти місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження публічно, відкрито. їх діяльність висвітлюється місцевими, а іноді й загальнодержавними ЗМІ.

Принцип колегіальності відображується в організаційно-правових формах діяльності органів місцевого самоврядування. Так, сільські, селищні та міські ради є колективними (колегіальними) виборними і змінюваними органами місцевого самоврядування, їх правові акти є результатом колегіальної роботи, зокрема пленарних засідань.

Громадівська модель місцевого самоврядування в Україні не виключає об'єднання зусиль суб'єктів місцевого самоврядування з роботою місцевих органів виконавчої влади щодо здійснення загальнонаціональних програм соціально-економічного, культурного розвитку тощо. Співробітництво суб'єктів місцевого самоврядування з органами держави ґрунтується на такому важливому принципі місцевого самоврядування, як принцип поєднання місцевих і державних інтересів.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні - також встановлює принцип виборності органів місцевого самоврядування, який передбачає, що депутати місцевих рад, а також сільські, селищні та міські голови є виборними та змінними.

Важливим принципом місцевого самоврядування є принципи правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Законом про самоврядування.

Цей принцип об'єднує ряд загальних засад, принципів, що мають самостійне значення - принцип правової самостійності; принцип організаційної самостійності; принцип матеріально-фінансової самостійності.

Принцип правової самостійності органів місцевого самоврядування та його органів полягає в тому, що вони повинні мати власні повноваження, визначені Конституцією або законом. Органи місцевого самоврядування, як зазначено в ч. 1 ст. 16 Закону, є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Принцип організаційної самостійності полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування - територіальні громади та їх органи - не є елементами державного апарату і не належать до механізму держави. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам і що будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, зазначається також у ст. 20 Закону, може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Принцип матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування полягає у праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке є в комунальній власності, яка є самостійною, відокремленою від державної, формою власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це зазначається в ст. 9 Хартії, для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів.

Визначальним організаційно-правовим принципом місцевого самоврядування є принцип підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб. Цей принцип передбачає, що діяльність представницьких органів і посадових осіб місцевого самоврядування піддягає громадському контролю з боку територіальних громад, зокрема у формі громадських слухань. Відповідно до ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", територіальна громада має право проводити громадські слухання, зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити обов'язкові до розгляду пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

У сукупності загальні засади місцевого самоврядування в Україні утворюють цілісну систему - систему принципів місцевого самоврядування, встановлених Конституцією та законів України.

Аналіз положень Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дозволяє зробити такі висновки:

Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями "природних" адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень (сіл. кількох сіл, селищ та міст).

Такий підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди природним шляхом групувалися для спільного життя, проблеми якого вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи) - вождів, старійшин, ради тощо. Таким чином формувалася громада, відмінною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система отримала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядування .

Стосовно інших адміністративно-територіальних одиниць, то вони були створені неприродним шляхом - “згори” актами державної влади, за допомогою яких здійснюються районування території держави, і в силу цього вони носять "штучний" характер. Населення "штучної" адміністративно-територіальної одиниці утворює "вторинну" територіальну громаду, яка може визнаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може і не визнаватися ним, що чітко зафіксовано в проекті Європейської Хартії регіонального самоврядування (1997 р).

Конституція та Закон передбачають, що право територіальної громади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпосередньо через форми прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування.

1.2 Теоретико-методологічна характеристика місцевого самоврядування

Природа місцевого самоврядування обумовлюється низкою факторів історичного, політико-правового, соціально-економічного, географічного, культурологічного тощо характеру. Багатоманітність цих факторів безпосереднього та опосередкованого впливу сприяє утвердженню думки про те, що місцеве самоврядування є одним з найбільш суперечливих політико-правових та соціально-економічних явищ. Як суспільна реальність місцеве самоврядування стало явищем вивчення ряду галузей знань, які останнім часом інтенсивно формуються у самостійні науки.

Такий широкий інтерес обумовлюється насамперед суспільно-політичною та юридичною значимістю місцевого самоврядування для розвитку держави в цілому та громадянського суспільства зокрема.

