Муниципальное управление

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Депутаты, формирующие представительный орган избираются на 4 года. Состав не может быть изменен в течение текущего созыва. Они не имеют права работать в государственных органах власти, состоять членом управления коммерческой организации, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением творческой, научной и педагогической, входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом, может избираться путем голосования или выбираться из состава членов представительного органа. Он не возглавляет представительный орган, но может контролировать его деятельность. В частности он подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. Исключения делаются только для органов местного самоуправления с численностью населения менее 1000 человек. Контроль и отчетность за его деятельностью находится в компетенции представительного органа.

К занятию данной должности предъявляются следующие требования - это должен быть гражданин РФ не моложе 21 года и проживающий не менее трех лет на территории соответствующего муниципального образования. К основным сферам деятельности главы муниципального образования относится планирование развития территорий муниципального образования, организация работу местного бюджета, определение структуры администрации, осуществление контроля за деятельность местной администрации и др..

Главой местной администрации является глава муниципального образования или лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, заключаемое по результатам конкурса на замещение данной должности. Условия контракта для главы местной администрации муниципального района утверждаются представительным органом муниципального района, для главы местной администрации поселения - соответствующим представительным органом поселения в части, затрагивающей реализацию полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления региональными и федеральными законодательными актами.

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. Администрация готовит ежегодный отчет по итогам своей деятельности и направляет его в представительный орган муниципального образования на утверждение. Также основными функциями местной администрации являются:

-разработка проектов бюджета, программ социально-экономического развития муниципального образования;

-исполнение бюджета;

-обеспечение функционирования муниципального жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, муниципальных учреждений, образовательных структур, учреждений здравоохранения и культуры, других муниципальных учреждений;

-распоряжение и управление муниципальной собственностью.

Местная администрация, по сути, исполняет распоряжения представительного органа. Сама структура администрации формируется главой муниципального образования по утверждению представительного органа. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений.

Контрольные органы местного самоуправления формируются путем муниципальных выборов или в отдельных случаях представительным органом. Это контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др. Результаты проверок данных органов должны быть обнародованы.

Муниципальное управление выступает первичным уровнем публичной власти в стране и наиболее приближенно к населению. Это легитимная форма организации местных групп граждан для управления общественными и частично государственными делами с учетом их потребностей и условий существования.

Таким образом, эффективность государственного управления во многом зависит от сотрудничества государственных органов власти с органами муниципального управления. В частности взаимодействие необходимо по таким вопросам как: установление минимальных государственных социальных стандартов, выступающих важными условиями развития человеческого потенциала территории; правовые вопросы реализации государственных полномочий, переданных на уровни муниципалитетов; четкое разграничение взаимоотношений местного уровня управления общественными и государственными делами и государственными делами с региональным и федеральным уровнем и др.. До сих пор по ряду вопросов компетенция муниципалитетов федеральным законодательством четко не обозначена. Например, не урегулирован вопрос с финансированием полномочий в регистрации граждан по месту жительства. К компетенции органов местного самоуправления это не относится. Однако на практике муниципальные образования данную функцию выполняют, затрачивая средства местных бюджетов.

2.4 Муниципальная служба

Муниципальная служба в России выстроена по образцу государственной службы. В июне 2007 года вступил в силу Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ», регламентирующий деятельность муниципальных служащих в соответствии с изменениями деятельности органов местного самоуправления.

Муниципальная служба основана на следующих основных принципах:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Муниципальная служба - профессиональная деятельности граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора, в отличие от государственных гражданских служащих, для них заключается служебный контракт. В связи с этим на муниципальных служащих распространяются положения, закрепленные в Трудовом Кодексе РФ. Заключение контракта предусматривается только для должности главы администрации по результатам конкурса. С целью сохранения взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службами установлены единые квалификационные требования к отбору на должности, единые ограничения и обязательства при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы, одинаковые требования к подготовке, переподготовке и повышению квалификации, стажу работы муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, единые требования к оплате труда, социальным гарантиям, условиям государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу.

В структуре органов местного самоуправления все должности подразделяются на муниципальные должности (депутаты представительного органа местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса) и должности муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, которые формируются в соответствии с уставом муниципального образования.

В соответствии с реестром должностей государственной гражданской службы законом устанавливается классификация должностей муниципальной службы, разделенных на следующие группы:

1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.

