Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Сфера государственного заказа является одной из наиболее обсуждаемых на данный момент. Из прочих сфер государственной деятельности, или, если так можно выразиться, отраслей, ее выделяют многие вещи, среди которых первое место, пожалуй, занимают происходящие в ней изменения. Второе место, среди выделяющих ее факторов, на мой взгляд, занимают проблемы, накопившиеся за многие годы ее существования. Точнее было бы даже выразиться так - проблемы, накопившиеся за те несколько лет, которые прошли с момента выхода в свет Федерального Закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ от 21.07.2005 года. Третье место на пьедестале почета отведено отдельной проблеме, которая не вошла в число претендентов на более высшую ступень, но явила собой отдельное поле для споров и обсуждений. Здесь стоит дать небольшую ремарку - данная проблема охватывает почти все деятельности как государства, так и людей в целом, ее нити пронизывают общество, в котором она довольно укоренилась. Скорее, ее можно назвать отдельной чертой, присущей обществу - чертой, которую породило возникновение государственного аппарата, управленцев, системы иерархии и подчинения, а также немаловажную роль сыграло обладание определенными группами людей уникальными правами на различные виды благ и ресурсов. Эта проблема - коррупция. Ее истоки, масштаб и охват сфер человеческой деятельности являются причиной выноса в отдельный модуль отдельное поле для обсуждений.

Стоит заметить, что сфера закупок является источником проблем, в которой решение одной из них порождает еще три. Это связано со множеством факторов, у этого есть ряд причин. Все их описать невозможно, по крайней мере, в рамках данной работы. К тому же, вдаваясь в подобного рода перечисление и обсуждение легко уйти от поставленной (выбранной) темы. Но, тем не менее, уделить небольшое внимание тому факту, что проблемы в сфере закупок неисчерпаемы, все-таки стоит.

Закупки, как отдельная сфера государственной деятельности появилась не так давно, как сами закупки. Точнее, так - закупки относительно недавно были выведены в отдельную сферу. Закупали всегда. Закупки, отчасти, являются неотъемлемой частью жизнедеятельности любого человека. Фактически, они появились вместе с возникновением рыночных отношений, когда человека, нуждаясь в чем-либо, шел на рынок, к торговцам и выбирал необходимый ему товар среди множества альтернатив, предлагаемых различными продавцами. Государственные закупки так и устроены, единственное отличие состоит в состоятельности покупателя, который обладает собственными, уникальными нуждами, а также - большим количеством средств, чем рядовые покупатели - государство богато. Поэтому в этом секторе отношения выстроены иначе - продавцы гоняются за покупателем, который готов потратить довольно солидную сумму денежных средств для удовлетворения собственных нужд.

Аукцион, кстати, можно рассматривать, как одну из форм рыночных отношений, в которой все наоборот - торгуются не за более низкую стоимость благ и сами отношения выстроены иначе - один продавец и множество желающих купить (уместна оговорка о том, что такой продавец обладает уникальным благом, товаром, спрос на который довольно велик, вследствие чего цена и повышается).

Так откуда же в этой среде рождаются проблемы - что их генерирует? Здесь три ключевых момента - оппортунистическое поведение участников системы, коррупционный фактор, который побуждает людей действовать нестандартно и искать всевозможные лазейки, и принимаемые для борьбы с первыми двумя причинами меры. Все это провоцирует массу проблем, государство же, пытаясь их решить, «накручивает» все больше регламентов, принимает все большее количество мер по устранению проблемных моментов, что вызывает всё большую путаницу, вызывает коллизии внутри законодательных актов, провоцирующие все большее непонимание со стороны взаимодействующих сторон. Масса нестандартных ситуаций, несовершенство законодательства, попытки балансировать между ценой и качеством - все это является генератором постоянно возникающих сложностей, которые сильно мешают процессу закупки. Изменения законодательной базы влекут за собой ошибки со стороны агентов, что вызывает недовольство, жалобы и бесконечные споры.

Отчасти поэтому события в рамках государственного заказа получил широкую огласку и так рьяно обсуждаются на всех уровнях власти.

Коррупционный фактор, как бы то ни было, в какой-то мере является двигателем прогресса, и неудивительно - посредством взяток продвигаются многие решения. Даже выходя за рамки государственного заказа, как такового - любые проекты, мнения - что угодно может быть продвинуто, пролоббировано посредством воздействия на коррупционные рычаги. Логично предположить, что коррупция влияет в конечном итоге на эффективность закупочной деятельности.