До системи місцевого самоврядування належать: територіальна громада; сільська, селищна, міська ради; сільський, селищний, міський голова; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста чи міської ради можуть утворюватися районні в місті ради зі своїми виконавчими органами. Цю сукупність доцільніше було б називати політсистемним комплексом, зважаючи на самостійність кожного суспільного інституту.

Будь-яка система є сукупністю взаємопов'язаних елементів, що складають цілісне утворення, яке має нові властивості, відсутні у її складових елементів. Соціальні системи можна умовно поділити на три основні види: соціально-політичні, соціально-економічні та соціально-культурні. Цим трьом видам соціальних систем відповідають три основні види менеджменту - соціально-культурний (адміністративний менеджмент), соціально-економічний (менеджмент у виробничій сфері) та соціально-культурний (менеджмент у невиробничій сфері). Але у цю класифікацію не включено соціально-територіальні системи, яким відповідає територіальний менеджмент. Останній якраз і обумовлює наявність муніципального менеджменту, який і виражає суть місцевого самоврядування.

Поняття «місцеве самоврядування» є багатозначним, причому, нові підходи у трактуванні змісту цього поняття виокремилися з часом, тобто протягом історичного розвитку самого місцевого самоврядування у різних країнах світу.

Уперше в письмовому вигляді зміст цього поняття був викладений у примітивних юридичних документах - статутах територіальних громад (хартіях) держав Західної Європи ХІ-ХІІ ст.., які стали передвісниками комунального самоврядування. В Україні зміст місцевого самоврядування висвітлювався в аналогах хартій - магдебурзьких грамотах, які засвідчували магдебурзьке право, що надавалося містам у середні віки з метою закріплення нової системи управління містом, заснованої на принципах міського самоврядування.

Початково зміст місцевого самоврядування був своєрідним відображенням організації життєдіяльності населення на конкретній території, тобто відповідав практичним потребам населення. Найбільш наближене до сучасного інтерпретування «місцевого самоврядування» з'явилося у ХІХ ст.. Його ввів прусський юрист Р.Гнейст для позначення управління на місцях, за якого територіальні громади, що історично склалися, були наділені правом самостійно (у межах законів) вирішувати місцеві справи.

Досліджуючи зміст цього поняття, його розвиток і вдосконалення, розглядаються три найпоширеніших у європейській науковій літературі визначення місцевого самоврядування. Перше - визначення відомого німецького вченого Г.Єллінека: «Самоврядування - це державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними особами, управління, яке на противагу державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб». Друге - російського державотворця Н.Лазаревського: «Місцеве самоврядування - децентралізоване державне управління, де самостійність місцевих органів забезпечена системою такого роду гарантій, які, створюючи дійсність децентралізації, разом з тим забезпечують і тісний зв'язок органів місцевого самоврядування з даною місцевістю та її населенням». Третє - англійських теоретиків місцевого самоврядування І.Редліха та П.Ашлея: «Місцеве самоврядування - це здійснення місцевими жителями чи їх вибраними представниками тих обов'язків і повноважень, які їм надані законодавчою владою чи які належать їм по загальному праву».

Визначення змісту поняття «місцеве самоврядування» безпосередньо пов'язане з розумінням суті місцевого самоврядування. В цьому відношенні суспільна наукова думка розділилася на кілька напрямків, в надрах яких викристалізувалися такі теорії місцевого самоврядування.

Теорія вільної громади (громадівська теорія). Виникла у ХІХ ст.. Грунтується на такому постулаті: громада має право на самостійне і незалежне від центральної влади функціонування по самій своїй природі , причому держава не створює громаду, а лише визнає її. Тобто, громада є суб'єктом зі спеціальними правами, що унеможливлює втручання держави у її справи, така собі «держава в державі». Але теорія приречена загибель, оскільки нині немає жодної держави, де було б повністю відсутнє втручання держави в справи територіальної громади.

