Решение правовых вопросов регулирования деятельности наукоградов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Общая характеристика законодательно-правовых основ регулирования деятельности наукоградов

1.1 Понятие наукограда, принципы его организации и деятельности

1.2 Критерии и порядок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда

1.3 Прекращение статуса наукограда по Российскому законодательству

Глава 2. Решение правовых вопросов регулирования деятельности наукоградов

2.1 Проблемы регулирования деятельности наукоградов в правовом аспекте

2.2 Изучение отношения специалистов и представителей населения г. Протвино к правовым аспектам регулирования деятельности наукоградов

Заключение

Библиографический список

Приложения

Введение

Сфера науки - одна из основ общественной жизни. Практически все, что окружает нас в этом мире, является результатом научно-технического прогресса. Однако дальнейшее развитие науки зависит от того, насколько научные продукты соответствуют запросам общества. Смысл реформирования науки заключается в анализе запросов общества и адаптации научных исследований под данные запросы.

Экономика России остро нуждается в модернизации, нарастает технологическое отставание. Финансирование науки за годы реформ сократилось в 15-18 раз. В результате, высокотехнологичный сектор страны оказался отброшенным по уровню развития на 10-25 лет назад. Россия отстает от развитых стран уже на целое поколение техники. «По сравнению с 1990г. доля машиностроения и металлообработки в общем объеме производимой продукции страны сократилась с 28% до 17,3%, что ниже порогового уровня экономической безопасности, который составляет 20%» Белякова Г.Я., Петрова О.А. Инновационное замещение в промышленности России: факторы влияния..

В настоящее время наиболее важные цели для России - это быстрое экономическое и техническое развитие, которое невозможно без применения инновационных технологий. Вот здесь мы непосредственно обращаемся к научной сфере. Идеи, возникающие в научно-исследовательских лабораториях, должны чрезвычайно быстро доходить до рынка в виде товара. Цикл от рождения идеи до внедрения этой идеи в массовое производство должен быть максимально коротким, и именно условия наукоградов помогают выполнять такие задачи.

Однако в современной России цикл «от теории к производству» нарушен. Происходит это потому, что крупная отечественная промышленность, как основной потребитель инноваций, не имеет технических ресурсов для внедрения новых технологий. Несовершенное законодательство, отсутствие ощутимых льгот не стимулируют инновацию, а отсутствие спроса на инновации делает ненужными исследования.

Именно поэтому чрезвычайно важным является совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей меры государственной поддержки развития наукоградов.

Объектом данного исследования являются наукограды Российской Федерации.

Предметом исследования является проблемы правового статуса наукограда в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 25.12.2012).

В соответствии с целью в процессе исследования были сформулированы и решены следующие задачи:

1. Определить критерии присвоения статуса наукограда.

2. Сформулировать основные достоинства и недостатки действующей системы правового регулирования деятельности наукоградов.

3. Предложить пути улучшения действующего законодательства в области регулирования деятельности наукоградов.

4. Провести эмпирическое исследование и выявить отношение специалистов и представителей администрации города Протвино (статус наукограда присвоен Постановлением Правительства Российской Федерации № 654 от 18 августа 2008 года) к правовым аспектам регулирования деятельности наукоградов.

Гипотеза исследования. Если произойдет необходимая доработка существующего законодательства в области государственного регулирования деятельности наукоградов, и в частности Федерального закона №70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (ред. от 27.12.2009), то регулирование отношений между предприятиями научной-производственной направленности и местными органами власти будет более совершенно и более адекватно отвечать принципам научно-технической политики, проводимой в Российской Федерации.

При написании работы, раскрывая тему по данному вопросу, использовался метод качественного анализа научной литературы и законодательства в области государственного регулирования деятельности наукоградов, а так же метод опроса и наблюдения.

Состояние научной разработанности проблемы. На сегодняшний день проблема правового регулирования деятельности наукоградов, как особых муниципальных образований, в кризисной ситуации слабо разработана в отечественной науке.

За рубежом аналогом наукоградов являются технополисы, развитие которых в широких масштабах развернулось в ведущих странах во второй половине XX века, в частности знаменитая Силиконовая долина. Поэтому исследования, проводимые зарубежными учеными, в основном посвящены проблемам технополисов.

Однако в России синергия науки и производства наиболее ярко выражена в концепции наукограда.

В связи с этим хотелось бы отметить работы российских исследователей, занимающихся проблемами наукоградов, как особых муниципальных образований.

Историю, специфику и общие принципы создания современных наукоградов Российской Федерации освятил российский исследователь А.А. Агирречу. В своей работе «Наукограды России» автор приводит определение наукограда, а также выделяет основные категории наукоградов Российской Федерации в зависимости от научно-технического потенциала, анализирует историю формирования каждой категории.

Во всем объеме работ, посвященных наукоградам, в качестве непосредственно относящихся к теме данного исследования, в первую очередь следует выделить работу А.Ю. Докучаева «Проблемы правового статуса наукоградов Российской Федерации в аспекте реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 25.12.2012),, в которой исследуется содержание федеральных законов и иных нормативных актов, определяющих формирование правовой основы организации и функционирования особой категории муниципальных образований - наукоградов.

