Институты гражданского общества и их роль в обеспечении конституционно-правовых отношений в Республике Казахстан

Среди многообразия юридических источников, определяющих структуру и функциональную характеристику политической системы страны, наиболее важным по значимости после Конституции страны являются конституционные законы. Они не вносят изменений и дополнений в Основной закон, а конкретизируют ее отдельные положения.

Конституционные законы обладают большей юридической силой, нежели другие виды законов, что также выражается в особой процедуре их принятия.

Перечень конституционных законов исчерпывающе определен Конституцией Республики Казахстан. К ним, в частности относятся, Конституционные законы: «О Президенте Республики Казахстан» от 26.12.1995 г., «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16.10.1995 г., «О Правительстве Республики Казахстан» от 18.12.1995 г., «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25.12.2000 г., «О государственных символах Республики Казахстан» от 24.01.1996 г., «О выборах в Республики Казахстан» от 28.09.1995 г., «О республиканском референдуме» от 02.11.1995 г.

Указанные акты регулируют наиболее важные и политически значимые общественные отношения, и по своей сути служат институциональной базой формирования и функционирования отдельных элементов политической системы страны. Особый порядок принятия конституционных законов в отличие от текущих законов подчеркивает стабильность и незыблемость политических институтов Республики Казахстан.

Конституционный закон «О Президенте Республики Казахстан» от 26.12.1995 г. закрепляет правовое положение Президента Республики Казахстан. В Конституционном Законе находит полное отражение его правовой статус, внешнеполитические полномочия и права в отношении отдельных государственных органов, юридическая природа президентских актов, вопросы его досрочного освобождения и отрешения от должности.

В соответствии со ст.1 указанного закона Президент Республики является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и международных отношениях [22].

Конституционный закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16.10.1995 г. определяет организацию и деятельность Парламента Республики Казахстан. Конституционный закон раскрывает состав и структуру Парламента, компетенцию и организационные формы ее осуществления. Подробное освещение в законе находит законодательный процесс, процессуальные вопросы взаимодействия с Президентом РК и непосредственно правовой статус самих депутатов.

Согласно ст.1 данного закона Парламент является высшим представительным органом Республики Казахстан, осуществляющим законодательные функции [23].

Конституционный закон «О Правительстве Республики Казахстан» от 18.12.1995 г устанавливает компетенцию, порядок организации и деятельности Правительства Республики Казахстан. В законе наиболее подробно регламентируются вопросы структуры, компетенции, актов, подотчетности и ответственности Правительства. Особое внимание уделяется его отношениям с другими высшими органами государственными власти, а также роли в системе исполнительных органов. В ст.1 данного закона указывается, что Правительство осуществляет исполнительную власть, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью[24].

Конституционный закон «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25.12.2000 г. закрепляет правовое положение судебной власти в механизме государственной власти. Нормы данного закона распространяют свое действие на вопросы организации судебной системы, статуса судей, их организационному, материальному и социальному обеспечению [25].

В соответствии со ст.1 данного закона судебная власть в республике Казахстан принадлежит только судам в лице постоянных судей, а также присяжных заседателей, привлекаемых к уголовному судопроизводству.

Конституционный закон «О Конституционном Совете Республики Казахстан» от 29.12.95 г. определяет правовое положение высшего органа конституционного контроля, устанавливает его основные правомочия, направленные на обеспечение верховенства Конституции Республики Казахстан [26].

Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» от 28.09.1995 г. регулирует отношения, возникающие при подготовке и проведении выборов Президента, депутатов Сената и Мажилиса Парламента, маслихатов и членов органов местного самоуправления, а также устанавливает гарантии, обеспечивающие свободу волеизъявления граждан Республики. Законом освещаются вопросы структуры и компетенции избирательных органов, создания избирательных округов и участков, предвыборной агитации, финансирования, а также порядка голосования и подведения итогов выборов [27].

Конституционный закон «О республиканском референдуме» от 02.11.1995 г. определяет порядок организации республиканского референдума. Закон регламентирует процедуру назначения, подготовки и проведения республиканского референдума, устанавливает вопросы, которые не могут быть предметом республиканского референдума [28]. Согласно ст.1 данного закона республиканский референдум представляет собой всенародное голосование по проектам Конституции, конституционных законов, законов и решений по наиболее важным вопросам государственной жизни Республики Казахстан.

Важное место в системе правовых актов Казахстана занимают текущие законы, которые также регулируют многие аспекты политической жизни страны. Они отличаются высоким уровнем нормативных обобщений и призваны комплексно регламентировать важнейшие институты политической системы общества, такие как, например, общественные объединения и политические партии.

Закон Республики Казахстан «Об общественных объединениях» от 31.05. 1996 г. определяет порядок создания и регистрации общественных объединений; их виды и место в политической системе общества; принципы финансирования и финансовой отчетности, а также порядок прекращения деятельности [29]. В соответствии со ст.2 Закона общественными объединениями признаются политические партии, профессиональные союзы и другие объединения граждан, созданные на добровольной основе для достижения ими общих целей, не противоречащих законодательству.

