Сутність і конституційні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні

Так, в Основному законі ФРН тільки констатується, що "у землях, округах і громадах народ повинен мати представництво, утворене загальними, прямими вільними, рівними і таємними виборами" (п. 1 ст. 28). У Конституції Індії 1950 р. практично до 1992 р. тільки зазначалося, що держава вживає заходи щодо організації сільських пачаятів і наділення їх такими повноваженнями та владою, які можуть стати необхідними для того, щоб вони функціонували в якості самоврядної одиниці" (ст. 40). Але у 1992 р. були прийняті 73-я і 74-а поправки до Конституції, які надали повноцінний конституційний статус відповідно панчаятам і муніципалітетам.

У Російській Федерації у Конституції 1993 р. дається характеристика загальної конституційної моделі російського місцевого управління, встановлюються можливі форми його здійснення, фіксуються гарантії місцевого самоврядування (розділ VІІІ, ст. 130-133).

Обсяг конституційного регулювання місцевого управління в унітарних державах також неоднаковий. Так, в Основних законах Данії та Норвегії про місцеве управління взагалі нічого не сказано. Лаконічні в цьому питанні конституції Грузії та Франції. Водночас у новітніх конституціях інших країн місцевому управлінню присвячені цілі розділи (у хорватській - розділ "Устрій місцевого (локального) самоврядування", у болгарській - "місцеве самоврядування і місцева адміністрація", чеській - "Територіальне самоврядування ", Основний закон Монголії 1992 р. - Адміністративно-територіальні одиниці Монголії, їх управління".

Конституції багатьох держав фіксують і ряд специфічних принципів, які торкаються функціонування місцевих органів влади. Так, конституції Італії 1947 р. (ст. 115, 116, 118, 199), Греції 1975 р. (п. 2 ст. 102), Іспанії 1978 р. (ст. 137), Португалії 1976 р. (ст. 227), Румунії 1991 р. (ст. 119) та інших держав проголошують принцип автономії як неодмінний атрибут для управління на місцях. При цьому португальський Основний закон під автономією розуміє демократичну участь громадян в управлінні соціально-економічним розвитком, стимулювання і захист місцевих інтересів, а також зміцнення національної єдності та солідарності між усіма португальцями. Іспанська конституція (ст. 2, 138) говорить також про принцип солідарності між автономними утвореннями як спосіб встановлення справедливої й адекватної рівноваги між різними частинами іспанської території. Ст. 59 Основного закону Монголії закріплює принцип, згідно з яким управління на місцях будується на основі поєднання самоврядування з державним управлінням.

Звичайно, конституційні положення про місцеве управління конкретизуються і деталізуються у поточному законодавстві. В першу чергу - це спеціальні закони про місцеве управління (Закон про місцеве управління 1968 р. - у Данії; Закон про місцеве самоврядування та управління 1992 року - в Хорватії). Місцеве управління і самоврядування регламентується також законами про статус членів місцевих представницьких органів (Закон про статус членів місцевої Ради 1990 року - у Литві); загальними законами про статус депутатів усіх рівнів (Закон про статус народного депутата - в Латвії), а також різними актами, присвяченими іншим конституційно-правовим інститутам, зокрема інституту виборів (Закон про обрання членів Національної асамблеї, членів муніципальних рад і мерій 1991 року - у Болгарії).

Чималу роль у регулюванні місцевого управління в усіх державах відіграють закони, присвячені, зокрема, оподаткуванню, державному і місцевим бюджетам (норми таких законів відносяться переважно до фінансового права). Прикладом таких законів можуть служити Закон про місцеві фінанси 1979 р. - у Португалії; Закон про бюджети органів місцевого самоврядування 1993 р. - в Естонії; Закон про місцеві мита і податки 1994 р. - у Румунії тощо.

У ряді держав (наприклад, у Данії) своєрідним неформалізованим способом регулювання місцевого управління є укладання угод між центральним урядом і впливовими асоціаціями місцевого управління

Важливий конституційний принцип організації місцевої влади, який декларується у більшості основних законів зарубіжних країн, - це наявність у самоврядних територіальних колективах представницьких органів, які обираються на основі загальних і рівних виборів при таємному голосуванні. Саме такий спосіб формування місцевих органів самоврядування зафіксований практично в усіх конституціях зарубіжних країн (наприклад, ст. 115, 116 бельгійського, ст. 107 люксембурзького, ст. 129 нідерландського, ст. 102 чеського, ст. 69 словацького основних законів).

У ряді зарубіжних держав Європи, Африки, Латинської Америки та Близького Сходу діє система місцевого управління та самоврядування, яка у своїй основі має французьку модель місцевого управління. Для цієї моделі характерна наявність на місцевому рівні спеціального уповноваженого уряду, який здійснює контроль за органами місцевого самоврядування. Крім того, підкреслимо, що в основі правового регулювання компетенції органів місцевого управління покладено принцип: цим органом дозволені усі дії, що прямо не заборонені законом і не відносяться до компетенції інших органів3.