Особо следует отметить материалы, подготовленные в процессе исследования, выполненное членами Рабочей группы Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления по изучению и совершенствованию законодательства о наукоградах и привлеченных экспертов под общей редакцией первого заместителя председателя Комитета по вопросам местного самоуправления, руководителя Рабочей группы Г.К.Сафаралиева. Итоги работы изложены в докладе «О состоянии государственной политики о наукоградах и направлениях ее развития», и представляют собой проект системного подхода к решению ряда проблем социально-экономического развития наукоградов.

Немалый интерес для отечественной науки представляют итоги исследования «Стратегия развития наукоградов», проведенного В.А.Лапиным, в котором автор представляет прогностические сценарии социально-экономического развития наукоградов в новых политических и экономических условиях, в частности формирование на территории нынешних наукоградов крупных инновационных центров, и связанные с этим доработки законодательства Российской Федерации в сфере государственной политики по регулированию деятельности наукоградов.

Особое теоретико-методологическое значение составили материалы «круглых столов», организованных Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, в частности материалы доклада «Особенности реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в наукоградах», в котором подробно рассматриваются основные проблемы, возникшие в процессе реализации Федерального закона №131-ФЗ в наукоградах, а также предлагаются проекты внесения изменений в законодательство, регулирующее общественные отношения в области развития образования, науки, технологий и других, включая законодательное обеспечение процесса становления и развития российской национальной инновационной системы.

Также имеется достаточное количество публикаций, которые затрагивают вопросы состояния и проблемы развития российской науки, политики, роли и места наукоградов в современном обществе.

Таким образом, рассматривая степень разработанности темы, можно совершенно определенно сказать, что имеется достаточно много научных работ, посвященных проблемам наукоградов, но также уверено можно сказать и об отсутствии полноценных трудов, которые бы непосредственно освещали проблематику правового регулирования наукоградов, как особых муниципальных образований, в частности регулирование отношений между предприятиями научной-производственной направленности и местными органами

Для ликвидации этого пробела были определены тема дипломной работы, ее цель, задачи, логика и структура.

Эмпирическую основу данной работы составили данные, полученные в процессе систематизированного анализа текстов и изучения программ и нормативно-правовой базы наукоградов, а также данные, полученные в результате интерактивного опроса представителей органов местного самоуправления наукоградов, научных организаций в качестве экспертов.

Проанализированы и включены в отчет исследования рекомендации экспертов по оптимизации нормативно-правовой базы наукоградов и методических рекомендаций по разработке и реализации программ развития научного поселения в качестве наукограда.

Данная работа имеет следующую структуру. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. В работе подробно рассмотрены юридические основы регулирования деятельности наукоградов, проводится анализ проблемных правовых вопросов государственного регулирования деятельности наукоградов, а также проводится эмпирическое исследование с целью выявления отношения специалистов и представителей населения г. Протвино к правовым аспектам государственного регулирования деятельности наукоградов.

наукоград муниципальный специалист правовой

Глава 1. Общая характеристика законодательно-правовых основ регулирования деятельности наукоградов

1.1 Понятие наукограда, принципы его организации и деятельности

В Федеральном законе N 70-ФЗ (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) есть краткое определение наукограда. «Наукоград Российской Федерации - муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом».

В статье 1 того же закона дается развернутое определение научно-производственного комплекса наукограда, как совокупности организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

Закон «О науке и государственной научно-технической политике» деятельность научно-производственного комплекса наукограда ставит в зависимость от государственных приоритетных направлений развития науки, технологий и техники.

Основным законодательным актом, регулирующим деятельность наукоградов является является (после Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике») Федеральный закон «О статусе наукограда»

Основу системы управления развития наукограда составляют система органов муниципального управления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наукограды являются муниципальными образованиями со статусом городского округа. Этот статус дает право населению наукограда решать достаточно широкий круг вопросов местного значения, установленный законом для городских округов.

Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда РФ является основанием для финансирования из федерального бюджета в виде субвенций дополнительных расходов наукоградов РФ, которые выделяются в соответствии с Порядком предоставления субвенций из федерального бюджета для финансирования дополнительных расходов наукоградов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. № 682.

Субвенции из федерального бюджета и расходы наукоградов РФ, осуществляемые за счет данных субвенций, не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

1.2 Критерии и порядок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда

Критерии предоставления муниципальному образованию статуса наукограда предусмотрены в статье 2.1 (введена Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ), согласно которой муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда РФ, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования.

В научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, обязательно должны входить организации, осуществляющие научную деятельность, а также организации, осуществляющие производство наукоемкой продукции в количестве не менее чем 50% от их общего объема производства.