Актуальность данной тематики состоит также и в том, что на государственные закупки выделяются огромные средства, которые тратятся на удовлетворение определенных нужд. Наличие коррупции в госзаказе приводит к неэффективному расходованию этих средств и неудовлетворению потребностей в нужном объеме. Существующее законодательство показало себя не эффективным за годы существования, очень часто ставится вопрос о воздействии коррупции.

Дело в том, что при принятии очередного закона или иного нормативного акта, содержащим антикоррупционные механизмы, делаются некоторые допущения и чем-то приходится жертвовать.

Гипотезой является следующее утверждение: меры борьбы с коррупцией (соответственно, коррупция косвенно) привели к потере эффективности закупочной деятельности. В рамках данной работы было бы абсурдным доказывать отсутствие влияния данного фактора, как такового.

Целью данной работы является анализ влияния существующих антикоррупционных мер на эффективность закупочной деятельности. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- Изучить предшествующие нашему времени законы и акты, существовавшие в сфере государственного заказа, рассмотреть «прошлое» сферы;

- Рассмотреть варианты борьбы с коррупцией, воздействия на данный фактор с целью пресечения действий соответствующего характера, предпринятые в ходе истории создания и становления сферы;

- Проанализировать существующее законодательство на наличие в нем антикоррупционных механизмов и их влияния на сферу с точки зрения эффективности

- В соответствии с проведенным анализом сделать выводы, в результате чего доказать или опровергнуть гипотезу и сделать соответствующие рекомендации.

Объектом исследования является антикоррупционные меры, закрепленные в действующем законодательстве.

Предметом исследования является оценка влияния на эффективность закупочной деятельности применения указанных мер

Из этого и будет состоять работа.

Глава 1. История возникновения сферы государственного заказа

Государственные закупки, как отдельная сфера государственной деятельности начали формироваться более отчетливо еще в середине 17 века: указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей Гончаров Е.Ю. История торгов в России // Конкурсные торги. 1998. N 8. С. 39., в котором описаны условия исполнения и который является свидетельством поиска исполнителей заказа (подрядчиков). После этого истории известны некоторые моменты, в которые предпринимались попытки взять под контроль данную сферу, создать правила игры, урегулировать поведение участников. Такими были царские указы, постановления

Стоит отметить, что даже в те времена, когда основы госзаказа лишь закладывались, возможность нажиться на них уже привлекала людей. Нажиться, само-собой, путем далеким от честности. Но, не стоит делать на этом акцент, так как такие нелегальные способы разбогатеть, построенные на обмане и лжи, существуют в мире испокон веков, ввиду чего разводить на данной почве дискуссию было бы глупым. Единственное, что можно сказать по этой части - способы такие совершенствовались с течением времени, шагая в ногу с мерами борьбы, так как стоял вопрос выживания тех, кто этим пользовался, так как с воровством в разных частях света бороться принято тоже по-разному. Скажем, в отдельных его (света) уголках за воровство мерой наказания является отсечение конечности (варианты разные), а иногда дело доходит до смертной казни (в зависимости от размеров хищения).

В нашей стране смертная казнь была широко распространена, но случаев, связанных со сферой госзаказа истории не известно. Тем не менее, случаи коррупции были широко распространены еще в те далекие времена.

Основы сферы госзаказа были заложены еще в 17 веке: «развитие института государственных закупок связано с правлением Петра I, "...для нынешнего военного случая... сделать сколько возможно с поспешением. И для того порохового дела объявить Его Великого Государя указ по всем воротам, чтобы явились подрядчики всяких чинов люди в Канцелярию Правительствующего Сената, и уговоры б свои записывали, кто сколько и как и по какой цене может пороху сделать». В данном указе 1711 г. прослеживаются основные принципы размещения государственного заказа, которые сохранились по сегодняшний день:

- публичность - указ содержит требование к информационному обеспечению размещения заказа, способам доведения информации до заинтересованных лиц;

- открытость - выражаясь современным языком, устанавливается субъектный состав участников размещения заказа;

- устанавливается способ размещения заказа, аналогичный современному способу размещения государственного заказа путем проведения запроса котировок» Яруллин С.М. История возникновения и развития государственного заказа в России. [Электронный ресурс]. URL: http://www.juristlib.ru/book_10284.html (дата обращения 30.05.2013).