У рамках цієї моделі і в деяких галузях може зберігатися певна ієрархічна підпорядкованість різних рівнів управління. В Італії, наприклад,ст. 130 Конституції надає право областям здійснювати контроль за законністю актів провінцій, комун та інших місцевих утворень. Крім того, згідно з Законом № 142 про устрій місцевих автономій області визначають завдання й основні напрями планування та розвитку територій, які входять до них, розподіляють між ними кошти, які надходять від центральних влад, тощо.

В якості самостійної муніципальної системи в науковій літературі виділяють місцеве (комунальне) управління Німеччини. Правові засади цієї системи закладені ще у прусському Статуті міст, запровадженому фон Штейном у 1808 р. Він передбачав розвиток системи общинного самоврядування: нарівні з представницьким міським органом утворювався колегіальний виконавчий орган - магістрат. Його очолював бургомістр, який був одночасно і головою представницького органу влади. Згідно зі Статутом, органи місцевого самоврядування зобов'язані були розв'язувати місцеві справи не тільки від свого імені, але й за дорученням держави. У подальшому магістрати були включені в систему державного управління. На початку ХХ ст. здійснювався процес одержавлення громад, які потрапили під жорсткий державний контроль, держава здійснювала керівництво їхньою діяльністю1. На сучасному етапі місцеві органи влади у ФРН утворюються в районах, містах у ранзі районів і громадах. Згідно з німецькою правовою доктриною, самоврядування означає, що державні завдання вирішуються юридичними особами публічного права. Інакше кажучи, держава делегує частину своїх функцій органам самоврядування. Отже, федерація і землі, є не єдиними суб'єктами державного управління: громади й райони виконують покладені на них функції або як інститути самоврядування, або від імені держави за вказівкою державного органу у межах делегованих ним функцій.

Як бачимо, місцеве управління у ФРН, а також в Австрії та Японії, має схожість як з англосаксонською, так і з французькою системами, володіючи, однак, при цьому і деякими специфічними рисами, що дозволяє деяким дослідникам говорити про своєрідні "змішані", "гібридні" форми управління на місцях.

Близькою до цієї "гібридної" системи є т.зв. "радянська" модель (система Рад) місцевого управління, що зберігається в тій чи іншій формі у В'єтнамі, КНР, КНДР, на Кубі. Окремі риси продовжують прослідковуватися і в деяких країнах, утворених на теренах колишнього СРСР. В основі побудови цієї моделі покладено принцип повновладдя представницьких органів (Рад) на відповідній території (насправді вони діють за вказівкою місцевих органів правлячої (комуністичної партії). Наприклад, Конституція Куби 1976 р. характеризує місцеві асамблеї як вищі органи державної влади на місцях, які здійснюють у межах свого кола відання державні функції у відповідних територіальних одиницях. Система Рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю ланок, які входять до неї. Вони обирають свої колегіальні виконавчі органи (виконкоми, місцеві уряди). Важливою особливістю організації та діяльності Рад було і залишається партійне керівництво ними, основними напрямками якого є: а) вироблення політичної лінії та вказівок з основних питань, пов'язаних із реалізацією Радами політики партії; б) керівництво формуванням представницьких органів, підбір, розстановка, навчання і виховання кадрів, працюючих у радах; в) контроль за діяльністю радянських органів щодо реалізації партійних директив. Характеризуючи організацію місцевого управління у зарубіжних країнах, необхідно враховувати, що специфіка муніципальних організаційних форм, поєднання і взаємодія місцевого самоврядування і державного управління визначаються історичними, географічними, демографічними особливостями тієї чи іншої країни, політичним режимом, а також правовою системою. Зокрема, для багатьох країн, що розвиваються, характерна вагома роль у місцевому управлінні представників, призначених зверху, тобто т.зв. "пряме державне управління на місцях". У ряді країн, і це заслуговує на особливу увагу, представниками держави можуть виступати мери (бургомістри) муніципалітетів. Так, у Бельгії бургомістр призначається королем із числа членів комунальної ради, будучи одночасно представником короля і головним магістратом комуни. У Нідерландах бургомістр, який є головою виконавчого органу муніципалітету, призначається королівським указом за рекомендацією королівського комісара у справах даної провінції після консультації з муніципальною радою.

Первісним осередком місцевого самоврядування у зарубіжних країнах є, як правило, міські та сільські комуни, які можуть іменуватися по-різному. В Данії, наприклад, вони іменуються муніципалітетами (комуни, громади). У деяких країнах утворюються невеликі самоврядні територіальні осередки, які не мають статусу муніципалітетів. Наприклад, в Іспанії нараховується більше 3670 місцевих громад, розмір яких менший від розміру комуни. Вони мають назви: хутір, посад, прихід (парафія) тощо.

Підсумовуючи сказане про зарубіжні системи місцевого управління, підкреслимо, що під впливом політичних факторів ідея самоврядування призвело до плутання термінів "влада" і "самоврядування", необгрунтованого протиставлення понять "державне керівництво", "управління", "місцеве самоврядування". Відбувається, отже, підміна понять, і за допомогою категорії "місцеве самоврядування" робиться спроба трактувати органи, які стоять найближче до населення, як недержавні, вивести їх за межі державного механізму.

