9

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• ГЛАВА 1. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
• ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ И ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
• ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РФ
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Люди во все времена стремились найти универсальную формулу справедливого общественного устройства. А любая власть - это важнейший феномен человеческой цивилизации, имеющий решающее значение в жизни государства и народа.

Поиск баланса между всеми ветвями власти особенно актуален при построении демократического государства, где принцип разделения властей заложен и отражен в главном Законе - Конституции РФ.

Стремление к идеальному соотношению властей - это стремление к той форме взаимодействия, при которой функции и задачи государственной власти будут реализовываться наиболее полно и эффективно. А этот процесс напрямую связан со многими политическим, экономическими и социальными факторами развития общества. Он требует и корректировок и законодательного закрепления. Должное соотношение законодательной и исполнительной власти позволит государственным органам не отвлекаться на внутренние «разборки», трения, противоборство, а заниматься управлением и законотворчеством. Система «сдержек и противовесов» должна в своем лучшем варианте, внести детальный механизм взаимодействия органов государственной власти.

Проблема организации и взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации занимает одно из центральных мест в становлении российской государственности. В последнее время все большую актуальность приобретают исследования разделения власти на всех ее уровнях, поскольку этот интерес научного и профессионального сообщества поддерживается активными реформами, проводимыми федеральным центром в системе государственного управления.

Важность изучения темы состоит в том, что деятельность органов законодательной и исполнительной власти направлена на защиту интересов, общественных потребностей граждан своего государства, т.е. уровень благосостояния и удовлетворения каждого человека зависит от работы и управления органов государственной власти. Их взаимоотношения и взаимодействие (механизм и схема реализации функций) могут привести и к процветанию государства, гражданина, так и, наоборот, к упадку, нестабильности, кризисам и в политической и в экономической в социальной сферах жизни.

При изучении данного вопроса и выработке механизма взаимодействия двух властей в РФ были использованы законодательно-правовые нормы, Конституция РФ, работы, таких ученых, как: Смоленский М.Б., Шувалов И.И., Козлова А.Е., Марченко М.Н., Радченко А.И., Матейкович М.С., Добрынин Н.М., Габричидзе Б.Н., Чиркин В.Е., Малько А.В., Баглай М.В., Авакьяна С.А, Кутафина ОЕ. и других авторов.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия законодательной и исполнительной власти, направленные на реализацию в государственном механизме современного демократического государства принципа разделения властей.

Предмет исследования - нормы Конституции РФ, регламентирующие отношения законодательной и исполнительной власти, федеральное законодательство и другие нормативно-правовые акты, регламентирующие вышеназванные отношения, работы ученых и специалистов.

Целью исследования является комплексный анализ конституционного механизма взаимодействия исполнительной и законодательной власти с учетом их политико-правовой природы.

В рамках достижения поставленной цели представляется необходимым решение более конкретных задач:

- изучение вопроса разделение властей в Российской Федерации;

- исследование проблем соотношения и взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в РФ;

- определить и проанализировать взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти в РФ.

Теоретической основой исследования взаимодействия органов региональной исполнительной и законодательной власти стала концепция разделения властей в ее классическом понимании. Автор широко опирался на работы отечественных и зарубежных авторов, анализирующих взаимодействие региональных органов власти, региональные политические режимы и развитие региональных политических систем.

В основу работы лег принцип системного анализа политико-правовых аспектов взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Кроме того, в работе использованы следующие методы:, сравнительный метод, исторический метод, метод формально-юридического анализа, а также логические, социологические и др.

Структура курсовой работы обусловлена её целями и задачами и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии.

исполнительный законодательный власть

ГЛАВА 1. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Общепризнанной нормой построения и функционирования аппарата управления в современных демократических государствах является разделение властей. Чрезмерное сосредоточение власти в одним руках всегда было, пожалуй, самой большой опасностью, угрожавшей демократическим принципам, порождавшей деспотизм и бесправие.

Принцип разделения властей является одним из важнейших принципов организации и деятельности государственных органов. Он получил конституционное закрепление во многих странах. Истоки его разработки уходят в далекое прошлое. Идея разделения властей встречается в трудах Аристотеля, Д. Локка. Они были позднее развиты французским юристом и политическим мыслителем Ш. Монтескье. У него теория разделения властей получила наиболее законченный и аргументированный вид. Согласно учению Монтескье, основная цель разделения властей - устранить злоупотребления государственной властью. При этом он полагал, что должен быть не только четко очерчен круг полномочий и сферы деятельности каждой из властей - законодательной, исполнительной и судебной, но и предусмотрены юридические средства взаимного сдерживания властей. Таким образом, разделение и взаимное сдерживание властей служат главным условием политической свободы в обществе.

Принцип разделения властей исходит из того, что сама государственная власть неделима, а должны различаться ее ветви, что выражается в дифференциации полномочий ветвей власти.

Разделение властей между государственными органами происходит вследствие разнообразия стоящих перед государством социально-политических, экономических и прочих задач, решаемых в рамках единой государственной власти. При этом за каждым органом закрепляются определенный круг задач государственной власти, соответствующих его компетенции.

Следовательно, одностороннее ослабление законодательной, исполнительно-распорядительной или правоохранительной деятельности с неизбежностью ведет к невыполнению всего комплекса задач государства.

Непосредственно организация и деятельность государственного аппарата осуществляется на основе ряда принципов, под которыми понимаются руководящие идеи, начала, лежащие в основе его создания и функционирования, и проявляющиеся как в деятельности государственного аппарата в целом, так и в его отдельных частях, структурно обособленных единицах. Большинство данных принципов закреплено в Конституции страны, либо в иных законах и нормативно-правовых актах, где они могут быть развиты и дополнены.

Принцип разделения властей существует не только в теории государства и права, он реально осуществляется на практике в различных государствах мира, причём имеет место в различных формах, вариантах, не теряя при этом своего содержания. В Российской Федерации государственная власть также строится на основе этого принципа, хотя при этом имеет свои специфические особенности.

Таким образом, теория разделения властей осуществляется прежде всего в плане общего принципа, руководящего начала, которое следует иметь в виду при создании структуры государственных органов и определении контуров их полномочий. И как идея единства властей, теория разделения властей не имеет и, видимо, не может иметь абсолютно «чистых» форм своего осуществления.

Необходимо отметить, что реальные принципы правовой системы государства, ее последовательность и устойчивость не могут гарантировать ни конституция в целом, будь она самая «демократическая в мире», ни конституционный принцип разделения властей. Подлинно демократическая конституционно-правовая конструкция - есть право гражданского общества, где и государство является государством правовым во всех смыслах этого слова. Такая конституция структурирует государственную власть в соответствии с реальным принципом правового государства, где формируются и занимают ведущее положение такие институты, которые неподвластны простому государственному велению, в силу этого ограничивают, обуздывают политическую и государственную целесообразность и иные отрицательные неформальные и формальные деструкции конституционно-правовых проявлений в публично-властных отношениях.

Принцип разделения властей нельзя считать основным в определении демократического правового государства, поскольку, с одной стороны, само «разделение властей» - понятие из категории неопределенности, которое колеблется в зависимости от условий места и времени, а с другой стороны, важно не столько разделение, сколько ограничение властей, установление законом отдельных компетенций, сфер деятельности и объема властных функций, а также рациональной процедуры их взаимодействия. Но при этом принцип «разделения властей входит» в комплекс условий существования демократического правового государства как правовая организационно-структурная форма внутренней симметрии видов властной деятельности:

-во-первых, он позволяет обеспечить специализацию и эффективность в том или ином виде государственной деятельности;

-во-вторых, обеспечивает организационно-оперативную самостоятельность практической деятельности и проявление инициативы, рационализации и творчества;

-в-третьих, обеспечивает контроль со стороны гражданского общества за деятельностью государственных органов и должностных лиц;

-в-четвертых, обусловливает взаимоконтроль и взаимоограничение разных властных центров как с точки зрения гарантии действия в строгом соответствии со своей компетенцией и в ее пределах, так и с точки зрения качества и эффективности выполнения властных функций.

Таким образом, предназначение принципа «разделения властей» - не только рассредоточение, распределение, демонополизация власти, источником которой является народ (ч.1 ст. 3 Конституции РФ), но возможность реального взаимного ее уравновешивания, при котором ни один из централизовано-сегментарных центров государственной власти не может ущемить или подчинить себе другие и вынужден действовать в условиях взаимопонимания и взаимосотрудничества при отправлении государственно-властных функций, а также он позволяет эффективно структурировать институциональные компоненты власти.

Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную стало одним из основополагающих принципов функционирования демократии. Ведь необходимое условие существования демократии - отсутствие монополии любого политического органа на власть, поэтому демократия не должна допускать смешения законодательной и исполнительной власти. Все имевшие до последнего времени попытки игнорировать этот принцип вели к тому, что государственное руководство лишалось правовой основы и вырождалось в неприкрытый произвол, попирающий гражданские права личности.

Согласно действующей Конституции, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было противоправен. Власть может осуществляться народом либо непосредственно, высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы, либо через посредство органов государственной власти и самоуправления Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.. Органами осуществления государственной власти на общефедеральном уровне выступают Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды РФ.

Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, составляющих основы конституционного строя Россия. Защита прав и свобод человека - обязанность государства. Для исключения противоправной узурпации власти и попрания прав и свобод, устанавливается принцип разделения властей Николаев, А. Проблемы реализации принципа разделения властей в Конституции РФ / А. Николаев // Право и жизнь. 2000. № 25. С. 12..

В Российской Федерации носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное Собрание. Исполнительной властью наделено Правительство РФ. Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Вроде бы все ветви власти имеют своих представителей, и Президент России оказывается как бы вне рамок механизма разделения властей. В действительности это не так.

Президент Российской Федерации, будучи главой государства, является верховным представителем Российской Федерации и внутри страны, и в международной жизни. На него возложены выполнения задач, связанных с гарантией осуществления Конституции, прав и свобод, охраной суверенитета, независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен необходимыми полномочиями и прерогативами.

Но государственную работу вершит не один Президент. Ее осуществляют все ветви власти, каждая из которых действует в пределах своего ведения и свойственными ей методами. Президент должен обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов власти. Президент действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 2008. С. 203..

Президент Российской Федерации участвует в осуществлении верховного представительства страны. Это право вытекает из того, что его избирают путем прямых выборов. Одно и то же лицо не может занимать должность президента два срока подряд.

В сфере взаимодействия с парламентом Президенту РФ принадлежат весьма значительные полномочия.

а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;

б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;

в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

г) вносит законопроекты в Государственную Думу;

д) подписывает и обнародует федеральные законы;

е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек..

Таким образом, Президент России может оказывать весьма активное воздействие на работу парламента. Однако он не подменяет его. Он не может принимать законы. А издаваемые Президентом нормативные акты не должны противоречить Конституции и основным законам.

Президент РФ обладает довольно широкими полномочиями в сфере государственного управления. Он назначает Председателя Правительства и по его представлению заместителей председателя и федеральных министров, принимает решение об отставки правительства. Для ограничения Президентского влияния на Правительство введены ряд сдержек.

Прежде всего Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Однако если Государственная Дума трижды отвергнет кандидатуру Председателя Правительства, то Президент вправе сам его назначить и при этом распустить Государственную Думу и объявить о новых выборах. Реализация такого полномочия создает, конечно, особую неординарную ситуацию, которая все же не может привести к установлению единоличного президентского правления. Конституция не допускает этого.

Так, если государственная дума распущена, то новые выборы должны быть назначены в такие сроки, чтобы Государственная Дума нового созыва собралась на новое заседания не позднее чем через четыре месяца после роспуска. Значит период, в течение которого может отсутствовать парламентский контроль над Правительством, ограничен. Поскольку, по Конституции, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, то тем самым исход выборов предрешает судьбу Правительства. Правда сам Президент может, не согласится с Государственной Думой и не отправлять после выражения ей недоверия в отставку. Для того чтобы решение о недоверии возымело должный эффект, оно должно быть подтверждено Государственной Думой по истечению трех месяцев. В случае если имел место досрочный роспуск Государственной Думы, Президент не может в течение года после выборов вновь распустить палату. Следовательно, остается только один выход - отставка Правительства.

Механизм, заложенный в Конституции Российской Федерации для разрешения возможного конфликта между законодательной и исполнительной властями, отличается большой сложностью. Президент - арбитр в споре между властями - может, во всяком случае теоретически, осуществлять в течение нескольких месяцев управление страной посредством Правительства, не пользующегося поддержкой Государственной Думы. После выборов Президенту так или иначе придется считаться с результатами выборов. Тем не менее, следует признать, что глава государства обладает большими возможностями для воздействия на законодательную и исполнительную власти. Он не просто арбитр, следящий за всеми ветвями власти, он сам участвует в деятельности всех государственных органов Марченко, М.Н. Общая теория государства и права: Учебник Н.М. Марченко. М.: Зерцало, 2009. С. 275..

В России предусмотрена парламентская ответственность главы государства. Парламент может заставить Президента уйти в отставку. Глава государства не свободен от следования предписаниям Конституции и законов. Если его деятельность приобретает противоправный характер, вступает в действие специальный механизм ответственности (импичмент). Президент Российской Федерации может быть привлечен к ответственности только в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления. Наличие признаков такого преступления должно быть подтверждено Верховным судом РФ. После выдвижения обвинения следует довольно сложная процедура выражения импичмента. Надо сказать, что нынешнему президенту пытались выдвинуть импичмент, но эта попытки только показали, что это практически невозможно.

Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения властей и предупреждения злоупотреблений со стороны исполнительной власти остается механизм ответственного правления. Это значит, что Правительство РФ подконтрольно парламенту и несет политическую ответственность за свои действия.

Законодательная власть принадлежит Парламенту Российской Федерации - Федеральное собрание - состоит из двух палат. Это Государственная Дума, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов), и Совет Федерации, который выбирается путем косвенных выборов и включает представителей субъектов Федерации (по два от каждого субъекта). Поскольку органом общенародного представительства является Государственная Дума, то именно на эту палату возложен контроль за деятельностью Правительства и ей принадлежит право выражения вотума недоверия Чиркин, В.Е. Конституционное право России: учебник / В.Е. Чиркин. Изд. 5-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2008. С. 139..

Государственная Дума - законодательный орган страны. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе. Депутаты Федерального Собрания обладают неприкосновенностью в течение всего депутатского срока. Федеральное Собрание постоянно действующий орган.

В ст. 102 и 103 Конституции перечислены основные направления деятельности Федерального Собрания. В этих статьях проявляется принцип сдержек и противовесов президенту и правительству. Так, например, без согласия Федерального Собрания не могут быть назначены на свои должности судьи высшего звена, Председатель Правительства и т.д.

Федеральное Собрание рассматривает все вопросы связанные с основной экономической деятельностью правительства: федеральный бюджет; федеральный сбор налогов и т.д.

Все эти полномочия Федерального Собрания направлены на недопущение чрезмерного усиления исполнительной власти и Президента.

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, - гласит ст.110 п.1 Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.. К исполнительной власти так же относятся Министерства РФ, Федеральные службы РФ, Комитеты РФ и др.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Думы. Этот принцип является примером проявления принципа сдержек и противовесов, т.к. при назначении Президенту придется считаться с парламентским большинством. Председатель Правительства предлагает кандидатуры Президенту на должности его заместителей и федеральных министров.

Правительство Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья 114 Конституции перечисляет полномочия Правительства.

Правительством Российской Федерации осуществляется разработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной и экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения.

Механизм парламентской ответственности Правительства описан в российской Конституции в общих чертах. Необходима его детализация в специальном законодательстве. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности - обоюдоострое оружие. Его может использовать как Дума, отказывая в доверии правительству, так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам.

Сильная исполнительная власть в России нужна. Но также нужен и механизм взаимных сдержек и противовесов. Многие называют исполнительную власть доминирующей в системе государственных органов. Но эта тенденция государственно-правового развития России прослеживается достаточно ясно. Также это отвечает общим тенденциям усиления исполнительной власти во всем мире Козлова, Е.И., Кутафин, О.Е. Конституционное право России: Учебник / Е.И. Козлова, О.Е Кутафин. Изд. 4-е, перераб и доп. М.: Проспект, 2011. С. 358..

К сожалению, все еще традиционно слабым местом остается в России судебная власть. Принципы судоустройства и судопроизводства реализуются с трудом. И в данном случае ощущается противодействие и давление со стороны других ветвей власти. Несмотря на провозглашенные правовые и социальные гарантии судьи, как то несменяемость, неприкосновенность, независимость и т.д., они очень часто не могут полностью обеспечиваться из-за отсутствия технической и материальной базы.

Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, составляющих основы конституционного строя России. Защита прав и свобод человека - обязанность государства. Для исключения противоправной узурпации власти и попрания прав и свобод, устанавливается принцип разделения властей.

Принцип разделения властей в сегодняшней России признан, конституционно закреплен и в той или иной мере применяется в построении и функционировании государственных институтов. Создание нормально функционирующего механизма сдержек и противовесов - одна из важных задач России.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ И ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Вопрос о соотношении законодательной и исполнительной ветвей власти существовал с тех пор, когда возник этот принцип и теория разделения властей, и будет существовать до тех пор, пока будет существовать государство.

Решение проблем соотношения властей может осуществляться на двух разных уровнях и рассматривается в двух планах: теоретическом и практическом.

Рассмотрении проблем соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти на теоретическом уровне означает выявление общих закономерностей их развития и функционирования; единства, различия, взаимосвязи и взаимодействия двух ветвей власти; выявление и изучения свойственных или тенденций исторического развития; решение традиционного вопроса о приоритетности, а точнее - о первичности и вторичности властей по отношению друг к другу.

В научной литературе вопрос о соотношении законодательной и исполнительной властей на теоретическом уровне решался и решается далеко не однозначно. В одних случаях первенство отдается законодательной власти, в других наоборот - исполнительной. В-третьих, же случаях в отношениях между ними усматривается некий паритет.

Анализ данной проблематики в практическом плане - задача сложная многоаспектная. Эта тема всегда остается актуальной. Причин тому много. Главные из них - обобщение и использование зарубежного и отечественного опыта с целью нахождения наиболее оптимальных путей и форм их взаимодействия.

Соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти - это не пассивный, а весьма активный процесс. Это двусторонний процесс их взаимосвязи и взаимодействия, где каждая из них в зависимости от сложившихся обстоятельств может играть определяющую или определяемую роль.

Исторический опыт России и других стран со всей очевидностью свидетельствуют о том, что в мире нет общей модели, некоего шаблона или образца взаимоотношений двух ветвей власти.

Поиск равновесия - это не только политическая, но и законодательная проблема. И искать его необходимо с учетом и политических и государственных, и экономических и социальных, и территориальных и национальных факторов.

Основной целью и задачей формирования взаимодействия законодательной и исполнительной властей была и будет возможность установления оптимального сочетания двух ветвей власти, самостоятельных и независимых в реализации своих полномочий с возможностью взаимно сдерживать и контролировать друг друга и образовывать единый государственный механизм Левакин, И.В. Философско-правовые и исторические основы разделения государственной власти /И.В. Левакин // Законодательство и экономика. 2004. № 9. С. 20..

Наличие в Конституции РФ принципа разделения властей и реализация его на практике - важное качество правового демократического государства, так как осуществление этого принципа ставит заслон злоупотреблениями властью, защищает гражданина от произвола должностных лиц, создает предпосылки к эффективной деятельности государственного аппарата.

Итак, теоретическая основа вопроса соотношений законодательной и исполнительной ветвей власти носит комплексный характер и определяет совокупность объективных факторов реальности.

Из анализа теоретической основы вопроса можно определить, что особенностями этой темы является то, что:

1. Теория разделения властей не может перекочевывать из одной страны в другую, не меняя своего поля, средств, приемов и функций. Теория должна быть адаптирована под государственное устройство и механизм взаимодействия властей каждого государства.

2. Теория несет в себе объясняющую функцию.

3. Современные тенденции во власти и действительность, в отличие от теории, имеют динамичный и противоречивый характер во многом с неопределенными перспективами на будущее. И её всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое.

В отличие от практики, теория всегда стремится к идеальной системе государственной власти. А идеальная система взаимодействия законодательной и исполнительной властей - это некий нормативный образ, теоретическая модель, тем не менее не оторванная от действительности, так как

1. отражает объективные требования;

2. отражает реальные тенденции становления новой государственной системы;

3. в теоретическом образе отражается огромный человеческий, политический, государственный, экономический, социокультурный и геополитический потенциал.

При анализе практического применения принципа разделения властей и соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти можно выделить два основных подхода к пониманию и реализации взаимодействия властей, это: 1) Среди двух властей нет какой-либо одной приоритетной. Первичный фактор - интересы народа; и 2) Доминирующая роль одной из ветвей власти.

Соотношение двух ветвей власти проявляется:

1. Когда определяющим звеном выступает законодательная власть;

2. Когда определяющим звеном выступает исполнительная власть;

3. Когда определяющих звеньев нет. Две власти уравновешены в компетенции и полномочиях.

Итак, вопрос соотношения двух ветвей власти - это вопрос единства, различия, взаимосвязи и взаимодействия.

А высшим критерием оценки эффективности такого соотношения служит полнота реализации функций двух властей, законодательной и исполнительной.

Органы законодательной и исполнительной власти не могут действовать изолировано. В противном случае наступит хаос во всем властном механизме, который способен работать только при условии согласованного функционирования и взаимодействия.

Очевидно и то, что правоотношения двух властей отличатся от тех правоотношений, в которые повседневно вынуждены вступать физические и юридические лица в целях удовлетворения своих материальных, духовных и иных потребностей. Эти отношения должны быть детально урегулированы правом, и они всегда носят взаимный характер, т.е. две власти вступают во взаимоотношения.

Главное в них то, что права неразрывно связаны с обязанностями, а выход органов любой власти за пределы своих полномочий, так же как и неосуществление их является неправомерным и незаконным действием.

Взаимоотношения властей «возникают главным образом на основе норм Конституции, других основополагающих актов и являются базовыми, исходными» Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. М. Матузова и А. В. Малько. Изд. 4-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 513.. Их конструкция наиболее отвечает характеру Конституционного регулирования, своеобразным чертам данного вида правового воздействия на общественными отношения.

Понятие «взаимоотношения» - особое правовое состояние органов законодательной и исполнительной властей и деятельность по реализации установленных правил (взаимодействие).

Взаимодействие властей возможно даже при абсолютной непересекаемости компетенций. Так как органы законодательной и исполнительной власти получают от народа не саму власть, а лишь право на осуществление власти, объектом взаимоотношений следует признать общие интересы.

Под общими интересами следует понимать комплекс общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность всех органов власти.

Во взаимоотношениях федеральных органов в рамках реализации принципа разделения властей общий интерес - осуществление власти.

Механизм складывающихся здесь взаимоотношений четко прописан Конституцией. Однако в силу разных факторов каждая из ветвей власти стремится максимально реализовать себя, в том числе и через попытки «принижения» деятельности или «перехват» некоторых функций и других властей. В этих условиях могут даже возникать споры о компетенции, аномальные по своей сути для осуществления власти, принадлежащий одному субъекту - народу. Споры о компетенции свидетельствует, о появлении в механизме реализации конституционных норм сбоев, исправления которых должно обеспечиваться через правовые позиции органов конституционного контроля и текущее законотворчество.

Конечно, по общему правилу, вытекающему из разделения властей, законодательная и исполнительная власти не должны подменять друг друга и не должны вторгаться в осуществление функций, зарезервированных за каждой из них. Однако преобладающая в ряде стран тенденция к укреплению исполнительной власти в значительной мере связанна с двумя факторами. Во-первых, усложнение и ускорение общественной жизни требует быстрых и оперативных решений по жизненно важным вопросам. Более приспособлена для их принятия исполнительная власть. Во-вторых, слабость исполнительной власти, чрезмерное вмешательство парламента в сферу правительственной деятельности неизбежно влечет за собой правительственную нестабильность, что может привести к серьезным политическим осложнениям Шувалов, И.И. Юридический аспект теории разделения властей / И.И. Шувалов // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.С. 4..

Взаимоотношения обязательно предполагает также взаимную ответственность. В силу разного статуса сторон здесь нельзя достичь паритета принудительных мер, однако если взаимность ответственности вообще отсутствует, очень трудно добиться неукоснительного соблюдения взаимных обязательств и стабильности взаимоотношений в целом. Особенно ярко эта проблема проявляется в межбюджетных отношениях.

Меры и механизм политической ответственности не получили четкого оформления. В Конституции РФ предусмотрен в общих чертах механизм ответственности высших должностных лиц.

Полная реализация механизмов ответственности и создание института ответственности власти будет свидетельствовать о стремлении к собственной ответственности каждого, о зрелости власти, государства и народа, осознающего себя способным не только к управлению, подчинению, но и к самоорганизации.

Обеспечение во всех ветвях власти дисциплины, ответственности, законности остается постоянно актуальной и значимой проблемой.

Внутри исполнительной власти существует собственная иерархия органов, обусловленная единством системы исполнительной власти.

Существующая здесь схема взаимоотношений характеризуется высокой степенью централизации, подчиненности нижестоящих органов вышестоящим, преобладанием распорядительных начал при осуществлении взаимодействия. Договорное регулирование данных взаимоотношений имеет второстепенное значение, в частности, соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлениями Правительства РФ

Цель взаимоотношений должна быть общей для взаимодействующих органов законодательной и исполнительной власти, и направлена на наиболее эффективное осуществление возложенных властных функций. При этом эффективность взаимоотношений остается в значительной мере оценочной категорией. Соответствующую оценку, учитывая принадлежность всей власти в стране народу, а права на её осуществление (но не более) - органам власти, может дать только избирательный корпус при проведении демократических выборов либо получивший власть от избирателей уполномоченный орган (Президент, Парламент и т.д.) Матейкович, М.С. Конституционные основы взаимоотношений органов публичной власти / М.С. Матейкович // Государство и право. 2007. №3. С. 19..

В качественном соотношении законодательной и исполнительной власти должны обеспечивать государству функциональное развитие, а каждому гражданину достойную жизнь и защиту.

Единство властей заключено в:

1. Целях, задачах, функциях Российского государства;

2. Совместном сотрудничестве, работе;

3. Обязательном подчинению закону;

4. Организационном функционированию;

5. Характере законодательного процесса;

6. Ответственность за свои решения перед народом;

7. Больших ресурсных возможностях (человеческие, природные, правовые, демократические, организационные, культурные, образовательные и т.д.).

Различия между законодательной и исполнительной ветвями власти:

1. В полномочиях;

2. В компетентности;

3. В структурных функциях;

4. В формах, методах организации, формирования и функционирования.

Эффективное взаимодействие и взаимоотношения органов законодательной и исполнительной властей - это показатель развития и государства и общества. А высшим критерием оценки взаимоотношений служит полнота реализации функций органов власти Авакьян, С.А. Конституционное право России : учебное пособие. В 2-х т. Т. 1 / С.А. Авакьян. Изд. 4-е, перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2011. С .267..

Взаимоотношения органов власти в своей лучшей форме должны предполагать:

- взаимную ответственность перед народом за свою деятельность;

- гарантированность надлежащего исполнения обязанностей;

- обеспечение единства взаимодействия всей системы власти.

Две власти обязаны вести конструктивный диалог в решении сложных задач государственной власти и управления.

Главным во взаимоотношениях должны стать - единство и сотрудничество, взаимодополнение и взаимообогащение двух ветвей власти.

И всегда следует помнить, что эффективные взаимоотношения - это условие сильной демократической власти, когда оптимальное сочетание двух ветвей власти образуют единый государственный механизм.

В механизме взаимоотношений двух ветвей власти часто выявляются противоречия, возникают споры о полномочиях, компетентности, в которых каждая из ветвей власти стремится максимально реализовать себя, в том числе и через попытки принижения деятельности или перехвата некоторых второстепенных функций у других властей.

Совершенствование механизма, баланс в соотношении - это важнейшее направление повышения эффективности государственного управления.

Качество и ясность во взаимоотношениях порождает качество и четкость в работе. Непременным и существенным условием процесса взаимодействия является согласованность действий, консультаций, поиск компромисса. Это важно для достижения конкретного результата в интересах избирателей и сохранения или повышения в их глазах имиджа власти, которая способна этого результата достичь.

ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РФ

Исследование перспективных направлений реформирования органов государственной власти Российской Федерации показывает, что сейчас для обеспечения системы «сдержек и противовесов» особенно важно упорядочить отношения между законодательной и исполнительной властью.

Правильные взаимоотношения между исполнительными и законодательными органами, в том числе с точки зрения обеспечения эффективной системы «сдержек и противовесов», возможны только при разумном разграничении компетенции между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это, в частности, относится к разграничению полномочий данных ветвей власти по установлению системы исполнительных органов.

К построению системы органов исполнительной власти следует подходить как к созданию одной из подсистем всей системы органов государственной власти. Дело в том, что государственному управлению как особому виду социального управления в наибольшей степени присущи разветвленные сети информационных потоков, проходящих и от субъектов к объектам управления (по каналам прямой связи), и от объектов к субъектам управления (по каналам обратной связи). Не учет субъектом государственного управления хотя бы части информации, которая поступает или может поступить к нему, ее недооценка и недостаточный анализ приводят к выработке неоптимальных управленческих решений и неэффективности процесса управления. Как писал по этому поводу Н. Винер, должностные лица «должны принимать участие в двустороннем потоке связи, а не просто отдавать приказы, исходящие сверху. Иначе может оказаться, что высшие должностные лица основывают свою политику на совершенно неправильном представлении о фактах, которыми располагают их подчиненные» Винер Н. Кибернетика и общество / Винер Н. пер. с англ. Панфилов Е.Г.; авт. предисл. и прим. Поспелов И.Г. М.: Тайдекс Ко, 2002. С. 51..

В зависимости от природы системы управления существуют различные варианты прямой и обратной связи между ее элементами. Причем в больших системах, к которым относится и государство, отдельным автономным подсистемам управления присущи разные информационные каналы.

Например, системе законодательной власти, исходя из ее информационной природы, присущи достаточно простые каналы обратной связи. Депутаты получают в основном информацию по каналам «прямой обратной связи» и «непрямой обратной связи». Субъекты управления в системе исполнительной власти получают информацию о поведении объектов управления уже по таким более сложным, но, естественно, и информационно более насыщенным каналам обратной связи, как, например, каналы «обратной параллельной соединительной связи», «последовательной параллельной обратной связи» и др. Судебной власти и юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти свойственны каналы «обратной параллельной распределительной связи» Правовая кибернетика социалистических стран / Под ред. Н.С. Полевого. М.: Юрид. лит-ра, 1987. С. 57..

Эффективное управление большой системой достигается лишь при учете и анализе дифференцированной информации, проходящей по всем (или по крайней мере большинству) из таких каналов, и ее последующей интеграции. Этим и обусловливается с точки зрения кибернетики целесообразность осуществления государственного управления за счет использования нескольких независимых друг от друга подсистем как одного и того же, так и разных уровней иерархии с надлежащей координацией их функционирования.

Исходя из теории больших систем, устойчивость системы органов государственной власти невозможна без обеспечения устойчивости ее отдельных подсистем и, естественно, подсистемы органов исполнительной власти. В данном конкретном случае под устойчивостью системы органов государственной власти понимается ее стабильность, которая обусловливается наличием в ней эффективного механизма «сдержек и противовесов». А под устойчивостью подсистемы органов исполнительной власти - ее стабильность, которая также обусловливается наличием в ней своего внутреннего механизма «сдержек и противовесов».

Казалось бы, зачем, собственно, нужен подсистеме исполнительной власти подобный механизм «сдержек и противовесов»? Кого внутри этой подсистемы надо уравновешивать? Дело в том, что подсистема органов исполнительной власти сама является большой системой со своими всеми проблемами, определяющими необходимость демонополизации властных полномочий. Как совершенно верно отмечает К.С. Бельский, поскольку исполнительная власть для эффективного осуществления своих основных функций нуждается в наличии полномочий, позволяющих также заниматься правовым регулированием и юрисдикцией, она «более всего копирует государство в целом и осуществляет те же функции, но на своем уровне: «законодательствует» - занимается правотворчеством, применяет право, «судит» - осуществляет юрисдикцию» Бельский К.С. Феноменология административного права / К.С. Бельский. Смоленск: Изд-во Смоленского гуманитарного ун-та, 1995. С. 36..

