Муниципальное управление

Размещено на http://allbest.ru

Глава 1. ПРИРОДА И ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

муниципальный управление правовой

1.1 Основные теории местного самоуправления

Как известно, система разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную - представляет собой горизонтальное разделение государственного управления. По «вертикали» власть делится на центральную и местную - в унитарном государстве, центральную (федеральная), региональную (субъектов федерации) и местную (местное самоуправление) - в федеративном. Наличие местного самоуправления обусловливается тем, что центральная и региональная власти не в состоянии эффективно решать проблемы местного значения. Местное самоуправление - это организации власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В ратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления дается следующее определение местного самоуправления:

1) под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

2) это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путём свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г., ратифицирована Федеральным законом от 11.04.98 № 55 ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».

Наиболее точно признаки местного самоуправления, которые могут быть положены в основу его определения, в 20-х гг. ХХ в. сформулировал отечественный исследователь Л.А. Велихов:

- различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

- разграничение сфер компетенции, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

- самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав… раз ему не представлены те или иные определённые и отграниченные средства к осуществлению своих задач;

- территориально-ограниченный, выборный принцип. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении и методах хозяйства. Обнинск: Институт муниципального управления, 1995. С.114.

Эти признаки можно сформулировать как подзаконность, собственная компетенция, собственные ресурсы, выборность, что в совокупности выступает системообразующей характеристикой местного самоуправления.

Существуют различные подходы к определению сущности местного самоуправления. Так, некоторые исследователи полагают, что местное самоуправление сочетает общественные и государственные признаки управления. Другие учёные считают, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти. Наконец, существует точка зрения, согласно которой, местное самоуправление относится к самостоятельному уровню публичной власти в государстве.

В зависимости от точки зрения на политико-правовую природу института местного самоуправления выделяются теории местного самоуправления.

В первой половине XIX в. во Франции возникла теория свободной общины. Её создателями являются известные французские и бельгийские правоведы А. Токвиль, Ж.-Г.Турэ, А. Гербер, Д. Аренс и др.

Согласно этой теории община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти изначально. По сути, право общины управлять своими делами является естественным и неотчуждаемым правом. Государство не создаёт общину, а лишь признаёт её. И в этом отношении община является первичной по отношению к государству. Сторонники теории свободной общины полагали, что местное самоуправление - это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от государственных дел. Таким образом, они чётко разделяли собственные дела общины и дела, которые передаются ей государством. Отсюда логичный вывод: органы местного самоуправления являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесённые к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Эта теория оказала определённое влияние на развитие законодательства того времени и, в частности, нашла отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г. об особой «общинной» власти, а также в нормах французской Конституции XVIII века

Изложенная теория обладает тем недостатком, что самоуправление не тождественно общинному управлению, а местное самоуправление в большинстве государств не только признано, но и регулируется государством. Полного невмешательства суверенного государства в дела местного самоуправления не существует нигде.

В числе основателей общественной теории, пришедшей в середине XIX в. на смену теории свободной общины, называют О. Ресслера и Р.Моля Данная теория является определённым продолжением теории свободной общины. Её суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Эта теория обосновывала право местных учреждений заниматься местными общественными и хозяйственными делами независимо от государства. Таким образом, самоуправление, согласно общественной теории, - это заведование делами местного хозяйства.

Общины являются субъектами специальных прав, а поэтому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.

В России общественная теория получила наибольшую популярность в 60-е годы XIX столетия. Среди её приверженцев необходимо назвать В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова. Так, В.Н. Лешков, основываясь на идеях самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. Он полагал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского, или общественного.» Лешков В.Н. Опыт теории земства // День. 1865. N 42.

А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и свою особую сферу деятельности.

Именно под влиянием общественной (и ее российского аналога - хозяйственной) теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. В 1864 г. основные тезисы данных теорий были законодательно воплощены в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач. Пешин Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право, 2007, № 4.

Согласно хозяйственной теория дела и задачи самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается полная самостоятельность общины и отсутствие государственного надзора за деятельностью местного самоуправления. Хотя в реальности на местное самоуправление повсеместно возлагается исполнение отдельных государственных обязанностей, а государство осуществляет контроль за его деятельностью. С точки зрения юридической теории органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, а особого юридического лица - общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством. Сущность политической теории самоуправления состоит в противопоставлении общинного начала правительственно-бюрократическому. Согласно этой теории, должностные лица местного самоуправления не принадлежат профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление - прежде всего самодеятельность граждан, не являющихся государственными чиновниками. То есть местное самоуправление должно быть основано на системе выборных, почетных, безвозмездных должностей, и это отличает его от государственной власти. Местное население и общественность в ней принимаются как нечто целое и солидарное, противостоящее правительству.