Действительно, данные принципы являются основой данной сферы в наши дни, на них основывается нынешнее законодательство, в рамках которого осуществляется закупочная деятельность (Федеральный закон №94-ФЗ), а так же они заложены в основы Федерального Закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» №44-ФЗ.

Однако, наличие этих принципов особо важно, так как за их наличием кроется факт, который сложно утаить - это первый шаг на пути борьбы с коррупцией. Следовательно, если был предпринят такой шаг, то был и «демон», с которым пытались бороться. Не стоит, само-собой, утверждать, что сама сфера является коррупционной от самых своих корней и рождалась исключительно как колыбель коррупции и воровства - заявлять такое было бы самоубийством, да и сама по себе, такая идея довольно абсурдна. Механизм такого взаимодействия являлся шагом к удобству, систематизации, ведь до этого приобретение благ осуществлялось иначе, носило спонтанный, а иногда и принудительный характер. Отсутствие упоминаний об этом делает процесс рассуждения довольно тяжелым - судить приходится лишь на основании общих представлений об обществе того времени. Здесь логичным было бы рассуждение такого рода: так как царя на Руси все боялись и каждый считал своим долгом угодить царю, дабы не обрушить свой гнев на него, то и поставщики благ общего пользования (продуктов, например), использовали ту же схему взаимодействия - предлагали себя царю сами. Кто-то привозил заморские фрукты к столу царя, кто-то предлагал свой хлеб, отличающийся особыми вкусовыми качествами, пытаясь тем самым угодить государю, в результате чего тот мог бы назначить такого купца ответственным за пополнение царских продуктовых запасов (назовем это так). Такое положение дел было бы наиболее логичным наряду со следующим - до отмены крепостного права люди работали на благо своих хозяев (одним из которых являлся царь-батюшка), с которых собирался соответствующий налог. Этот налог могли взымать как в денежном исчислении, так и в продуктовом или ином эквиваленте. Оба предположения имеют место на существование, причем даже на совместное.

Однако, после отмены крепостного права, положение дел немного изменилось. Было необходимо предпринять какое-то действие для того, чтобы наладить поставку товаров. Систематизировать закупку благ, так как закупка у проезжих купцов по сдельной цене представлялась неудобной по следующим причинам:

1) она носила сезонный характер - купцы торговали там и где им это было необходимо, а не там, где было нужно заказчику;

2) сдельная цена по результатам торгов могла разниться и не была стабильной от случая к случаю, и как правило, завышалась.

К тому же, до отмены крепостного права, собираемый с помещиков налог не мог обеспечить стабильной поставки продуктов, так как он мог выплачен как в виде продуктов, товаров, так и в денежном эквиваленте (обязать платить одним из способов было нельзя, так как уже было наложено обязательство - платить «дань»), а предугадать то, как будет выглядеть выплата в следующем «отчетном» периоде было довольно-таки сложно. Такая перспектива, не гарантирующая стабильности, не могла радовать верхушку общества, в руках которой была сосредоточена власть.

Но факт остается фактом - принципы публичности и открытости сейчас являются механизмами предотвращения возможных действий, носящих характер злого умысла - наличие коррупционной составляющей в еще зарождающейся сфере нельзя отрицать.

Как бы, подтверждая это, «актом 1702 г. закрепляется порядок приемки товаров, вводится система учета государственных закупок, вводится ответственность за ненадлежащее исполнение государственного заказа, появляется аналог современного реестра недобросовестных поставщиков» Яруллин С.М. История возникновения и развития государственного заказа в России. [Электронный ресурс]. URL: http://www.juristlib.ru/book_10284.html (дата обращения 30.05.2013) - вводилась некая форма расписки о получении, которая выдавалась исполнителю после того, как принимающая сторона (заказчик) осматривал привезенный товар, его качество, количество и сохранность (целость). Если что-то объективное не устраивало принимающую сторону, то исполнитель обязан был выплачивать штраф (устанавливался царем) История торгов в России [электронный ресурс]. URL: http://torgi.nvn.ru/history/ (дата обращения 30.05.2013).