Концентрация различных управленческих функций, осуществляемых подсистемой исполнительной власти, в одних и тех же исполнительных органах из-за отсутствия внутриподсистемного механизма "сдержек и противовесов" приводит к ряду нежелательных последствий, отрицательно сказывающихся на результативности деятельности органов исполнительной власти. Между тем с других позиций подобная концентрация для самих этих органов, как правило, выгодна, что в конечном итоге и обусловливает снижение эффективности их работы, если система данных органов установлена собственно исполнительной властью без учета мнения законодателей. В свою очередь это приводит к недейственности суммарного механизма «сдержек и противовесов» во всей системе государственной власти.

Безусловно, одно только участие законодательной власти в установлении системы исполнительной власти не является панацеей. Здесь необходимо также совершенствование порядка назначения и освобождения от должности высших должностных лиц системы исполнительной власти, контроля над деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов законодательной власти, механизма отмены и приостановления правовых актов системы исполнительной власти и многое другое.

В Конституции РФ заложены основы взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Выделим наиболее важные конституционные положения и нормы, касающиеся взаимоотношений Федерального Собрания и правительства РФ.

I. Чрезвычайно важным является право дачи согласия Государственной Думы на назначение Президентом РФ Председателя Правительства РФ.

Процедура рассмотрения вопроса о назначении на должность Председателя Правительства РФ начинается с представления палате Президентом РФ либо его полномочным представителем в Государственной Думе соответствующей кандидатуры. После этого кандидат на должность Председателя представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ. Перед обсуждением кандидатуры последний отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против неё.

Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя правительства РФ принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней либо открытым голосованием, если большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы такое решение будет принято.

В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры Президент РФ в течение недели со дня её отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Обсуждение и согласование новой кандидатуры на должность Председателя РФ происходит в Государственной Думе в течение недели со дня её представления Президентом РФ.

В случае двукратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя РФ Президент РФ в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру.

Обсуждение и согласование третьей кандидатуры происходит в сроки и в порядке, которые предусмотрены для обсуждения и согласования первых двух кандидатур.

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ и назначает новые выборы. Следует отметить, что Президент РФ не связан обязанностью представлять Государственной Думе кандидатуру разных кандидатов на должность Председателя Правительства РФ - это может быть и в первом и во втором, и в третьем случае одно и то же лицо.

Выбор кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция РФ позволяет Президенту РФ самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры.

Следует учитывать необходимость согласованных действий Президента РФ и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства РФ.

Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе Конституции РФ форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

II. Доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству РФ.

В целом российское законодательство предусматривает три варианта решения этой проблемы.

1. Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству РФ (ст.103 п.1).

2. Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству РФ (ст.117).

3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ (п.3 ст.117) Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек..

Выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ начинается с мотивированного предложения, которое может вносить группа численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы. Указанное предложение вносится в Совет Государственной думы в письменной форме.

Государственная Дума рассматривает вопрос о выражении недоверия Правительству РФ в недельный срок после его внесения.

Председатель Правительства РФ вправе выступить на заседании Государственной Думы с заявлением. В ходе обсуждения депутаты Государственной Думы задают вопросы Председателю Правительства РФ и другим членам Правительства РФ, высказываются за выражение недоверия Правительству РФ или против этого.

Председатель Правительства РФ получает слово последним.

Если в ходе обсуждения депутаты отзывают свои подписи, то вопрос о выражении недоверия Правительству РФ исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования.

Постановление о недоверии Правительства РФ принимается открытым или тайным голосованием.

Предложение о выражении недоверия Правительству РФ считается отклоненным, если оно не собрало большинства голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии с п.4 ст.117 Конституции РФ Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Такое представление Председателя Правительства РФ должно быть мотивировано, а текст представления подлежит немедленному распространению среди депутатов Государственной Думы. Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ во внеочередном порядке.

Если Государственная Дума принимает решение об отказе в доверии Правительству РФ, Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Важным в расширении компетенции Федерального Собрания в сфере взаимоотношений с Правительством РФ является Федеральный Конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», который углубил взаимодействие Федерального Собрания и правительства РФ, как в сфере законодательной власти, так и в области усиления контрольных функций российского парламента за деятельностью Правительства РФ.

Важно отметить, что право законодательной инициативы Правительство РФ осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу, при этом оно вправе вносить в Государственную Думу поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам.

Поправки и законопроекты должны рассматриваться на заседании Правительства РФ и по ним должно приниматься соответствующее постановление Правительства РФ.

Поступившие в Правительство из федеральных органов исполнительной власти проекты поправок к законопроекту прорабатываются и оформляются соответствующим подразделением и визируются в установленном порядке.

Поправки к законопроекту, подписанные Председателем Правительства направляются в Государственную Думу, тем самым Инструкция не предусматривает необходимость рассмотрения вопроса о поправках к законопроекту на заседании Правительства РФ.

Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождение от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.