В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 7 июля 2011 г. №899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Росссийской Федерации» выделяют семь основных специализаций наукоградов России:

В соответствии со статьей 2 вышеуказанного Постановления предложение о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации вносится в Министерство образования и науки Российской Федерации главой муниципального образования по согласованию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации. и включает в.себя следующие документы:



д) программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования, включающая характеристику уровня научно-технического (инновационного) потенциала организаций, входящих в состав научно-производственного комплекса, и стратегий его эффективного использования при достижении заявленных целей и задач развития муниципального образования как наукограда Российской Федерации, а также контрольные показатели развития наукограда в период реализации программы;

е) пояснительная записка с обоснованием целесообразности присвоения муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации, включая финансово-экономическое обоснование принимаемого решения, и описанием его возможных последствий;



В случае отрицательного заключения Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям направляет указанное заключение с обоснованием причин отказа в присвоении статуса наукограда в орган местного самоуправления муниципального образования;

(в ред. Постановления Правительства РФ от 19.08.2009 N 672)

В случае положительного заключения Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям подготавливает проект постановления Правительства Российской Федерации и направляет его вместе с представленными документами на согласование в Министерство финансов Российской Федерации, а также в другие федеральные органы исполнительной власти и имеющие государственный статус академии наук, организации которых включены в состав научно-производственного комплекса муниципального образования;

(в ред. Постановления Правительства РФ от 19.08.2009 N 672)

Срок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации устанавливается исходя из целей и задач программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

1.3 Прекращение статуса наукограда по Российскому законодательству

- при наличии мотивированного ходатайства представительного органа местного самоуправления муниципального образования. [2]

При этом Министерство образования и науки Российской Федерации подготавливает предложение о досрочном прекращении статуса



Глава 2. Решение правовых вопросов регулирования деятельности наукоградов

2.1 Проблемы регулирования деятельности наукоградов в правовом аспекте

Регулирование деятельности наукоградов обеспечивается такими структурами, как:

1. Органы государственной власти Российской Федерации

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

3. Органы местного самоуправления

4. Организации, являющиеся частью научно-технического комплекса [7]

Если посмотреть на указанный выше список, становится очевидно, что данные структуры не всегда имеют отношение подчиненности относительно друг друга, поэтому здесь не может идти речи о единоначалии, даже несмотря на то, что органы государственной власти при достаточном на то желании полномочны отменять и изменять указания всех прочих, включая указания организаций, являющихся частью научно-технического комплекса. Казалось бы, органы государственной власти полномочны регулировать деятельность всех структур, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и, фактически, это является таковым. Но стоит принимать во внимание тот факт, что наибольшим влиянием на деятельность наукоградов обладают именно предприятия научно-технического комплекса. В первую очередь это обусловлено тем, что именно они задают направление как деятельности, так и развития муниципального образования, имеющего статус наукограда. Возможно, этим обусловлены особые полномочия в управлении наукоградов: города-научные центры фактически получают в свое ведение государственные полномочия по регулированию отдельных областей жизнедеятельности наукоградов. В их собственное ведение передается выполнение таких задач, как развитие и эффективное использование научно-технического потенциала, увеличение доли наукоемких производств в валовом продукте муниципального образования, субъекта Российской Федерации, федерального округа или в общегосударственном валовом продукте.

Следует отметить, что в некоторой степени передача данных полномочий не соответствует высшему закону Российской Федерации, то есть Конституции РФ, так как муниципальные образования, даже имеющие особый статус, не могут наделяться особыми полномочиями, выделенными подзаконными актами правительства РФ или президента Российской Федерации. [13]

Тем не менее, есть достаточно оснований полагать, что данное положение является вполне законным и уместным. Прежде всего стоит сослаться на положение все той же Конституции Российской Федерации, где указывается, что общие вопросы науки находятся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. (ст. 72 (подп. "е") ).

Все наукограды в Российской Федерации имеют статус муниципальных образований, а местные органы самоуправления в муниципальных образованиях не входят в систему органов государственной власти. [13]

Поскольку наукоград обладает особым правовым статусом, он обладает особой правовой регламентацией. Органы федеральной власти предоставляют право субъектам Российской Федерации самостоятельно принимать законы в отношении наукоградов, а также регулировать общественные отношения в порядке, устанавливаемом на их, то есть региональном, уровне. В данном случае субъекты Российской Федерации разделились по принципу ставящихся перед собой задач и их выполнению: некоторые субъекты принимают законы о развитии муниципальных образований, получивших статус наукоградов, иные - о развитии с точки зрения научно-технического потенциала тех или иных территорий субъекта федерации.

Статус наукограда присваивается на определенный период времени и может быть снят в силу несоответствия муниципального образования критериям его присвоения. [2]

В определенной степени это является проблемой, так как, как мы уже указали, наукоград обладает особой формой управления, однако при получении статуса наукограда переходит к ней от иной, что в определенной степени создает проблемы в регулировании его деятельности, так как, обретая новый статус, город обретает новую структуру управления. К слову, в случае ее утраты, наукоград ожидает обратный переход.