Государственная теория в противоположность предыдущим рассматривает местное самоуправление как часть государственного управления. Самоуправление сводится к возложению на местные выборные органы осуществления задач государственного управления, так как никаких специфических «общинных» дел, отличных от государственных, не существует. Согласно этой теории, всякое управление публичного характера является государственным делом, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам. К сторонникам государственной теории местного самоуправления можно отнести таких видных российских юристов, как Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, Н.И. Лазаревского и др. Так, например, В.П. Безобразов считал, что "Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве… Учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти». Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 8.

Согласно государственно-общественной теории местное самоуправление несет в себе оба начала: и государственное, и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственной власти на местном уровне, а с другой - выразителем потребностей местных сообществ. Это свойство местного самоуправления определяет двойственный характер муниципальной деятельности: выполнение общиной как местных дел, так и определённого круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне и действуют под контролем государства.

В теории социального обслуживания делается акцент на предложении органами местного самоуправления различных услуг населению. Главная цель деятельности местного самоуправления, по мнению сторонников этой теории, - благосостояние жителей коммуны, удовлетворение их частных и публичных интересов.

1.2 Принципы и функции местного самоуправления

Принципы местного самоуправления нашли своё отражение в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Особое значение в контексте принципов местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления. Государства, ратифицировавшие Хартию, обязаны включить в своё национальное законодательство о местном самоуправлении не менее двадцати принципов, содержащихся в этом международном правовом акте. В специальных принципах местного самоуправления находят отражение объективные закономерности и тенденции развития местной власти. К основным принципам местного самоуправления можно отнести следующие:

1) самостоятельность в организации и осуществлении местного самоуправления. Это проявляется в самостоятельных решениях населением вопросов местного значения путём местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, так и самостоятельное управление муниципальной собственностью, формированием местного бюджета, установлением местных налогов и сборов.

2) организационная обособленность местного самоуправления. Организационная обособленность даёт возможность муниципальным образованиям, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние организационные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, представленным им конституцией или законом. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления - одно из важнейших условий нормального функционирования этого демократического института. Ни в одной стране мира муниципальные образования в большинстве случаев не в состоянии полностью наполнить свои бюджеты. По этой причине государство обязуется в определённой части обеспечить местные бюджеты за счёт государственного бюджета.

4) ответственность органов местного самоуправления перед населением. Сущность местного самоуправления проявляется в наличии ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством. При этом, так как населению принадлежит вся полнота власти на его территории, население формирует органы местного самоуправления, они должны нести ответственность за свою деятельность, прежде всего, перед населением.

5) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления в связи с различными социокультурными, историческими традициями.

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Реализация прав и свобод гражданина во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления, так как эта деятельность способствует решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в области образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, землепользования, торгового, бытового, транспортного и других видов обслуживания населения - именно в данных областях, отнесённых к ведению муниципальных образований, происходит реализация основных социально-экономических прав и свобод граждан. Кроме того, деятельность органов местного самоуправления даёт возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения.

7) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления. Соблюдение этого принципа позволяет поставить деятельность органов местного самоуправления под контроль местного сообщества, а гражданам - влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

8) законность в организации деятельности местного самоуправления. Данный принцип означает, что организация местного самоуправления должна основываться на предписаниях соответствующих нормативно-правовых актов (федеральных, региональных и местных). Принцип законности в организации местного самоуправления должен соблюдаться не только органами местного самоуправления, но и органами государственной власти. Таким образом, законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления.

9) взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования.

Для обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, повышения уровня и качества жизни необходима государственная поддержка местного самоуправления: правовая, финансовая, кадровая, организационная.

Основные направления деятельности местного самоуправления проявляются в его функциях. К ним, в частности, можно отнести следующие:

- политическая функция местного самоуправления. Она обеспечивает права граждан на осуществление местного самоуправления: право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, принимать участие в местных референдумах и т.д.;

- экономическая функция связана с деятельностью органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью и местными финансами, формированию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, обеспечению комплексного развития территории муниципального образования;

- социальная функция подразумевает деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению потребностей местного населения в коммунально-бытовых, социальных, культурных и других жизненно важных услугах;

- функция охраны общественного порядка связана с деятельностью населения и органов местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования;

- экологическая функция реализуется населением и органами местного самоуправления в области решения вопросов природоохраны и природопользования на территории муниципального образования.