Закон Республики Казахстан «О политических партиях» от 15.07. 2002 г. дает подробную регламентацию организацию и функционировании политических партий, их взаимодействия с государственными институтами. Закон устанавливает количественный критерий создания политических партий, необходимый информационный минимум уставов партий, а также подробно регламентирует сроки и основания приостановления их деятельности.

Согласно ст.1 данного закона политическая партия представляет собой добровольное объединение граждан Республики Казахстан, выражающее политическую волю граждан, различных социальных групп, в целях представления их интересов в представительных и исполнительных органах государственной власти, местного самоуправления и участия в их формировании[30].

Особое место в системе нормативных актов занимают акты Президента, именуемые указами. Они относятся к подзаконным актам и в принципе носят исполнительский характер, за исключением указов, имеющих силу закона. Последние принимаются в случае, если Парламент не рассмотрит в течение месяца проекты законов, которые Президент объявляет приоритетными и срочными. Они действуют до принятия Парламентом нового закона в установленном конституционном порядке.

Заметим, что практически все концептуальные нормативно-правовые акты, касающиеся основ конституционного строя и напрямую затрагивающие базовые институты политической системы, вначале были приняты в виде указов Президента и в последующем переименованы конституционными законами.

Среди обычных Указов Президента, имеющих большое значение в плане определения перспектив совершенствования политической системы, можно выделить Указ Президента от 15 августа 2003 года «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года» [31].

Политическое значение указов в нашей стране очень высоко, поскольку они отличаются оперативностью принятия и, что наиболее важно, эффективно реализуют демократические идеи и принципы, отраженные в Конституции.

Постановления Правительства и приказы министерств не могут противоречить законам, но имеют приоритетное значение по отношению к подзаконным актам местных органов государственного управления. По своей юридической природе они обладают достаточной силой для воздействия на определенные виды отношений, возникающие между различными институтами политической системы общества. Тем не менее, их действие должно ограничиваться кругом отношений в пределах жизнедеятельности государственных органов.

Вышеназванные и другие нормативно-правовые акты, несмотря на различную юридическую природу, формулируют основополагающие принципы функционирования государства и его положение в политической системе общества. Однако, характеристика политической системы определяется не сколько нормативным закреплением ее демократических принципов, но также и реальным воплощением их в жизнь. Не будем отрицать влияние на политические процессы, происходящие в стране, также неправовых средств и методов, несовместимых с закрепленными конституционными принципами. Снижение такого воздействия определит прозрачность, саморегулятивность и адаптированность политической системы к демократическим идеалам.

2. Правовая характеристика институтов гражданского общества Республики Казахстан

2.1 Роль механизма государственной власти в Республики Казахстан

В жизнедеятельности общества, ее отдельных социальных слоев общеизвестна роль государства как основного и движущего фактора политического развития. Государство, представляя наиболее эффективный инструмент общественного самоуправления, выступает ядром политической системы и во многом определяет развитие ее отдельных институтов. Цели, задачи и функции государства реализуются через систему государственных органов, именуемую механизмом государственной власти.

Механизм государственной власти, охватывающий все государственные органы, непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение, его «плоть и кровь». Вне и без государственного механизма нет и быть не может государства.

Понятие «механизм государственной власти» тесно связано с категорией «государственный аппарат». Последний принято употреблять в двух смыслах - широком и более узком. В широком смысле понятие государственного аппарата как совокупности всех государственных органов совпадает с механизмом государственной власти, идентично ему. В более узком смысле под государственным аппаратом понимают аппарат государственного управления. Именно в этом значении как совокупности исполнительно-распорядительных, управленческих органов используется термин «государственный аппарат» в науке административного права.

В конституционном праве понятие государственного аппарата употребляется в своем широком значении, т.е. как адекватное категории механизма государственной власти.

Понятие механизма государственной власти (механизма государства) раскрывается через характерные черты или признаки, позволяющие отграничить его как от негосударственных структур в политической системе общества, так и отдельно взятых государственных органов.

Во-первых, механизм государственной власти - это система государственных органов, основанная на единстве принципов его организации и деятельности, закрепленных в Конституции Республики Казахстан.

Во-вторых, механизм государственной власти характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их соотношением и взаимосвязями.

В-третьих, между государственным механизмом и функциями государства существует тесная обратная связь. Функции современного Казахстана осуществляются, получают свое реальное воплощение, обретают жизнь при помощи государственного механизма власти, посредством деятельности всей системы объединяемых им и взаимосвязанных между собой государственных органов.

Вместе с тем от функций государства зависит структура государственного механизма власти, они непосредственно влияют на возникновение, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государства.

В-четвертых, механизм государственной власти для обеспечения возложенных на него задач управления делами общества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнения связанных с этим государственных функций располагает необходимыми материальными средствами, на которые опираются в своей деятельности отдельные государственные органы и без которых не может обходиться не одно государство.