Висновки до розділу 2

Отже, закріплення принципів свободи, справедливості, рівності у національних законодавствах різних країн, нормах міжнародного права дозволило легалізувати загальне виборче право, можливості громадян брати участь в управлінні місцевими справами. Ліберально-демократичні реформи, у результаті яких склалося сучасне місцеве самоврядування, зумовили трансформацію місцевої влади, появу різних систем місцевого самоврядування. Система конституційно-правових засад місцевого самоврядування, яка склалася в Україні на сьогодні, визначена Конституцією України, Європейською хартією місцевого самоврядування та Законом "Про місцеве самоврядування в Україні". Вона покликана забезпечити функціонування дієздатного, ефективного місцевого самоврядування, що є окремою формою народовладдя та водночас інструментом задоволення потреб населення України через створення необхідних умов для надання йому належного рівня громадських послуг.

Закордонний муніципалізм знає різноманітні моделі і типи організації місцевого самоврядування. Розходження в побудові систем місцевого самоврядування залежать від багатьох факторів: політичного режиму, що домінує в країні, ідеї організації влади і управління на місцях, державного устрою та адміністративно-територіального розподілу держави, національних традицій тощо. Залежно від повноважень самоврядних органів, як співвідносяться органи влади на місцях, з центральною владою, розрізняють декілька основних систем місцевого самоврядування: муніципальна (англосаксонська) і біполярна (романо-германська) як класичні західні зразки та Ін.

Здійснений аналіз основних систем і моделей місцевого самоврядування, характеристика органів місцевого самоврядування зарубіжних країн дозволяє запозичити корисний іноземний досвід для сучасної української дійсності, а також врахувати негативний досвід організації та функціонування принципів, функцій та органів місцевого самоврядування відповідних країн. Зміни в економіці, політиці й ідеології сучасних держав викликають необхідність пристосовувати існуючі системи місцевого самоврядування до нових реалій. До того ж практика муніци-палізму постійно удосконалюється, виробляючи нові моделі, форми, типи організації місцевого самоврядування. Процес реформування влади на місцях є одним з найбільш помітних явищ у світовому співтоваристві. Його загальна тенденція--розвиток самоуправлінських начал і децентралізація влади, що одночасно збігаються з констатацією наростаючої нездатності держави вирішувати частину питань громадського життя централізованими формами.



РОЗДІЛ 3. СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

3.1 Організаційно-правові форми місцевого самоврядування

Визначення системи місцевого самоврядування та її елементів є досить складним, оскільки саме поняття місцевого самоврядування, як було вказано раніше, може розглядатися в різних площинах. Оскільки за сучасного стану справ в Україні кожна з цих площин-аспектів виражається у певних формах, то в процесі опису системи українського місцевого самоврядування необхідно враховувати всі ці аспекти.

Певної складності додає і законодавець, формулюючи в ст.5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду, сільську, селищну, міську раду, сільського, селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, районні та обласні ради, органи самоорганізації населення. Але із самого поняття місцевого самоврядування, яке дає нам Закон «Про місцеве самоврядування», випливає, що це не тільки право, а й реальна здатність громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення. А цю здатність громада може самостійно реалізувати тільки використовуючи різноманітні форми безпосереднього народовладдя. Тому законодавче визначення системи місцевого самоврядування є неповним і може розглядатися тільки як система суб'єктів місцевого самоврядування, або, як зазначається в деякій навчальній літературі, як система місцевого самоврядування в структурно-організаційному плані.

Згідно зі ст.5 Конституції народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, закріплюються дві основні групи форм реалізації народовладдя: форми безпосереднього і опосередкованого народовладдя. Аналогічним чином визначаються ці форми на місцевому рівні.

Отже, система місцевого самоврядування може бути розглянута у двох аспектах. Потрібно розрізняти систему форм здійснення місцевого самоврядування і систему суб'єктів місцевого самоврядування.

Систему форм здійснення місцевого самоврядування складають:

1. Форми безпосередньої демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування. До них відносяться:

- місцевий референдум - форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення;

- місцеві вибори - вибори депутатів відповідної місцевої ради та сільських, селищних, міських голів;

- загальні збори громадян - збори всіх або частини жителів територіальної громади за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення;

- місцеві ініціативи - пропозиція членів громади про обов'язковий розгляд на відкритому засіданні ради будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Порядок внесення місцевої ініціативи визначається радою або статутом громади. Внесена місцева ініціатива підлягає обов'зковому розгляду на відкритому засідання ради за участю членів ініціативної групи;

- громадські слухання - це заслуховування не рідше одного разу на рік громадою звітів депутатів ради і посадових осіб місцевого самоврядування, під час якого можуть порушуватися різні питання і вноситися пропозиції з питань місцевого значення;

- організація і участь в мітингах, походах, демонстраціях, пікетуваннях на місцевому рівні;

- участь населення у роботі органів місцевого самоврядування на добровільних засадах (в якості експертів, спеціалістів, консультантів, громадських контролерів).

2. Форми представницької демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування - це представницькі органи місцевого самоврядування, місцеві голови, органи самоорганізації населення, які обираються населенням і через діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевого самоврядування на підвідомчій території.

Зупинимося тепер більш детально на характеристиці деяких елементів системи форм безпосередньої демократії на місцевому рівні.

Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Його організація і проведення поки що регламентується Законом України «Про всеукраїнський та місцеві рефередуми» від 03.07.1991 р. №1286-XI , хоча він і значно застарів.