В связи с антикоррупционной стратегией развития страны в закон «О муниципальной службе» были внесены изменения. Основные изменения коснулись статьи 13 ФЗ «О муниципальной службе в РФ», определяющей ограничения, связанные с муниципальной службой. Она теперь прямо гласит, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя. Это в свою очередь может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя. Муниципальным служащим может стать гражданин, достигший возраста 18 лет, владеющий государственным языком и соответствующий квалификационным требованиям. Муниципальным служащим, так же как и государственным гражданским служащим, запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего, выезжать в командировки за счет физических и юридических лиц. В федеральный закон также включены нормы, не допускающие участия муниципальных служащих в органах управления, наблюдательных советах иностранных некоммерческих организаций или их филиалов на территории России. Одним из принципов муниципальной службы является внепартийность. Муниципальные служащие не вправе использовать свое должностное положение в интересах политических партий, создавать в органах местного самоуправления структуры политических партий, способствовать их созданию.

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего занимаемой должности проводится его аттестация. Федеральный закон не регламентирует эту процедуру, общие требования к аттестации определяются законодательством субъектов Федерации о муниципальной службе, а порядок и условия ее проведения, как правило, устанавливаются уставами и другими нормативными правовыми актами муниципальных образований. В субъектах Федерации различаются сроки проведения аттестации муниципальных служащих. Например, в г. Москва аттестация муниципального служащего проводится аттестационной комиссией в целях определения соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы. Аттестация проводится один раз в три года. Муниципальные служащие имеют особый правовой статус, схожий со статусом государственных служащих. Законодательством, уставами муниципальных образований и иными правовыми актами местного самоуправления определяются их права и обязанности.

Таким образом, муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти. Муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций муниципальных органов. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится: обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования.

Глава 3. УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

3.1 Экономические основы местного самоуправления

Важным направлением деятельности муниципального управления и местного самоуправления выступает управление экономикой муниципального образования. В современных условиях всё более очевидным становится обстоятельство, что именно на муниципальном уровне должны решаться основные вопросы, затрагивающие интересы местного сообщества. Для этого органы местного самоуправления должны обладать соответствующими экономическими ресурсами, которые могут быть ими использованы для удовлетворения интересов местного сообщества.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в собственности муниципальных образований имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

В собственности муниципальных образований могут находиться:

-имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

-имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных законами РФ и субъектов РФ;

-имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования;

-имущество, необходимое для решения вопросов, которые не отнесены к вопросам местного значения, но право решения, которых предоставлено органам местного самоуправления, федеральными законами. Федеральный закон № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - М.: 2011, с. 58-59.

В соответствии с Гражданским Кодексом РФ, муниципальное имущество делится на две части:

-имущество, передаваемое муниципальным предприятиям и учреждениям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления;

-имущество, составляющее муниципальную казну, которую составляют средства местного бюджета, а также имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

К объектам муниципальной собственности относятся:

-имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

-автомобильные дороги местного значения и имущество, предназначенное для их обслуживания;

-жилищный фонд социального использования;

-пассажирский транспорт;

-имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и обеспечения мер пожарной безопасности;

-имущество, предназначенное для организации культурного досуга, предназначенное для развития физической культуры и спорта, организации благоустройства и озеленения территории, для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

-имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства;

-библиотеки;

-объекты культурного наследия местного значения;

-муниципальные земли и др.

Объекты муниципальной собственности представлены на схеме 12.1.

Схема 12.1.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Они могут осуществлять операции купли-продажи, обмена, аренды, дарения и др.

Часть муниципальной собственности органы местного самоуправления передают муниципальным хозяйствующим субъектам в оперативное пользование и управление. К хозяйствующим субъектам, за которыми закрепляется муниципальное имущество, относятся муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения. При этом собственником имущества остаётся муниципальное образование в лице уполномоченного органа местного самоуправления.

Муниципальное унитарное предприятие - коммерческая организация, обладающая хозяйственной самостоятельностью, но не наделенная правом собственности на закрепленное за ним муниципальное имущество. Используя это имущество, оно производит товары и услуги для местного сообщества и должно работать рентабельно. Муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам унитарного предприятия. Исключением выступают случаи, когда его несостоятельность обусловлена действиями собственника имущества - органа местного самоуправления.

Муниципальное унитарное предприятие не обладает правом распоряжаться закрепленными за ним имуществом (продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог и т.д.) без согласия органа местного самоуправления. По своему усмотрению оно вправе использовать только часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Другую часть, устанавливаемую собственником, оно обязано ежегодно перечислять в муниципальный бюджет.

