Правовое зонирование территории

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ МИНЕРАЛЬНО-СЫРЬЕВОЙ УНИВЕРСИТЕТ «ГОРНЫЙ»

КАФЕДРА ИНЖЕНЕРНОЙ ГЕОДЕЗИИ

КУРСОВАЯ РАБОТА

ПРАВОВОЕ ЗОНИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИИ

Выполнил: студент ГК-11-2 Хэбашеску А.С.

Проверил: доцент Зубова Т.В.

Санкт-Петербург

2014

Аннтоация

В работе проведен анализ правового зонирования территории, выявлены современные проблемы проведения зонирования. В практической части рассмотрено правонарушение и путь его решения, опираясь на законы Р.Ф.

В курсовой работе 32 страницы.

Summaru

The analysis of the legal zoning, identified problems of modern zoning. In the practical part is considered two offenses, and their solutions, based on the laws of the Russian Federation.

The project consists of 32 pages.

Оглавление

Введение

1. Теоретическая часть

1.1 Общие сведения

1.2 Виды зонирования территорий в России

1.3 Как соотносится правовое зонирование с градостроительным планированием и регулирования землепользования

1.4 Какие проблемы города помогает решать правовое зонирование

1.5 Плюсы правового зонирования

1.6 Зонирование отдельных территориальных зон

2. Анализ нормативно-правовой базы

2.1 Правовой режим земель

2.2 Законодательство о зонировании территорий

2.3 Последствия новелл градостроительного и земельного кодексов, связанные с введением института правового зонирования

3. Задача

Библиографический список

Введение

Правовое зонирование - это процесс подразделения городской территории на определенное число зон с установленными границами. Для всех зон и применительно к каждому земельному участку определяются правила использования и строительного изменения недвижимости.

В последнее время тема правового зонирования стала одной из самых острых, поскольку касается городского землепользования. Главный внутренний ресурс потенциального развития любого города - это земля. Зонирование определяет характер использования земли, устанавливает ее ценность и стоимость не только на текущий момент, но и на будущее. Осознание реальной стоимости городской земли побуждает формировать местные бюджеты на основе ежегодного снятия части этой стоимости в виде фиксированного процента. При правильном использовании правового зонирования город может получать стабильный внутренний источник финансовых поступлений для нужд развития, основанный на налогообложении недвижимости по ее реальной рыночной стоимости.

В курсовом проекте рассматривается нормативно-правовая основа правового зонирования территории, недочеты и проблемы.

1. Теоретическая часть

1.1 Общие сведения

Правовое зонирование территории города это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка. Правовое зонирование действует как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества и граждан по созданию благоприятной среды проживания.

Правовое зонирование это процесс подразделения городской территории на определенное число зон с установленными границами. Для всех зон и применительно к каждому земельному участку, в этих зонах распроложеннных , определяются правила использования и строительного изменения недвижимости. Эти правила включают:

- виды разрешенного использования объектов недвижимости (владельцы вправе избирать приемлемые для них виды использования, а также менять их в зависимости от коньюнктуры рынка; в специально оговариваемых случаях для этого требуется соблюдение определенных условий и согласования по критериям непричинения ущерба сопряженным владениям);

- предельные (минимальных и/или максимальных) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков;

- предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках :

- минимальные отступы построек от границ земельных участков,

- максимальные показатели:

- высоты/этажности построек,

- процента застройки участков (отношение площади поверхности участка, занятой строениями, ко всей площади земельного участка),

- коэффициента использования земельных участков (отношение суммарной площади пола всех строений - существующих и тех, которые могут быть построены дополнительно, ко всей площади земельного участка).

- показатели мест парковки автомобилей, иные показатели и требования.

Правовое зонирование осуществляется органами местного самоуправления, а его результаты оформляются в виде местных нормативных правовых актов, например, как “Правила землепользования и застройки” соответствующего города, поселения. Эти акты имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу, - административными органами надзора и контроля, владельцами недвижимости, инвесторами, застройщиками, подрядчиками. Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.

Указанные нормативные правовые акты обычно содержат текстуальную и картографическую части. Те кто включает юридические нормы и описание процедур, связанных с подготовкой и осуществлением строительных изменений объектов недвижимости. Картографическая часть обычно включает карту (карты) правового зонирования городской территории, а также описание требований и ограничений по использованию и строительному изменению недвижимости в границах выделенных территориальных зон - регламент разрешенного использования.