Если взглянуть на список наукоградов Российской Федерации, становится очевидным, что одной из характерных особенностей всех городов-авангардов научно-технического потенциала России является расположение вблизи областных центров или иных крупных городов. Данное положение вещей вызвано сразу рядом факторов, характерных для всех наукоградов:

1. Формирование наукограда как избыток научно-технического и производственного потенциала большого города

2. Ориентация на реализацию разработок, созданных в наукограде, на городских предприятиях.

3. Зависимость от инфраструктуры больших городов

4. Невозможность обеспечения потребительских, культурных и духовных потребностей маленьким городом [5]

В целом, такая сильная зависимость наукоградов от больших городов сама по себе в некотором роде является проблемой, поэтому постараемся рассмотреть каждый фактор в отдельности:

1. Формирование наукограда как избыток научно-технического и производственного потенциала большого города

Наукограды изначально как правило переносились из областных центров и других крупных городов с целью создания лучших условий для жизни ученых, трудящихся на научных предприятиях.

2. Ориентация на реализацию разработок, созданных в наукограде, на городских предприятиях.

Преимущества такой сферы деятельности, как разработка, заключается в массовости использования продукта разработки, то есть в возможности бесконечного тиражирования плодов интеллектуального труда или технологий их использования. Поэтому для того, чтобы реализовать на практике разработки, произведенные в наукоградах, нередко требуются предприятия высоких мощностей.

3. Зависимость от инфраструктуры больших городов

Наукограды как правило поддерживают тесную связь с другими научно-техническими и научно-производственными комплексами, существующими как в Российской Федерации, так и за ее пределами. Кроме того, научно-технические предприятия нередко обладают потребностью в значительных ресурсах, предоставляемых коммунальными службами, как теплота, электроэнергия или обеспечение водой. Поэтому наукоград нуждается в инфраструктуре, характерной как правило для больших городов

4. Невозможность обеспечения потребительских, культурных и духовных потребностей маленьким городом

Наукоград - город, значительную часть населения которого формирует научная интеллигенция, обладающая в свою очередь достаточно специфическими потребностями, которые небольшой город обеспечить не в состоянии. Именно поэтому близость большого города в достаточной степени обеспечивает потребности наукоградов во всем выше перечисленном.

Конечно, среди наукоградов также есть исключения: например, Плесецк расположен на достаточном удалении от больших городов. Но в данном случае это объясняется фактической невозможностью размещения города ближе в силу рода деятельности наукограда, и потому такое положение вещей стоит рассматривать скорее как неизбежное стечение обстоятельств.

Рассмотренный нами фактор еще раз доказывает зависимость наукоградов от какого бы то ни было внешнего регулирования, причем регулирования не всегда зависящего от самого наукограда.

Наукоград по своей сути является заложником, находящимся между правовыми полями двух достаточно изолированных друг от друга структур - органов государственной власти и органов власти, занятых в работе над научными разработками. Фактически, рассматривая проблемы регулирования деятельности наукоградов, первостепенное внимание следует уделить именно данному фактору: с одной стороны, жизнедеятельность наукоградов обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления, с другой - наукоград не может существовать без особых на то указаний научных обществ: российские наукограды хотя и достаточно часто работают на коммерческий рынок, сама по себе их структура и статус наукограда регламентированы исключительно государственными органами, именно поэтому они и находятся в глубочайшей зависимости от государства. [5]

Тем не менее, даже в отсутствие государственных и иных подрядов на разработку наукограды как правило на протяжении достаточно продолжительного времени сохраняют свой статус. Связано это в первую очередь с необходимостью достаточно больших ресурсозатрат на создание наукоградов и достаточно постоянной потребностью в их функционировании, так как научно-технический потенциал Российской Федерации продолжает оставаться высоким даже по сравнению с научными сверхдержавами, в первую очередь это связано с высокими достижениями в фундаментальной науке и особенно оборонной промышленности Российской Федерации. Именно поэтому в данный момент значительное количество наукоградов до сих пор сохранило свой статус и, более того, продолжают расти и развиваться. [8]

Тем не менее, скооперировать действия органов государственной власти и органов местного самоуправления с деятельностью структур, ответственным за развитие научно-технического потенциала Российской Федерации на данный момент представляется возможным только при создании новых наукоградов. Характерным примером тому служит город Сколково, расположенный в Московской области. В итоге это приводит к такой очевидной проблеме, как дисбаланс средств, распределяемых между наукоградами. Причем определяющим фактором в распределении средств является не потребность в средствах того или иного города и даже не востребованность той или иной продукции научно-технических предприятий, а личная заинтересованность власть имущих и коррупционная составляющая. Так, каждому на данный момент известен пример Сколково. По некоторым данным, финансирования, выделенного под создания отечественной «Силиконовой Долины» хватило бы всем наукоградам РФ вместе взятым для функционирования на протяжении более чем 26 лет. [18] Такой подход, увы, для России является достаточно обыденным: на данный момент Российская академия наук на год своей работы получает финансирования больше, чем Гарвардский Университет в США. Тем не менее, отдача Гарварда в значительной степени превосходит аналогичную у РАН, даже несмотря на значительно меньшую численность штата Гарвардского Университета.