Відповідно до чинного законодавства, місцевий референдум може проводитися з питань місцевого значення, якими можуть бути, наприклад, прийняття, зміна чи скасування рішень з питань, що відносяться до відання місцевого самоврядування, прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів. Що стосується питань найменування, перенайменування населених пунктів, створення і ліквідації районів, встановлення і зміни кордонів районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, то згідно з Конституцією ці питання віднесені до компетенції Верховної Ради України, хоч вони обов'язково вирішуються з урахуванням думки населення відповідної громади (наприклад, шляхом проведення консультативного референдуму).

Предметом місцевого референдуму не можуть бути питання, віднесені законом до відання органів державної влади.

У місцевому референдумі мають право брати участь громадяни України, які досягли віку 18 років і постійно проживають на території відповідної громади. Не мають права голосу недієздатні. Підготовка і проведення місцевого референдуму здійснюється за рахунок місцевого бюджету.

Можна виділити декілька стадій референдного процесу: 1) призначення місцевого референдуму; 2) підготовка і проведення місцевого референдуму; 3) голосування і визначення підсумків референдуму; 4) опублікування і введення в дію рішень, ухвалених місцевим референдумом.

На першій стадії відбувається утворення ініціативних груп, їх реєстрація і збирання підписів, а також прийняття рішення про призначення місцевого референдуму. Ініціативна група сільського, селищного, міського референдуму утворюється на зборах за участю не менш 50, а обласного чи районного референдуму - не менш 200 громадян. Не пізніш як за 10 днів до проведення зборів їх ініціатори повинні письмово повідомити місцевого голову чи голову ради.

Перед початком зборів здійснюється реєстрація учасників, складається їх список, обирається голова і секретар зборів. Пропозиція щодо проведення референдуму схвалюється більшістю учасників зборів, затверджується формулювання питань, які пропонується винести на місцевий референдум і обирається ініціативна група, яка складається не менш ніж із 10 осіб. Про проведення зборів складається протокол.

Ініціативна група місцевого референдуму реєструється сільським, селищним, міським головою, головою обласної, районної, районної у місті ради, для чого подаються відповідні документи - список учасників зборів, протокол зборів, точне формулювання питання місцевого референдуму, список членів ініціативної групи. Голова реєструє ініціативну групу і видає свідоцтво про реєстрацію, після чого протягом одного місяця група здійснює збирання підписів за проведення місцевого референдуму. Після завершення цієї роботи ініціативна група складає підсумковий протокол і передає підписні листи голові, який у 15-денний строк організує проведення перевірки документів та підбиття підсумків збирання підписів, про що складається відповідний акт. Акт підписує голова і представники ініціативної групи, після чого питання про проведення місцевого референдуму виноситься на розгляд сесії ради.

Місцевий референдум призначає представницький орган місцевого самоврядування на вимогу, підписану 1/10 частиною громадян, які постійно проживають на відповідній території і мають право брати участь у референдумі. Рада визначає дату проведення, назву проекту рішення чи зміст питання, що виноситься на місцевий референдум і про це оголошується в місцевих засобах масової інформації.

На підготовчій стадії відповідними радами або головами утворюються дільниці з кількістю від 20 до 3000 громадян, а також обласні, районні, міські, сільські, селищні комісії з референдуму і дільничні комісії. Сільські, селищні, міські голови чи голови обласних, районних, районних у місті рад забезпечують складання списків громадян, які мають право брати участь у місцевому референдумі й передають списки дільничним комісіям, у яких громадяни можуть ознайомитися зі списком та перевірити правильність його складання.

Зміст і форма бюлетеня для голосування встановлюється місцевою радою і вручається дільничним комісіям. Голосування відбувається з 7 до 20 год. Результати підрахунку голосів розглядаються на засіданні дільничної комісії, заносяться до протоколу і направляються відповідно до обласної, районної, міської, районної в місті, сільської, селищної, міської комісії з референдуму, яка визнає результати місцевого референдуму.

Проект рішення вважається ухваленим, якщо за нього було подано більшість голосів громадян від числа тих, хто взяв участь у місцевому референдумі. Референдум визнається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше Ѕ громадян, внесених у списки для голосування. Якщо ж під час проведення референдуму були допущені грубі порушення закону, відповідна місцева рада в 15-денний строк може призначити повторний місцевий референдум. Повідомлення про результат місцевого референдуму публікується не пізніше як на 10 день після його проведення.

Рішення, ухвалене місцевим референдумом, виступає основним актом локальної нормотворчості громади, який дозволяє їй брати пряму участь в управлінні місцевими справами, не потребує затвердження посадовими особами чи органами місцевого самоврядування і є обов'язковим для виконання на відповідній території.

Однією із найважливіших складових частин системи місцевого самоврядування виступають загальні збори громадян. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» підкреслює, що порядок проведення таких зборів визначається законом та статутом територіальної громади. Однак, такий Закон ще не прийнято і тому при реалізації цієї форми демократії керуються Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженим постановою Верховної Ради України № 3748-XII від 17.12.1993 р.

Збори скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на рік за місцем проживання громадян села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку для обговорення найважливіших питань місцевого значення. У їх роботі мають право брати участь громадяни з 18 років, що постійно проживають на відповідній території, депутати місцевих рад, представники державних органів, трудових колективів, об'єднань громадян.