Господарська теорія. Згідно з цією теорією місцеве самоврядування - це управління справами недержавного значення, власними господарськими справами громади (разом з промисловими підприємствами та усіма господарюючими суб'єктами). Ця теорія виправдовує повну самостійність громади, що насправді не відбувається.

Юридична теорія, чи теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб.

Її суть полягає в тому, що органи місцевого самоврядування здійснюють функції державного управління, але при цьому вони є органами не держави як особливої юридичної особи, а територіальної громади, тобто справами управляє громада, а не органи держави. Тому органи самоврядування повинні обиратися, а не призначатися державою. Ця теорія є логічною, але їй бракує соціальності.

Державна теорія. Розглядає місцеве самоврядування як частину держави, оскільки всяке управління громадського характеру є державним. Отже, хто займається самоврядуванням, виконує завдання держави. Ця теорія панує в Англії, де самоврядні території мають високу самостійність.

Як бачимо, суть названих теорій базується насамперед на генетичних особливостях самоврядування в різних країнах. В основі цих особливостей - акценти на різних функціях органів місцевого самоврядування, котрі забезпечують специфіку побудови самого місцевого самоврядування та визначення його ролі у суспільстві.

Як вважає більшість дослідників в Україні застосовується, так звана, континентальна система управління на місцях. На думку І. Грицяка, місцеве самоврядування на її території у своєму розвитку пройшло чотири періоди:

1. зародження, становлення й розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування, у основі яких були рід та суверенна громада. Хронологічні рамки цього періоду сягають часу зародження й утворення держави східно-слов'янських племен на українських землях і до середини ХІV століття;

2. європеїзації, що характеризувався поєднанням місцевих форм самоврядування з елементами західно-європейської організації самоврядування, в основі якої були права окремих німецьких міст, зокрема, німецького міста Магдебург. Історико-хронологічні межі цього періоду беруть початок з середини ХІV століття і закінчуються у першій половині XIX століття;

3. русифікації вітчизняного місцевого самоврядування на території сучасної України, центральна, східна, а пізніше і південна частини якої входили до царської Росії, а західна частина належала Польщі, Австрійській, а пізніше Австро-Угорській монархії. Хоча процес русифікації у місцевому самоврядуванні України почався десь наприкінці ХVІІ століття, однак свого апогею він досяг у XIX та на початку XX століття;

4. спроби українізації місцевого самоврядування, початком якого слід вважати 20-ті роки XX століття і який триває й досі.

Сьогодні під самоврядуванням розуміють або автономне функціонування будь-якої організаційної системи чи управління справами територіальної спільноти, організації чи колективу, самостійно здійснюване їх членами через виборні органи чи безпосередньо.

Поняття «місцеве самоврядування» в сучасній Україні тісно пов'язане з поняттям «держава», тому що місцеве самоврядування, відповідно до діючої Конституції, є одним з елементів політичної системи, у цілому призначеної для реалізації принципу народовладдя.

При всіх особливостях, властивих місцевому самоврядуванню різних держав, можна визначити їх спільні істотні ознаки, які відрізняють місцеве самоврядування від державної влади. Державна влада суверенна, здатна сама себе реформувати, місцеве самоврядування - влада підзаконна, яка діє в порядку і в межах, визначених їй через закон державною владою. Таким чином, місцевому самоврядуванню властиві ознаки як владних (державних), так і громадських інститутів. Суспільно-державний характер інституту місцевого самоврядування робить його центральною ланкою в механізмі взаємодії громадського суспільства і держави. Це і є основним завданням місцевого самоврядування в будь-якій державі.

Варто наголосити, що при цьому державне і самоврядне управління трактується як нерозривна єдність одного і того ж процесу - процесу управління суспільними справами, адже ні державне управління, ні громадське самоврядування, взяті кожне окремо, не можуть повноцінно управляти суспільними процесами в умовах демократичної системи влади.

Висновки до розділу 1

Отже, місцеве самоврядування - це визначене Конституцією та законами України право територіальної громади самостійно, під свою відповідальність, безпосередньо або через утворювані громадою органи вирішувати питання місцевого значення. Місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості відповідної засади конституційного ладу України, специфічної форми народовладдя та права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення).