На данный момент среди российских наукоградов не существует не только единого и адекватного пути финансирования, но и равноценного законодательства. Разумеется, Сколково пока не имеет статус наукограда, но, тем не менее, этот город претендует на роль крупнейшего научного центра не только Московской области, но и всего центрального федерального округа. В двухтысячных годах наукограды, как это ни странно, были лишены налоговых льгот, в то время как Сколково на данный момент освобожден практически от всех налогов, передаваемых из муниципального в региональный и федеральный бюджет. Такое положение дел вносит значительный дисбаланс в развитие не только науки, но и наукоградов, и вызывает ощутимую критику как среди государственных служащих наукоградов, так и среди научной интеллигенции.

В текущем году на финансирование в Сколково выделено более 17 миллиардов рублей, при этом в 2012 город получил 22 миллиарда и в 2011 - 15 миллиардов рублей. Бюджет же первого российского наукограда, Обнинска, второй год подряд получает из федеральной казны 59,5 миллионов рублей. [17] При этом в Обнинске, в отличие от Сколково, давно ведутся серьезные научные разработки и имеются реальные достижения, но это никак не сказывается на финансировании муниципального образования. В такой ситуации наукограды, целью которых изначально является повышение научно-технического потенциала страны, начисто лишены мотивации к продуктивной деятельности и разработки инновационных продуктов для государственного пользования, в связи с чем увеличение финансирования могут получить не наукограды, а отдельные научно-технические предприятия и исследовательские центры, чье финансирование отдельно от муниципального образования может быть обеспечено частными инвесторами. Но учитывая специфику российской науки, ключевыми направлениями которой до сих пор остаются фундаментальная наука и оборонные разработки, частное финансирование для подавляющего большинства научно-технических предприятий и исследовательских центров является скорее исключением, чем правилом, и потому не играет существенной роли в жизнедеятельности рассматриваемых нами муниципальных образований.

На данный момент очень трудно привести пример увеличения финансирования того или иного наукограда в силу достижений в его работе. В России большее финансирование на данный момент получают те научные центры, чья работа интересная в стратегическом отношении правительству Российской Федерации. При этом важно отметить, что успех или неуспех данной работы рассматривается в недостаточно значительной степени, и во многих случаях даже при безрезультатности проводимых разработок государственное финансирование не иссякает. Существуют даже примеры повышения финансирования в случае отсутствия результатов.

К наукоградам, как и к другим муниципальным образованиям, на данный момент применяется так называемое подушевое финансирование, то есть финансирование из федерального бюджета, основанное на количестве жителей наукограда. При этом не учитываются производственные факторы наукоградов и, как мы уже указали выше, не существует стимула к повышению научно-технического потенциала каждого отдельно взятого наукограда.

Важно отметить, что, поскольку финансирование наукоградов как таковых тесно связано с финансированием научно-технических предприятий и объектов, расположенных внутри них, важно рассмотреть и финансирование отдельно взятых объектов: нередко разница в подушевом финансировании разных научно-технических объектов даже внутри одного наукограда может достигать трех раз. [19]

Затрагивая вопрос финансирования наукградов, важно отметить тот факт, что при делегировании полномочий исполнительной и законодательной власти органам местного самоуправления должно происходить также дополнительное финансирование. Согласно действующему законодательству, такое финансирование может иметь два различных источника:

1. Из фонда компенсаций на покрытие дополнительных расходов, связанных с реализацией федеральных законов

2. По статье 2100 «Помощь бюджетам других уровней»

Рассмотрим каждый из указанных выше вариантов в отдельности.

Фонд компенсаций образован в соответствии со статьей 133 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета для достижения таких целей, как:

1. Предоставление субвенций субъектам Российской Федерации

2. Адресное предоставление субвенций отдельным муниципальным образованиям в составе субъектов Российской Федерации

Субвенции из фонда компенсации распределяются между бюджетами всех субъектов Российской Федерации в соответствии со следующими показателями:

1. Численность населения субъекта РФ

2. Потребности в предоставлении бюджетных услуг

3. Количество лиц, имеющих право на получение трансфертов

4. Иные показатели, основанные на объективных потребностях

Важным моментом в данной структуре распределения является тот факт, что при распределении не учитываются собственные доходы муниципальных образований и субъектов Российской Федерации. При этом потребности в предоставлении бюджетных услуг компенсируются с учетом объективной стоимости бюджетных услуг для каждого отдельно взятого муниципального образования.

Среди ключевых адресных задач фонда компенсаций выделяются такие направления финансирования, как:

1. Государственную поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов в районы Крайнего севера.

2. Финансирование программ развития регионов.

3. Предоставление региональным бюджетам субсидий и субвенций на реализацию федеральных законов. 

4. Финансирование наукоградов.

Таким образом, финансирование деятельности наукоградов является одной из определяющей задач существования фонда компенсаций.