На основі аналізу Положення можна виділити декілька видів зборів громадян:

1. Загальні збори всіх громадян, що проживають на відповідній території і мають право брати участь у виборах (є правомочним при наявності більше 1/2 громадян).

2. Збори або конференція представників громадян відповідних територіальних утворень (є правомочним при наявності не менше 2/3 представників) - скликається у випадку, якщо скликання загальних зборів пов'язане з організаційними труднощами. Представники обираються на загальних зборах або визначаються органами самоорганізації населення.

Збори скликаються головою ради або виконавчим комітетом, органами самоорганізації населення, а також за пропозицією не менше 1/3 від загальної кількості жителів, ради, постійної комісії ради, трудового колективу, об'єднання громадян. Якщо збори скликаються органами самоорганізації населення, вони повинні повідомити про це раді або її виконкому, які надають допомогу в підготовці й проведенні зборів. Рішення про скликання зборів доводиться до відома жителів не пізніше ніж за 7 днів до дня проведення з указівкою часу, місця, порядку денного.

Збори відкривають і ведуть голова ради, його заступник, а якщо збори скликані за рішенням органу самоорганізації населення - його керівник. Для ведення зборів може обиратися президія зборів, секретар для ведення протоколу і лічильна комісія.

За результатами обговорення питань збори приймають більшістю голосів присутніх рішення, які втілюються в життя місцевими головами, радами, виконкомами, органами самоорганізації громадян.

До компетенції зборів відносяться різноманітні питання, серед яких найбільш важливими є обговорення проектів рішень місцевих рад із найважливіших питань місцевого життя, внесення пропозицій з питань порядку денного сесії місцевих рад, питання про внесення на розгляд місцевих рад пропозицій щодо проведення місцевого референдуму, інформування населення про прийняті органами місцевого самоврядування рішення, про законодавство України з питань, що торкаються інтересів громадян та ін.

Громадські слухання, які також є формою безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення, відбуваються у формі зустрічей її членів з депутатами місцевої ради та посадовими особами місцевого самоврядування. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації, періодичність і терміни їх проведення не визначені законодавчо і повинні бути закріплені статутом громади.

В ст.5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплена система суб'єктів місцевого самоврядування, серед яких залежно від значимості й впливу на здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування умовно можна виділити декілька рівнів, первинним з яких є територіальна громада села, селища, міста як основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування.

Її складають жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Причому таке об'єднання територіальних громад сусідніх сіл відбувається за рішенням місцевих референдумів, яке є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету і комунального майна.

Чинним законодавством України не передбачено функціонування обласних і районних територіальних громад, оскільки критерієм об'єднання громадян у територіальну громаду є не просто адміністративно-територіальна одиниця, а населений пункт. Іншими словами, територіальна громада являє собою колектив громадян за місцем проживання, об'єднаних спільною зацікавленістю в оптимальному вирішенні суспільних проблем в межах населеного пункту. Що стосується територіальних громад районів у містах, то законодавець допускає їх самостійне існування, про що свідчить, наприклад, п.5 ст.6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» («у містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності») чи п.4 ст.16 вказаного акта.

Територіальна громада є особливим суб'єктом місцевого самоврядування, поєднуючи в собі одночасно як функції низової адміністративно-територіальної одиниці, так і функції носія місцевого самоврядування, інституту місцевої влади. Вона виконує важливі суспільні функції з метою задоволення колективних потреб та захисту законних прав та інтересів громадян.

Необхідно зазначити, що, оскільки членами територіальної громади є всі жителі населеного пункту, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства), то і обсяг їх правосуб'єктності як членів територіальних спільнот є різним, оскільки іноземці та особи без громадянства не мають активного і пасивного виборчого права на території громади, не можуть брати участь у місцевому референдумі та загальних зборах громадян.

Другий рівень системи складають органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи, а також районні й обласні ради та сільський, селищний, міський голова. До третього рівня належать органи самоорганізації населення. У підсумку, систему місцевого самоврядування можна визначити як сукупність суб'єктів і форм здійснення місцевого самоврядування, через які населення територіальної громади реалізує надані їй функції і повноваження.

3.2 Модернізація системи місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі

Одним з найбільш вагомих здобутків України за роки незалежності безумовно слід визнати розбудову місцевого самоврядування. Вже з перших років незалежності в нашій країні здійснювалися поступові кроки, спрямовані на відродження самобутніх самоврядних традицій українського народу з урахуванням сучасних міжнародно-правових стандартів у сфері організації управління на місцях. За час, що минув, у цій сфері багато що зроблено. Зокрема, вдалося закласти правові, організаційні, матеріально-фінансові засади місцевого самоврядування. Питанням його організації був присвячений окремий розділ Конституції України, прийняті Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про органи самоорганізації населення», «Про службу в органах місцевого самоврядування», значний регулятивний потенціал у цій сфері несуть й інші законодавчі акти.

Конституція 1996 р. у ст.7 вперше у вітчизняній політико-правовій практиці проголосила, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Більше того, чинний Основний Закон у ст.5 визнає місцеве самоврядування, поряд з державною, формою здійснення влади Українського народу. Таким чином, муніципальна влада як самостійна підсистема публічної влади в нашій країні отримала легальне визнання й вищу, конституційну форму закріплення.