Правовое зонирование “работает” на рынок и в условиях рынка недвижимости, т.е. в ситуации, когда целевые установки городских органов и методы реализации их планов должны измениться кардинальным образом. Логика этих установок теперь выглядит существенно иначе , чем прежде:

- местная власть уже не может претендовать на неограниченное владение и содержание всей недвижимости в пределах города; она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы; одновремено , ограничивая сферу своей прямой ответственности, город должен выработать и сохранить за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц; отсюда - ориентация на формирование градостроительной системы партнерства между городскими властями и частными лицами - владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами;

- градостроительная система партнерства предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость и гарантировали бы соблюдение их интересов; эти инициирующие условия должны включать три главных компонента: гарантированные долгосрочные права на землю, которые могут быть обеспечены кредитами; информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в масштабах всего города; эффективный механизм финансирования строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях.

По мере утверждения рыночных отношений, все более возрастает необходимость именно в такой градостроительной системе партнерства, и наоборот - утверждение этой системы закладывает основы цивилизованного рынка недвижимости и инициирует его поступательное развитие.

Правовое зонирование является исходной точкой в создании такого партнерства и в равной мере необходимо его двум главным участникам - муниципалитетам, с одной стороны, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам - с другой стороны.

Муниципалитеты посредством зонирования получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные социальные программы. Основными компонентами этой политики станут:

- резервирование за муниципалитетами земельных участков, необходимых для обеспечения транспортной, инженерно-технической, социальной инфраструктуры (включая земельные участки для строительства муниципального жилья), при одновременном гласном предъявлении тех земельных участков, которые муниципалитеты готовы передать частным лицам - инвесторам, застройщикам;

- инициирование приватизации муниципальной земли, которая является избыточной для обеспечения общественных/муниципальных функций, включая продажу земли приватизированным предприятиям, организацию конкурсных и аукционных продаж земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов;

- сосредоточение бюджетных средств для социальных программ с использованием, так называемого, "кумулятивного эффекта зонирования". Этот эффект возникает как своего рода цепная реакция, импульсом для которой становятся правовые гарантии владения и пользования недвижимостью. Такие гарантии снижают риск инвестиций в строительство и увеличивают стоимость недвижимости, поскольку увеличивается возможность получения кредитов под залог недвижимости, оживляется строительная деятельность. Рост стоимости недвижимости приводит к увеличению налоговых поступлений в местный бюджет. Расширение объемов строительства увеличивает основные фонды предприятий, их возможности наращивать выпуск конкурентной продукции и создавать новые рабочие места и т.д.

Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов (а также лиц, желающих ими стать):

- во-первых, ситуация возвращается "с головы на ноги": сначала будет приобретаться земельный участок с "пакетом" четко обозначенных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы;

- во-вторых, быстрее станет увеличиваться число субъектов недвижимой собственности в результате появления информационно открытого рынка недвижимости, где будут представлены юридически оформленные единицы недвижимости, которые "ждут" своих потенциальных владельцев;

- в третьих, возрастает инвестиционная активность, снижается риск инвестиций в недвижимость, появляется возможность выбора наиболее выгодного и эффективного использования недвижимости и оперативного реагирования на изменения рыночной ситуации;

- в четвертых, возрастают финансовые возможности владельцев обустраивать недвижимость благодаря расширению масштабов ипотечного кредитования.

Однако , некоторые административные структуры могут воспринять правовое зонирование как ненужное и вредное для их ведомственных интересов “изобретение”. При наличии правового зонирования они могут лишиться возможности принимать решения при согласовании и утверждении проектов, основываясь исключительно на своих субъективных представлениях, так как эти решения можно будет оспорить в суде на основе четко обозначенных правовых критериев. Кроме того, с введением регламентаций зонирования часть рутинных, но хорошо оплачиваемых работ этих служб окажется избыточной или не нужной.

Очевидно, что в итоговом балансе общие приобретения от введения правового зонирования значительно перевешивают частные потери.

Вступление в долгосрочные права владения земельными участками при различных системах градорегулирования [1].

1.2 Виды зонирования территорий в России

Представляется целесообразным рассмотреть все существующие сейчас в России виды зонирования территорий. Зонирование территорий для осуществления градостроительной деятельности предусмотрено в Градостроительном кодексе РФ (ст. 37 и др.).

Данный вид зонирования проводится для обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности людей, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращения чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей среды, сохранения особо охраняемых природных территорий, в том числе природных ландшафтов, охраны памятников истории и культуры, сельскохозяйственных и лесных угодий.

В указанных целях при градостроительном планировании осуществляется деление территорий на следующие территориальные зоны:

зоны охраны памятников истории и культуры;

зоны особо охраняемых природных территорий;

санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;

водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;

зоны санитарной охраны источников водоснабжения водопроводов питьевого назначения;

зоны залегания полезных ископаемых;

территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;

зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;

иные зоны, установленные в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Территориальные зоны, их границы и правовой режим определяются в схемах зонирования, которые разрабатываются при подготовке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. Данные о правовом режиме территориальных зон, в том числе виды разрешенного использования и иные ограничения, включаются в правила застройки.

Вопросы зонирования территорий поселений регулируются в ЗК РФ (ст. 85 и др.) и в Градостроительном кодексе РФ (ст. 40 и др.). Земли поселений являются единственными землями в РФ, состав которых устанавливается нормами о зонировании территорий. Земли поселений делятся на территориальные зоны, на которые разбивается вся территория городских и сельских поселений.

В соответствии с ЗК РФ и Градостроительным кодексом РФ территория поселения в пределах его административных границ может делиться на следующие территориальные зоны:

жилые зоны;

общественно-деловые зоны;

производственные зоны;

зоны инженерных и транспортных инфраструктур;

рекреационные зоны;

зоны особо охраняемых территорий;

зоны сельскохозяйственного использования;

зоны специального назначения;

зоны военных объектов;

иные территориальные зоны.

Каждая территориальная зона обладает специфическим правовым режимом, обусловленным ее назначением.

Границы и правовой режим территориальных зон фиксируются в документах зонирования территорий. Согласно п. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ к документам зонирования относятся схемы зонирования (графический материал, определяющий границы территориальных зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).

Правила землепользования и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов РФ.

Основным среди документов зонирования является устанавливаемый для каждой территориальной зоны градостроительный регламент.

В градостроительных регламентах предусматриваются особенности использования и охраны находящихся в границах территориальных зон земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений [2].

1.3 Как соотносится правовое зонирование с градостроительным планированием и регулирования землепользования

Зонирование в форме местных нормативных правовых актов “работает” в системе документов градорегулирования .

Правовое зонирование является средством реализации планов развития города. Оно нуждается в исходном плановом документе как своем основании. Таким документом является генеральный план. В свою очередь документы правового зонирования закладывают основу для реализационных документов последующего уровня вплоть до проектов строительства отдельных объектов. Состав документов градорегулирования муниципального уровня может варьироваться в зависимости от политики органов местного самоуправления и специфики конкретного города. В качестве примерной (модельной) может быть предложена следующая схема:

1. Документ градостроительного планирования развития города - генеральный план;

2. Местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости - “Правила землепользования и застройки”;

3. Градостроительные документы применительно к частям городской территории - проекты планировки, проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки;

4. Проекты отдельных объектов.

Генеральный план. Правовой статус и содержание этого документа должны измениться в соответствии с новыми условиями рыночной экономики.

Правовой статус генерального плана должен определяться тем, что он:

- будет адресован непосредственно административным органам местного самоуправления в виде общих рекомендаций относительно обустройства и развития городской территории в целом и в виде прямых указаний относительно развития муниципальной инфраструктуры;

- будет открытым для граждан документом;

- будет содержать базовую информацию для разработки местных нормативных правовых актов - юридических документов правового зонирования.

Генеральный план будет иметь меньшую юридическую силу в сравнении с документами зонирования. Общие решения генерального плана будут иметь, главным образом, рекомендательный характер и не будут иметь силы прямого указания для исполнения владельцами недвижимости. Эти решения, учтенные в документах зонирования, будут преобразованы в юридическую форму, прежде всего в виде списков и значений параметров разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости, расположенных в различных зонах города. Решения нормативно-технического документа (каковым ныне является генеральный план) проходят через фильтр нормативного правового акта (в виде документов зонирования) и только после этого напрямую адресуются всем владельцам недвижимости и иным лицам в качестве обязательных к исполнению решений.

Местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости - “Правила землепользования и застройки”.

“Правила землепользования и застройки” устанавливают юридически фиксированные границы территориальных зон с перечнями видов разрешенного использования и строительного изменения недвижимости в этих зонах.

Правила используются как юридическое основание для согласования строительных намерений владельцев или претендентов на владение недвижимостью, для предоставления разрешений на строительство на конкретных земельных участках, а также как граничные условия при разработке проектов отдельных частей города, связанных с установлением и изменением, перепланировкой границ земельных участков, формированием единиц недвижимости.

Градостроительные документы применительно к частям городской территории - проекты планировки, проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки

Проекты планировки. Сохраняют свою значимость как важный компонент системы градостроительного проектирования, но они модифицируется в зависимости от того, разрабатываются ли эти проекты на вновь осваиваемые или реконструируемые территории. Устанавливают:

- пространственную структуру проектируемой территории в форме общей схемы или концепции,

- красные линии,

- схему временной последовательности освоения, преобразования территории в зависимости от инвестиционно-строительных намерений застройщиков,

- экономические обоснования эффективности использования территории.