Сутність і зміст місцевого самоврядування визначають його принципи - основні засади організації та здійснення місцевого самоврядування.

Істотними принципами місцевого самоврядування, закріпленими у ст. 4 Закону про місцеве самоврядування, є принципи народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріальної самостійності в межах повноважень, визначених законодавством України; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Поняття «місцеве самоврядування» в сучасній Україні тісно пов'язане з поняттям «держава», тому що місцеве самоврядування, відповідно до діючої Конституції, є одним з елементів політичної системи, у цілому призначеної для реалізації принципу народовладдя.

Суспільно-державний характер інституту місцевого самоврядування робить його центральною ланкою в механізмі взаємодії громадського суспільства і держави. Це і є основним завданням місцевого самоврядування в будь-якій державі.



РОЗДІЛ 2. КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФУНКЦІОНУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

2.1 Конституційні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні

Система конституційно-правових засад місцевого самоврядування, яка склалася в Україні на сьогодні, визначена Конституцією України, Європейською хартією місцевого самоврядування та Законом "Про місцеве самоврядування в Україні". Вона покликана забезпечити функціонування дієздатного, ефективного місцевого самоврядування, що є окремою формою народовладдя та водночас інструментом задоволення потреб населення України через створення необхідних умов для надання йому належного рівня громадських послуг.

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється відповідно до вимог Конституції України на принципових засадах, сформульованих у Всесвітній декларації місцевого самоврядування та Європейської хартії про місцеве самоврядування, законах України. Концептуальні засади місцевого самоврядування визначено чинним конституційним законодавством. Насамперед, це - поняття та суб'єкти місцевого самоврядування, порядок формування його органів, сфери відання, матеріальна та фінансова основа, повноваження, інші питання організації місцевого самоврядування. Загальні положення місцевого самоврядування викладено в законодавстві на основі визнаного і гарантованого державою права територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції (ч. І ст.140) і законів України.

У ст. 3 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовним чи іншими ознаками забороняється.

Слід зауважити, що місцеве самоврядування означає не тільки гарантоване державою право, але й спроможність органів місцевого самоврядування в межах конституційного та національного законодавства самостійно або під відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах територіальних громад сіл, селищ, міст.

Конституційно-правові норми визначають суб'єктів місцевого самоврядування, тобто носіїв прав та обов'язків.

Такими є: територіальна громада, сільська рада, селищна рада, міська рада, громадські комісії, ради самоврядування; сільський голова, селищний голова, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування Конституція проголошує не адміністративно-територіальну одиницю, а територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах закону своїх колективних потреб і запитів, і захисту своїх законних прав та інтересів.

Статтею 141 Конституції України визначено загальні засади формування органів місцевого самоврядування та обрання його головних посадових осіб. Сільські, селищні, міські ради можуть складатися з депутатів, які обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Конституція України суттєво змінила і статус головної посадової особи місцевого самоврядування. Зокрема, територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають голову строком на чотири роки. Виконавчими органами сільських, селищних, міських є виконавчі комітети цих рад, управління, відділи.

Зазначені представницькі органи місцевого самоврядування здійснюють від імені відповідної територіальної громади та в їх інтересах, функції і повноваження місцевого самоврядування, які визначені Конституцією України та Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” і мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання в межах своєї компетенції. Водночас слід зазначити, що представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування повинні; здійснювати свою діяльність за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених чинним законодавством.

Одним з елементів системи місцевого самоврядування в Україні є громадські комітети і ради самоврядування - органи територіальної самоорганізації населення, які можуть створюватися з дозволу сільських, селищних та міських рад за ініціативою жителів. Вони обираються загальними зборами громадян або їх представників з метою залучення населення відповідних територіальних утворень (будинків, вулиць, квартир, житлового комплексу, тощо) до участі у вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Голова районної та голова районної ради у містах з районним поділом обираються відповідно радою на принципах і засадах визначених конституційним та національним законодавством про місцеве самоврядування. Голови вказаних рад обираються не населенням районів і областей, а відповідними радами з числа їх депутатів і очолюють виконавчий апарат цих рад у містах з районним поділом одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.

Виконавчі органи місцевого самоврядування підконтрольні і підзвітні відповідним радам. З питань здійснення делегованим їм повноважень органів виконавчої влади вони підконтрольні відповідним місцевим державним адміністраціям (обласній чи районній). Окрім цього, конституційною нормою (ч. 6 ст. 118 Конституції України) визначено підзвітність і підконтрольність радам місцевих державних адміністрацій у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, які згідно Конституції

України представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Цей контроль полягає у висловлюванні недовіри головам місцевих державних адміністрацій з боку вищевказаних рад. Конституція передбачає два випадки висловлення такої недовіри. Перший - має місце тоді, коли недовіра виражена простою більшістю складу відповідної ради, на підставі чого Президент України зберігає за собою остаточне право вирішувати питання щодо перебування голів місцевих державних адміністрацій на своїй посаді й дає радам обґрунтовану відповідь з даного питання. Другий випадок: якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, у зв'язку з чим Президент зобов'язаний прийняти рішення про зміщення їх з посади.

Зазначене свідчить про правовий механізм здійснення ефективного контролю за діяльністю місцевих державних адміністрацій та їх голів з боку відповідних представницьких органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні функціонує на підставі визначених законодавством принципів:

1. Народовладдя. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади і органи місцевого самоврядування (ч. І ст. 5 Конституції України). Він реалізує свою установчу владу, визначає і вдосконалює конституційний лад держави. Народ здійснює владу і через Всеукраїнський місцевий референдум, вибори та інші форми безпосередньої демократії.

2. Законності. Згідно з цим принципом, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені в Конституції та законах України (ч. 2 cт. 19 Конституції України), оскільки їх повноваження, функції, права та обов'язки підпорядковані служінню народу та державі.

3. Гласності. Сесії сільської, селищної та міської ради проводяться гласно. Рішення сесії проголошується публічно, доводиться до відома юридичних, фізичних осіб даної територіальної громади. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання в інтересах охорони державної або іншої захищеної законом таємниці.

4. Колегіальності. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою безпосередньо шляхом реалізації своїх повноважень на загальних зборах і через представницькі виборні органи: сільські, селищні та міські ради, їх виконавчі органи. Рішення на загальних зборах, сесії, засіданнях приймається колегіально.

5. Поєднання місцевих та державних інтересів. Органам місцевого самоврядування можуть надаватися і окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету в установленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

6. Виборності. Вибори як форма народного волевиявлення є одним зі способів формування територіальною громадою представницьких органів місцевого самоврядування. Вибори до органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Саме виборні органи місцевого самоврядування є основними носіями самоврядних повноважень, головною формою самоорганізації територіальних громад.

7. Правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених Законом, іншими нормативно-правовими актами. Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Відповідно до ч. 1 ст. 142 Конституції України матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування в Україні становить, з одного боку, рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які є власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а з другого боку, об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Територіальні громади та утворювані ними органи мають право вчиняти щодо цього майна будь-які дії, що не суперечать закону. Вони можуть передавати об'єкти комунальної власності у тимчасове або постійне користування, здавати в оренду, продавати згідно із законами про приватизацію, а також перерозподіляти на конкурсній основі між власними підприємствами, організаціями і установами.

Структура комунальної власності не є сталою. Вона може змінюватися відповідно до розвитку ринкових відносин, вільного підприємництва та приватизації. Складовою частиною матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування є доходи місцевих бюджетів та інші кошти, якими можуть розпоряджатися органи самоврядування відповідно до повноважень наданих Конституцією і законами. Самостійність місцевих бюджетів забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання. Іншим органам і організаціям заборонено втручатися до складання, затвердження та виконання місцевого бюджету, крім винятків встановлених законами України..

8. Підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітні підконтрольним територіальним громадам. Вони періодично, не менш як два разі рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, а також звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

9. Державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування. Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування. Відповідно до ч. З cт. 142 Конституції України держава бере участь у формуванні доходів місцевого самоврядування не лише встановленням процентних відрахувань до місцевих бюджетів від загальнодержавних доходних джерел, а й шляхом надання дотацій, субвенцій тощо. Вона в повному обсязі фінансує здійснення органами місцевого самоврядування державних повноважень, наданих законом.

Це правило повною мірою поширюється і на ситуації, коли державні органи приймають рішення, які не пов'язуються з наданням органам місцевого самоврядування додаткових повноважень державної виконавчої влади, але опосередковано змушують їх проводити незаплановані додаткові витрати за рахунок місцевих бюджетів. У такому разі відповідно до ч. 4 cт. 142 Конституції України ці витрати повинні бути компенсовані державою.

10. Судового захисту прав місцевого самоврядування. Судовий захист своїх законних прав і інтересів забезпечує вільне здійснення місцевим самоврядуванням своїх повноважень, виконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування підприємствами, організаціями, посадовими особами, громадянами відповідної територіальної громади. Захист своїх прав у суді є передусім важливим правовим засобом забезпечення виконання їх рішень, які відповідно до cт. 144 Конституції є обов'язковими на відповідній території, якщо вони прийняті в межах, визначених законом. Невиконання або неналежне виконання законних рішень органів місцевого самоврядування з боку будь-яких державних органів, інших органів самоврядування, підприємств, організації й установ, посадових осіб і громадян є грубим порушенням прав територіальних колективів на самостійне вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України. Органи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду з позовом про визнання недійсними актів державних органів, підприємств, організацій і установ, які обмежують їх повноваження.

Конституційно-правові норми закріпили концептуальні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні. Водночас слід зазначити, що на сучасному етапі суспільного розвитку виникла необхідність подальшого реформування місцевого самоврядування та доцільність внесення низки змін і доповнень до Конституції України. Слід погодитися з точкою зору Ю. Битяка, що конституційні норми про місцеве самоврядування не отримали відповідної конкретизації на рівні законодавчих актів, а тому необхідно привести правові акти, які регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування, у відповідність до положень Основного Закону. Реформування місцевого самоврядування пов'язане з невідкладним вирішенням таких проблем: усунення двовладдя на місцевому рівні, зокрема шляхом удосконалення правового статусу, функцій місцевих державних адміністрацій, розширення повноважень районних, обласних рад та їх виконавчих органів і вирішення на законодавчому рівні низки організаційно-правових і фінансових питань.

Конституція України принципово по-новому підходить до вирішення питань управління. Поняття "державне управління" в Конституції України вже не зустрічається. Воно замінено поняттям "виконавча влада" і "місцеве самоврядування". Фактично функції державного управління передаються територіальним громадам сіл, селищ, міст безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування і органам виконавчої влади.

Слід зазначити, що Конституція України значно підвищує роль і значення місцевого самоврядування у вирішенні багатьох місцевих проблем. В ст.7 Конституції України сказано, що в Україні проголошується і гарантується місцеве самоврядування. Ст. 19 Конституції встановлює принцип, згідно з яким органи державної влади і органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі і в межах повноважень і способами, передбаченими Конституцією та законами України.

Конституція надає громадянам України право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, заподіяної незаконними рішеннями, діями і бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування за рахунок держави або органів місцевого самоврядування.

Ст.71 Конституції визначає принципові основи виборів до органів місцевого самоврядування, які є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Кожний громадянин України може вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст.38).

Питанням місцевого самоврядування присвячений розділ XI Конституції України. Ст.140 Конституції визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ і міст - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Визначивши конституційно-правові засади організації місцевого самоврядування, Конституція фактично поклала край пошукам варіантів місцевого самоврядування в Україні, який був позначений численними протиріччями, а то й протилежними підходами щодо того, бути чи не бути місцевому самоврядуванню і яким воно має бути.