Конституція України не тільки визнала місцеве самоврядування, але й проголосила відданість нашої держави міжнародно-правовим цінностям і стандартам. Виходячи з цього, у 1997 році Україна підписала і ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування. Цей документ містить міжнародно-правові стандарти в сфері місцевого самоврядування та відіграє роль базового у загальнодемократичних євроінтеграційних процесах. Приєднавшись до Європейської хартії місцевого самоврядування, наша держава взяла на себе зобов'язання дотримуватися встановлених у цьому документі принципів, які гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальних співтовариств та їх органів. При цьому Європейська Хартія виходить з можливості адаптації її положень до особливостей організації влади країн-учасниць, що має принципово важливе значення для поєднання національних політико-правових традицій організації влади з міжнародно-правовими стандартами у цій сфері.

Проте, поряд з безумовними здобутками щодо розбудови місцевого самоврядування в Україні, необхідно визнати: зроблено далеко не все з того, що є необхідним. Реаліями сьогодення, на жаль, стали надмірна централізація державної влади, створення громіздкої і малоефективної управлінської структури на територіальному рівні, розчарування серед широких верств населення у можливості ефективного вирішення питань місцевого значення. Недосконалість чинного законодавства породжує численні конфлікти між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, призводить до загострення багатьох соціальних, економічних, національно-культурних та інших проблем місцевого розвитку.

Місцеве самоврядування в Україні на сучасному етапі потребує суттєвого реформування. Це обумовлено рядом факторів як об'єктивного, та і суб'єктивного характеру.

Одним з найголовніших серед цих факторів є недосконалість існуючої моделі організації влади на місцевому рівні; адже вона на сьогодні є внутрішньо суперечливою, позбавленою деяких необхідних системних зв'язків і водночас поєднаною з конкуренцією компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Недоліки територіальної організації влади в Україні значною мірою є наслідком недостатньо послідовної імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування щодо організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування, відсутністю власних виконавчих органів місцевого самоврядування на регіональному рівні, оскільки це призводить до декоративності місцевого самоврядування.

Концепцію реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (далі - Концепція) розроблено з урахуванням вимог Європейської хартії місцевого самоврядування, положень Програми економічних реформ на 2010 - 2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» з метою якісного підвищення спроможності органів місцевого самоврядування здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах населення.

Існуюча в Україні система місцевого самоврядування сьогодні не відповідає очікуванням та потребам суспільства. Функціонування місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади.

Фактично, закріплене в Конституції України право «територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» у більшості територіальних громад залишилось не реалізованим.

Через велику подрібненість територіальних громад, відсутність власних можливостей розвитку, старіння населення, значний відтік економічно активної його частини у великі міста чи за межі України поліпшити якість надання членам територіальних громад, насамперед сільських та селищних, гарантованих державою якісних соціальних та адміністративних послуг, відповідальність за які несуть органи місцевого самоврядування, на нинішній територіальній та законодавчій основі немає можливості.

При зменшенні чисельності сільського населення з 1991 року донині на 2,5 млн. осіб та зменшенні кількості сільських населених пунктів на 348 одиниць збільшилась кількість сільських рад на 1067 одиниць.

Із 12 тисяч існуючих територіальних громад більш ніж половина - з чисельністю жителів менше 3 тис. чоловік. З них 4809 територіальних громад мають менше однієї тисячі жителів. 1129 територіальних громад - з чисельністю жителів менше 500 чоловік. У більшості з них не утворено виконавчих органів місцевих рад, як це передбачено чинним законодавством. У таких територіальних громадах немає бюджетних установ, комунальних підприємств тощо. Місцева рада такої територіальної громади фактично не може реалізовувати надані їй законом повноваження.

Дотаційність 5419 місцевих бюджетів становить понад 70%, 483 територіальні громади на 90% утримуються за рахунок коштів державного бюджету.

Необхідність постійної фінансової підтримки малочисельних територіальних громад з використанням системи дотацій вирівнювання, яка реалізується через районні бюджети, стримує розвиток малих міст та великих селищ - потенційних точок економічного зростання.

Об'єктивні процеси розвитку України визначатимуть подальше прискорення темпів урбанізації, що спричинить зростання чисельності міського населення, розширення меж міст, ускладнить вирішення проблем забезпечення жителів відповідною інфраструктурою, соціальними послугами.

Усе це потребує, з одного боку, розширення повноважень представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування міст, з іншого - впровадження ефективних механізмів контролю за економним та ефективним використанням місцевих ресурсів членами їхніх територіальних громад.

Суттєвого вдосконалення потребує і система територіальної організації влади, реформування якої має бути спрямоване на підвищення ефективності управління суспільним розвитком у просторовому вимірі.

За змістом Конституції України система територіальних громад та утворюваних ними органів місцевого самоврядування нерозривно пов'язана із системою відповідних адміністративно-територіальних одиниць, що є просторовою основою для організації та діяльності не тільки органів місцевого самоврядування, а й місцевих органів державної влади.