Функционирование механизма государственной власти, его положение в современной политической системе, основывается на конституционных принципах, выражающих ее сущность и содержание. К таковым относятся принципы народовластия, народного суверенитета, единства системы государственных органов; идеологического и политического многообразия; самостоятельности государственных органов и общественных организаций, их невмешательства в дела друг друга; демократизма механизма государственной власти.

Принцип народовластия отражен, прежде всего, в положении Конституции: единственным источником государственной власти является народ. Народ Казахстана представляет все население как совокупность всех наций и народов, проживающих в Казахстане. Власть народа реализуется как непосредственно (выборы, референдум), так и через государственные органы и местное самоуправление. Исключительно народ может определять и изменять конституционный строй, который не подлежит узурпации государством, его органами и должностными лицами. Присвоение полномочий государственной власти, создание новых и параллельных структур признаются антиконституционными и влекут ответственность по закону. Власть государства производна от народного суверенитета.

Принцип народного суверенитета формулируется в том, что народ является источником всей власти в государстве, проявлением сущности последнего, степени становления правового государства и гражданского общества. Суверенитет, таким образом, является социально-ценностной категорией, обуславливающий уровень функционирования общества, жизнедеятельности народа[32, с.29].

Принцип единства системы государственных органов состоит в том, что абсолютная воля народа, закрепленная в Конституции, обуславливает и единство государства, и единство государственных органов. Государственные органы образуют единую систему, базирующуюся на целостности Республики Казахстан, на единстве ее государственной власти. Единство системы государственных органов проявляется в четком определении пределов ведения и полномочий центральных и местных органов власти и управления, в их взаимосвязи, взаимодействии, в процессе которых решаются задачи общегосударственного и местного значения. Между всеми органами власти есть организационно-правовая связь: избрание и назначение должностных лиц, руководство, ответственность, осуществление контроля. Единство системы государственных органов проявляется и в образовании системы органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Каждый из этих органов образует подсистему единой системы государственных органов.

Принцип идеологического и политического многообразия отвергает монополизм в политической и идеологической сферах политической системы как препятствие на пути общественного развития. Политическое многообразие как конституционный принцип, предполагает государственную гарантию функционирования политических партий и общественных объединений, действующих в Конституции, их равенство перед законом независимо от идеологической направленности.

Принцип самостоятельности государственных органов и общественных организаций, их невмешательство в дела друг друга рожден негативной практикой государственного строительства в СССР, когда партия активно вмешивалась в дела государственных органов, практически их подменяла.

В Конституции Республики Казахстан четко определена организация государственной власти, система органов, статус каждого звена государственного механизма, взаимоотношения государственных и общественных организаций.

Демократизм механизма государственной власти Республики Казахстан проявляется в их служении интересам общества, государства, человека, в придании приоритетного значения общечеловеческим ценностям. Он выражается в порядке формирования и принципах деятельности государственных органов. Представительные органы и органы местного самоуправления избираются посредством выборов, осуществляемых на основе равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Иной порядок формирования государственных органов ведет к резкому падению их демократической сущности, к внесению в их организацию нестабильности, анархии, неэффективного функционирования. Демократизм механизма государственной власти выражается в отчетности депутатов перед избирателями, должностных лиц перед народом, в применении государственно-правовой ответственности, которая может проявляться в упразднении государственного органа и увольнении должностного лица.

Принцип разделения властей. В советское время государственная власть создавалась на основе принципа соединения законодательной и исполнительной власти. И в стране, в которой в течение семидесяти лет господствовал этот принцип, стал утверждаться диаметрально противоположный принцип - принцип разделения властей, который является одним из важнейших условий для формирования демократической политической системы.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан 1995 г. законодательная власть осуществляется двухпалатным Парламентом, исполнительная - Правительством, судебная - Верховным Судом. При этом Президент, являясь главой государства, обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Конституция 1995 г., закрепляя принцип разделения властей, регулирует деятельность независимых, с функциональными особенностями, законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. При этом, каждая из ветвей обладает самостоятельностью и равными возможностями в осуществлении государственной власти. Этому способствует закрепленный в Конституции 1995 г. механизм "сдержек и противовесов", который является неразрывной частью принципа разделения властей, гарантирующего осуществление компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Закрепляется идея, в соответствии, с которой предпочтение не отдается какой-либо из ветвей власти, а, наоборот, предполагается их постоянное взаимодействие и гармоничное развитие.

В силу конституционных положений Президент, являясь главой государства, олицетворяет и обеспечивает государственную целостность и единство, эффективность функционирования законодательной, исполнительной и судебной власти.

В Республике впервые создан двухпалатный Парламент, олицетворяющий законодательную власть. Он является постоянно действующим, работающим на профессиональной основе, органом государства.