Разновидностью муниципального унитарного предприятия являются муниципальные казённые предприятия. Они создаются в тех случаях, когда большая часть производимых ими товаров или услуг предназначена для собственных нужд муниципального образования, либо их деятельность заведомо является убыточной. Муниципальные казённые предприятия не формируют уставных капиталов. Они имеют право распоряжаться выделенным им муниципальным имуществом, но только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления. Деятельность таких предприятий осуществляется на основе сметы доходов и расходов, которая утверждается органом местного самоуправления.

Муниципальное учреждение - организация, созданная органом местного самоуправления для выполнения функций некоммерческого характера. В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правого положения государственных (муниципальных) учреждений» муниципальные учреждения делятся на три типа: казённые, бюджетные и автономные. Главный критерий такого деления - степень хозяйственной самостоятельности в зарабатывании и использовании дополнительных средств.

Муниципальное казённое учреждение финансируется за счёт средств местного бюджета по смете расходов. Получаемые им доходы, в свою очередь, в полном объёме зачисляются в местный бюджет.

В отличие от казённого, муниципальное бюджетное учреждение финансируется за счёт субсидий, получаемых на выполнение муниципального задания от своего учредителя, в качестве которого выступает орган местного самоуправления. Субсидирование должно компенсировать учреждению возмещение нормативных затрат на выполнение муниципального задания, от выполнения которого оно не вправе отказаться. Однако бюджетному учреждению предоставлено право оказывать платные услуги по основному профилю деятельности, а заработанные средства оставлять в своём распоряжении.

Автономное муниципальное учреждение обладает ещё более значительной хозяйственной самостоятельностью. Как и бюджетное учреждение, оно также финансируется за счёт субсидий, предоставляемых органами местного самоуправления на выполнение муниципального задания. Ему предоставлено право открывать счета в коммерческих банках. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам, закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем, или приобретенным автономных учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по его обязательствам. Согласно российскому законодательству муниципальное автономное учреждение может быть признано банкротом. Требования кредиторов при этом удовлетворяются за счет имущества муниципального учреждения, на которое может быть обращено взыскание. Российское законодательство позволяет создавать такие организации, в том числе и путём преобразования действующих муниципальных учреждений, в сфере образования, науки, культуры, физической культуры, социальной защиты и занятости населения.

Автономные и бюджетные учреждения, получая доходы от оказания платных услуг, становятся налогоплательщиками.

К муниципальным учреждениям относятся большинство учреждений дошкольного и школьного образования(ясли, детские, сады, школы), здравоохранения(поликлиники, больницы, аптеки), культуры(театры, клубы, библиотеки, музеи) и др. Они оказывают населению социально значимые услуги, поэтому их деятельности органы местного самоуправления оказывают особое внимание. Они формируют для них цели и задачи, утверждают уставы, назначают и отстраняют руководителей, утверждают тарифы на платные услуги, льготы для отдельных категорий населения, контролируют качество производимых ими услуг.

Муниципальных предприятий значительно меньше, чем муниципальных учреждений. В отдельных муниципальных образованиях в ряде случаев действует одна-две многопрофильные организации. Более того, в связи с необходимостью создания конкурентной среды в отдельных отраслях (например, ЖКХ) и передачей производства значительной части услуг частному бизнесу количество муниципальных унитарных предприятий сокращается.

По мнению специалистов, это обусловлено неэффективностью большинства муниципальных предприятий в России и низким качеством предоставляемых ими услуг. Механизмы воздействия органов местного самоуправления на их деятельность ограничены. После заключения трудового контракта с руководителем предприятия местная власть фактически не имеет права вмешиваться в его работу, кроме случаев, предусмотренных уставом и оговорённых законодательством. Это позволяет директорам муниципальных предприятий действовать фактически бесконтрольно, поэтому в российской практике нередко имеют факты банкротства рентабельных в прошлом муниципальных организаций и распродажи их имущества за копейки.

Для повышения качества предоставляемых населению услуг органы местного самоуправления имеют право использовать и иные формы хозяйствования, в частности, передавать муниципальное имущество в доверительное управление, аренду, концессию частным фирмам. При этом следует учитывать опыт ряда экономически развитых стран, в которых муниципалитеты передают в управление частным компаниям водопроводы, очистные сооружения, городской транспорт, оставляя эти важные объекты в муниципальной собственности.