Законодавча невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування, диспропорції системи адміністративно-територіального устрою (розривність цілісної території адміністративно-територіальної одиниці, перебування територіальних громад сіл, селищ, міст у складі інших територіальних громад та на територіях інших адміністративно-територіальних одиниць, перебування окремих районів у юрисдикції міст) призводять до компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування, а також між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади.

Існуюча система територіальної організації влади занадто громіздка, вимагає значних коштів для свого утримання, надмірно централізована, припускає дублювання функцій, притаманних органам місцевого самоврядування. Вона не адаптована до сучасних методів надання адміністративних послуг, зокрема інформаційно-комунікаційних технологій.

Реалізувати Концепцію планується двома етапами:

перший етап - підготовчий (2012 рік).

другий етап - формування соціально-політичної бази реформи та її проведення (2013 - 2015 роки).

Досягнення мети реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади передбачає:

створення правових умов добровільного об'єднання територіальних громад, в яких утворюються дієздатні органи місцевого самоврядування, спроможні виконувати законодавчо визначені повні та виключні власні, а також делеговані державою повноваження;

недопущення дублювання повноважень, функцій та завдань органів місцевого самоврядування різних рівнів;

максимальне залучення жителів територіальних громад до прийняття управлінських рішень, сприяння подальшому розвиткові сучасних форм безпосередньої демократії на місцях;

забезпечення відкритості та підзвітності населенню територіальних громад діяльності органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб;

розроблення механізмів контролю за якістю надання населенню адміністративних, соціальних та інших законодавчо визначених послуг;

передачу функцій від місцевих органів виконавчої влади та територіальних органів центральних органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, які мають найтісніший контакт з громадянином;

створення достатніх матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення виконання завдань органами місцевого самоврядування;

реформування органів публічної влади на місцевому та регіональному рівнях за принципом оптимального забезпечення населення адміністративними і соціальними послугами, яке зменшує диспропорції у доступі громадян до цих послуг та їх якості.

Висновки до розділу 3

Отже, на сучасному етапі ми розглядаємо систему місцевого самоврядування у двох аспектах: як систему форм здійснення місцевого самоврядування та як систему суб'єктів місцевого самоврядування.

Систему форм здійснення місцевого самоврядування складають:

1. Форми безпосередньої демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування. До них відносяться:

- місцевий референдум,

- місцеві вибори,

- загальні збори громадян,

- місцеві ініціативи,

- громадські слухання,

- організація і участь в мітингах, походах, демонстраціях, пікетуваннях на місцевому рівні;

- участь населення у роботі органів місцевого самоврядування на добровільних засадах (в якості експертів, спеціалістів, консультантів, громадських контролерів).

2. Форми представницької демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування - це представницькі органи місцевого самоврядування, місцеві голови, органи самоорганізації населення, які обираються населенням і через діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевого самоврядування на підвідомчій території.

В ст.5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплена система суб'єктів місцевого самоврядування, серед яких залежно від значимості й впливу на здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування умовно можна виділити декілька рівнів, первинним з яких є територіальна громада села, селища, міста як основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування.

Другий рівень системи складають органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи, а також районні й обласні ради та сільський, селищний, міський голова. До третього рівня належать органи самоорганізації населення.

У підсумку, систему місцевого самоврядування можна визначити як сукупність суб'єктів і форм здійснення місцевого самоврядування, через які населення територіальної громади реалізує надані їй функції і повноваження.

Місцеве самоврядування в Україні на сучасному етапі потребує суттєвого реформування. Це обумовлено рядом факторів як об'єктивного, та і суб'єктивного характеру.

Одним з найголовніших серед цих факторів є недосконалість існуючої моделі організації влади на місцевому рівні; адже вона на сьогодні є внутрішньо суперечливою, позбавленою деяких необхідних системних зв'язків і водночас поєднаною з конкуренцією компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Недоліки територіальної організації влади в Україні значною мірою є наслідком недостатньо послідовної імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування щодо організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування, відсутністю власних виконавчих органів місцевого самоврядування на регіональному рівні, оскільки це призводить до декоративності місцевого самоврядування.

Виправлення зазначених недоліків можливе в разі глибинної структурної реформи місцевого самоврядування, яка може бути реалізована внаслідок впровадження в життя Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Досягнення мети реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади передбачає:

створення правових умов добровільного об'єднання територіальних громад, в яких утворюються дієздатні органи місцевого самоврядування, спроможні виконувати законодавчо визначені повні та виключні власні, а також делеговані державою повноваження;

недопущення дублювання повноважень, функцій та завдань органів місцевого самоврядування різних рівнів;

максимальне залучення жителів територіальних громад до прийняття управлінських рішень, сприяння подальшому розвиткові сучасних форм безпосередньої демократії на місцях;

забезпечення відкритості та підзвітності населенню територіальних громад діяльності органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб;

розроблення механізмів контролю за якістю надання населенню адміністративних, соціальних та інших законодавчо визначених послуг;

передачу функцій від місцевих органів виконавчої влади та територіальних органів центральних органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, які мають найтісніший контакт з громадянином;

створення достатніх матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення виконання завдань органами місцевого самоврядування;

реформування органів публічної влади на місцевому та регіональному рівнях за принципом оптимального забезпечення населення адміністративними і соціальними послугами, яке зменшує диспропорції у доступі громадян до цих послуг та їх якості.