В Конституции 1995 г. обновлен статус Правительства. Теперь это орган, олицетворяющий исполнительную власть, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. В связи с изменением статуса Президента расширены полномочия Премьер-министра, который формирует Правительство, ему доверено самому набирать команду единомышленников.

Путем объединения общих и арбитражных судов установлена единая система судов, основанная на общих принципах деятельности, созданы условия для утверждения единых подходов к формированию юридической практики, правовой политики в Республике.

Конституционный механизм государственной власти можно считать демократическим, когда государство в своей деятельности осуществляет принцип разделения власти. Четкое разделение государственных органов в соответствии с назначением и функциями на органы законодательной, исполнительной и судебной властей подчиняет государственную власть в целом, как интересам гражданского общества, так и потребностям отдельной личности в обществе. Поэтому, разделение властей справедливо оценивают как показатель развитости права и государства, организованное выражение правового характера государства, необходимую предпосылку, для режима безусловного господства права и правовой защищенности.

В настоящее время деятельность органов соответствующих ветвей власти регулируются в первую очередь Конституцией Республики Казахстан 1995 г. а также, конституционными законами Республики Казахстан "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" от 16 октября 1995 г., "О Правительстве Республики Казахстан" от 18 декабря 1995г. "О судебной системе и статусе судей в Республике Казахстан" от 25 декабря 2000 г., "О Президенте Республики Казахстан" от 26 декабря 1995 г. Данные нормативные акты подробно регулируют компетенцию, порядок деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, позволяют им наиболее эффективно выполнять вмененные им функции, а также определяют пределы компромиссных отношений во имя достижения взаимопомощи и согласия всех ветвей власти. В этом плане нормы Конституции имеют как общерегулятивный, так и конкретно-регулирующий характер [32, с.26]. Поэтому, определяя через нормы - принципы и нормы - цели направления и перспективы государственного и общественного развития Казахстана, сама Конституция служит правовой базой и регулирует политическую систему Казахстана.

Таким образом, принцип разделения властей, лежащий в основе функционирования механизма государственной власти, оказывает существенное влияние на характеристику конституционного строя. Реализация принципа разделения властей представляет собой определенный этап в движении к формированию демократической политической системы.

Опираясь на конституционно выделяемые, на основе разделения властей структурные подразделения государственного механизма и учитывая выполняемые составляющими их органами функции, т.е исходя из структурно-функционального анализа, можно классифицировать следующие виды (группы, подсистемы) органов, образующих конституционный механизм современного Казахстана: Президент, Парламент, Правительство, судебные органы, Конституционны Совет.

Президент Республики Казахстан. Конституция Республики Казахстан 1995 года на первое место в системе органов государственной власти поставила Президента. Это означает, что уже в самой структуре Конституции находит отражение, закрепленное в ст. 2 Конституции положение о том, что в Республике Казахстан учреждается президентская форма правления.

Как указывает Н.А.Назарбаев, президентская система правления «продиктована объективными факторами, а не какими-то интересами и амбициями сегодняшнего главы государства. И это необходимо для нашей страны на достаточно длительную перспективу» [33, с.11].

Правовой основой статуса Президента является ст. 40 Конституции, которая определяет его место в системе органов государственной власти. В лице Президента, как главы государства, персонифицируется представительство государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Одновременно Президент признается высшим должностным лицом государства. Такая характеристика Президента, по мысли законодателя, должна означать, что он не относится не к одной из ветвей власти и занимает особое место в системе органов государственной власти Казахстана.

Среди ученых-политологов существует мнение, что особенностью Казахстана является то, что политическая стабильность гарантируется в большей степени личностью Президента Н.А.Назарбаева [34, с.91]. Полагаем, что роль Президента обусловлена, прежде всего, его конституционно-правовым статусом и общими тенденциями демократизации общества. Исходя из признания особого положения Президента, Основной закон утверждает, что Президент Казахстана обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. Дает ли это основание полагать, что Президент стоит над всеми ветвями государственной власти? Анализ правового статуса Президента не дает оснований для такого мнения, исходя закрепленного конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви (п.4 ст.3). Каждая ветвь наделена полномочиями, необходимыми и достаточными для выполнения своих функций. Автономность каждой ветви власти по отношению к Президенту подтверждается изучением многих положений Конституции.

Конституционно-правовой статус Президента включает в себя характеристику института Президента как государственного органа и как должностного лица, избрание и прекращение полномочий которого, механизм реализаций прав и обязанностей, ответственность, деятельность его аппарата, организационное и материально-техническое обеспечение, политико-правовые функции и другие.

Президент Республики Казахстан наделен конкретными полномочиями, позволяющими ему выполнять ту роль, которая отводится ему Конституцией. Особенности правового статуса Президента Казахстана вызваны не просто стремлением укрепить президентскую власть. Во всяком случае, это не самоцель. В то же время в научной мысли, при обсуждении Конституции 1995 г., да и после ее принятия, на этот счет высказывались различные токи зрения. Так, О.Сулейменов, полагал, что «Сосредоточение власти в одних руках для Америки не опасно, в Казахстане традиция пока иная. И потому американская модель президентской республики, примененная в условиях Казахстана, дает вовсе не американский результат, а вполне советский. Иначе говоря, - диктатуру исполнительной власти, при которой не законы правят, а личности» [35]. Вместе с тем, цель законодателя была иной - необходимость преодоления слабости и аморфности исполнительной власти, что порождала политическую нестабильность и различного рода социально-экономические потрясения. Укрепление же президентской власти преследовало, прежде всего, стабилизацию функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной властей, повышение их ответственности перед народом.

Важной особенностью функционирования института президентства в Республики Казахстан является порядок его формирования, который служит гарантией, препятствующей превращению казахстанской модели президентской формы в правление авторитарного типа. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан 1995 г., а также Конституционным законом от 25.09.1995 г. «О выборах в Республике Казахстан», Президент Республики Казахстан избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Таким образом, избранный непосредственно всем народом Президент принимает на себя всю полноту ответственности за состояние дел в государстве и, в то же время, полученный мандат народного доверия предполагает особый политико-правовой статус и властные полномочия. Данное обстоятельство в свою очередь и подчеркивает одну из особенностей президентской республики.

Раскрывая особенности формы правления, нельзя не остановиться на полномочиях Президента, ибо в своей совокупности они как раз таки и дают общую картину о данном институте. Перечень таких полномочий закреплен в ст.44 Конституции 1995 г. и во II главе Конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан»: внешнеполитические полномочия, полномочия в области обеспечения обороноспособности и безопасности, полномочия Президента в отношении Парламента, Правительства, Конституционного Совета, судов и судей, органов прокуратуры, Центральной избирательной комиссии, Национального банка, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, республиканского референдума, акимов, иные полномочиями Президента Республики Казахстан. Данная классификация, на наш взгляд, довольно четко и подробно отражает деятельность Президента и его взаимодействие со всеми ключевыми органами государства, а также его роль в организации и проведении демократических институтов.

Правовой статус Президента способствует разрешению различных взаимных претензий, коллизий и кризисов, возникающих между Парламентом и Правительством. Это видно из положений Конституции. Так, в случае выражения Парламентом вотума недоверия Правительству, оно заявляет Президенту об отставке, вопрос о принятии или отклонении которой он решает в десятидневный срок. При отклонении отставки Правительства, заявленной в связи с выражением последнему вотума недоверия Парламентом, Президент вправе распустить Парламент. Конституционный статус Президента характеризуется и порядком решения вопросов его ответственности. Институт ответственности состоит из оснований, порядка и последствий привлечения к ней главы государства. Во всех странах предусмотрены сложные парламентские процедуры его отрешения от должности. Так, в Соединенных Штатах Америки импичмент Президента может быть проведен за государственную измену, взяточничество или другие преступления и мисдиминоры (правонарушения, наказуемые сроком менее одного года). В России Президент досрочно прекращает полномочия в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия или отрешения от должности. Предложения отрешения Президента от должности вносит Государственная дума в случае государственной измены или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденных заключением Верховного Суда о наличии в действиях президента признаков преступления и заключением Конституционного суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Конституцией Республики Казахстан предусмотрены два основания прекращения полномочий: досрочное освобождение от должности может наступить при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни, а отрешение от должности - за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей и только в случае государственной измены (ст.47).

Государственная измена в Конституционном законе определяется как допущенное Президентом умышленное деяние, совершенное с целью подрыва и ослабления внешней безопасности и суверенитета Республики Казахстан, выразившееся в переходе на сторону врага во время войны или вооруженного конфликта, оказании иностранному государству помощи против Республики Казахстан.

По мнению ряда отечественных и зарубежных ученых, для импичмента достаточно обвинения в некомпетентности или моральном несоответствии занимаемой должности. Как отмечает В. Малиновский, в целях дальнейшего совершенствования подобные подходы могут быть восприняты и в Казахстане [36, с.42].

В государстве с особенным многонациональным и поликонфессиональным составом населения, усложненной системой социальных отношений, многоукладной экономической инфраструктурой должность Президента несет на себе ответственную политическую нагрузку. Возможны ситуации внутригосударственных противоречий на различных уровнях и плоскостях, где необходима взвешенная и продуманная политика главы государства, способная конструктивно и оперативно решать проблемы стабилизации политической системы.

Как свидетельствует мировая практика (в т.ч. в Кыргызстане, Украине, Грузии) внутриполитические кризисы способны дестабилизировать общественную жизнь и нанести урон всему государству. В этом плане представляется возможным расширить основания импичмента Президента путем включения иных оснований конституционно-правовой ответственности политического характера, не связанных с совершением Президентом тяжких уголовных преступлений.