Важно рассмотреть правовые нормы положения о передаче полномочий субъекта Российской Федерации муниципальному образованию Российской Федерации. Статья 19 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 25.12.2012) определяет следующий порядок их передачи:

1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

4. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.



Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

6. Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

В законодательстве рассмотрены положения о передаче полномочий субъекта федерации и органов исполнительной власти органам местного самоуправления. Среди проблем данного законодательства важно выделить следующие:

1. В законе должен быть однозначно выделен вид муниципальных образований, получающих в свое ведение полномочия от выше стоящих структур.

2. В законе должны быть четко описаны непосредственные права и обязанности сторон, то есть органов государственной власти и органов местного самоуправления. В существующем на данный момент законодательстве, определяющем статус наукоградов, данное условие на выполняется. В таких условиях невозможно полноценно осуществлять контроль за деятельностью в рамках передаваемых полномочий. Реальным на данный момент остается только контроль за выполнением обязанностей, связанных с программой развития наукоградов.

3. В законе должны быть прописаны нормы выполнения финансовых обязательств выше стоящих бюджетов перед наукоградом.

Важно отметить, что Федеральный закон №70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (ред. от 27.12.2009) предусматривает возможность снятия статуса наукограда в том числе и по инициативе органов местного самоуправления, иными словами, такой закон можно рассматривать как договор с возможностью одностороннего расторжения. В таких условиях нечетко определена ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за принимаемые ими решения.

Особое отношение к наукоградам сформировано не только в силу их стратегической важности для научно-технического потенциала государства, но и в силу того, что в РФ нередко наукограды не могут окупить связанные с содержанием их муниципальной собственности затраты.

Естественно, что Российская Федерация - далеко не единственная страна, использующая для развития науки научно-исследовательские кластеры. Многие страны Европы, Америки и Азии придерживаются той же политики в отношении развития науки. Это вполне объяснимо, так как создание отдельных резерваций для научной деятельности имеет массу преимуществ:

1. Создание максимально комфортных условий для жизни и научной деятельности ученых

2. Возможность проведения исследований и испытаний в тщательно подготовленных к тому условиях

3. Возможность так называемого «перекрестного опыления» - повышения продуктивности деятельности сотрудников за счет близкого расположения и постоянного контакта друг с другом. [10]

Для того, чтобы иметь возможность адекватно сравнивать деятельность наукоградов, автор данной работы обратился к зарубежному опыту. В качестве примера зарубежного опыта автор рассматривает другую страну с чрезвычайно высоким научно-техническим потенциалом, на сегодняшний день являющуюся безоговорочным лидером в развитии как фундаментальной, так и прикладной науки - Соединенные Штаты Америки.

США - родина более чем двухсот нобелевских лауреатов, получавших свои награды в разные промежутки времени. Тем не менее, первая структура, схожая с российскими наукоградами, появилась в США только в середине XX века. В Соединенных Штатах научно-технические центры принято называть технопарками. Первый технопарк появился в 1951 году в штате Калифорния как научная база Стендфордского Университета. Примечательно, что основан технопарк был не в силу государственных альтернатив, а частным лицом. [20]

На сегодняшний день в США не существует единой структуры содержания технопарков как аналогов российских наукоградов. Тем не менее, работа, проводимая в американских точках научного роста, значительно превосходит работу научно-исследовательских центров других стран.

На данный момент можно с уверенностью заявить, что Соединенные Штаты являются лидером во всех сферах научной деятельности. Такой успех научной деятельности в Соединенных Штатах объясним привлечением ученых из других стран.

На данный момент Соединенные Штаты Америки имеют самое большое в мире финансирование научной деятельности. Тем не менее, США были и остаются страной, где научно-технический потенциал растет за счет коммерческой выгоды от этого. Более того, государственная система развития науки максимально адаптирована к рыночным условиям, и потому поощряет взаимодействие коммерческих структур с научно-исследовательскими центрами.

Среди мер, призванных увеличить взаимодействия науки и бизнеса, можно назвать следующие:

1. Налоговые льготы для бизнеса, использующего наукоемкие технологии или так или иначе взаимодействующего с научными центрами

2. Налоговые льготы для научно-исследовательских центров

Важно отметить, что сами технопарки получают льготы и привилегии в качестве скорее исключения, чем правила. Основной упор делается на потребителей их услуг. Более того, технопарки в США почти всегда создаются без помощи государства как такового вообще, то есть американская наука - это в основном наука коммерции. Такой подход следует считать в высшей степени рациональным, так как благодаря нему всякая ученая деятельность подразумевает под собой результат, а в случае, если позитивного результата не ожидается, и сама деятельность тоже не осуществляется. Другими словами, если в России наука практически не способна существовать без государства, то в США наука практически не взаимодействует с государством, обеспечивая потребности коммерческого сектора. Результаты разницы этих двух систем очень показательны.