Этот факт - свидетельство первых попыток борьбы с недобросовестной деятельностью обеих сторон взаимодействия - реестр и его введение показывает собой то, что нередко поставщик подводил заказчика. Введение ответственности за неисполнение заказа подчеркивает еще в большей степени факт наличия проблемы неисполнения (либо некачественного исполнения) «сделок» Мировой опыт подсказывает, что с проблемой начинают бороться лишь тогда, когда она становится насущной и учащаются случаи ее проявления, следовательно, эти шаги, предпринятые со стороны государства, свидетельствуют о систематическом проявлении недобросовестно выполненных подрядов. Результатом таких сделок, как правило, являлось неэффективное расходование казенных средств, неудовлетворение нужд заказчика, соответственно, такое следовало пресекать, ввиду чего и вышел данный указ.

Ввод системы учета государственных заказов говорит о том, что могли иметь место хищения и необоснованные траты бюджетных средств (эта мысль приходит на ум после более очевидной - сохранить информацию о приобретенных благах, составить своего рода статистику закупок). Государство всячески пыталось оградить себя от мошенников и злоумышленников.

После чего, еще одной предпринятой мерой было вступление «в 1721 г. в силу указа о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. В том же году было принято решение об отмене льгот по оплате пошлин при государственных поставках, установлен штраф за установление слишком высоких цен, которые наносили ущерб казне» История торгов в России [электронный ресурс]. URL: http://torgi.nvn.ru/history/ (дата обращения 30.05.2013). Ввиду популярности сговоров между поставщиком и заказчиком, ужесточались меры по борьбе с таковыми. Истории известны случаи махинаций с увеличением стоимости заказа - необоснованной ценой за приобретаемые блага. Безусловно, с самого начала было ясно, что поставлять товары было делом прибыльным, и являлось ничем иным, как бизнесом - поставщик получал выгоду, играя на разнице между себестоимостью товара и розничной (или оптовой) ценой, по которой ему удавалось этот товар продать. Поскольку в то время ввиду слабости системы, ее неразвитости не было такого понятия, как Начальная цена контракта, выше которой заказчик не желал платить, то и цена определялась самими поставщиками, в результате чего наценка на товар могла быть абсурдна и неприлично велика.

При таком положении дел была хорошей почва для сговора между поставщиками, заключавшаяся в завышении цен, благодаря которому наживались участвующие в сговоре. Так же, были случаи сговора между поставщиком и заказчиком - исполнитель умышленно завышал цену, а часть «маржи» делил с представителем заказчика; либо сами должностные лица были причастны к заключению контрактов (имели связи, носящие характер аффилированности), действуя через подставных лиц или являлись инициаторами сделок, в результате чего получали прибыль. В принципе, такие действия нельзя назвать преступными, так как с первого взгляда в них нет ничего криминального. Но, опять же, должностное лицо, являющееся инициатором того или иного контракта его и контролировало, соответственно, факт преднамеренного завышения цены контракта, или сокрытие какой-либо информации о сделке говорит об обратном - это было одним из способов расхищения казенных средств. Контролировать такие действия представлялось довольно сложным. Пресечь их было невозможно.

В силу молодости системы, на тот момент цена являлась единственным критерием отбора поставщика среди равных себе - «победителем» являлся поставщик, предложивший наименьшую цена за набор благ (это прообраз современного запроса котировок или же редукциона, используемого в наше время как способ размещения заказа (аукцион)). О сопоставлении качества, его проверке не было упоминаний. Это зачастую приводило к очевидному исходу - поставщик предлагал кота в мешке - товар по относительно низкой цене, но весьма плачевного качества. Позже, с этим стали бороться путем наказания таких индивидов, что в дальнейшем вылилось в появление системы оценки «неценовой предпочтительности товара» - оценке его качества.

Все это подчеркивает наличие действий, носящих характер злого умысла даже на самом начальном этапе становления государственных закупок как отдельной, подконтрольной власти сферы деятельности государства. Коррупционная составляющая появилась довольно рано в этой сфере. Столь же рано предпринимались и попытки борьбы с такими действиями, и что самое главное - боролись с этим на законодательном уровне. Данные действия, а главное - постоянный поиск возможностей обхода законодательства навсегда укоренились в поведении людей, в частности - должностных лиц, чиновников и поставщиков, что и по сей день не дает продуктивно взаимодействовать всем трем взаимодействующим сторонам. Именно трем. В классической теории в большинстве случаев обозначают две стороны закупки - заказчика и поставщика. С моей точки зрения, является вполне логичным добавить третьего участника данного взаимодействия - общество, в интересах которого действует заказчик (помимо тех случаев, когда ведется закупка для собственных нужд). Ибо так или иначе, а в некоторых случаях весьма косвенно, но потребителями, теми, кто пользуется продуктом (результатом) закупки является именно общество. Но, тем не менее, невозможно отрицать факт того, что именно мошенничество являлось двигателем прогресса, помогало эволюционировать непосредственно самой системе закупок и законодательству в целом. Безусловно, такого рода действия негативно сказывались на эффективности закупок, что выражалось в срыве подрядов, покупке товара ненадлежащего качества или чрезмерным затратам. Но именно борьба и попытки пресечения подобных действий помогали развивать систему, создавать законодательную базу, которая являлась фундаментом системы; продумывать взаимодействие сторон во имя создания наиболее удобного механизма работы.