ВИСНОВКИ

Внаслідок проведеного наукового дослідження на тему «Сутність і конституційні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні» зроблено спробу проаналізувати природу і сенс, конституційно-правові засади та історичні аспекти розвитку і функціонування місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі розвитку суспільства і держави.

Досліджено діючі нормативно-правові акти, що регулюють відносини, пов'язані з функціонуванням органів місцевого самоврядування, положення перспективного законодавства і роботи науковців, думки і пропозиції практиків, які безпосередньо чи побічно стосуються у своїх роботах правового положення органів місцевого самоврядування, займаються дослідженням того чи іншого питання щодо організації їх діяльності.

Місцеве самоврядування - це визначене Конституцією та законами України право територіальної громади самостійно, під свою відповідальність, безпосередньо або через утворювані громадою органи вирішувати питання місцевого значення. Місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості відповідної засади конституційного ладу України, специфічної форми народовладдя та права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення).

Сутність і зміст місцевого самоврядування визначають його принципи - основні засади організації та здійснення місцевого самоврядування.

Істотними принципами місцевого самоврядування, закріпленими у ст. 4 Закону про місцеве самоврядування, є принципи народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріальної самостійності в межах повноважень, визначених законодавством України; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Поняття «місцеве самоврядування» в сучасній Україні тісно пов'язане з поняттям «держава», тому що місцеве самоврядування, відповідно до діючої Конституції, є одним з елементів політичної системи, у цілому призначеної для реалізації принципу народовладдя.

Суспільно-державний характер інституту місцевого самоврядування робить його центральною ланкою в механізмі взаємодії громадського суспільства і держави. Це і є основним завданням місцевого самоврядування в будь-якій державі.

Закріплення принципів свободи, справедливості, рівності у національних законодавствах різних країн, нормах міжнародного права дозволило легалізувати загальне виборче право, можливості громадян брати участь в управлінні місцевими справами. Ліберально-демократичні реформи, у результаті яких склалося сучасне місцеве самоврядування, зумовили трансформацію місцевої влади, появу різних систем місцевого самоврядування. Система конституційно-правових засад місцевого самоврядування, яка склалася в Україні на сьогодні, визначена Конституцією України, Європейською хартією місцевого самоврядування та Законом "Про місцеве самоврядування в Україні". Вона покликана забезпечити функціонування дієздатного, ефективного місцевого самоврядування, що є окремою формою народовладдя та водночас інструментом задоволення потреб населення України через створення необхідних умов для надання йому належного рівня громадських послуг.

Закордонний муніципалізм знає різноманітні моделі і типи організації місцевого самоврядування. Розходження в побудові систем місцевого самоврядування залежать від багатьох факторів: політичного режиму, що домінує в країні, ідеї організації влади і управління на місцях, державного устрою та адміністративно-територіального розподілу держави, національних традицій тощо. Залежно від повноважень самоврядних органів, як співвідносяться органи влади на місцях, з центральною владою, розрізняють декілька основних систем місцевого самоврядування: муніципальна (англосаксонська) і біполярна (романо-германська) як класичні західні зразки та Ін.

Здійснений аналіз основних систем і моделей місцевого самоврядування, характеристика органів місцевого самоврядування зарубіжних країн дозволяє запозичити корисний іноземний досвід для сучасної української дійсності, а також врахувати негативний досвід організації та функціонування принципів, функцій та органів місцевого самоврядування відповідних країн. Зміни в економіці, політиці й ідеології сучасних держав викликають необхідність пристосовувати існуючі системи місцевого самоврядування до нових реалій. До того ж практика муніципалізму постійно удосконалюється, виробляючи нові моделі, форми, типи організації місцевого самоврядування. Процес реформування влади на місцях є одним з найбільш помітних явищ у світовому співтоваристві. Його загальна тенденція -- розвиток самоуправлінських начал і децентралізація влади, що одночасно збігаються з констатацією наростаючої нездатності держави вирішувати частину питань громадського життя централізованими формами.

на сучасному етапі ми розглядаємо систему місцевого самоврядування у двох аспектах: як систему форм здійснення місцевого самоврядування та як систему суб'єктів місцевого самоврядування.

Систему форм здійснення місцевого самоврядування складають:

1. Форми безпосередньої демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування. До них відносяться:

- місцевий референдум,

- місцеві вибори,

- загальні збори громадян,

- місцеві ініціативи,

- громадські слухання,

- організація і участь в мітингах, походах, демонстраціях, пікетуваннях на місцевому рівні;

- участь населення у роботі органів місцевого самоврядування на добровільних засадах (в якості експертів, спеціалістів, консультантів, громадських контролерів).

2. Форми представницької демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування - це представницькі органи місцевого самоврядування, місцеві голови, органи самоорганізації населення, які обираються населенням і через діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевого самоврядування на підвідомчій території.

В ст.5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплена система суб'єктів місцевого самоврядування, серед яких залежно від значимості й впливу на здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування умовно можна виділити декілька рівнів, первинним з яких є територіальна громада села, селища, міста як основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування.