Реформирование государственной службы в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«Российская академия народного хозяйства и государственной СЛУЖБЫ ПРИ Президенте Российской Федерации»

ТЮМЕНСКИЙ ФИЛИАЛ

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

на тему: «Реформирование государственной службы в России»

по дисциплине: Основы государственного и муниципального управления

Автор работы: Мухаметзянова Д.Г.

Тюмень, 2014 г.

Содержание

Введение

1. Теоретические основы понятий государственной службы

1.1 Государственная гражданская служба

1.2 Военная и правоохранительная службы

2. История реформирования государственной гражданской службы в России

2.1 Первый этап (1992-1997 годы)

2.2 Второй этап (1996-1998 годы)

2.3 Третий этап (конец 2000 года до середины 2001 года)

2.4 Четвёртый этап (2002-2007 годы)

2.5 Современный этап реформирования государственной службы

3. Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации

3.1 Содержание проблемы и обоснование необходимости её решения

3.2 О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации» (2009-2013 годы)

3.3 Сроки и этапы реализации Программы

Заключение

Список литературы

Введение

Первое десятилетие XX века изменило многие государства, в том числе, и Россию. Демократизация и формирование рыночных отношений стали основой развития новой системы. Одна из её особенностей - появление такого социального и правового института как «государственная служба».

Государственная служба может рассматриваться широко - как крупномасштабная многофункциональная система, полностью обеспечивающая функционирование публичного сектора и выполняющая две основные функции - организационную и социального обслуживания, и узко - как профессиональная деятельность по обеспечению выполнения полномочий государственных органов.

Главный вопрос современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Подготовка и повышение профессионального уровня кадров государственная службы стало одной из важных задач государства.

Реформирование государственной службы является серьезной и актуальной проблемой, так как «от государственной службы и ее аппарата в жизнедеятельности общества, в судьбе людей - граждан государства - зависит очень многое, практически вся линия истории…».

Актуальность работы определяется также тем, что в процессе реформирования государственной системы современной России важное значение приобретает формирование эффективно функционирующей государственной службы. В качестве стратегической задачи декларируется построение сильного, демократического, правового государства, что предполагает слаженную, эффективную работу всех составных частей государственной власти. Именно такое государство может стать гарантом стабильности и успешного развития в ситуации «глобального вызова, в которой оказалась страна».

Важную роль в оптимизации деятельности государственного аппарата, повышения его роли в реализации стоящих перед страной и обществом задач, играют государственные служащие, которые призваны выполнять функцию посредников во властных отношениях между государством и обществом, социальными слоями и группами населения, человеком и гражданином.

В России реформирование государственной службы рассматривается как составная часть. Под административной реформой понимаются, на первый взгляд, сходные и взаимосвязанные, но всё же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления. Административная реформа - не одномоментное событие, а поступательный процесс. Следующее отсюда требование - необходимо избегать общих абстрактных программ и ставить четкие измеряемые задачи.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих - эффективными исполнителями функций государства - в этом ее основное значение для административной реформы.

Целью данной работы является изучение основных этапов, концепции программ реформирования государственной службы в Российской Федерации.

Задачи контрольной работы:

1. Рассмотреть необходимость и основные этапы реформирования государственной службы в Российской Федерации.

2. Рассмотреть концепции и программы реформирования государственной службы в Российской Федерации.

3. Изучить программы реформирования государственной службы Российской Федерации.

государственный правоохранительный гражданский реформирование

1. Теоретические основы понятий государственной службы

Государственная служба Российской Федерации (далее государственная служба) - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

-Российской Федерации;

-федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

-субъектов Российской Федерации;

-органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);

-лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации);

-лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Таким образом, работа в государственных организациях уже не рассматривается как государственная служба. Это обычная наемная работа, не имеющая ничего общего с государственной службой. Статус лиц, которые ее выполняют, определяется трудовым законодательством. Специальное законодательство о государственной службе на них не распространяется.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года №58-ФЗ классифицирует государственную службу на следующие виды, составляющие ее единую систему:

1. государственная гражданская служба;

2. военная служба;

3. правоохранительная служба.

1.1 Государственная гражданская служба

Государственная гражданская служба РФ (далее - гражданская служба) - это вид государственной службы, который представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта РФ - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъекта РФ (далее также - гражданская служба субъектов РФ).

Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путём внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы субъекта РФ находится в единении в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а её организация - в ведении субъекта РФ.

Принципами гражданской службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1. Конституцией Российской Федерации;

2. Федеральный законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

3. настоящим Федеральным законом;

4. другими Федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующие особенности прохождения гражданской службы;

5. указами и распоряжениями Президента РФ (Например, Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12.08.2002 №885 в редакции Указов Президента РФ от 16.07.2009 №814);

6. постановлениями Правительства Российской Федерации;

7. нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (федеральными министерствами, службами, агентствами);

8. конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

9. нормативными правовыми актами государственных органов;

1.2 Военная и правоохранительная службы

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Военная (и правоохранительная служба) - это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Воинская обязанность граждан предусматривает:

-воинский учёт;

-обязательную подготовку к военной службе;

-призыв на военную службу;

-прохождение военной службы по призыву;

-пребывание в запасе;

-призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе.

Правовой основой воинской обязанности и военной службы являются Конституция РФ, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ в области обороны, воинской обязанности, военной службы и статуса военнослужащих, международные договоры РФ.

Прохождение военной службы осуществляется:

-гражданами - по призыву и в добровольном порядке (по контракту);

-иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооружённых Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.



2. История реформирования государственной гражданской службы в России

История российской государственности содержит богатый опыт становления и развития аппарата государственной власти. Деление «служилых» на «государеву службу» (которая проходила в основном в войсках) и «приказную работу», означавшую службу в государственных органах, произошло в середине XVII века.

В последующие годы законодательство России о гражданской службе постоянно трансформировалось. Однако изменения правовых предписаний о государственной службе носили в основном производный характер от социально-экономических и политических реалий в стране. В годы советской власти не существовало правового закрепления института государственной службы, а сама служба в государственных органах регламентировалась актами различной юридической силы и отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.

Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК в 1922 году были приняты «Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», в 1967 году Госкомтруда утвердил единую номенклатуру должностей служащих. Под номенклатурой понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, утверждались и отзывались партийными комитетами - от райкома (горкома) до ЦК партии.

Наиболее существенной функцией номенклатуры была функция политического управления страной, которая просуществовала вплоть до времени ликвидации советской власти. В 1990 году начался глобальный политический кризис, положивший начало ликвидации советской государственности и управления. Новые экономические и политические условия потребовали коренной перестройки государственного аппарата и его адаптации к новому этапу развития страны. Одной из актуальных задач стало создание корпуса профессиональных государственных служащих, которые могли бы работать в условиях политического плюрализма и рыночных отношений.

Следует отметить, что концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации было впервые констатировано отсутствие в Российской Федерации целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, что обусловлено следующими основными обстоятельствами:

1) действующее законодательство РФ о государственной службе внутренне противоречиво, поскольку правовые основы видов государственной федеральной службы урегулированы различными законодательными актами РФ, которые не соответствуют друг другу;

2) в субъектах РФ по вопросам государственной службы приняты различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству РФ;

3) в целом, законодательство РФ о государственной службе характеризуется неполным законодательным регулированием государственно-служебных отношений.

Такие весьма критические выводы, имеющие, тем не менее. объективный характер, потребовали принятия мер комплексного характера по изменению сложившейся ситуации, что нашло весьма оперативное выражение в законодательстве РФ.

В реформировании системы государственной службы Российской Федерации можно выделить несколько этапов.

2.1 Первый этап (1992-1997 годы)

В 1992 году была разработана концепция реформирования государственной службы, предусматривающая принятие рамочного закона о государственной службе, который послужил бы отправным этапом для дальнейшего нормативного правового регулирования в этой сфере. Однако закон не был принят.

Реальные шаги по становлению государственной службы в нашей стране были предприняты в 1993 и первой половине 1995 годов. При Президенте РФ 3 июня 1993 года был учреждён Совет по кадровой политике, в феврале 1994 года - Управление федеральной государственной службы, в июне - Российская академия государственной службы при Президенте РФ (на базе бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС).

Конституцией РФ 1993 года впервые были заложены основы законодательного регулирования института государственной службы как важнейшего элемента государственного управления. На протяжении последнего времени вся система российской государственной службы формируется на основе ее принципов.

В 1993 году Президент РФ издал Указ, утвердивший Положение о государственной службе только в государственных органах федерального уровня. Данное Положение стало первым комплексным нормативным правовым актом о государственной службе. В нем впервые было дано определение государственной службы. Этот документ должен был, по мнению разработчиков, способствовать формированию государственного аппарата из высококвалифицированных специалистов, стоящих вне экономических и политических влияний, и обеспечивать стабильность правового положения государственных служащих. В результате были заложены основы государственной службы в России.

Впоследствии становилось очевидным, что одними указами и подзаконными актами нельзя отрегулировать всю сферу государственной службы. Необходимость принятия закона стала очевидной.

Принятый 31 июля 1995 года Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее также - закон об основах государственной службы) стал этапом дальнейшего формирования нормативной правовой базы государственной службы в нашей стране. Этот закон уже имел более широкую сферу действия, охватывал службу в государственных органах федерального и регионального уровня. Федеральный закон установил правовые основы организации такой службы и основы правового положения российских государственных служащих. В указанном законе впервые были юридически закреплены определения понятий государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, определены принципы государственной службы. Законом был установлен правовой статус государственных служащих, ограничения, связанные с поступлением на государственную службу, правовые гарантии, ответственность государственных служащих, порядок прохождения гражданами государственной службы.

По своему функциональному назначению закон об основах государственной службы должен был стать основным и являться базовым законодательным актом, определяющим правовой статус государственных служащих, и распространяющимся на всех государственных служащих независимо от вида государственной службы.

Тем не менее, несмотря на бесспорно положительное значение указанного Федерального закона, комплексная, эффективная система обеспечения правового регулирования государственной службы в Российской Федерации окончательно не была сформирована. Военная и правоохранительная службы продолжали регулироваться отдельным законодательством, которое сформировалось значительно ранее, развиваясь автономно.

Анализ норм Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ показывает, что он содержал большое количество отсылочных норм к федеральным законам (42), к законам субъектов Российской Федерации (20) и к подзаконным актам (17).

Наряду с федеральными законами и указами Президента РФ существовал ряд Постановлений Правительства РФ, принятых во исполнение данных нормативных правовых актов.

В итоге российское законодательство о государственной службе в тот период характеризовалось хаотичностью и противоречивостью друг другу нормативных правовых актов о федеральной гражданской службе, о службе в отдельных государственных органах (органах прокуратуры, внутренних дел, таможенных органах).

Отсутствие единой системы нормативного правового регулирования на федеральном уровне привело к тому, что в субъектах РФ складывались свои собственные подходы к правовому регулированию государственной службы. Такое обстоятельство во многом объяснялось нормативной неопределенностью: рамочный закон об основах государственной службы оставлял государственную службу субъектов в их ведении, тогда как п. "к" статьи 72 Конституции РФ относит административное и трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её субъектов.

В результате сложилась ситуация, когда в регионах правовые основы государственной службы регулировались различными нормативными правовыми актами, не согласующимися с федеральным законодательством и между собой. Например, в законодательных актах Башкирии, Марийской республики, Татарстана термин «квалификационный разряд» был заменен термином «классный чин». В Иркутской области, где существовало своё, отличное от федерального, деление государственных должностей на группы, было предусмотрено параллельное существование и квалификационных разрядов, и классных чинов. Существенно отличались и региональные нормы денежного содержания госслужащих. И, как следствие, оплата труда и социальная защита государственных служащих в некоторых субъектах Федерации превышала уровень, определенный для федеральных служащих.

Очевидно, что на этом этапе не удалось создать стройную систему государственной службы в стране. Не были четко определены новые задачи и сферы ответственности государственных служащих. Нормативные правовые акты принимались разрозненно и не могли обеспечивать целостность и единство института государственной службы РФ, чем затрудняли реализацию уже принятых актов и вызывали необходимость дополнительного разъяснения по их применению.

Сложившееся состояние государственной службы не могло не сказываться на эффективности работы органов государственной власти.

2.2 Второй этап (1996-1998 годы)

В сентябре 1996 года главе государства была представлена аналитическая записка «О проблеме слабой управляемости государственными процессами», где в качестве главной проблемы выделялась необходимость подготовки концепции нового правового порядка в государственном управлении. В этот период было подготовлено 12 вариантов концепции административной реформы. Впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы и определены основные направления реформы - повысить профессионализм государственной службы и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества. 13 марта 1998 года в Администрации Президента России состоялось обсуждение проекта концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 года к ее практической реализации преступать нецелесообразно.

2.3 Третий этап (конец 2000 года до середины 2001 года)

В этот период формировался концептуально новый подход в сфере модернизации института государственной службы страны в целом. Он ознаменовался утверждением Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (далее - Концепция) и Планом первоочередных мероприятий по ее реализации. В рамках этой Концепции была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен приоритетный вариант её реформирования.

Концепция предусматривала кардинальное обновление федерального законодательства в сфере государственной гражданской службы. Принципиальным положением этого документа явилось формирование единой системы государственной службы в нашей стране.

Главными целями реформирования государственной службы Концепция определила:

1. Повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.

2. Создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей России.

В результате реформирования государственная служба должна представлять собой целостный, базирующийся на единых принципах институт и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации. Должны были быть созданы действенные механизмы предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе. Предполагалось повысить мотивацию госслужащих, конкурентоспособность государственной службы как рода профессиональной деятельности. В Концепции в целом были определены основные задачи и этапы реформирования государственной службы. Особое внимание было обращено на необходимость реформирования системы государственной службы в условиях гласности и при участии институтов гражданского общества. Был издан Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».

2.4 Четвертый этап (2002-2007 годы)

В 2002 году была принята федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003-2005 годы (далее - федеральная программа). Позже срок действия программы был продлен до 2007 года.

Данной программой было намечено повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственное управление. К числу основных задач реформы были отнесены создание единой, стабильной и унифицированной законодательной базы государственной службы, обеспечение взаимосвязи между различными видами государственной службы, разграничение законодательной компетенции Федерации и ее субъектов^.

Субъектам РФ было рекомендовано за счет собственных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных федеральной программой, а также разработать и утвердить собственные региональные программы реформирования государственной службы субъектов.

В результате реализации Концепции и федеральной программы должно было быть обеспечено, в том числе, «создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих». В качестве инструментов решения этих задач значились:

-внедрение контракта (на основе должностных регламентов, включающих показатели эффективности оказания государственными гражданскими служащими услуг) вместо трудового договора;

-обеспечение конкурсности при замещении должностей государственной гражданской службы;

-внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе;

-законодательное регулирование профессиональной этики государственных гражданских служащих.

Принятые на федеральном уровне Концепция и федеральная программа явились базовыми документами, определяющими подходы к реформированию государственной службы.

Среди первых результатов, которые удалось реализовать в ходе реформирования государственной службы, следует отметить подготовку нормативной правовой базы, закрепляющей механизмы обеспечения единства системы функционирования трех видов государственной службы - гражданской, военной и правоохранительной. Обеспечена взаимосвязь между государственной гражданской и муниципальной службами.

27 мая 2003 года был принят Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», которым впервые юридически закреплена видовая классификация государственной службы и ее деление на самостоятельно обособленные виды (государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба). По своей сути данный закон явился базовым, который установил общие принципы и закрепил основы правового регулирования государственной службы в России.

В развитие указанного закона 27 июля 2004 года был принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее также - закон о гражданской службе), который регламентирует вопросы государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы. Данный закон по своему предмету регулирования охватывает обширную сферу общественных отношений, определяет правила конкретного вида государственной службы: устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ.

2.5 Современный этап реформирования государственной службы

В результате осуществления мероприятий федеральной программы были выявлены сложные и комплексные проблемы в сфере государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития этого института.

Ряд задач реформирования государственной службы остался нерешенным. Не были реализованы положения Концепции и законодательства РФ о формировании системы управления государственной службой. Сегодня эта система начинает только складываться. Здесь ценным представляется опыт создания при аппарате полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, при главах субъектов РФ специальных советов по государственному и муниципальному управлению, советов и комиссий по вопросам местного самоуправления при Правительстве России, при Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

В законодательной сфере в настоящее время необходимо принятие федеральных законов о правоохранительной службе, о военной службе, о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и их семей.

Одной из принципиальных проблем является разграничение компетенции Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования в сфере государственной службы.

Разработка и принятие нормативных правовых актов в сфере государственной службы, как на федеральном, так и на региональном уровнях, должны обеспечивать единство системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с конституционными принципами разграничения компетенции.

В ходе реформы в субъектах Федерации был реализован большой комплекс мер по реализации федеральной программы реформирования государственной службы РФ в период 2003 - 2007 годов: проводились анализ и оценка реального состояния государственной службы в регионах, утверждались нормативные правовые акты, собственные программы реформирования. Практически во всех субъектах Федерации велась работа по формированию методики реформирования гражданской службы, осуществлялся поиск рациональных методов и способов управления гражданской службой и внедрения их на практике. Однако проводимый анализ соответствующих нормативных правовых актов специалистами показывает, что в большинстве случаев наблюдается практика копирования положений закона о гражданской службе без каких-либо попыток раскрытия данных положений с учетом специфики местных условий и потребностей.

В активизации реформирования государственной службы важно учитывать состояние ее кадрового состава, его количественные и качественные параметры, основные тенденции развития, использовать невостребованные способности государственных служащих.

В законе о гражданской службе в числе приоритетных направлений формирования ее кадрового состава наряду с профессиональной подготовкой гражданских служащих закреплены их переподготовка, повышение квалификации и стажировка. Закон определяет компоненты дополнительного профессионального образования, их назначение, цели и процедуры реализации. Однако при имеющейся системе государственных образовательных учреждений, недостаточности государственного финансирования (в том числе и в реализации государственного заказа, особенно в субъектах Федерации) пока нет реальной возможности обеспечить повышение профессиональной квалификации гражданских служащих не реже одного раза в три года, как это требуется по закону.

Все эти проблемы, как предполагается, должна решать новая федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Реализация программы включает два этапа. На первом - в 2009-2010 годах планируется усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы, в частности разработать и внедрить механизмы противодействия коррупции (отчасти эта работа уже выполнена), завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих. На втором этапе (2011 - 2013 годы) предстоит осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой.

Однако, несмотря на обширный комплекс мер, предусмотренных программой, уже сегодня некоторые специалисты сомневаются в их продуктивной реализации.

Одним из главных недостатков этого документа эксперты называют его одностороннюю юридическую направленность в решении проблем государственной службы, в основном правовыми методами без реального практического сопровождения. Многие аспекты кадровой политики, проводимой Президентом РФ, в программе не затронуты. Так, например, вопросы реформирования и развития муниципальной службы, ее взаимосвязи с гражданской службой остаются в тени. В программу не включено такое важное направление политики главы государства, как формирование и использования резерва управленческих кадров.

Представляется целесообразным, пока не упущено время, учесть мнение ученых и практиков и по возможности внести определенные коррективы в программу с тем, чтобы эффект от реализации мероприятий был максимален, а ее выполнение не пришлось откладывать на более поздние сроки.

3. Реформирование и развитие системы государственной службы РФ

3.1 Содержание проблемы и обоснование необходимости её решения

Являясь комплексным организационно-правовым и социальным институтом, государственная служба обеспечивает выполнение государственными служащими конституционных функций государства, деятельность органов государственной власти, иных государственных органов, отдельных государственных учреждений, а также полномочий лиц, замещающие государственные должности Российской Федерации.

Государственная служба России - важнейший инструмент преобразований во власти, экономике, социальной сфере, в области национальной безопасности. Однако нынешний государственный аппарат не приспособлен для решения многих стратегических задач. Внутренние противоречия накопились в самой госслужбе как роде профессиональной деятельности.

Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году. В соответствии с Концепцией созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы функционирования.

В процессе формирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 году Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В 2007 году принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».

В целях реализации федеральных законов о государственной службе были изданы нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Гражданским обществом к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования. Однако оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям.

В работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров.

Современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих.

Качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.

Указанные проблемы в значительной степени связаны с отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе. Проведение экспериментов, разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий на государственной службе не имеют системного характера. Недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих.

В должной мере не обеспечивается взаимосвязь реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления.

Недостаточная открытость государственной службы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», продленной на период 2006 - 2007 годов Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. N 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» на 2006 - 2007 годы», выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.

Успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.

3.2 О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации» (2009-2013 годы)

Учитывая вышеописанные обстоятельства, возникла необходимость в разработке федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Утвержденной указом президента РФ от 10 марта 2009 года N 261 О федеральной программе «Реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации» (2009-2013 годы).

Создана в целях совершенствования системы государственной службы Российской Федерации, повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Цель программы:

-создание целостной системы государственной службы Российской Федерации (далее - государственная служба) посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Задачи программы:

- обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы

-формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы, совершенствование правовой основы государственной гражданской службы Российской Федерации

-создание системы управления государственной службой

-формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих

-разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции

-развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе

-создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества

-упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах

-выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих

-совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»

-регламентация функции по оказанию консультативной помощи федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, образованным в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих

-методологическое обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов

-разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы

-разработка процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих

-регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих

-совершенствование работы, направленной на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней на государственной службе

-внедрение в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении

-совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям

-внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности

-разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне

-сокращение излишней численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов и создание адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы государственных служащих

-формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих

-развитие системы дополнительного профессионального образования государственных служащих

-совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе

-внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих

Ожидаемые результаты реализации Программы

В результате реализации Программы должны быть обеспечены:

а) формирование и развитие видов государственной службы;

б) разработка и внедрение правовых и организационных механизмов взаимосвязи видов государственной службы;

в) создание необходимых условий для профессионального развития государственных служащих;

г) разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение;

д) обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю;

е) разработка и реализация антикоррупционных программ в системе государственной службы;

ж) внедрение методики разработки должностных регламентов государственных служащих и их пересмотра при изменении административных регламентов государственных органов;

з) разработка организационной модели и правовых основ системы управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации;

е) создание методологической базы деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

к) создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов;

л) совершенствование порядка замещения вакантных должностей государственной службы на основе конкурса, обеспечивающего равный доступ граждан к государственной службе;

м) внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации государственных служащих;

н) актуализация содержания программ подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих и внедрение современных образовательных технологий в процесс их обучения;

о) разработка и внедрение в государственных органах программ и индивидуальных планов профессионального развития государственных служащих;

п) разработка и внедрение в государственных органах современных механизмов стимулирования труда развития государственных служащих;

р) реализация установленных законодательством Российской Федерации дополнительных государственных гарантий жилищных прав государственных служащих;

с) разработка правовых основ защиты государственного служащего (и членов его семьи) от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных (служебных) обязанностей.

3.3 Сроки и этапы реализации Программы

На весь период реализации Программы определены объемы и источники финансирования из средств федерального бюджета предусматривается 691 млн. рублей, в том числе на финансирование I этапа реализации Программы (2009-2010 годы) - 258,6 млн. рублей, на финансирование II этапа реализации Программы (2011-2013 годы) - 432,4 млн. рублей.

Программа носит среднесрочный характер и реализуется в два этапа. На первом этапе (2009-2010 годы) предстоит с учетом правоприменительной практики усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы; организовать методическую помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в развитии государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы; создать правовые и организационные основы единой системы управления государственной службой; разработать и внедрить механизмы противодействия коррупции; завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

На втором этапе (2011-2013 годы) предстоит осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», продленной на период 2006-2007 годов, выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.

Реализация Программы позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать её организацию и функционирование на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.

Заключение

Все ступени реформ, начиная с 1992 г., явились подготовительными шагами, на которых разрабатывалась и оттачивалась теоретическая основа, готовились аргументированные и обоснованные руководства к действиям, формировалось общественное мнение. Ключевые элементы функционирования государственной службы, которые и определяют качество эффективность и результат исполнения служащими отдельных государственных функций от имени и по поручению государства, так и остались нетронутыми.