Такого краткого экскурса в историю развития закупочной деятельности вполне достаточно для наличия понимания складывающейся ситуации. Более глубоко и детально вдаваться в подробности развития системы закупок в России не представляется возможным, так как может увести от сути, достаточным лишь будет отметить ключевые моменты в истории, повлиявшие на ее становление. К таким событиям можно отнести следующие семь «основополагающих законодательных документов, регламентирующих проведение публичных торгов и принятых в различное время от Петра I до эпохи НЭПа:

государственный заказ коррупция антимонопольный

Таблица 1. «Историческое развитие подрядных торгов в России» Дудник А.Е. История появления подрядных торгов в России. // Современные научные исследования и инновации. - Май, 2011 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2011/05/189 (дата обращения 30.05.2013)

Отдельно можно отметить доработку указа 1721 года в следующей части:

· объявления о нуждах печатать три раза в "Русских курантах" - общегосударственной центральной газете;

· купцов пускать и выслушивать порознь;

· спрашивать их о наибольшей и наименьшей ценах и о поручителях;

· после каждой публикации (они следовали через два месяца) купцы должны являться и подтверждать свои предложения, независимо от того, хотят ли они их изменить;

· в тех местностях, где нужных вещей, материалов нет или где точно не будет подрядчиков ("охотников"), там объявления не делать (речь идет о специальном, кроме газетного, варианте публикации), т.к. "только труд и продолжение времени произойдет";

· при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жителю того города или губернии, где проводился торг; История торгов в России [электронный ресурс]. URL: http://torgi.nvn.ru/history/ (дата обращения 30.05.2013)

Эти нормы нашли свое отражение и в действующем законодательстве, регламентирующем закупочную деятельность в Российской Федерации.

После становления на территории России советской власти система закупок перестала существовать (на почти 70 лет) - «революционные события 1917 года и последовавшие за ними гражданская война, военный коммунизм, а затем внедрение системы планового хозяйства и централизованного распределения материальных ресурсов ликвидировали саму необходимость публичных торгов на государственные поставки и подряды в том числе» Собрание узаконений и распоряжений Советского правительства. - М, 1922.

«В советское время использование торгов было во многом нетипич­ной конструкцией заключения договора, можно сослаться лишь на отдельные примеры. Так, начиная с 1931 г. Министерство внешней торговли СССР проводило в г. Ленинграде аукционы по продаже пушнины. Покупали пушнину на аукционах только иностранные компании, расчет велся в иностранной валюте» Цыгаркина О. В. Исторические аспекты развития государственных закупок в России и городе Москве [электронный ресурс] URL: http://be5.biz/ekonomika1/r2012/2907.htm (дата обращения 30.05.2013).

1.1 Новое время (с 1991 года)

Нормативные документы, регулирующие сферу государственного заказа стали появляться еще в середине 17 века. С тех пор прошло много времени и сфера получила свой облик, сформировались ее черты, законодательная база. В основном, это были указы, положения или распоряжения, которые все больше и больше обрамляли данную сферу, внося в нее нормативы, часть которых сохранилась в первозданном виде и по сей день; закладывались принципы - формировалась сложная система взаимодействий. За время изменения этой системы само государство претерпело множество значительных перемен - несколько раз поменялся строй, изменялись территории и границы, а также принципы и устои внутри государства.

Первым шагом на пути к возрождению прежней системы закупок, существовавшей до середины 30-х годов XX века стал Указ Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (далее - Указ №305). Первый Федеральный закон, регламентирующий отношения в рамках государственного заказа был подписан 6 мая 1999 года и носил название «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (№97-ФЗ). По сути, этот момент стал переходным -процесс закупки работ, товаров и услуг закрепили на законодательном уровне, с чего началась новая история закупок в России.