Особенности проектов:

- преобразования планируются не как "одноразовая" строительная акция, а как координация многих малых проектов, часть которых осуществляется городскими службами, а часть - за счет инвестиций большого количества частных лиц;

- разрабатывается стратегия действий городских и государственных органов по руководству и инициированию процесса привлечения максимального объема инвестиций в реализацию проекта;

- решаются вопросы финансирования строительства инженерно-технической инфраструктуры и вопросы возврата средств, потраченных городом на эти цели; эти вопросы решаются в контексте городских планов капитального строительства объектов муниципальной инфраструктуры;

- в состав проектов планировки могут включаться проекты подразделения территории на земельные участки, однако это не является обязательным и такие проекты подразделения могут разрабатываться позже как самостоятельная стадия проетирования , так как это описано ниже.

Проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки. Устанавливают:

- границы земельных участков, в том числе резервируемых для общественных нужд;

- расположение улиц, подъездов, трасс инженерно-технических коммуникаций, границы действия публичных сервитутов.

Назначение документа:

- обеспечить основания для формирования земельных участков как единиц недвижимости в соответствии с зональными предписаниями относительно предельных параметров участков, их пропорций и формы;

- обеспечить рациональную планировочную организацию территории таким образом, чтобы предоставить каждому участку непосредственный доступ со стороны улицы/проезда и к линиям инженерно-технической инфраструктуры с установлением (при необходимости) границ действия публичных сервитутов, предотвратить появление нестандартных и неиспользуемых земельных участков.

Проекты отдельных объектов. Особенности: хотя город не имеет возможности прямо и непосредственно контролировать время и объемы строительных проектов, осуществляемых частными лицами, он (город) обладает не менее эффективными средствами косвенного воздействия на на этот процесс (в форме зонирования, подготовки муниципальной инфраструктуры).

Устанавливают (в соответствии с правилами зонирования, строительными нормами и правилами, правилами подключения к инфраструктуре, другими обязательными требованиями) конкретные параметры и характеристики индивидуальных объектов строительства.

Ключ к эффективной городской планировке в нынешней России заключен в осознании того факта, что к успеху ведут не крупномасштабные, комплексные и выполняемые как одноразовые строительные акции проекты, а аккумулирование малых действий и малых инвестиций, реализуемых постоянно и последовательно в рамках стабильных правовых гарантий.

Выполняя планирование для первоначально скромного и поступательного роста строительной активности, города смогут обеспечить самым действенным образом привлечение большого числа горожан и инвесторов к участию в экономическом развитии, которое может стать следствием и результатом осознания реальной стоимости земли.

1.4 Какие проблемы города помогает решать правовое зонирование

Зонирование подготавливает правовые основания для градостроительной деятельности и тем самым помогает решать проблемы двух основных групп субъектов этой деятельности:

- городов как социально-экономических и административных образований,

- частных лиц, приобретающих и обустраивающих отдельные объекты недвижимости.

Рещение проблем городов посредством зонирования имеет свои особенности. Во-первых, зонирование как таковое проблем не решает, а подготавливает необходимые юридические условия для того, чтобы эти проблемы решались посредством действий, масштабы и характер которых предопределены зонированием. Во-вторых, зонирование предопределяет решение проблем в определенном направлении путем запрещения одних действий и разрешения, инициирования других. В третьих, зонирование само по себе не гарантирует, что предусмотренные им действия состоятся автоматически (без приложения со стороны города и частных лиц определенных усилий), но зонирование гарантирует другое - то, что не предусмотренные им действия не состоятся никогда; тем самым сразу и однозначно блокируются заведомо нежелательные направления развития города и негативные последствия, которые они могут вызвать. В четвертых, зонирование помогает решать проблемы города посредством усилий и финансовых средств частных лиц - инвесторов, застройщиков.

Проблемы развития городов, которые зонирование помогает решать могут быть объеденены в три основные группы:

- проблемы финансовых ресурсов развития,

- проблемы качества среды проживания,

- проблемы пространственных ресурсов развития.

Проблемы финансовых ресурсов развития городов.

Главный внутренний ресурс потенциального развития городов - это земля. Зонирование, определяя характер использования, устанавливает ее ценность и стоимость не только на текущий момент, но и на будущее. Поскольку использование гарантировано соответствующим нормативным актом, то реальная стоимость земли начинает последовательно осознаваться и воплощаться в реальных оценках при совершении операций с недвижимостью. Осознание реальной стоимости городской земли побуждает формировать местные бюджеты на основе ежегодного снятия части этой стоимости в виде фиксированнного процента. Города получают стабильный внутренний источник финансовых поступлений для нужд развития, основанный на налогообложении недвижимости по ее реальной рыночной стоимости. зонирование градостроительный землепользование территория

Зонирование создает условия для более активного привлечения внешних финансовых источников частных лиц и структур. Это происходит ввиду трех главных причин. Первая состоит в наличии правовых гарантий на соответствующее использование земли в целях инвестирования проектов строительства. Вторая заключается в возможности вступления в права долгосрочного владения земельными участками еще до начала полномасштабных проектных проработок, а эти права открывают дорогу для ипотечного кредитования под залог земли. Третья состоит в сокращении сроков получения согласований и разрешений на проведение инвестиционно-строительной деятельности, а также с уменьшением связанных с этим издержек. В итоге, процесс инвестирования в городское развитие приобретает более широкие масштабы и протекает более быстрыми темпами.