3.2 Муниципальный бюджет

Важную роль в управлении муниципальным образованием играет управление муниципальными финансами, прежде всего- местным бюджетом. Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для реализации функций, отнесенных к предмету ведения местного самоуправления.

Бюджет муниципального образования состоит из доходной и расходной части. Они формируются по статьям единой бюджетной классификации, установленной Бюджетным кодексом РФ. Каждое муниципальное образование, согласно российскому законодательству, должно иметь собственный бюджет. Бюджет муниципального района и совокупность бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, образуют консолидированный бюджет муниципального района. Отдельные населённые пункты, не являющиеся поселениями, могут финансироваться на основе сметы доходов и расходов. Сметы являются составной частью бюджетов поселений.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих налогов. Она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субсидии, субвенции) и средства по взаимным расчётам. Источники доходов местных бюджетов представлены на схеме 12.2.

Схема 12.2.

Расходы местных бюджетов делятся на текущие и капитальные. Текущие расходы обеспечивают функционирование органов местного самоуправления, а также муниципальных предприятий и учреждений. К ним относятся расходы на финансирование муниципального хозяйства, социальной сферы, на управление и обслуживание муниципального долга. Наиболее крупными статьями текущих расходов в большинстве муниципальных образований являются расходы на содержание объектов ЖКХ, здравоохранения и образования, доля которых в расходной части местных бюджетов в отдельных случаях достигает 80%.

Капитальные расходы образуют бюджет развития муниципального образования. Они обеспечивают инвестиции в капитальное строительство, капитальный ремонт и иные мероприятия инвестиционного и инновационного характера. Однако дефицит средств на реализацию текущих расходных обязательств не позволяет большинству муниципальных образований вкладывать значительные средства в собственное развитие.

Реестр расходных обязательств муниципального образования ведётся в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования. Органы местного самоуправления обладают значительной самостоятельностью в определении основных расходных статей местного бюджета в рамках компетенции муниципального образования. В частности, они вправе самостоятельно определять нормативы расходов на решение вопросов местного значения, в том числе устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты.

В современных условиях остро стоит вопрос сбалансированности местных бюджетов. Их доходная часть явно недостаточна. Местными налогами являются только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решением представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов. При этом налоговые поступления по нормативам распределяются между бюджетами муниципальных образований первого и второго уровня. В свою очередь, органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленных российским законодательством о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов.

Кроме доходов от местных налогов и сборов, в бюджеты муниципальных образований поступает часть доходов от отдельных региональных и федеральных налогов и сборов. Перечни и ставки налоговых платежей поступающих в бюджеты муниципальных образований разного уровня, устанавливаются Бюджетным кодексом и регулируются законодательством РФ о налогах и сборах, а также нормативно-правовыми актами субъектов РФ.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, органы местного самоуправления должны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов. Дефицит бюджетов муниципальных образований не может превышать 10%, а для высокодефицитных территорий- 5% доходов без учёта безвозмездных трансфертов из бюджетов других уровней. При этом должны быть указаны источники покрытия бюджетного дефицита, к которым относятся доходы от приватизации и сдачи в аренду муниципального имущества, продажи акций, принадлежащих муниципальному образованию, муниципальных займов. Однако возможности использования подобных механизмов преодоления бюджетного дефицита ограничены.

В настоящее время в большинстве муниципальных образований собственных доходов бюджета недостаточно для решения задач, стоящих перед местным сообществом. Свыше 50%, а в отдельных сельских поселениях свыше 90% доходов местных бюджетов формируется за счёт поступлений из бюджетов более высокого уровня. Следовательно, главным механизмом выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований и обеспеченности сбалансированности местных бюджетов выступают межбюджетные трансферты в виде дотаций и субсидий.

Дотации предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе методики, учитывающей уровни бюджетной обеспеченности жителей с уровнем, определённым в качестве критерия для предоставления дотаций и утверждённым законом субъекта РФ. Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путём предоставления дотаций из образуемого в составе расходов субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районо районных фондов финансовой поддержки поселений.

В случае, если уровень бюджетной обеспеченности поселения в отчётном финансовом году в расчёте на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по субъекту РФ, предусмотрено право региональных органов государственного управления обязать перечислить из бюджета данного поселения субвенцию в региональный фонд поддержки поселений, а в случае невыполнения данного решения- централизовать часть доходов от местных налогов и сборов и (или) снизить нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. При этом размер субвенции в соответствующий региональный фонд не может превышать 50% разницы между общими доходами бюджета поселения, учтёнными при расчёте уровня бюджетной обеспеченности поселения в отчётном финансовом году, и двукратным средним по субъекту РФ уровнем бюджетной обеспеченности поселений.

Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов осуществляется путём дотаций из другого источника- регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов(городских округов). Конкретные объёмы дотаций определяются, исходя из уровня бюджетной обеспеченности соответствующих муниципальных образований, а механизм выравнивания бюджетной обеспеченности основывается на таком же принципе сравнения доходов муниципального района (городского округа) со средним уровнем по субъекту РФ, как и в случае с поселениями.

Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального района либо городского округа превышают критериальный не более чем в два раза, то все полученные доходы муниципальное образование вправе расходовать на собственные нужды. В случае, если уровень бюджетных доходов превышает средний уровень бюджетной обеспеченности по субъекту РФ более чем вдвое, то они 50% «сверхдоходов» должны перечислять в региональный бюджет для последующей поддержки других муниципальных образований. Как правило, муниципальными образованиями - донорами выступают города с эффективно работающими промышленными предприятиями и территории, богатые природными ресурсами и привлекательные для инвесторов.

Наряду с региональными фондами поддержки муниципальных образований в бюджете субъекта РФ образуются ещё два фонда- фонд компенсаций и фонд софинансирования отдельных расходных обязательств местных бюджетов. Средства из фонда компенсаций выделяются муниципальным образованиям в форме субвенций в том случае, если они наделяются отдельными государственными полномочиями.

Фонд софинансирования образуется в бюджете субъекта РФ для софинансирования отдельных социально значимых инвестиционных проектов и программ, реализуемых органами местного самоуправления. Средства этого фонда предоставляются местным бюджетам в форме субсидий на основании результатов конкурсного отбора с учётом как возможностей местных бюджетов по долевому финансированию программ и инвестпроектов, так и обоснования их важности и приоритетности для тех или иных муниципальных образований.

Местному самоуправлению может предоставляться и иная помощь из федерального бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ в случаях, предусмотренных федеральным и региональным законодательством. В частности, на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, могут предоставляться субвенции из федерального фонда компенсаций. Они утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете по каждому субъекту РФ и виду субвенций.

Важную роль в управлении муниципальными финансами играет бюджетный процесс. Это деятельность органов местного самоуправления по формированию, рассмотрению и утверждению проекта бюджета муниципального образования, его исполнение и контроль за исполнением. Эффективность бюджетного процесса - важнейшее условие увеличения доходной части бюджета и повышения эффективности бюджетных расходов.

Проект местного бюджета разрабатывает администрация муниципального образования. Составление проекта бюджета основывается на:

-прогнозе социально-экономического развития муниципального образования;

-оценке ожидаемого исполнения бюджета на текущий год;

-прогнозе налоговых и неналоговых поступлений в бюджет;

-проектах муниципальных целевых программ на плановый период:

-нормативах отчислений в бюджет от федеральных и региональных налогов;

-предполагаемых объёмах финансовой помощи из бюджетов других уровней и ценовых коэффициентах финансовых затрат. Бюджетный кодекс РФ. - М.: 2012. С. 177-180

Проект бюджета составляется на очередной финансовый год. Наряду с ним разрабатывается среднесрочный (на 3 года) финансовый план. Эти документы, наряду с прогнозом социально-экономического развития муниципального образования вместе с бюджетным посланием вносятся главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган.

На первом этапе проект местного бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях, а затем на заседании представительного органа. После этого бюджет принимается в первом чтении, когда утверждаются его основные параметры, и публикуется в средствах массовой информации для обсуждения местным сообществом. Для согласования позиций по вопросам, вызвавшим разногласия между представительным органом местного самоуправления и местной администрацией, создаётся согласительная комиссия.

На втором этапе, после обсуждения проекта бюджета местным сообществом и проведения публичных слушаний, администрация должна внести соответствующие коррективы в проект бюджета и повторно внести его на рассмотрение представительного органа, который, при отсутствии разногласий с администрацией, им утверждается.

Если разногласия преодолеть не удалось и голосование во втором чтении не дало положительного результата, предусмотрен третий этап. В этом случае согласительная комиссия продолжает свою работу, после чего бюджет муниципального образования утверждается в окончательном виде. Если к началу нового финансового года бюджет утвердить не удалось, согласно Бюджетному кодексу РФ финансирование бюджетных расходов будет осуществляться в размере 1/12 фактических бюджетных расходов предыдущего финансового года.