Собственно, само название документа, положившего начало этой новой истории (Указа Президента от 8 апреля 1997 года №305) говорит обо многом. И действительно - данный документ появился на стыке двух эпох, в то время, когда в стране царил относительный беспредел, связанный со сменой режима (развалом СССР) - «в целях обеспечения эффективного расходования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации, а также пресечения злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при организации закупок продукции для государственных нужд» УКАЗ от 8 апреля 1997 г. N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Указ по своей сути являлся регулятором отношений в этой сфере и был первым механизмом по борьбе с коррупцией, царившей на тот момент в стране, воплотив в себе ряд принципов и норм, предпринятых для снижения влияния коррупционной составляющей, частично описывая процедуру закупки, на стадии ее размещения и проведения. Эти нормы были призваны ради сокращения моментов, в которых мог проявляться коррупционный фактор.

Данный документ по большей части описывал процедуру проведения торгов (конкурса), которые с того момента было принято проводить в указанном в нем порядке для закупки товаров, работ и услуг. Указ был первым документом, регулирующим отношения, возникающие при закупке продукции для государственных, региональных и муниципальных нужд, в котором описывались нормы, не учтенные в Гражданском кодексе. Сфера получила новый облик.

Впервые были установлены требования к участникам торгов, учтена возможность проведения квалификационного отбора участников, в том числе и их отстранения; были установлены требования о равном доступе (отсутствии дискриминации участников). Также присутствовало описание процедуры предоставления, оценки и сопоставления заявок, предложений участников торгов, порядка проведения торгов, требования к закупочной документации, составу заявок. Предусматривалась обработка запросов разъяснений со стороны участников, ответы на их вопросы, касающиеся положений документации. Была закреплена процедура обжалования действий заказчика. Данный документ являл собой полноценное положение о закупке продукции, накладывая определенные обязательства как на заказчика, так и на участника процедуры. Новизной также являлось законодательное закрепление нескольких способов закупки и случаи, в которых каждый из них мог применяться; установление сроков, к которые должны были совершаться определенные действия сторон (своего рода контрольные точки), а также - норм о публикации официальных сведений о размещении того или иного заказа. Важным являлось присутствие механизмов противодействия коррупции: велось протоколирование процесса закупки, где, в частности, фиксировалась «информация о недобросовестных действиях поставщиков» ст. 14 п. «з» Указа от 8 апреля 1997 г. N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Присутствовало определение этих недобросовестных действий, звучавшее следующим образом: «К недобросовестным действиям поставщиков относятся действия, которые выражаются в том, что поставщик, представивший заявку на участие в торгах (конкурсе), предложение, оферту или котировку, прямо или косвенно предлагает, дает либо соглашается дать любому настоящему или бывшему должностному лицу (служащему) заказчика либо другого государственного органа вознаграждение в любой форме (предложение о найме или какая-либо другая услуга либо материальное вознаграждение) в целях оказания воздействия на проведение процедуры по размещению заказов на закупки продукции для государственных нужд, совершения иного действия, принятия решения или применения какой-либо процедуры заказчиком» (по сути - подразумевалось взяточничество). За такого рода действия заказчик был вправе отклонить заявку участника.

Интересным является следующий факт - недобросовестные действия относились исключительно к поставщикам, то есть, заказчик был априори невиновным. Странным является такое толкование, так как, исходя из этого, инициатива могла исходить только лишь от участника; в то время как вполне возможным было вымогательство и сопутствующие действия со стороны должностных лиц. Не предусматривалась возможность наличия у должностных лиц заказчика личной заинтересованности в совершении сделки, либо связей, носящих характер аффилированности с участником закупки. Тем не менее, Указ был лишь началом - основой и фундаментом для разработки и составления законодательной базы сферы государственных закупок. Для начала такое положение было вполне уместным, так как сдвинуло процесс становления системы с мертвой точки. Впервые были закреплены многие вещи, которых раньше попросту не было. По сути, это являлось большим прогрессом на пути к совершенству.

Спустя два года был выпущен новый документ, регламентирующий отношения в рамках сферы закупок - Федеральный закон от 06.05.1999 №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Это была усовершенствованная версия Указа №305, расширенная в отношении проведения конкурсов. Доработок была масса. В частности, ввели подобие глоссария и на законодательном уровне закрепили часть терминов, характерных для сферы, установлено положение о наличии контроля и координацией их проведения, конкретизирована часть основных требований ко всем возможным участникам конкурсов. В том числе уделили внимание и расширению конкуренции, поставив возникающие в процессе проведения конкурса в ведение антимонопольного законодательства. Более подробно описана стадия предварительного отбора участников, учтена возможность отзыва поданных заявок. Появилось определение конкурсной комиссии и краткое описание ее функционала.