Города получают более широкие возможности для решения проблем развития муниципальной инженерно-технической инфраструктуры. Это происходит, во-первых, за счет использования части возрастающих налоговых поступлений в местный бюджет и, во-вторых, за счет налаживания экономического механизма возврата потраченных на эти цели муниципальных средств.

Проблемы качества среды проживания.

Зонирование помогает последовательно решать экологические и эстетические проблемы качества среды проживания. Для этого оно располагает соответствующими правовыми нормами.

Зонирование, устанавливая виды и параметры разрешенного использования недвижимости, фиксирует, по меньшей мере "нижнюю планку" качества среды применительно к различным территориальным зонам. То, что не закреплено в соответствующем нормативном правовом акте как разрешенное уже не может произойти и, соответственно, ухудшения качества среды проживания происходить уже не будет. В то же время то, что разрешено побуждает действовать в направлениях, улучшающих наличную ситуацию.

В документах зонирования содержится такая правовая норма как "несоответствующее использование". Согласно этой норме те объекты недвижимости, которые существовали до введения документов зонирования и чьи характеристики и параметры использования расходятся с регламентами зонирования, объявляются несоответствующими и продолжают существовать в особом режиме. Они могут использоваться и поддерживаться при условии, что степень несоответствия с документами зонирования не будет возрастать. При этом любое последующее изменение этих объектов должно будет происходить только в направлении приведения их в соответствие с документами зонирования.

В части решения проблем городского развития зонирование выполняет двойную задачу. Оно представляет собой юридический механизм реализации политики градостроительного развития, параллельно обеспечивается взаимодействие этого юридического механизма с экономическими механизмами и приведение последних в действие. Взаимодействие этих двух механизмов позволяет более эффективно решать проблемы, ранее трудно поддававшиеся разрешению, например, проблемы перепрофилирования и перебазирования вредных производств. Это лучше всего продемонстрировать на типичном примере .

Довольно распространенная в отечественных городах ситуация: дымящая фабрика в центре города. Она приватизирована, земельный участок выкуплен. Город хочет на этом месте создать общественно-деловой центр. Эти намерения зафиксированы в утвержденном генеральном плане. Однако свои планы город реализовать не может. Почему?

Потому, что отсутствует юридический механизм и, соответственно, увязка его с экономическим механизмом. Дело в том, что градостроительная документация (в данном случая - генеральный план) осталась с юридической точки зрения не завершенной. В ней нет имеющего юридическую силу списка конкретных видов разрешенного использования недвижимости применительно к определенным районам города, в данном случае - к месту расположения фабрики.

Следует подчеркнуть, что само наличие правового зонирования приводит в движение экономический механизм - механизм реализации запланированной градостроительной политики. Пока нет правового зонирования, экономический механизм не заработает.

Проблемы пространственных ресурсов развития.

Зонирование помогает решать проблемы пространственных ресурсов для будущего развития города. Здесь имеются четыре основных способа действий.

Резервирование свободных территорий для определенных фукций в соответствии с прогнозируемыми потребностями. На пригодные территории налагаются зоны определенного назначения, например, жилого или производственного. Именно для этих функций со временем и будут использованы выделенные территории.

Резервирование свободных территорий для еще не выявленных функций под будущее использование. В таких случаях обычно используется следующий метод. Устанавливаются зоны так называемой низкой интенсивности использования. К ним обычно относятся зоны открытых пространств или зоны сельскохозяйственного использования. Установление таких зон будет означать, что в их пределах не будет происходить активной строительной деятельности. Если же со временем возникнет необходимость в застройке этих территорий, то будет осуществлено перезонирование в соответствии с выявившимися потребностями в определенных типах строительства [1].

1.5 Плюсы правового зонирования

Местная власть уже не может претендовать на неограниченное владение и содержание всей недвижимости в пределах города; она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы; одновременно, ограничивая сферу своей прямой ответственности, город должен выработать и сохранить за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц; отсюда - ориентация на формирование градостроительной системы партнерства между городскими властями и частными лицами-владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами;

Градостроительная система партнерства предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость и гарантировали бы соблюдение их интересов; эти инициирующие условия должны включать три главных компонента: гарантированные долгосрочные права на землю, которые могут быть обеспечены кредитами; информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в масштабах всего города; эффективный механизм финансирования строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях.

Правовое зонирование является исходной точкой в создании такого партнерства и в равной мере необходимо его двум главным участникам - муниципалитетам, с одной стороны, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам - с другой стороны.

Однако некоторые административные структуры могут воспринять правовое зонирование как ненужное и вредное для их ведомственных интересов "изобретение". При наличии правового зонирования они могут лишиться возможности принимать решения при согласовании и утверждении проектов, основываясь исключительно на своих субъективных представлениях, так как эти решения можно будет оспорить в суде на основе четко обозначенных правовых критериев. Кроме того, с введением регламентаций зонирования часть рутинных, но хорошо оплачиваемых работ этих служб окажется избыточной или не нужной.

Правовое зонирование является средством реализации планов развития города. Оно нуждается в исходном плановом документе как своем основании. Таким документом является генеральный план[3].

1.6 Зонирование отдельных территориальных зон

О зонировании отдельных территориальных зон идет речь в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и некоторых других законодательных актах.

Особенность этого вида зонирования территорий состоит в том, что выделяемые при его проведении зоны, их границы и правовой режим устанавливаются не только в соответствии с требованиями федеральных законов, но и с требованиями подзаконных актов, и даже с техническими требованиями, например, СанПиНами.

Зонирование отдельных территориальных зон можно рассмотреть на примере зонирования территорий национальных парков и зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.

Зонирование территорий национальных парков осуществляется в соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и п. 6 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10.08.93 № 769.

На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим их охраны, защиты и использования с учетом природных, историко-культурных и иных особенностей.

В соответствии с этими особенностями на территориях национальных парков могут быть выделены следующие функциональные зоны:

зона заповедного режима, в пределах которой любое хозяйственное и рекреационное использование территории запрещено;

зона заказного режима, обеспечивающая условия сохранения природных объектов, в пределах которых допускается строго регулируемое рекреационное пользование;

зона познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательностями национального парка;

зона рекреационного использования, включая территории, предназначенные для спортивной и любительской охоты и рыболовства;

зона охраны историко-культурных объектов, обеспечивающая условия для сохранения комплексов и объектов культурного наследия;

территории агроландшафтов, предназначенные для ведения сельского хозяйства экологически безвредными методами;

зона обслуживания посетителей, предназначенная для размещения гостиниц, палаточных лагерей и иных объектов туристического сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания;

зона хозяйственного назначения, в пределах которой ведутся хозяйственно-производственные работы, необходимые для обеспечения функционирования национального парка, а также удовлетворения основных нужд проживающего на его территории населения.

Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования.

Территориальные зоны (функциональные зоны) территорий национальных парков, их границы и правовой режим должны отражаться в положении о конкретном национальном парке, утверждаемом государственным органом, в ведении которого он находится.

Зонирование территорий зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения осуществляется в соответствии с санитарными правилами и нормативами.

Ранее вопросы зонирования этой территориальной зоны регулировались постановлением ЦИК и Совета Народных Комиссаров СССР от 17.05.37 № 96/834 "О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения". В настоящее время указанное постановление утратило силу.

Согласно ст. 5 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие ЗК РФ законодательные акты СССР, содержащие нормы земельного права и действующие на территории РФ, не применяются.

Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения. Специальный нормативный правовой акт о зонах и округах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения не был издан, хотя необходимость его принятия Правительством РФ предусмотрена в ч. 2 ст. 133 Водного кодекса РФ.

Проблему выделения зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения и их составных частей решил Главный государственный санитарный врач РФ. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14.03.02 № 10 были введены в действие санитарные правила и нормы "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02"¹. Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения делятся на 3 пояса. Кроме того, для санитарной охраны водоводов должна быть выделена санитарно-защитная полоса.

В каждом из поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

В первый пояс (строгого режима) включается территория расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Вторым и третьим поясами (поясами ограничений) охватывается территория, предназначенная для предупреждения загрязнения воды источников питьевого водоснабжения.

Границы поясов зон санитарной охраны и разработка противоэпидемиологических мероприятий устанавливаются для подземных и поверхностных источников питьевого водоснабжения, а также водопроводных сооружений и водопроводов.

Территориальные зоны (пояса), их границы и правовой режим определяются в проекте зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.

СанПиН 2.1.4.1110-02 требует в проект зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения включать:

определение границ зоны санитарной охраны и составляющих ее поясов;

план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории зоны санитарной охраны и предупреждению загрязнения источника питьевого водоснабжения;

правила и режим хозяйственного использования территорий поясов зоны санитарной охраны.

В состав проекта зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения должны входить текстовая часть, картографический материал, перечень мероприятий, согласованный с собственниками земельных участков, землевладельцами и землепользователями.

В первом поясе зон санитарной охраны подземных и поверхностных источников питьевого водоснабжения запрещается посадка высокоствольных деревьев, осуществление всех видов строительства, не имеющих непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений, в том числе прокладка трубопроводов различного назначения, размещение жилых и хозяйственно-бытовых зданий, проживание людей, применение ядохимикатов и удобрений.

Во втором и третьих поясах зон санитарной охраны подземных источников питьевого водоснабжения бурение новых скважин и новое строительство, связанное с нарушением почвенного покрова, а также осуществление некоторых других видов деятельности допускается только при условии проведения согласований с органами санитарно-эпидемиологического надзора или санитарно-эпидемиологической экспертизы.

Проведение указанных согласований и экспертиз необходимо и для осуществления определенных видов деятельности во втором и третьем поясах зон санитарной охраны поверхностных источников питьевого водоснабжения.

Во втором поясе зон санитарной охраны подземных источников питьевого водоснабжения не разрешается осуществлять в лесах рубки главного пользования и реконструкции, применять удобрения и ядохимикаты, размещать кладбища, скотомогильники, поля ассенизации и фильтрации, навозохранилища, шламохранилища, склады горюче-смазочных материалов, ядохимикатов и минеральных удобрений, накопители промстоков, силосные траншеи, животноводческие и птицеводческие предприятия и другие объекты, обусловливающие опасность химического и микробного загрязнения подземных вод.

Во втором поясе зон санитарной охраны поверхностных источников питьевого водоснабжения действуют почти те же запреты, которые установлены для аналогичного пояса подземных источников. В дополнение к ним предусматривается запрещение:

располагать стойбища и выпасы скота, а также всякое другое использование водоема и земельных участков, лесных угодий в пределах прибрежной полосы шириной не менее 500 м, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества воды источника водоснабжения;

сбрасывать промышленные, сельскохозяйственные, городские и ливневые сточные воды, содержание в которых химических веществ и микроорганизмов превышает установленные санитарными правилами гигиенические нормативы качества воды.

В пределах санитарно-защитной полосы водоводов должны отсутствовать источники загрязнения почвы и грунтовых вод.

Не допускается прокладка водоводов по территории свалок, полей ассенизации, фильтрации и орошения, кладбищ, скотомогильников, а также прокладка магистральных водоводов по территории промышленных и сельскохозяйственных предприятий [2].

2. Анализ нормативно-правовой базы

2.1 Правовой режим земель

Повышенное внимание вопросам правового регулирования отношений, касающихся зонирования территорий, вызвано тем, что действующая на протяжении многих десятилетий система определения правового режима земель перестала отвечать современным требованиям.

До принятия ЗК РФ считалось, что для установления правового режима земель достаточно лишь провести по целевому назначению деление земель на определенные категории. Зонирование территорий рассматривалось как вспомогательный инструмент для уточнения правового режима отдельных территорий.

В настоящее время, если учитывать новые тенденции в развитии правового регулирования земельных отношений, совокупность норм о зонировании территорий целесообразно оценивать в качестве самостоятельного правового института. Правовой режим земель теперь должен определяться с учетом как деления земель на категории, так и зонирования территорий (подп. 8 п. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

Вместе с тем анализ действующего законодательства дает основания говорить о том, что правовые проблемы, возникающие в области зонирования территорий, решаются с трудом. Закрепленный ЗК РФ способ определения правового режима земель заставляет серьезно задуматься о том, насколько совместимы новые и старые подходы к регулированию соответствующих отношений.

В современном земельном законодательстве причудливо сплетаются подходы к регулированию земельных отношений, свойственные рыночной и планово-административной экономике. В частности, это проявляется в одновременном применении норм о делении земель на категории и о зонировании территорий.

По своей структуре ЗК РФ принципиально не отличается от одноименных кодексов, ранее принятых в нашей стране. В соответствии со сложившимися еще в Советском Союзе представлениями о регулировании земельных отношений в ЗК РФ выделяется общая часть, касающаяся всех категорий земель (первые 13 глав) и специальная часть, которая посвящена каждой категории земель в отдельности (последние 5 глав). Можно утверждать, что в определенном смысле ЗК РФ является модернизированным вариантом советских земельных кодексов.

Сохраняя деление земель на категории, ЗК РФ не смог отойти от ряда подходов к регулированию земельных отношений, которые использовались в советском земельном праве и предназначались для решения проблем в стране с иным, чем сейчас, политическим и социально-экономическим устройством. Составителей ЗК РФ можно понять -- отказ от деления земель на категории потребовал бы проведения адекватной замены. Соответствующие специалисты оказались не готовы в сжатые сроки подготовить необходимые предложения. Не составляет секрета тот факт, что проект ЗК РФ был разработан в течение всего нескольких месяцев. Также как не держится в тайне и тот факт, что его основной целью являлось утверждение частной земельной собственности.

Вместе с тем, в ЗК РФ предпринимается попытка, хотя и не всегда последовательно, посмотреть на проблему определения правового режима земель с учетом опыта правового регулирования соответствующих отношений в странах с развитой экономикой. Прежде всего это выражается в том, что в земельное законодательство включены нормы о зонировании территорий.