Исполнение бюджета муниципального образования возложено на местную администрацию. Участниками исполнения бюджета являются:

-финансовый орган местного самоуправления;

-главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

-получатели бюджетных средств;

-главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета.

Получатели бюджетных средств составляют и исполняют бюджетную смету, исполняют бюджетные обязательства, обеспечивают результативность и целевой характер использования бюджетных средств, вносят предложения по изменению бюджетной росписи, осуществляют учёт и отчётность.

Если в процессе исполнения бюджета возникает необходимость перераспределить средства между расходными статьями бюджета, местная администрация обладает правом на самостоятельное перераспределению, но в пределах, определённых положением о бюджетном процессе, принятом представительным органом местного самоуправления. В случае их превышения представительный орган должен по предложению администрации внести изменения в утверждённый бюджет. Он же утверждает годовой отчёт об исполнении бюджета.

Оперативный контроль за исполнением местных бюджетов и целевым использованием средств местных бюджетов осуществляют территориальные органы Федерального казначейства. Бюджетный кодекс РФ установил обязательность казначейского исполнения бюджетов всех уровней, включая бюджеты муниципальным образований. Кроме того, контроль за исполнением местных бюджетов осуществляют контрольные органы муниципальных образований, которые в случае обнаружения нарушений информируют о них представительные органы местного самоуправления.

3.3 Муниципальное задание и муниципальный заказ

Муниципальное задание - документ, регулирующий отношения между органами местного самоуправления и подведомственными им муниципальными учреждениями и некоторыми иными юридическими лицами. Оно устанавливает требования к составу, качеству, объёму, условиями и порядку оказания услуг и выполнения работ за счёт средств местного бюджета.

Выполнение муниципального задания является обязательным. Оно разрабатывается главным распорядителем бюджетных средств на срок до одного года или трёх лет, при условии ежегодного уточнения. Размещение муниципального задания осуществляется на внеконкурсной основе.

Муниципальное задание должно содержать:

-показатели, характеризующие качество и (или) объём (содержание) оказываемых услуг;

-порядок контроля за исполнением муниципального задания, в том числе порядок и условия его досрочного прекращения;

-требования к отчетности об исполнении муниципального задания

-определение категорий физических и юридических лиц, являющихся потребителями муниципальных услуг;

-предельные цены (тарифы) на оплату муниципальных услуг в случаях, когда законодательство РФ предусматривает их оказание на платной основе.

Показатели муниципального задания используются при составлении проектов местных бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг и выполнение работ, при составлении бюджетной сметы казённого учреждения, а также для определения объёма субсидий на выполнение муниципального задания бюджетным или автономным учреждением.

Следует отметить, что органы местного самоуправления в РФ имеют незначительный опыт работы с муниципальными заданиями.

Другим важным механизмом обеспечения жизнедеятельности местного сообщества выступает муниципальный заказ. В соответствии с Федеральным законом N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование и размещение муниципального заказа относится к компетенции органов местного самоуправления.

Муниципальный заказ - совокупность контрактов, заключенных муниципальными органами власти на поставку товаров, производство работ и оказание услуг за счёт средств местного бюджета. Муниципальные контракты заключаются между главным распорядителем бюджетных средств, действующим от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд. Это потребности в товарах, работах и услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления ряда государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления на основании нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти РФ и субъектов РФ.

Основными принципами реализации муниципального заказа являются:

-обеспечение максимальной эффективности использования бюджетных средств;

-содействие развитию добросовестной конкуренции среди исполнителей муниципального заказа;

-предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказа;

-обеспечение гласности и прозрачности процедур при размещении муниципального заказа.

Реализация муниципального заказа - сложная процедура, включающая механизмы формирования, размещения и исполнения. Это обусловлено тем, что через муниципальный заказ проходят почти все товары, работы и услуги, необходимые для обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Муниципальный заказ- основа формирования и исполнения расходной части местных бюджетов, важнейший механизм управления финансовыми ресурсами муниципального образования.

Формирование муниципального заказа осуществляется одновременно с подготовкой проекта местного бюджета, уполномоченными органами, которые собирают и обобщают заявки бюджетных организаций в товарах и услугах, необходимых для их деятельности. Эти органы рассматривают возможность удовлетворения этих заявок с учётом возможностей бюджета, после чего сводный план муниципального заказа утверждается главой администрации муниципального образования.