Таким образом, изучение особенностей конституционно-правового статуса Президента Республики Казахстан, позволяет сделать вывод, что он является центральной фигурой политической системы, более того глава государства олицетворяет единство власти. Опыт показывает, что введение президентской формы правления способствует укреплению исполнительной власти, а, следовательно, и успешному проведению конструктивных социально-экономических реформ в Казахстане. Тем не менее, выполнение Президентом в полной мере всех закрепленных полномочий напрямую зависит также от эффективного и слаженного функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Парламент Республики Казахстан. Исследуя современный казахстанский Парламент, отдельные ученые вполне естественно проводят аналогии и сравнения с парламентами других развитых стран мира. Однако каждое государство имеет свой путь становления и развития. Путь, который прошел современный казахстанский парламентаризм, характерен своей приверженностью к прогрессивным критериям цивилизованных стран, в то же время он оригинален, первичен.

В соответствии со ст. 49 Конституции Республики Казахстан Парламент выступает как «высший представительный орган, осуществляющий законодательные функции».

Данное положение устанавливает представительную природу Парламента, по сути, это орган представляющий интересы казахстанского народа. Его функциональное предназначение в системе государственной власти - осуществлять законотворчество. При этом дается характеристика Парламента как постоянно действующего органа, благодаря чему законодательные функции: принимать законы, изменять и дополнять их; приостанавливать и отменять законы; ратифицировать и денонсировать международные договоры - осуществляется непрерывно. Важно также отметить, что Парламент обладает определенной учредительной властью, осуществляемой в тесном конституционно-процессуальном взаимодействии с Президентом страны (принятие законов, вносящих изменения и дополнения в Конституцию) Такой профессиональный парламентаризм отвечает модели современной государственности и обеспечивает нормальную и устойчивую жизнедеятельность общества [37, с.97].

Современное, несомненно, большое завоевание казахстанского парламентаризма, несмотря на скептицизм в некоторых научных кругах, - это двухпалатность, пришедшая на смену монопредставительному Верховному Совету. В своем труде, посвященному проблемам становления казахстанского парламентаризма А.А. Таранов подчеркивает преимущества бикамеральности законодательного органа в следующих аспектах:

- увеличивает представительство различных социальных групп и слоев;

- обеспечивает учет государственных, региональных, общественных интересов;

- повышается эффективность труда путем разделения его между палатами и комитетами;

- создаются большие возможности для взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти;

- экономятся средства налогоплательщиков;

- изменяется концентрация власти, что дает возможность направить ее на созидание, а не на бессмысленное словопрение [38, с.70].

Вот далеко не полный перечень тех преимуществ, который достигается в условиях функционирования двухпалатного Парламента.

В целях наиболее полного раскрытия особенностей органа законодательной власти в формировании конституционных основ политической системы Казахстана остановимся на компетенции Парламента. Так, на совместном заседании Палат Парламента: по предложению Президента вносит изменения и дополнения в Конституцию; принимает конституционные законы, вносит в них изменения и дополнения; утверждает республиканский бюджет и отчеты Правительства и счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет; проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения резидента Республики в месячный срок со дня направления возражений; двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года; дает согласие на назначение Президентом Премьер-Министра Республики, Председателя Национального банка Республики; заслушивает доклад Премьер-Министра о программе Правительства и одобряет или отклоняет программу; большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат, по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента, либо в случаях установленных Конституцией, выражает вотум недоверия Правительству; решает вопросы войны и мира; проявляет инициативу о назначении республиканского референдума и другие полномочия (ст.53).

Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате: принимает законы; обсуждает республиканский бюджет и отчеты об его исполнении, изменения и дополнения в бюджет, устанавливает и отменяет государственные налоги и сборы; издает акты об амнистии граждан; ратифицирует и денонсирует международные договоры Республики и др.

Каждая из Палат имеет и исключительную компетенцию, которая, преимущественно, связана с избранием на должность важных должностных лиц государства, формированием отдельных центральных государственных органов.

В целом, основываясь на анализе конституционно-правового статуса Парламента, его полномочиях и в особенности занимаемой активной роли депутатского корпуса в общественной жизни, можно с удовлетворением констатировать высокую политико-правовую значимость парламентской деятельности. Прежде всего, следует отметить разработку и принятие казахстанскими парламентариями массива законодательной базы по широкому кругу вопросов, связанных с обеспечением внутриполитической стабильности.

Это принятые конституционные законы, раскрывающие механизмы государственного устройства и акты, зафиксировавшие равноправие граждан страны по расовому, этническому, языковому, социальному и иным признакам; блок социально-экономических законов, обеспечивших рыночные преобразования в стране и сохранение основных социальных гарантий населению; законодательство по вопросам национальной безопасности, закрепившее правовую основу деятельности государственных органов в данной сфере и т.д.

Роль Парламента как фактора поддержания стабильности в политической системе общества прослеживается на примере принятия и совершенствования законодательства о языках, в целом закрепившего компромиссную формулу по сложной проблеме, в свое время вызывавшей неоднозначные оценки в обществе.

Парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, базирующаяся на разделении законодательной и исполнительной власти [39, с. 385]. Основа такой системы - парламент - должен обладать определенными качественными характеристиками, без которых парламентаризм не способен состояться. К их числу относят разделение властей, представительность, уровень законодательной и контрольной компетенции Парламента. Полнота реализации именно этих положений в организации и финансировании парламента позволяет говорить о наличии необходимых (хотя и недостаточных) условий утверждения парламентской демократии как формы государства, опирающегося на принцип народного суверенитета.

Учитывая законотворческую роль Парламента в конституционно-правовом регулировании политической системы Казахстана, следует присоединиться к мнению Амандыковой С.К., которая полагает, что издание законов, как обычных, так и конституционных должно быть прерогативой Парламента Республики Казахстан. Никто, кроме Парламента, не должен иметь права издавать законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Республики Казахстан. В целом, такой подход соответствует мировой практике и принципу разделения властей и институционально-функциональной форме организации государственной власти [40, с.35]. Представляется, что парламентаризм и деятельность политических партий - процессы, глубоко взаимосвязанные и взаимодополняющие. Путем активной законотворческой деятельности, которая выражается в постоянном совершенствовании законодательства об общественных объединениях, средствах массовой информации, парламент в целом создает благоприятные условия для деятельности политических партий.

Следует, на наш взгляд, коренным образом пересмотреть работу депутатских партийных фракций в Парламенте. Необходимо поставить вопрос о разработке и принятии закона о депутатских фракциях в Парламенте Республики Казахстан. Думается, что в этом случае политические партии смогут оказать существенное влияние на решение проблем социально-экономической жизни общества через принятие Парламентом законодательных актов.

Правительство Республики Казахстан. Одним из наиболее важных компонентов конституционного механизма государства является вертикаль исполнительной власти, возглавляемая Правительством Республики Казахстан.

В Казахстане сейчас происходят процессы, свидетельствующие о сокращении сфер деятельности исполнительной власти в экономике, социальных отношениях и др. Но это не дает оснований для утверждений об умалении роли исполнительной власти в функционировании политической системы страны. Известно, что общественное производство требует регулирование со стороны исполнительной власти в целях обеспечения управляемости общественных отношений во всем их многообразии.

Достоверен вывод об изменении форм и методов осуществления исполнительной власти под прямым влиянием изменений в юридическом статусе различных объектов. Формы и методы деятельности исполнительной власти становятся более многообразными и гибкими. Их отличают очевидная поддержка, стимулирование и создание благоприятных условий для всех видов социально-полезной деятельности.

Правительство согласно ст. 64 Конституции 1995 г осуществляет руководство системой исполнительных органов государства. Отметим, что концепция исполнительной власти, воспринятая Основным Законом страны, принципиально отличается от положений, содержавшихся в ранее действовавшей Конституции 1993 г. Суть новизны состоит в том, что отныне Президент не возглавляет единую систему исполнительной власти Республики (ст. 75 Конституции 1993 г.). Идея отделения исполнительной власти от законодательной и судебной нашла свое выражение в выделении в Конституции 1995 г. самостоятельного раздела 5 -"Правительство". К этому добавим, что помимо данного раздела компетенция, порядок организации и деятельности данного органа регулируется Конституционным законом "О Правительстве Республики Казахстан " от 18 декабря 1995 г.

В конституционной характеристике Правительства последовательно выражены основные прерогативы исполнительной власти в рамках принципа разделения властей, - самостоятельность и ответственность Правительства в разработке основных направлений социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организации их осуществления. Организует и руководит деятельностью Правительства Республики Казахстан, персонально отвечает за его работу Премьер-министр.

В соответствии с национальным законодательством Правительство образуется Президентом Республики в составе Премьер-министра, заместителей Премьер-министра, руководителя Аппарата Правительства, министров, председателей комитетов Республики. Высший исполнительный орган страны действует в пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики. Правительство Республики исполняет свои обязанности до утверждения нового состава Правительства Республики.

О самостоятельности исполнительной власти говорит тот факт, что Премьер-министр вносит Президенту предложения по структуре и составу Правительства, другими словами, речь идет о формировании системы органов государственной власти, призванной обеспечивать фактическую и юридическую реализацию исполнительной власти на всей территории Казахстана. Также Премьер-министр вносит предложения Президенту об образовании, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства, по кандидатурам для назначения на должность Руководителя Аппарата Правительства и других руководителей. Здесь же заметим, что в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан входят местные исполнительные органы, обеспечивающие проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующих территорий. Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей административно-территориальной единицы, являющийся представителем Президента и Правительства Республики. Законодательство предусматривает, что акимы областей, города республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-министра.