Вопросы, касающиеся правового режима земель, теперь потребуется решать в соответствии с нормами о зонировании территорий, содержащихся как в ЗК РФ, так и в специальных федеральных законах. Нормы о зонировании территорий имеют ключевое значение при определении правового режима земель, который, в свою очередь, играет решающую роль в вопросе об ограничениях прав на земельные участки.

Не вдаваясь в дискуссию о целесообразности сохранения деления земель на категории, следует отметить, что в законодательстве стран с развитой рыночной экономикой отсутствует понятие "категория земель". Единственной страной с рыночной экономикой, где осуществляется деление земель на категории, является Россия.

2.2 Законодательство о зонировании территорий

Законодательство о зонировании территорий в нашей стране находится в стадии становления. Законодательные акты, непосредственно посвященные зонированию территорий, предстоит еще только принять.

Министерство имущественных отношений РФ по поручению Правительства РФ с начала 2003 г. осуществляет подготовку проекта федерального закона о зонировании территорий. Предполагается в этом законопроекте решить проблемы зонирования территорий с учетом опыта правового регулирования соответствующих отношений в зарубежных странах. Насколько удачной окажется данная работа, покажет время.

На сегодняшний момент зонирование территорий осуществляется в соответствии с плохо увязанными между собой нормами, содержащимися в ЗК РФ, Градостроительном кодексе РФ, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "О связи" и др.

Из действующего законодательства следует, что сейчас должно проводиться:

зонирование территорий для осуществления градостроительной деятельности;

зонирование территорий поселений;

зонирование отдельных территориальных зон.

Зонирование территорий представляет собой два взаимосвязанных процесса. Один из них состоит в делении территорий на зоны с установлением границ каждой зоны. Другой -- в определении в пределах каждой из данных зон правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под их поверхностью. Соответствующие зоны в современном земельном законодательстве принято называть территориальными зонами.

В соответствии со ст. 1 ФЗ "О государственном земельном кадастре" под территориальной зоной следует понимать часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков, и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей среды и иным законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Территориальная зона признается объектом землеустройства (ст. 1 ФЗ "О землеустройстве"). Сведения о территориальной зоне должны содержаться в государственном земельном кадастре (ст. 1 и 12 ФЗ "О государственном земельном кадастре").

Зонирование территорий в РФ - дело специфическое и непростое. Формирование территориальных зон часто отличается особым своеобразием.

На решение проблем зонирования территорий в нашей стране негативно влияют два тесно связанных между собой фактора:

отсутствие в теории и практике более или менее устоявшихся взглядов на зонирование территорий;

отсутствие полноценного и согласованного законодательства о зонировании территорий.

Иногда создается впечатление, и небезосновательное, что зонирование территорий проводится бессистемно. На землях поселений предусматривается зонирование всей территории, а на землях других категорий территориальными зонами признаются лишь отдельные земельные массивы. Территориальная зона может включать в себя земельные массивы, относящиеся к разным категориям земель, либо территориальная зона может относиться сразу к землям 2 и более категорий. В некоторых случаях сама территориальная зона является территорией, подлежащей зонированию. Например, территория национального парка, будучи территориальной зоной, делится на функциональные зоны, которые сами признаются территориальными зонами.

Порой бывает затруднительно различить между собой нормы о категориях земель и нормы о зонировании территорий. Приходилось слышать о том, что нет необходимости вводить в РФ зонирование территорий, поскольку у нас уже давно осуществляется деление земель на категории. По существу, проводилась мысль, что деление земель на категории и есть зонирование территорий.

Нельзя не отметить, что единственной категорией земель, границы которой можно четко установить на основании закона, являются земли поселений. Вопрос о границах остальных категорий земель до сих пор остается открытым. Доказать принадлежность земельного участка к той или иной категории нередко бывает сложно. В таких условиях решающую роль приобретает позиция государственных и муниципальных структур, в зависимости от которой земельные участки признаются землями определенной категории. В условиях рыночной экономики подобного рода неясности не способствуют прозрачности государственного и муниципального управления земельными ресурсами.

ЗК РФ, провозглашая самостоятельное значение норм о зонировании территорий, в то же время пытается связать их реализацию с выполнением норм о составе земель каждой категории.

В соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ на землях промышленности и иного специального назначения при проведении зонирования территорий должно в обязательном порядке учитываться их деление на следующие виды:

земли промышленности;

земли энергетики;

земли транспорта;

земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;

земли для обеспечения космической деятельности;

земли обороны и безопасности;

земли иного специального назначения.

Иногда деление земель определенной категории на виды по существу означает выделение территориальных зон.

Например, земли особо охраняемых природных территорий и объектов делятся на:

земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;