После утверждения местного бюджета все позиции муниципального заказа вносятся в базу данных бюджетной росписи. Это позволяет автоматически блокировать те из муниципальных контрактов, при заключении которых контрактные суммы превышают выделенные на них лимиты бюджетных ассигнований.

В каждом муниципальном образовании должен быть оформлен сводный реестр потребностей в товарах, работах и услугах, который может быть представлен всем юридическим и физическим лицам, заинтересованным в поставках продукции для муниципальных нужд. Данный документ размещается на официальном сайте муниципального образования.

На стадии формирования муниципального заказа определяются уполномоченные организации и заказчики, которые наделены правами заключать муниципальные контракты с исполнителями заказа - поставщиками товаров и производителями услуг.

Размещение муниципального заказа предполагает выбор способов его размещения и заключения муниципальных контрактов. Основными участниками системы муниципального заказа выступают муниципальные заказчики, участники размещения заказа и комиссии по его размещению.

В качестве муниципальных заказчиков вправе выступать как местная администрация, так и уполномоченные её муниципальные организации, являющиеся получателями бюджетных средств.

Заказчик определяет номенклатуру и объёмы поставок продукции, выполнения работ и оказания услуг для муниципальных нужд, разрабатывает процедуру размещения заказа, определяет условия торгов, а в отдельных случаях - их изменение, заключает муниципальный контракт, обеспечивает финансирование муниципального заказа и контроль его исполнения. Заказчик также несёт ответственность за эффективность размещения заказа.

Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, которые изъявили желание стать поставщиком продукции (услуг) либо исполнителями работ для муниципальных нужд. Претенденты на подписание муниципального контракта должны соответствовать ряду требований. В частности у них не должно быть задолженности перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами, на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе или аукционе их деятельность не может быть приостановлена в порядке, предусмотренном Кодексом об административных правонарушениях. Предъявляются и иные требования.

Постановлением главы муниципального образования формируется комиссия по размещению муниципального заказа в количестве не менее 5 человек. Это постоянно действующий орган, осуществляющий процедуру выборов исполнителя заказа. В зависимости от способа размещения муниципального заказа формируются конкурсная, аукционная либо котировочная комиссия.

Способы размещения муниципального заказа определены Федеральным законом от 21.07.2005 г. N94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд. Они представлены на схеме 15.3.

Схема 15.3.

Аукцион может проводиться в электронном виде. Размещение заказа путём проведения закрытого конкурса либо аукциона допускается только в случае поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, сведения о которых являются государственной тайной.

Наиболее распространённым способом размещения муниципального заказа выступает проведения торгов. Способы размещения заказа без торгов регулируются федеральным законодательством.

Аукцион - торги, победителем которых признаётся фирма или индивидуальный предприниматель, предложивший минимальную цену. Аукцион проводится в присутствии членов аукционной комиссии, участников аукциона либо их представителей, при этом в нём имеют право участвовать только участники размещения муниципального заказа, признанные участниками аукциона.

Аукцион проводится путём снижения начальной цена контракта, известной заранее участникам аукциона, на шаг аукциона, который не может быть меньше 5% начальной цены лота. Если начальная цена контракта не превышает 1 млн. рублей, открытый аукцион может проводиться в электронной форме на сайте администрации муниципального образования. В тех случаях, когда требования к продукции, услугам и работам могут быть стандартизированы, а их рынки являются конкурентными, организуется открытый аукцион. Однако критериев, позволяющих определить степень конкурентности рынка, не существует.

Победителем аукциона становится участник, предложивший минимальную цену.

Конкурс - это торги, победитель которых предложил лучшие условия исполнения муниципального контракта. Для определения лучших условий конкурсная комиссия оценивает заявки по цене контракта, а также по ряду других критериев, в частности, по качественным характеристикам товаров, расходам на их эксплуатацию и технологическое обслуживание, гарантийные сроки и объём гарантии качества товаров, услуг, работ, сроки выполнения муниципального контракта. Открытый конкурс считается наиболее эффективным способом размещения муниципального заказа. Объявления о его проведении публикуются в СМИ. К конкурсу приглашаются любые компании, действующие на данном рынке и удовлетворяющие предъявляемым требованиям. Недостатком открытого конкурса является значительный срок рассмотрения заявок и возможность их субъективной оценки.

Закрытые аукционы и конкурсы проводятся в случаях, когда сроки выполнения муниципального заказа ограничены, возникли чрезвычайные обстоятельства (пожары, наводнения и иные стихийные бедствия), в некоторых других случаях.

Решение о способе размещения муниципального заказа принимает заказчик. Однако в 2007 г. Правительство РФ своим распоряжением определило перечень товаров и услуг, размещение заказов на которые может проводиться только способом аукциона.

Способы размещения муниципальных заказов без торгов имеют свои особенности.

Запрос котировок цен товаров, услуг и работ производится в виде открытого предложения неограниченному кругу лиц, размещаемого в средствах массовой информации и (или) на официальном сайте заказчика. Победителем признаётся участник размещения заказа, предложивший самую низкую цену муниципального контракта. Несмотря на то, что запрос котировок как способ размещения заказа проще и дешевле, нежели проведение торгов, его разрешено проводить лишь при условии, что цена муниципального контракта не превышает 500 тыс. рублей.

Метод запроса котировок часто используется при ликвидации последствий стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций, либо в целях оказания гуманитарной помощи. В этом случае соответствующий перечень товаров, работ, услуг устанавливается Правительством РФ.

Муниципальный заказ может быть размещён у единственного исполнителя, если осуществляется оказание услуг водоснабжения, канализации, тепло- и газоснабжения по регулируемым тарифам в соответствии с российским законодательством; если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности естественных монополий, осуществляются поставки культурных ценностей, предназначенных для пополнения музейных, архивных, библиотечных и иных аналогичных фондов.

Кроме того, размещение заказа у единственного поставщика допустимо, если производство товаров и оказание услуг осуществляют учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы ; если возникла потребность в определённых товарах, услугах, работах вследствие обстоятельств непреодолимой силы, когда исполнение заказа резко ограничено по времени.

Наконец, муниципальный заказ может быть размещён у единственного исполнителя, если на участие в конкурсе, аукционе представлена только одна заявка; если только один участник заказа признан участником конкурса или аукциона либо конкурс или аукцион признан несостоявшимися.

Размещение муниципальных заказов на товарных биржах регулируется Правительством РФ и предполагает поставку биржевых товаров на сумму свыше 5 млн. рублей.

Исполнение муниципального заказа означает поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг надлежащего качества в сроки, предусмотренные муниципальным контрактом. Оно также предусматривает порядок осуществления контроля заказчика за ходом реализации контракта, который ежеквартально готовит сведения об исполнении муниципального заказа и представляет их в соответствующие службы администрации муниципального образования.

Финансирование муниципального заказа осуществляется за счёт местного бюджета. В том случае, если бюджетных средств недостаточно, администрация муниципального образования имеет право на проведение конкурса на предоставление ей товарного или коммерческого кредита.

В настоящее время накоплен определённый положительный опыт реализации муниципальных заказов. За счёт проведения торгов через конкурсы и аукционы удалось повысить эффективность использования бюджетных средств. Вместе с тем процедура размещения заказа в ряде случаев представляется неоправданно громоздкой, затратной и длительной, если речь идёт о срочных заказах мелких поселений. Нередко победителями аукционов становятся неквалифицированные исполнители, неспособные выполнить муниципальный заказ на высоком качественном уровне.

Вместе с тем практика показала, что экономически эффективным способом размещения муниципального заказа является организация закупок для муниципальных нужд через Интеренет. Она позволяет повысить уровень прозрачности и доступности информации о результатах закупок, сформировать базу данных по товарам и услугам, оперативно проводить анализ рынка и мониторинг цен и в ряде случаев обеспечить их снижение на 5-10%. В этой связи представляется оправданным процесс дальнейшего развития электронных закупок для муниципальных нужд, что потребует внесения изменений в федеральное законодательство.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный кодекс РФ. М. 2012

2. Налоговый кодекс РФ. М. 2012

3. Федеральный закон РФ от 06.10.2003г. N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». М. 2011

4. Бабун Р.В. Организация муниципального управления.- СПБ.: Питер, 2012.

5. Городское хозяйство. Учебное пособие. Морозова Т.Г. и др.- М.Вузовский учебник: Инфра-М,2012.

6. Система муниципального управления. Под ред. В.Б.Зотова.- Ростов-на-Дону, Феникс, 2010.

7. Экономика муниципального сектора. Под ред. А.В.Пикулькина.- М.ЮНИТИ- ДАНА,2008

Размещено на Allbest.ru