Все указанные функции местного самоуправления взаимосвязаны и исполняются органами местного самоуправления в совокупности. При этом роль населения в реализации функций местного самоуправления тем больше, чем большее развитие получает институт местного самоуправления.

1.3 Основные модели местного самоуправления в зарубежных странах

Местное самоуправление в его современном понимании: и в теоретическом плане (первые теории самоуправления), и в практическом (как законодательное закрепление прав местного самоуправления в Англии, Франции, Пруссии, Бельгии и других странах) стало формироваться на рубеже XVIII-XIX вв. С тех пор система местного самоуправления постоянно развивалась, что нашло отражение в законодательстве и текущей повседневной практике. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других странах оно оформлено законодательно. Помимо уже упоминавшейся выше Европейской хартии местного самоуправления, для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура - Конгресс местных и региональных властей - с двумя палатами (региональной и местной).

С учётом специфики отдельных государств сформировались различные системы местного самоуправления. При всём их многообразии можно выделить три типа местного самоуправления: англосаксонский, континентальный (романо-германский) и смешанный. В рамках данной классификации рассмотрим две первых модели, так как третья, модель характеризуется тем, что сочетает в себе признаки двух первых типов местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления возникла в Великобритании, а затем была заимствована многими странами мира, прежде всего, бывшими британскими колониями.

Современная англосаксонская модель местного самоуправления характеризуется следующими особенностями. Главным органом муниципальной единицы признаётся совет муниципального собрания - коллективный представительный орган, который избирается населением и имеет право принятия окончательных решений. Руководитель совета (например, мэр города) может избираться или населением, или советом. Полномочия муниципального совета считаются специальными и строго определены в законе.

Британскому варианту англосаксонской модели присуще признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов, отсутствие на местном уровне строгого разделения властей (органы местного самоуправления сочетают законодательные и представительные функции), а также унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного самоуправления одного уровня.

Британская система местного управления имеет длительную историю. Эта система складывалась на основе королевских хартий, предоставлявших городам и общинам привилегии в решении местных вопросов и в отношениях с феодалами - собственниками земли. Такие города обладали правом создавать свои административные органы, иметь кооперативную собственность, избирать мировых судей. Подобная система с теми или иными ограничениями просуществовала до начала ХIХ в. Первыми органами местного самоуправления, появившимися в XIX в., стали объединения по оказанию помощи бедным.

Ныне существующая система муниципального управления Великобритании сформировалась в результате реформ 1970-1980-х гг. Одна из её характерных черт - относительная самостоятельность по отношению к центральной государственной власти, независимость от правительства в решении многих вопросов местной жизни; отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Тем ни менее правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи.

Другой отличительной чертой британской модели самоуправления является принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон.

В целом практика организации местного управления в Великобритании даёт много удачных примеров обеспечения системности в работе муниципальных органов. Это удаётся достичь благодаря чёткому перечислению функций и полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач.

Функции различных органов местного управления соотносятся следующим образом. В ведении графств находятся все дороги, за исключением магистральных дорог и мостов; образование и библиотеки; планирование в городе и графстве; социальные службы; пожарная охрана; полиция; музеи и художественные галереи; трудоустройство молодёжи; продовольствие и медикаменты, а также некоторые службы по защите прав потребителей; парки и места отдыха; уборка мусора; мелкие акционерные компании.

В ведение советов округов входят борьба с шумом и здравоохранение; жилищное строительство; городское и сельское планирование; зрелища и реклама; сбор мусора; кладбища; фабрики и учреждения на их территории; налогообложение.

Ведению советов приходов (общин) подлежат распределение земельных участков; пешеходные дорожки; погребение; местности для отдыха; земли под кладбища; автобусные стоянки. Там, где нет приходов, их функции выполняют округа.

В Великобритании контроль деятельности местных органов по вопросам осуществления собственных полномочий в рамках закона возложен на специальное министерство - окружающей среды. По вопросам делегирования полномочий - на соответствующие министерства. Любой совет может напрямую обращаться в министерства без учета территориальной подведомственности.

Решения органов местного самоуправления невозможно отменить в административном порядке. Действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц.

Североамериканскому варианту англосаксонской модели присуще признание субъектом местного управления населения, особым образом организованного, а также многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей. Это означает, что в разных штатах США могут применяться разные варианты организации местного самоуправления.

Организация местного самоуправления относится согласно 10-й поправке к Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует её лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации деятельности органов местного самоуправления. Штатина М.Ф. Местное самоуправление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М., 1994. С.22-29.

В США муниципалитеты первенствуют среди всех типов местного самоуправления по количеству функций и величине расходуемых средств: местный контроль, получение и распределение субсидий (федеральных и штатов), получение части общегосударственных налогов и сборов, выпуск облигаций, установление местных налогов и сборов и др. Правительство многих штатов передали в ведение муниципалитетов полицию, противопожарную охрану, а также другие службы, работой которых целесообразно управлять на местах.

Можно выделить две наиболее распространённые формы муниципального управления в США: «городской совет - управляющий" и «мэр - городской совет». Они включают в себя местные избираемые нормотворческие органы. По первой схеме совет назначает на определённый срок профессионального чиновника - управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. Эта форма городского управления используется почти в 40% случаев.

Управление по схеме «мэр - городской совет» получило распространение более чем в половине самоуправляющихся городов США. На объём власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы как процедура его избрания. Так, «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, обладает правом «вето» на решения совета. При «слабом» мэре, избираемым, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета. Срок полномочий мэра два-четыре года. Местное самоуправление и муниципальное управление: Учебник / Под. ред. А.С. Прудникова, М.С.Трофимова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010.С.69.

Важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии. Впервые право муниципалитетов принимать и изменять свои хартии было закреплено в конституции штата Миссури в 1875 г. Сейчас лишь шесть штатов из 50 не предусматривают для своих муниципалитетов хартии самоуправления. Причем функции муниципалитетов постоянно расширяются. Их можно разбить на две большие группы:

1) функции в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения; руководство библиотеками; общественными парками; здравоохранение, социальное обеспечение);

2) административно-управленческие функции (поддержание порядка; обеспечение противопожарной охраны; руководство юстицией; взимание налогов; проведение выборов; регистрация актов гражданского состояния; контроль над качеством товаров; планирование строительства и городское планирование).

Континентальная (романо-германская) система местного самоуправления.

Если англосаксонский тип характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого подчинения их вышестоящим органам, то континентальный тип самоуправления отличается, прежде всего, развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз - от центра на территории - где на центральные власти активно работает система агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкая гамма процедур, средств и методов: аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.

В странах континентальной модели местного самоуправления компетенция территориального сообщества считается общей и определяется по принципу: «разрешено всё, что не запрещено». Отличительной чертой данной модели является и наличие назначаемого на места представителя центральной власти для контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Здесь в одной административно-территориальной единице функционируют и система местного самоуправления, и система прямого государственного управления.

Континентальная модель наиболее ярко представлена во Франции и в Германии, имея, однако, свою специфику в каждой из стран.

Во Франции во главе коммуны (наиболее многочисленные территориальные коллективы во Франции, в которых осуществляется местное самоуправление) стоит муниципальный совет, избираемый населением на шесть лет и насчитывающий от 9 до 69 членов в зависимости от числа жителей коммуны. Среди важнейших полномочий муниципального совета: бюджетные; полномочия по созданию новых служб; полномочия по управлению имуществом коммуны; полномочия в других областях (например, по утверждению проектов гражданского строительства). Муниципальный совет организует муниципалитет, избирая мэра и его заместителей. Мэр и его заместители образуют исполнительную власть коммуны. Положение мэра по французскому праву отличается «функциональной двойственностью»: он выступает то как представитель коммуны, то как представитель государства.

Определённые тенденции децентрализации власти во Франции в последнее время предоставили возможность местным властям в более полной мере удовлетворять социальные потребности населения, развивать новые услуги. Характерно, что инициатива в этой области исходила в первую очередь от местных органов управления.

Наиболее часто коммуны реализуют следующие виды помощи: гарантии займов; перекупку здания для сдачи его внаём предприятиям; субсидии и ссуды; процентные скидки; помощь в профессиональном обучении.

В то же время наличие на местном уровне специального уполномоченного, представляющего правительство, позволяет государству сохранить здесь достаточно сильные позиции. Парахина В.Н., Галеев Е.В., Ганшина Л.Н. Муниципальное управление: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2010. С.91-93.

Необходимо также отметить, что во Франции коммуны как органы местного самоуправления входят в систему органов государственной власти.

Во Франции, несмотря на её централистские традиции, местные территориальные коллективы обладают значительными финансовыми ресурсами. Их бюджет составляет 60% от государственного. Однако со времён Наполеона I действует принцип единой кассы: местные средства должны храниться на счетах государственного казначейства, которое ежемесячно авансирует их на 1/12. Органы местного управления формируют свой бюджет из четырёх источников:

- государственных дотаций; одна из них, поддерживающая крупные коммуны, зависит от стоимости местного хозяйства; другая (общая дотация на текущие расходы) - позволяет помогать нуждающимся коммунам независимо от их размера;

- местных налогов, важнейшими из которых являются налоги на землю, жильё и право заниматься определённой профессиональной деятельностью;

- займов;

- доходов от собственности и услуг.

Для германского варианта континентальной модели характерны следующие особенности: многообразие форм и методов организации местного самоуправления; тщательная и детализированная регламентация статуса местных органов; выделение обязательных и факультативных полномочий местного самоуправления.

В ФРГ местное самоуправление защищено конституционно-правовыми гарантиями трёх видов.

1. Институциональные гарантии, закреплённые в Конституции ФРГ (ст.28).

2. Конституционно-правовые гарантии в сфере финансовых отношений (ст. 106 и ст. 107 Конституции ФРГ).

3. Конституционно-судебные гарантии правозащиты общин.

Так как Германия - федеративное государство, система государственного управления включает три уровня: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Коммунальное управление в свою очередь подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами возложенных на них государственных задач под собственную ответственность.

Как Основной закон (Конституция) ФРГ, так и конституции земель закрепляют за общинами сильные позиции. В ФРГ в вопросах государственного строительства действует следующий принцип: если государство хочет иметь поддержку народа, то демократия должна строиться снизу вверх.

Общины в ФРГ интегрированы в общую систему государственной власти, являясь хотя и самым низшим её звеном, но очень важным. Районы - это следующая ступень системы местного самоуправления и низшие органы собственно государственной администрации.

Важнейшей предпосылкой для осуществления общинами самоуправления является их право на собственные источники финансирования - налоги и сборы. Общины имеют право претендовать и на часть налоговых поступлений земли при учёте задач, которые обязана выполнять последняя. Земли обязаны путём дотаций и перераспределения финансовых средств предоставить общинам как минимум такое положение, которое позволит им выполнять свои задачи.

В заключении, хотелось бы отметить, что деление всех моделей местного самоуправления в мире на англосаксонскую, континентальную и смешанную носит достаточно условный характер. Выделение основных моделей необходимо для того, чтобы понять место местного самоуправления в системе публичной власти, а также определить порядок взаимоотношений (распределения полномочий) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Глава 2. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

2.1 Организационно-правовые основы местного самоуправления в России

Эффективность организации системы государственного управления зависит от сбалансированности государственных и местных интересов. Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ, способствуя балансу интересов в стране, и осуществляется на всей территории государства.

Обеспечение конституционных прав граждан на реализацию местного самоуправления предполагает:

· создание системы взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами;

· возможности избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

· осуществление местного самоуправления в форме участия в местных референдумах, муниципальных выборах, через выборные и иные органы местного самоуправления;

· изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Правовую основу местного самоуправление в России составляют следующие нормативно-правовые акты, определяющие цель, принципы, задачи и функции муниципального управления:

· Конституция РФ;

· Федеральные законы;

· Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

· Законы субъектов РФ;

· Муниципальные нормативно-правовые акты и др..

Началом формирования современной системы муниципального управления можно считать принятие 12 декабря 1993 года Конституции РФ, в которой были закреплены основные положения местного самоуправления. Конституция дала права субъектам РФ принимать собственные законы о местном самоуправлении. В 1995 годы был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в 1996 году - ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избираться и быть избранными в органы местного самоуправления».

Новый Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 -ФЗ был принят в 2003 году. Он положил начало глубоким преобразованиям в системе муниципального управления.

В главе 8 Конституции РФ закреплено, положение, согласно которому, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления в праве самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения. Местному самоуправлению в Российской Федерации гарантируется право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Законодательство РФ определяет вопросы местного значения. Основными из них являются:

-формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального образования; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования;

-организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах муниципального образования, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

-обеспечение малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образования и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

-организация охраны общественного порядка на территории муниципального образования муниципальной милицией; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования;

-организация общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация оказания на территории муниципального образования скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

-создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения.