Конституційні принципи місцевого самоврядування в Україні в цілому відповідають принциповим засадам, закріпленим у Всесвітній декларації місцевого самоврядування і Європейській Хартії про місцеве самоврядування. В світлі цього підходу розділ XI Конституції "Місцеве самоврядування" визначає також і суб'єкти місцевого самоврядування, порядок формування його органів, сферу повноважень, матеріальну та фінансову основу, права місцевого самоврядування, статус територіальних засад, інші питання організації місцевого самоврядування.

У питаннях місцевого самоврядування Конституція України являє собою досить фундаментальний і разом з тим гнучкий політико-правовий документ. Визначаючи концептуальні засади місцевого самоврядування в Україні, Конституція залишає досить широке поле діяльності для законотворчості, регулювання багатьох питань окремими законами.

Конституція по-новому визначає самоврядування, проголошуючи первинним суб'єктом його не адміністративно-територіальну одиницю, а територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою. В Конституції передбачається підвищення ролі різних форм безпосередньої участі територіальних громад - жителів сіл, селищ, міст в управлінні місцевими справами і вирішенні соціальних проблем.

2.2 Конституційні засади функціонування місцевого самоврядування в інших країнах

У більшості сучасних держав управління всіма справами на місцях здійснюють спеціальні органи місцевого самоврядування, що формуються на основі загального, рівного й прямого виборчого права при таємному голосуванні, а також спеціально призначеними з центру органами місцевого управління.

Місцеве, або муніципальне, самоврядування - це система управління місцевими органами, що здійснюється спеціальними виборними органами, які безпосередньо представляють населення тієї або іншої адміністративно-територіальної одиниці певної країни.Місцеве управління, як у цьому переконує світовий досвід, є досить складним і гнучким механізмом, який може включати як державну адміністрацію на місцях, так і місцеві представницькі та їх виконавчі органи, що відображає суміщення в інституті місцевого (муніципального) управління самоврядних і державницьких засад. В ретроспективному плані муніципальна система отримала новий імпульс для свого розвитку з появою перших писаних конституцій.

У даний час, як і в минулому, юридичною базою формування та діяльності місцевих органів влади у будь-якій державі служать конституція та інші правові акти, але при цьому положення конституції користуються безумовним пріоритетом перед будь-якими іншими законами. Порівняльний аналіз текстів основних законів свідчить, що в конституціях переважної більшості держав світу закріплені такі положення, що стосуються функціонування місцевого управління та самоврядування: роль і місце органів місцевої влади в політичній системі суспільства; головні принципи організації місцевого управління та самоврядування; основи адміністративно-територіального поділу; організаційні форми здійснення місцевого самоврядування та управління, основи їх компетенції, внутрішньої структури і взаємовідносин; адміністративний нагляд; гарантії місцевого самоврядування (конституційні, судові, законодавчі, матеріально-фінансові тощо).

Насамперед, конституції переважної більшості сучасних держав розглядають інститут місцевого самоврядування як невід'ємний елемент політичної системи, важливий принцип її функціонування, суттєву ланку у механізмі народовладдя. Наприклад, у п. 1 ст. 2 Конституції Болгарії сказано, що Республіка Болгарія - єдина держава з місцевим самоврядуванням". А п. 2 ст. 1 встановлює, що вся державна влада походить від народу і здійснюється ним безпосередньо і через органи, передбачені Конституцією. Згідно же з п. 1 ст. 136 таким органом є, зокрема, община, в якій здійснюється місцеве самоврядування. Громадяни беруть участь в управлінні общиною як через обрані ними органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо шляхом референдуму та загальних зборів населення.

Обсяг конституційного регулювання питань місцевого управління та самоврядування у різних державах неоднаковий. Зокрема, в країнах із федеративним устроєм національні конституції можуть регламентувати місцеве управління досить докладно (Австрія, Бразилія, Мексика), а можуть тільки згадувати про нього (ФРН) або взагалі не торкнутися цього питання, залишивши регулювання місцевого управління суто на розсуд суб'єктів федерації (Австралія, Канада, США, Швейцарія).