Необходимо отметить тот факт, что хотя технопарки юридически и выделяются в отдельно взятые структуры, фактически их размеры не играют роли для государства, и благоустройство технопарков сверх принятого в штате или округе - дело научных и коммерческих организаций. Кроме того, подряды на выполнение исследовательской деятельности технопарки, в отличие от наукоградов, почти всегда получают от коммерческих организаций. Казалось бы, при таком подходе многие технопарки были бы вынуждены со временем ликвидироваться. Но на практике все получается ровно наоборот: американские технопарки, имея над собой не одного, а множество заказчиков на проведение научных разработок и исследований, сохраняют свой статус и развиваются, в то время как многие российские наукограды в силу нерентабельности простаивают без значительных заказов на исследования и разработку, либо теряют статус наукоградов и ликвидируются. [20]

В России формально никто не мешает коммерческим организациям заказывать исследования в российских научных центрах. Однако на практике все получается иначе: во-первых, российские исследовательские центры как правило заняты какой-либо работой, даже если она не приносит существенных результатов. Так или иначе, научно-исследовательские центры, находящиеся в наукоградах, принадлежат государству, и потому занимаются выполнением государственных подрядов. Во-вторых, существует мощная бюрократическая машина, мешающая осуществлению взаимодействия между бизнесом и научно-техническими центрами. Нередко ощутимой проблемой является даже необходимость патентования открытия научно-исследовательского центра или отдельного ученого. В этих условиях коммерциализация научных открытий и изобретений крайне усложняется, и потому заказчикам есть смысл обращаться в зарубежные научно-исследовательские предприятия. Кроме того, поскольку находящиеся в наукоградах научно-исследовательские центры принадлежат государству, де-факто они являются заложниками отношения к ним соответствующих властных структур. И поскольку государство по сути своей является монополистом в отношении научно-технических центров, расположенных в наукоградах, оно не заинтересовано в улучшении условий работы ученых или их быта. Кроме того, даже для государственных служащих, участвующих в управлении наукоградами и их деятельностью, почти не существует стимулов к продуктивной работе научных центров, расположенных в наукоградах. В силу того, что наукограды фактически являются заложниками государственной монополии, государство очень часто не заботится ни об обеспечении современной материально-технической базы для исследований, ни об обеспечении жизнедеятельности наукоградов на определенном уровне, ни даже о последующей государственной коммерциализации сделанных открытий и разработок. Достаточно характерным примером такого подхода является разработка в 70-х годах прошлого века советскими учеными сети, аналогичной современному интернету, которая, по мнению руководства, не была необходимой на тот момент. В итоге спустя несколько лет сеть интернет появилась в США. [15]

Технопарки, в отличие от наукоградов, представляют собой заранее определенные территории, на которых в порядке частной инициативы создаются научно-технические комплексы, которые должны отвечать требованиям технопарков. В настоящее время в США существует около 150 технопарков площадью от 60 до 2600 гектаров.

Преимущества рыночной ориентации научно-технических комплексов по сравнению с государственными очевидны:

1. Отсутствие необходимости финансирования научной деятельности посредством государственного бюджета

2. Наличие конкурентной среды как среди научных комплексов, так и среди предприятий-партнеров

3. Коммерческая ориентация научной деятельности, приносящая поддержку не только научно-техническому, но и экономическому потенциалу государства

Тем не менее, как автор работы уже отмечал выше, Соединенные Штаты Америки имеют самые высокие в мире расходы на научную деятельность, то есть, несмотря на отстраненность государства от науки, правительство Соединенных Штатов не жалеет новых денег на разработки. [16]. Связано это в первую очередь с финансированием долгосрочных научных проектов, финансирование которых частными компаниями как правило считается рискованными, хотя и потенциально очень выгодными, а также с финансированием фундаментальных областей науки.

Сравнивая научные центры России и США, имеет смысл оценить развитие концепции наукоградов, начиная от стадии зарождения в Советском Союзе и заканчивая современным состоянием данной концепции.

Советская наука, считавшаяся одной из самых передовых в мире, обеспечивала максимально комфортные условия жизни для жизни ученых. Это было связано с высоким спросом на науку со стороны государства: Советский Союз, отгороженный от прочего мира железным занавесом, сам создал себе необходимость в предельном развитии научно-технического потенциала. Ставя перед собой задачи обогнать капиталистов, руководство СССР в условиях социалистического эксперимента с населением в двести с небольшим миллионов ставило перед согражданами задачу обогнать остальной многомиллиардный мир, а фактические преимущества на рынке возможны только за счет повышения производительности труда, которая, помимо эффективности управления, достигается именно повышением научно-технического потенциала.

Перед советской наукой, помимо общей цели опережения капиталистического мира, стояло достаточно много частных задач. Так, например, стратегической задачей советской науки было развитие оборонного комплекса в силу существовавшей гонки вооружений и вероятной задачи к покорению мира. Помимо гонки вооружений, СССР вел также и так называемую космическую гонку - первенство наряду с Соединенными Штатами за возможность первыми полететь в космос, а далее - за возможность наиболее быстро осваивать космическое пространство. Многими специалистами данный фактор рассматривается как единственный положительный для обеих сторон аспект «холодной войны» между странами Варшавского договора и капиталистическим Западом.