Внимательное изучение положений Конституции, а также Конституционного закона "О Правительстве Республики Казахстан" позволяет сделать вывод о том, что исполнительная ветвь власти самостоятельна и независима в отношениях с законодательной и судебной властями. Здесь следует согласиться с французским ученым Р. Драго, который отмечает: "В сфере своей деятельности администрация должна быть независимой, ибо полная самостоятельность действия является залогом эффективности"[41, с.43]. Ранее законодательный орган в лице Верховного Совета нередко вмешивался в деятельность Президента и Кабинета Министров, превышая при этом полномочия, закрепленные Конституцией 1993 г. и соответствующими актами.

Нынешняя Конституция отчетливо закрепляет организационную самостоятельность органов исполнительной власти. Статья 64 Конституции гласит: "Правительство в своей деятельности ответственно перед Президентом Республики, а также подотчетно Парламенту Республики в случае, предусмотренным подпунктом 6 статьи 53 Конституции". Это связано, прежде всего, с тем, что Казахстан является президентской республикой, и связь между Президентом и Правительством должна быть достаточно тесной. Ибо именно Президент, как уже подчеркивалось выше, в силу своего статуса принимает решающее участие в формировании Правительства.

Правительство РК, по Конституции 1995года, выступает по сути дела «президентской командой». Сами функции главы государства у Президента неотделимы от его функции главы исполнительной власти. Формально таким статусом он не обладает, но фактически в руках у Президента все важнейшие рычаги государственного управления. Хотя при этом, как гласит пункт 2 статьи 47 Конституции, «Президент не несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей…» По мнению казахстанских конституционалистов, «столь неуклюжая формулировка конституционной нормы создает двусмысленное положение, ведь основополагающий принцип права - это корреспонденция прав и обязанностей» [42, с.36].

Отметим, что Конституция 1995 года стремится исключить коллизии между Президентом и Премьер-министром. Президент обладает конституционным правом освобождать от должности, как Премьер-министра, так и членов Правительства без согласия Парламента (п.п.3 ст.44, п.п.7 ст.70).

Анализ конституционного законодательства позволяет утверждать, что правовое поле для самостоятельной политической деятельности у Премьер министра ограничено. В этом плане, достаточно широкие возможности у Президента в сфере кадровой политики. Фактически именно ему принадлежит здесь решающее слово. Подчеркнем, что разделы Конституции, посвященные органам государственной власти, пронизывает мысль о единстве Президента и Правительства - в плане политическом - и об их четкой субординации - в административном. Стремление во что бы то ни стало избежать двоевластия внутри исполнительной ветви государственной власти вполне объяснимо. Этим обусловливается наделение Президента правом единолично определять «основные направления внутренней и внешней политики государства « (п.1 ст.40).

Тем не менее, было бы не правильным умалять роль и значение Правительства в функционировании политической системы. Оно наделено достаточными для эффективной реализации исполнительной власти функциями и полномочиями. В соответствии с законодательством Правительство: разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление; разрабатывает и представляет Парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета; вносит в Мажилис проекты законов и обеспечивает исполнение законов; организует управление государственной собственностью; выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента и др.

Можно отметить, что деятельность современного Правительства многогранна и сложна, выполнение функций связано с повседневным управляющим воздействием на общественные отношения, организацией нормальной деятельности всех звеньев этой системы - начиная от предприятий, организаций и заканчивая структурами Правительства. Исполнительная власть "необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности" [43, с.13]. Другие же ветви власти "не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений" [44, с.9].

Современный этап функционирования органов исполнительной власти связан с постепенным переходом к компактному Правительству с четкой системой балансов прав и ответственности, подотчетности и подконтрольности каждого органа. На сегодняшний день решениями Президента и Правительства страны осуществляется поэтапная качественная реорганизация министерств и ведомств, направленная на передачу "вниз" полномочий и ответственности, повышение роли и функций департаментов министерств, сокращение дублирующих и промежуточных звеньев управления.

С учетом достигнутого и новых перспектив развития требуется дальнейшее реформирование исполнительной власти, основными направлениями которой остаются по-прежнему децентрализация власти, а также упорядочение и повышение эффективности системы государственного управления.

В этом русле представляется приоритетным сокращение излишне большего числа государственных функций на центральном уровне власти, передача части полномочий местным органам. Необходим компактный и эффективный по своей деятельности государственный аппарат, состоящий из управленцев с новым стратегическим мышлением. Структура Правительства должна быть выстроена в соответствии с приоритетами государственной политики, а министерств - на основе четкого функционального распределения по типам государственных функций.

Правительство должно уделять большее внимание на реализацию общерегуляционных функций и нормотворческой работе.

Подразумевая нормотворчество, как вид управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов принятых Парламентом, представляется важным, чтобы данная функция предопределяла подзаконность всех принятых решений Правительства. Выход за очерченные пределы, игнорирование законов исполнительной властью может привести к утрате исполнительной властью ее важной конституционной характеристики и на практике привести к дестабилизации политической системы. Это наиболее важное и принципиальное правило в отношении Правительства.