Более четко звучала стадия определения победителя, в сравнении с Указом №305. Отныне, при его определении необходимо было руководствоваться не только ценой заявки, но также и условиями поставки товаров, работ или услуг - появилась оценка неценовой предпочтительности, ставшая шагом на пути к улучшению эффективности проведения закупки (учитывая не только цену, но и качество и условия поставки можно получать лучший результат в конечном итоге, ввиду очевидного преимущества такой оценки). Стоит также отметить появление возможности обжалования действий организатора конкурса в судебном порядке и наложение ответственности (гражданской, административной, правовой или иной) на организатора или участника конкурса за нарушение требований законодательства о размещении конкурса. Теперь, помимо участника, виновником мог являться и организатор, что являет собой некую новизну, в сравнении с ранее использовавшимся нормативным актом, регулирующим отношения в данной сфере.

После принятия данного закона прошло шесть лет, в которые усердно разрабатывался новый механизм, точнее - регулятор для системы закупок в Российской Федерации - закон, который должен был стать основой и руководством для участников закупочной деятельности. Этот закон стал носить имя Федеральный Закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ от 21.07.2005 года. Именно он привнес в сферу множество изменений, нововведений и решений. Стоит сразу сделать оговорку о том, что законом была лишь урегулирована вторая стадия закупочного цикла - этап размещения заказа; этап планирования и исполнения оставались (и по сей день остаются) неосвященными законодательством (лишь их малая часть регулируется Гражданским Кодексом и Конституцией РФ). Тем не менее, №94-ФЗ был призван изменить сферу и стать ее основой. О том, что в нем было нового и как оно помогло развиваться сфере будет сказано чуть позже, так как это непосредственно связано с темой данной работы и представляет некий интерес в рамках достижения цели данной работы. Если быть более точным, то планируется проанализировать антикоррупционные меры, закрепленные в Федеральном Законе №94-ФЗ и их непосредственное влияние на эффективность закупочной деятельности. Этому будет посвящена третья глава данной работы.

Глава 2. Определения

Из описанного выше можно сделать некоторые выводы, которые поспособствуют развитию темы данной работы. Во-первых, многое свидетельствует о том, что тема наличия элементов коррупционных действий является проблемной в рамках госзаказа, ей уделяется огромное внимание (в том числе и за рамками предметной области), вопрос ставится остро, так как под воздействием данного фактора могу совершаться различного рода деяния, далеко не всегда ведущие к положительным результатам для всех взаимодействующих сторон, что в итоге сказывается на конечном потребителе (кои довольно часто является общество, которое, фактически, платит за эти услуги).

Для дальнейших рассуждений потребуется четко определить, что можно рассматривать под «коррупционным фактором» и «конечной эффективностью», тем самым ограничив предметную область во избежание возникновения спорных моментов или иных казусов.

Для этого необходимо повести анализ предлагаемых законодательством определений и трактовок действий, связанных с коррупцией. Обращаясь к действующему законодательству, а именно - к Федеральному Закону «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 №273-ФЗ, можно выделить следующее определение коррупции:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

В законе также установлено определение противодействия таким деяниям:

«противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений» п. 2 Статьи 1 Федерального Закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 №273-ФЗ

В данной трактовке бросается в глаза пункт «в», в котором, как бы подчеркивая невозможность искоренения коррупции на первое место ставится именно минимизация последствий. Также, интересно то, что нет фразы о «ликвидации возможности», только слова о устранении причин, но не самой возможности таких действий (даже без наличия причин возможность, все же, остается).

Обращаясь к уголовному законодательству, можно почерпнуть ряд терминов и определений действий, так или иначе связанных с коррупцией - такие варианты тоже рассматриваются как возможные.

Во-первых, это Злоупотребление должностными полномочиями Статья 285 УК РФ:

1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства

2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления.

Во-вторых, это Превышение должностных полномочий:

1. Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства;

2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления Статья 286 УК РФ.