Именно поэтому советское государство не жалело денег на науку: для ученых создавались целые отдельные благоустроенные города, не имевшие аналогов в Советском Союзе по комфортабельности. Высокие зарплаты и максимально новое оборудование для ученых - все это предоставлялось научно-техническим центрам. Мотивация на тот момент была у обеих сторон - и у государства как заказчика, и у исследовательских центров как исполнителя, не исключая каждого отдельно взятого ученого. Важно отметить, что открытия советской науки были достаточно значимыми и почти никогда не представляли собой попытку отработать предоставленные средства. [4]

С распадом Советского Союза государству в наследство осталась вся мощь научно-технических центров советской науки, но на этот раз она оказалась невостребованной. В силу проигранной окончательно гонки вооружений многие оборонные научно-исследовательские центры оказались не нужными, в силу чего были переквалифицированы или ликвидированы, хотя многие продолжают свою работу в силу того, что вооружение - практически единственный высокотехнологичный продукт, поставляемый на внешний рынок.

Многие научно-исследовательские центры, особенно занятые в развитии фундаментальной науке, остались без госзаказов и почти без зарплат для своих сотрудников. В таких условиях произошла критически ощутимая так называемая «утечка мозгов» - массовая иммиграция ученых из России в страны Запада.

Научные разработки, ориентированные на бизнес, в России продолжают оставаться скорее исключением, чем правилом, особенно если речь идет о подрядах научно-исследовательским центрам: наукоемкие бизнес-структуры как правило развивают собственную внутреннюю научную базу.

Взаимодействию науки и бизнеса, так хорошо отлаженному в странах Запада, в России мешает мощная бюрократическая машина и принадлежность научно-исследовательских центров государству, что чаще всего подразумевает невозможность работы в рамках государственно-частного партнерства.

Доля наукоемких производств в России крайне низка, при этом наукоемкие производства представлены почти исключительно оборонной промышленностью или иностранными разработками, реализуемыми в России.

Однако исследователи отмечают, что в последние годы зафиксировано значительное увеличение финансирования научной деятельности. В частности, создание подмосковного центра Сколково ежегодно обходится государству примерно в 20 миллиардов рублей. [17]. Финансирование проекта нанофильтров для воды обошлось также в несколько миллиардов. В то же время другие отрасли науки так и остаются без финансирования. Таким образом, можно сделать вывод о том, что активное финансирование научной деятельности государства не является панацеей, и фактически не решает вообще никаких проблем в первую очередь в силу очень значительной коррупционной составляющей. Поэтому автор предлагает к рассмотрению модель взаимодействия государства и научного общества, которую автор данной работы считает наиболее эффективным.

По мнению экспертов рациональным следует считать финансирование не научной деятельности как таковой, а поддержка коммерческих предприятий, обеспечивающих финансирование научной деятельности для своих целей. В первую очередь необходимо предоставлять налоговые льготы частным инвесторам, вкладывающим средства в научные разработки. Такой подход имеет главным преимуществом под собой тот факт, что в данном случае фактически исключается возможность коррупционной составляющей: налоговые льготы априори меньше сумм, затрачиваемых на заказ научных разработок, то есть в такой ситуации коммерческие организации будут вынуждены выбирать только по-настоящему потенциально перспективные разработки.

Кроме того, достаточно рациональным было бы освобождение от налоговых уплат коммерческие структуры, занятые исключительно в научной разработке. Суть в том, что такие структуры вносят свой вклад в развитие научно-технического потенциала всей страны, поэтому от налогов, уплачиваемых в бюджет, их рационально было бы освободить.

Предприятиям-потребителям продуктов отечественных научных разработок, то есть, например, закупающих готовые трактора с обновлениями за счет новых отечественных разработок, рационально предоставлять налоговые «каникулы». Как уже было отмечено выше, в данном случае почти исключена вероятность коррупционной составляющей, так как налоговые льготы не должны покрывать стоимости исследований, дабы не провоцировать создание искусственных криминальных схем, предназначенных для ухода от налогов.

Землю под частные технопарки есть смысл предоставлять на льготных условиях, чтобы стимулировать создание новых технопарков.

Для стимулирования спроса на наукоемкую продукцию российского производства имеет смысл отменить вывозные пошлины на наукоемкую продукцию.

Как известно, один рубль, вложенный в инфраструктуру, через десять лет дает четыре рубля в силу увеличения налоговых поступлений, в свою очередь увеличивающихся за счет растущей инвестиционной привлекательности. В целом, то же самое можно сказать и о научных разработках. Правда, и в первом, и во втором случае, необходимо исключить возможность проникновения коррупции в рассматриваемые схемы финансирования. Рассматривая правительственные и частные инициативы за последние несколько лет, можно сделать вывод о том, что в РФ на данный момент достаточно активно финансируется и развитие инфраструктуры, и повышение научного потенциала, но в силу критически высокой коррупционной доступности и, как следствие, коррупционной составляющей, и та, и другая сфера развивается достаточно медленно, особенно по сравнению с теми же результатами.