Особое место в организационно-правовом обеспечении местного самоуправления играют уставы муниципальных образований. Это - нормативно-правовой акт, в котором в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ закрепляются основные положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании. Устав принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно путем референдума и подлежит обязательной государственной регистрации.

В Уставе муниципального образования должны содержаться следующие сведения: наименование муниципального образования; перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов; срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Местное самоуправление является важной составляющей гражданского общества, позволяя установить взаимодействия между организованными группами населения и органами власти, охватывая различные типы населенных пунктов России. Важнейшими формами осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления являются: местный референдум; муниципальные выборы; голосование; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления.

2.2 Территориальные основы местного самоуправления

Основой муниципального образования является социально-территориальная общность граждан, которые самостоятельно формируют выборные органы.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических традиций. Муниципальным образованием выступают: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения:

· Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через выборные и иные органы местного самоуправления;

· Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через выборные и иные органы местного самоуправления;

· Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и через выборные и иные органы местного самоуправления;

· Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района;

· Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

По состоянию на 1 января 2011 года в России насчитывалось 23304 муниципальных образований. Среди них: 1824 муниципальных района; 515 городских округов; 236 внутригородских территорий города федерального значения (111 муниципальных образований, городов и посёлков в Санкт-Петербурге и 125 муниципальных образований в Москве); 1733 городских поселения; 18 996 сельских поселений.

Признаками муниципального образования в России являются:

-границы, состав территории муниципального образования;

-реализация местного самоуправления выборными органами или в других формах;

-обозначенный круг вопросов местного значения;

-юридически закрепленная собственность муниципального образования;

-Устав муниципального образования.

Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Для координации деятельности муниципальных образований могут создаваться специальные объединения муниципальных образований. Одним из таких объединений является совет муниципальных образований, формируемый в субъектах РФ. Как правило, целями таких Советов являются: представление общих интересов муниципальных образований; организация взаимодействия органов местного самоуправления между собой; защита прав и общих интересов муниципальных образований, являющихся членами Совета; содействие реализации прав граждан на местное самоуправление; обеспечение координации деятельности членов Совета по развитию финансово-экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления; обеспечение эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; организация сотрудничества с международными и зарубежными организациями, в том числе с объединениями муниципальных образований иностранных государств.

Отдельной структурой функционирующей с целью организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований выступает Общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс). Конгресс был учрежден 7 июля 2006 года, основным направлением деятельности членов Конгресса является выражение и защита общих интересов муниципальных образований Российской Федерации. Членами Конгресса являются советы муниципальных образований 81 субъектов РФ. Сегодня он объединяет 92% российских муниципальных образований.

Муниципальные образования обладают правами, закрепленными в законодательных актах РФ. К ним относится:

-право формирования и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов;

-право заключения торговых контрактов на поставки, приобретение товаров и услуг;

-право изданий обязательных постановление и контроль за их соблюдением;

-право применения санкций за несоблюдение обязательных постановлений органов муниципального образования;

-право владения, распоряжения и пользования объектами муниципальной собственности;

-право на участие в установлении границ муниципального образования;

-право на государственную поддержку местного самоуправления в виде издания соответствующих законодательных актов РФ.

2.3 Структура органов муниципального управления

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Такое разграничение органов местного самоуправления с системой органов государственной власти не исключает местное самоуправление из системы общегосударственного управления.

Органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура органов местного самоуправления включает в себя:

-представительный орган муниципального образования;

-главу соответствующего муниципального образования;

-местную администрацию;

-контрольные органы муниципального образования;

-иные органы местного самоуправления.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

Представительный орган муниципального образования является законотворческим, формируется из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Депутаты представительного органа избираются тайным голосованием населения муниципального образования. Из числа депутатов выбирается председатель представительного органа. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. Вопросы, обсуждаемые в рамках заседаний, готовятся структурами представительного органам, их количество варьируется в зависимости от размеров муниципального органа, а также от объема решаемых задач. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

-7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

-10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

-15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

-20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

-25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

-35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Следует отметить, что представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Наименование представительного органа определяется уставом соответствующего муниципального образования. Это может быть Дума, Комитет, Совет, Собрание. В свою очередь основные структурные подразделения должны быть закреплены в каждом представительном органе муниципального образования. В компетенции представительного органа муниципального образования входит:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

4) принятие программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;