В-третьих, это Получение взятки:

1. Получение должностным лицом, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества либо в виде незаконных оказания ему услуг имущественного характера, предоставления иных имущественных прав за совершение действий (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе Статья 290 УК РФ.

Ровно как и Дача взятки:

1. Дача взятки должностному лицу, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника Статья 291 УК РФ

Более того, в некоторых случаях к ним можно отнести Незаконное участие в предпринимательской деятельности, заключающееся в «учреждении должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме» Статья 289 УК РФ.

Плюс, для юридических лиц, участвующих в закупках, деятельность которых в рамках сферы регламентируется Федеральным Законом №223-ФЗ, можно причислить Злоупотребление полномочиями:

1. Использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства Статья 201 УК РФ.

Из всего перечисленного выше можно сделать определенный вывод и характеризовать коррупционные действия в рамках закупочной деятельности следующим образом - это преследование личных интересов при исполнении должностных обязанностей, действие вопреки интересам общества ради личной выгоды (либо выгоды определенного круга людей).

Наибольшую сложность представляет выявить эти действия и, тем более, доказать, что они носили соответствующий характер. Зачастую это представляется невозможным, следовательно, за отсутствием каких-либо реальных фактов, поимки с поличным, суждение может основываться лишь на догадках. Порой, сложно отличить коррупционные действия от простой человеческой взаимопомощи, либо хороших межличностных или межгрупповых отношений. Например, если подрядчик начал стройку в кредит, до получения аванса - как это трактовать? Как коррупционный момент или как-то иначе? Сложно сказать, так как можно абсолютно в равной степени рассуждать в обоих направлениях.

Следовательно, логично предположить, что для этого необходимо выявить признаки таких «моментов» (случаев), и определить наличие неких точек, стадий в процессе закупки, когда риск (вероятность) совершения коррупционных действий может быть велик и в чем именно такие действия могут проявляться. Для этого необходимо проанализировать весь процесс закупки, ее жизненный цикл - начиная с этапа планирования и заканчивая этапом исполнения контракта, приемки результатов.

«Отличительными признаками коррупционных действий в управленческой сфере являются следующие:

· сделка между должностным лицом или служащим и лицом, заинтересованным в определенном поведении указанных лиц;

· обоюдно возмездный, но не обязательно материальный характер такой сделки;

· заведомая противоправность такой сделки, совершение которой запрещено под угрозой юридической ответственности, предусмотренной нормами действующего законодательства» Кудашкин А.В., Синько В.Н., Алексеев С.В., Беляков В.Н., Федоров П.Э. - Организационно-методические проблемы выявления коррупционных проявлений в деятельности воинских должностных лиц// Научный доклад. Научно-исследовательский институт «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации», М. - 2009 [Электронный ресурс] URL: http://www.voennoepravo.ru/files/Кудашкин-осн.rtfэ (дата обращения 30.05.2013).

Под сделкой в данном случае понимается не гражданско-правовой договор, а именно сговор между взаимодействующими сторонами.

«Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя, либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества» Там же..

Как правило, такие моменты, в которых вероятно совершение коррупционных действий велика находятся на стыке законодательства, когда формализация с его стороны и контроль со стороны вышестоящих (или иных органов, осуществляющих контроль) находятся на довольно низком уровне. Логично - когда проконтролировать и отследить действия лиц сложно, то велик риск того, что эти лица будут действовать в своих интересах и ставить личную выгоду превыше всего. В соответствии с этим и планируется провести анализ жизненного цикла закупки, в результате чего представится возможным выявление всего спектра таких «мест», на основании чего можно будет сделать выводы касательно того, как снизить вероятность (или свести ее к нулю) возникновения коррупционного фактора в поведении взаимодействующих в рамках закупочной деятельности сторон.

2.2 Эффективность

Что из себя представляет эффективность? Согласно статье 34 Бюджетного Кодекса РФ, «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» Статья 4 БК РФ.

Иными словами, это можно изложить и применять в дальнейшем следующим образом: Эффективность - это, во первых, целевое расходование бюджетных средств, с максимально приемлемым результатом на выходе; во-вторых, эффективность рассматривается с точки зрения удовлетворения нужд как Общества (организации), так и конечных потребителей - соответствие результатов целям. Также, в данное понятие вкладывается понятие эффективности самого процесса управления закупочной деятельностью - его организация.

По сути, закупочный процесс можно считать крайне эффективным (в данном случае доведем все до абсурда с целью большего понимания сущности этого определения), когда: