Возникновение и развитие института местного самоуправления в рамках российской истории

Размещено на http://www.allbest.ru/

Возникновение и развитие института местного самоуправления в рамках российской истории

И.Г. Савельева

Кандидат исторических наук, доцент кафедры социологии

Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. Российское общинное самоуправление произрастало из особенностей геополитического, социально-экономического и духовного положения России. В основном оно реализовывалось на уровне сельских общин. Основы городского самоуправления заложил Петр I. Подобно многим другим политическим институтам, самоуправление развивалось достаточно своеобразно и неровно. Собственно российские оригинальность и специфичность делали его по-своему уникальным.

В Древней Руси среди политических институтов особое место занимали вечевые собрания, которые не только решали важнейшие вопросы местного и государственного значения, но и реально обеспечивали участие широких слоев населения в управлении отдельными землями. По утверждению исследователей, именно на вече зародились первые выборные традиции, сформировались и развивались основы представительной и непосредственной демократии. Известны яркие примеры вечевой деятельности во многих городах Древней Руси - Владимире, Полоцке, Белгороде, Новгороде, Киеве, Пскове, Смоленске, Твери, Ростове, Чернигове.

О древности и укорененности этой традиционной формы самоуправления свидетельствуют как иностранные, так и отечественные источники. Византийский историк VI века Прокопий, наблюдавший жизнь современных ему славян, писал, что они «не управляются одним лицом, но издавна живут при народоправлении» .(Прокопий из Кессарии. Война с готами. М., 1950. С.297). Император Константин Багрянородный также указывал на широкое развитие у них самоуправления. Более поздние авторы - Адам Бременский и Дитмар Мерзебургский отмечали, что славяне не терпят в своей среде господина и повинуются не одному, а все «совещаются о делах и решают их единогласно» (Цит.по: Алексеев В. Народовластие в Древней Руси. Ростов-на-Дону, 1904. С.9)/

Вечевой уклад был распространенным явлением в системе властвования Древнерусского государства вплоть до XIII века. В Х-Х1 веках происходил бурный рост крупных для того времени городов и многочисленных «становищ», «погостов», порубежных крепостей, которые приобретали городские черты (Ладога и Изборск в Новгородской земле, Юрьев и Вышгород в Киевской, Путивль и Любич в Черниговской).

Как свидетельствуют археологические исследования к началу XIII в. было известно более 150 таких поселений. Наиболее значительные древнерусские города по размерам и числу жителей не уступали западноевропейским. По наличию владений Великий Новгород превосходил такие вольные города, как Бремен, Любек, Венеция, Генуя. Его бояре собирали дань с ижоры и води, земли карелов и финнов, управляли всей Карелией и Беломорьем вплоть до приполярного Зауралья. Как свидетельствует В.Л. Янин, «по оснащенности специальным инструментарием и технологической рецептурой уровень ремесла в Новгороде был не ниже производства в прославленных средневековых центрах Западной Европы и Ближнего Востока»(Янин В.Л. Древнее славянство и археология Новгорода // Вопросы истории.1992. № 10. С. 42).

Города с развитием государственности стали выполнять не только управленческие, ер и политические функции. В них находилась резиденция князя и его администрация, суд, формировалось ополчение и велись дипломатические переговоры. При князе создавался совет, состоящий из бояр, который выполнял роль коллегиально-совещательного органа. В своем «Слове» Даниил Заточник отмечал, что в них работали наиболее способные «думцы». В своей деятельности они опирались на Закон («правду») (Слово Даниила Заточника по редакциям XII и XIII вв. и их переделкам / Под ред. Н.Н. Зарубина // Памятники древнерусской культуры. Л., 1932. С.109-110).Расцвету градостроительной деятельности, распространению письменности, появлению школ и книжных собраний способствовало утверждение христианства. Городские центры древнерусских земель становились своеобразными «полисами» с многочисленными функциями, включая военно-политические, административно-хозяйственные, культурные и другие.

В X-XII вв. окончательную форму принял высший орган власти земель народное собрание - «вече», которое происходит от того же корня, что и слово «совет». Дореволюционный историк А.Е. Пресняков писал, что собрания превращались в «главный земской орган волостной государственности» (Пресняков А.Е. Княжое право в Древней Руси. Лекции по русской истории. Киевская Русь. М., 1993. С.399). Как свидетельствуют летописи, вечевые собрания повсеместно действовали как самостоятельная и влиятельная политическая сила. В их деятельности могли участвовать свободные граждане, но правом голоса наделялись только мужчины-главы семейств. Обсуждения наиболее острых вопросов продолжались часами и нередко заканчивались рукоприкладством. Меньшинство обязано было подчиняться большинству.

Вече обладало широкой властью, включая законодательную, исполнительную, судебную. В его компетенцию входил принятие законодательство, международные отношения, организация судебных процедур, решение административных вопросов. Князь являлся военно-политическим правителем, выполнявшим также определенные религиозные обязанности.

Действенным рычагом воздействия на властные структуры в руках вече являлось призвание (приглашение) князей и избрание должностных лиц - посадников, тысяцких, владык, воевод. Княжеская власть опиралась на народное волеизъявление. Рамки его влияния были широкими, включая установление условий княжения. Это был своего рода «социальный контракт» между двумя сторонами, специфичная форма «баланса сдержек и противовесов» во властных структурах. Между князем и вечем «был какой-то неуловимый политический дуализм. «Мы ошиблись бы, предположив, что эти два органа стояли по отношению друг к другу в положении какого-либо иерархического подчинения, или что между ними существовало определенное разграничение компетенции. Не было ни того, ни другого. Все, что мог князь, могло и вече, и наоборот» (Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX ст.: Исторический очерк. М., 1910. С.10).

Несмотря на серьезные внутренние противоречия (стихийность народного представительства, межклановые усобицы, усиление позиций боярско-олигархических кругов), вечевая демократия Новгородской республики обеспечивала стабильность политического строя в течение длительного исторического периода. Институты самоуправления защищали права и свободы населения, создавали культурный и экономический потенциал.

В Х-ХII вв., кроме Новгорода, во многих землях Древней Руси правителей контролировалась вечевыми собраниями граждан. Псков и Вятка являли пример классических вечевых республик, построенных на началах выборности снизу доверху ( Петров А.В. Марфа Борецкая // Вопросы истории. 1994. №12. С.164 -166).

Однако в начале XIII в. основы вечевого строя в Южной и Северо-Восточной Руси были подорваны, затем полностью уничтожены монголо-татарскими завоевателями. В Северо-Западной Руси вечевая демократия была упразднена в ходе становления Московского централизованного государства в конце XV века.

Существуют разные версии причин утраты Новгородом независимости. Н.И. Костомаров объяснял столкновение Москвы и Новгорода как противоборство Руси единодержавной и Руси удельно-вечевой, принципа централизации и федерации. Н.М. Карамзин, отдавая должное вечевому строю, считал, что великий князь Иван III Васильевич «был достоин сокрушить утлую вольность Новгородскую, ибо хотел твердого блага всей России» (Карамзин Н.М. История государства Российского. Т.IV - V. Тула, 1990. С.462-463)

Москве, приступившей в XIV в. к объединению русских земель и вынужденной практически непрерывно отражать внешние посягательства по всем векторам, требовалось резкое усиление государственного централизма. Подобные условия детерминировали и трансформацию всей системы государственного управления - сверху донизу. Ее определяющей тенденцией было то, что отныне и впредь реализация самоуправленческих традиций осуществлялась под плотным патронажем со стороны государства. Это означало переход к принципиально иной административно-управленческой системе.

Наряду с вечевым самоуправлением на Руси издревле существовала как форма народного общежития, основанная на самоуправленческих началах, крестьянская община. Объективно это обусловливалось большими территориальными параметрами страны, неразвитостью транспортных коммуникаций, аграрным способом ведения хозяйства, в которое было вовлечено преобладающее большинство населения. Территория с центром в сравнительно большом населенном пункте называлась волостью, ее население - миром. На собраниях-сходах волость выбирала старосту и других руководителей, решала жизненно важные вопросы.

Крестьянская община самостоятельно осуществляла сбор податей и платежей. Повинности распределялись среди всех ее членов «по животам и промыслам» с круговой порукой всех за каждого. Волость имела свой выборный крестьянский суд, строила церкви, школы и другие общественные заведения.

В крупных общинах созывались два вида сходов - большие (как правило, дважды в год) и малые (при необходимости). По существовавшему традиционно обычаю и законодательству в них участвовало все население. По сложным вопросам разворачивалась дискуссия. На принятие решение схода сильное воздействие оказывало мнение старейшин.

Кроме схода существовали другие формы крестьянского самоуправления. В XIV-XV вв. существовал обычай «братчины», представлявший собой коллективные торжественные собрания за праздничным столом. Во время пиров и братчины обсуждались неотложные вопросы, крестьянские нужды, решаться мирские дела. (Черепнин Л. Образование русского централизованного государства в XIV-XV веках. М.,1960. С. 309)

Литература позволяет выявить функции крестьянского общинного самоуправления. К ним можно отнести такие: административно-полицейская (поддержание правопорядка, внутриобщинных норм жизни и деятельности, предупреждение преступлений и задержание виновных), хозяйственная (распределение и пользование землей, организация производства), кооперативно-благотворительная (взаимопомощь и сотрудничество, поддержка малоимущих, содержание школ, больниц, богаделен), интегративно-коммуникативная (внутриобщинная консолидация в отстаивании собственных интересов, поддержание отношений с местными, уездными, губернскими властями, светскими и церковными институтами, межобщинные связи); судебная (разбор имущественных вопросов, рассмотрение уголовных преступлений внутри общины); налоговая (взимание государственных, мирских сборов, различных податей, недоимок, ведение отчетности, содержание дорог, мостов, переправ).

Община была главной социальной группой крестьянства.( Прыжов И.Г. Очерки. Статьи. Письма. М.- Л.,1934. С. 176-177).Примечательно, что слияние крестьянина с общиной не воспринималось как нарушение прав личности; более того, крестьянин добровольно стремился интегрироваться с ней. Отношения крестьянина с общиной некоторые исследователи обоснованно называют «органическим и добровольным конформизмом» (Миронов Б.Н. Историк и социология. Л., 1984. С.74).

Общинное самоуправление показало свою жизнестойкость: проходили столетия, но русская деревня продолжала сохранять вплоть до XX века сложившиеся с глубокой древности традиционные формы общественной жизни. Долговечность и прочность общины объясняется тем, что она была рациональной социальной и хозяйственной организацией. В общине преобладали неформальные отношений между людьми, проявлялась консолидация и защита селян, внутриобщинная солидарность, сдерживалось разрастание неравенства, ограждался внутриобщинный мир от внешних воздействий. Все это способствовало повышению работоспособности сельского общинного самоуправления.

Следует заметить, что термин «самоуправление» вплоть до XIX века не употреблялся в русском законодательстве и научной литературе. В указах и нормативно-правовых актах XVII - XVIII вв. упоминается о внутреннем государственном управлении, которое подразумевало особое местное управление, осуществляемое в интересах определенного сословия.

Соотношение центральной власти и «самоуправления» в процессе образования Московского государства вызывало определенную взаимодополняемость: самоуправление дополняло центральную власть, являясь способом реализации государственной службы. Примечательно, что делегированное «сверху» на места управление не противостояло центральной власти и объективно укрепляло позиции абсолютизма.

При реорганизации в конце XV - начале XVI вв. системы «кормлений» и ограничения произвола наместников, которые назначались Москвой в период присоединения новых земель, верховная власть стала давать городским и сельским общинам так называемые «губные грамоты», в которых использовался опыт местного самоуправления вольных городов - Новгорода, Пскова, Полоцка. В определенной мере эта мера способствовала обузданию самоуправства кормленщиков и наместников, обширные полномочия которых выражались формулой “кормленной грамоты”. «И вы, все люди тое волости чтите его и слушайте, а он вас ведет и судит и ходит у вас по всем по тому, как было преж сего» (Цит. по: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С.30).

Можно говорить о том, что вплоть до середины XVI в. самодеятельность в сфере местного управления не была определена законодательством и развивалась исключительно на основе мирского обычая, как дополнение княжеской администрации. Нередко на одной территории действовали несколько различных систем ведомственного управления: дворянское, налоговое, церковное, губное. Никакого согласования или координации между ними не существовало, бывало, что в город назначались два наместника, а в волость - два волостеля (Судебники XУ - XУI вв. М.-Л., 1952. С.28-35).

Подобный порядок вызывал массовое недовольство населения. Об этом писалось в челобитных и жалобах, кормленщики и наместники именовались «волками», «мучителями» и «разорителями». В силу этого нередкими были поджоги, убийства, ограбления (Носов Н.Е. Становление сословно-представительных учреждений в России. Л.,1969. С.16.)

Во внедрении «самоуправления» сверху немалую роль играло казачество. Как социально-политическая общность оно сложилось к середине XУI в. (См.:Engel J. Von Geschichte der Ukrain und der ukrainischen kosaken,wie auch derKenigreiche Galitsch und Wladimir.Halle.1796; Сватиков С.Г. Россия и Дон.1549 - 1917. Белград, 1924. С.VII. и представляло чрезвычайно колоритный симбиоз славяно-русской общины с ее традициями вечевого народоуправства и взаимопомощи, тюркско-азиатской военной системы управления с решающей ролью военачальников и жесткой внутренней дисциплиной.

Войсковой круг являлся высшим органом казачьего самоуправления, в котором отражались вечевые традиции Новгорода, Пскова, Вятки. Ряды казацкой «вольницы» пополнялись бежавшими от помещичьего гнета и царского тягла энергичными и храбрыми молодыми людьми. К концу XVI в. на Дону, Кубани, Тереке, Яике (Урал), в Запорожье образовались казачьи военно-демократические республики, которые, выполняли роль своеобразного барьера в обороне страны против внешних вторжений.(Ивонин Ю.Е. Запорожское казачество в оценках немецких историков XVIII в. // Минск-Смоленск-Москва: этнография славянских народов(Материалы международной научно-практической конференции). Смоленск, 2000. С.98).. После утраты Войскового круга «у казаков сохранилось станичное и хуторское самоуправление» (Маркедонов С.М. Казачий круг как политический институт // Полис.1996. № 1. С.152), которое просуществовало вплоть до 1919 года, когда началась кампания «расказачивания».

В середине XVI в. прежняя система местного управления, особенно ее верхний эшелон, практически прекратила существование. Указом Ивана IV от 1565 года государство делилось на две части - опричнину и земщину. Это влекло за собой драматические и далеко идущие последствия. С одной стороны, права местного управления под жестким государственным контролем расширились. Так, земским властям - выборным старостам и целовальникам - давалось право сбора и доставки в Москву всех прямых налогов; они занимались и организацией земских соборов.

Вместе с тем округ земского старосты представлял собой, как правило, волость или даже одну слободу, вследствие чего местное население дробилось на само обособленные (территориально) анклавы. От участия в земских учреждениях было отстранено дворянство, входившее в состав провинциального общества. Собственно, лишь посадские люди и крестьяне могли выбирать земских старост. Губные старосты избирались только из среды местных дворян.

Данная реорганизация вела к дезинтеграции общества, усилению межсословных противоречий и расколов. В результате преобразований существенно укрепилась бюрократическая централизация. В условиях взаимной оторванности и обособленности мелких местных миров роль московской бюрократии многократно усиливалась.

Многие ученые приходят к выводу, что учреждение института опричнины носило антигосударственный характер и нанесло ущерб «дворянству, церкви, высшей приказной бюрократии - то есть социальным силам, которые служили наиболее прочной опорой монархии с политической точки зрения» (Веселовский С.Б. Исследования по истории опричнины. М., 1963. С.53). Как указывал «государев дьяк» И. Тимофеев, в результате этой «реформы» страна была «как топором рассечена на две половины, а всякое царство, разделившееся в себе самом, не может устоять» («Временник» Ивана Тимофеева / Публикация О.А. Державиной. М.-Л., 1951. С.325 -326).

Почетный член Петербургской академии наук, историк и писатель Н.М. Карамзин (1766-1826) отмечал, что террористическая деспотия Ивана IV стала возможной во многом вследствие попрания всякой законности, плохого управления страной, стихийных бедствий, помогавших тирану опустошать Россию. «Казалось, земля утратила силу плодородия: сеяли, но не собирали хлеба… Люди скитались как тени и умирали на дорогах»(Карамзин Н.М. История государства российского. М., 1903. Т. IX. С.53, 81). Страна была ввергнута в затяжную Смуту, оказавшись на грани национальной катастрофы.

Даже в условиях монархического самодержавия на местах проявлялись “протестные” самоуправленческие начала, основанные на общедемократических принципах. Одним из них явилось старообрядчество, которое возникло в середине XVII в. вследствие церковного раскола. Самоуправление общины старообрядцев строилось на основе принципов соборности и эгалитаризма, отстаивало обязательность включения простых мирян в состав церковных соборов и высшего духовенства. Это относилось и к светской власти.

Старообрядцами труд воспринимался как главный источник средств существования. Лидер старообрядцев протопоп Аввакум, который, по выражению академика Д.С. Лихачева, «вызвал против себя на единоборство все современное ему общество и государство» (Лихачев Д.С. Развитие русской литературы X - XVII вв. Л., 1973. С.151), прямо и открыто назвал царя Алексея Михайловича «безумным царишкой», способным похваляться перед народом только «топором да виселицей» (Житие протопопа Аввакума, им самим написанное. М., 1960. С.366). Несмотря на массовые репрессии и гонения, общинное самоуправление старообрядцев выжило и сохранилось вплоть до XXв., особенно в Сибири, на Дальнем Востоке и Севере.

К идее возрождения местного управления вернулся Петр I, приступив к осуществлению широкомасштабного плана реформирования России. В основном оно реализовывалось на уровне сельских общин. Петр заложил основы городского самоуправления. Главный замысел его административной реформы исходил из государственной необходимости и был призван улучшить местное управление в целях укрепления централизованного руководства.

Петр I многократно перекраивал отечественные муниципальные структуры, делая это по наитию, либо на основе западноевропейского опыта.

Реформирование происходило на фоне складывания в обществе четырех основных сословий - дворян, крестьян, духовенства, горожан, а также особой социальной группы в лице государственной бюрократии. В 1702 году во всех 319 уездах были образованы дворянские советы, которые вскоре показали свою недееспособность.

Указами 1708 и 1714 годов Петр учредил новое деление страны на губернии - первоначально их было 8, затем - 10 во главе с назначаемыми царем губернаторами. При них учреждались выборные ландраты из числа местных дворян, которые как орган коллегиального управления себя не оправдали и в 1716 году были ликвидированы (Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб. Б.г.и. С.60)..Эта структура просуществовала недолго - в 1719 году Петр провел новую административную реформу, в соответствии с которой все местное управление замыкалось на Центр. Губернии делились на провинции, внутри которых создавались дистрикты. Во главе провинции стояли воеводы; во главе дистриктов - земские комиссары, которые избирались местным дворянством и занимались сбором подушной подати и доставкой ее в полки.

С целью более эффективного сбора налогов с торгово-промышленного сословия в 1699 году была проведена городская реформа, объявленная двумя Указами Петра (Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. T.3. С. 598 -601). В Москве создавалась Бурмистерская палата, переименованная затем в Ратушу. В других городах учреждались земские избы с выборными бурмистрами, которые из своей среды избирали президента сроком на один год. Однако город не рассматривался как общественная единица, реформа не признала за ним права юридического лица.

В 1718-1724 годах была предпринята новая попытка реорганизации городского управления. Появились царские резолюции об учреждении в городах магистратов по образцу «рижского и ревельского парламентов». Их полномочия существенно расширилась, а электорат сузился: к участию в выборам допускались только представители высших гильдий - люди имущие и образованные. Слабость магистратов выражалась и почти в полном отсутствии собственных средств - собирая налоги, они не имели права ими распоряжаться и должны были отдавать их в казну.

Органы местного городского управления носили узко сословный характер, управляли только торгово-промышленным населением. Посадские учреждения находились в полной зависимости от центральной власти. Если в Западной Европе магистраты были относительно «автономными общинно городскими», то в России они были, по сути, правительственными органами, хотя и построенными на выборной основе (Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XУIII и XIX ст.). СПб., 1900. С.405).

По признанию исследователей, петровская система административных реформ была прогрессивной, сыграла большую роль в укреплении государственности, оперативном управлении самобытной многоликой империей, какой она стала при Петре. «Созидательной целью Петра Великого было проведение ряда важнейших преобразований, направленных на создание особого регулярного государства, в котором монархическая власть с помощью развитого законотворчества осуществляет все функции самоуправления, воля монарха является главной движущей силой прогресса» (Пашков Б.Г. Русь - Россия - Российская империя. Хроника событий 862-1917 гг. М., 1994. С. 572)..

Административные преобразования в этот период носили двойственный характер. Усиление вмешательства государства в жизнь народа, ужесточение контроля центральных властей приводило к бюрократизации новых управленческих структур, превращению их в инструмент фискальной политики центральной власти. В то же время через все реформы проходили попытки вызвать к жизни самодеятельность местного населения, пробудить в нем инициативность, стремление самостоятельно решать местные дела. Но российская действительность не давала благоприятной почвы для их успешной реализации.

Петровская система управления существовала почти полвека и подверглась серьезной модификации лишь в правление Екатерины II, при которой, по существу, были разработаны общие принципы городского общественного управления в России. В апреле 1785 года "Грамота на права и выгоды городам Российской Империи" впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой общероссийского городского законодательства. Городское положение 1785 года утверждало широкое представительство в городском общественном управлении - «все сословность» выборных органов власти и право участия в выборах всего городского населения.

К участию в городском самоуправлении привлекались все горожане или «городовые обыватели», записанные в один из шести разрядов Городовой обывательской книги. Первый разряд составляли «настоящие городовые обыватели» - все те, кто владел недвижимостью, независимо от происхождения, имел звания и занятия; второй- гильдийские купцы; третий - цеховые ремесленники; четвертый - иногородние и иностранные гости, которые «приписались к городу»; пятый - именитые граждане (лица, исполнявшие в течение ряда лет выборную городскую службу, ученые, имевшие университетские и академические аттестаты, художники, композиторы, а также банкиры, оптовые торговцы, судовладельцы); шестой составляли посадские горожане, которые занимались промыслом или черной работой.

Шесть разрядов Городовой обывательской книги одновременно были и шестью избирательными разрядами - куриями.

Городовое положение определяло «город как юридическое лицо, как особую местную общину, имеющую свои, особые интересы и нужды», вводило определенную систему органов городского самоуправления - общая городская дума, шести гласная дума, градское общество.

Общая городская дума состояла из выборных представителей - гласных и городского головы. Гласные избирались на три года отдельно по шести избирательным разрядам - курьям и получали представительские полномочия от горожан всех разрядов. Независимо от числа гласных, каждая курия имела в думе один голос. Гласные Общей городской думы избирали из своей среды по одному представителю от каждого из шести разрядов в шести гласную думу, которая являлась исполнительным органом городского самоуправления и должна была ведать городским хозяйством, заниматься благоустройством и отчитываться по всем доходам и расходам перед губернатором.

Наряду с Общей городской думой, было создано Градское общество как орган общественного самоуправления. В его собраниях могли участвовать все горожане, но право голоса получали граждане, достигшие 25 лет и владевшие капиталом, приносящим не менее 50 рублей дохода в год. Собрание Градского общества состояло из богатых людей - не беднее купцов второй гильдии. Члены собрания избирали городского голову, старост и других представителей административно-судебной власти городского самоуправления. Градское общество имело печать и проводило собрания в собственном доме, где заседали Общая городская дума и Шестигласная дума.

В Москве общая городская дума была открыта 15 января 1786 года в присутствии московского губернатора В.П. Лопухина, городского головы С.Д. Ситникова и 78 гласных. После присяги и молебна гласные провели первое заседание, на котором избрали членов Шестигласной думы. В состав Московской общей думы (1786-1789) от шести избирательных курий было избрано: «настоящих городовых обывателей» - 15 гласных; купеческих гильдий - 3; цехов - 16 представителей; иногородних купцов и иностранных гостей - 28 (соответственно 16 и 12); именитых граждан - 1 и от посадских - 15 гласных.

Официально Московская городская дума была упразднена указом Павла I от 17 января 1799 года. Александр I Манифестом от 2 апреля 1801 года восстановил Городовое положение 1785 года и тем самым подтвердил его неприкосновенность. С этого времени российские города юридически управлялись на принципах общественного самоуправления, однако в действительности самостоятельность городской представительной власти была сведена до «возможного минимума». Среди причин, помешавших быстрому развитию городского самоуправления, была строгая зависимость самоуправления от личной власти губернатора, некоторые из которых видели главную причину безжизненности городского самоуправления и относили ее к чрезмерной правительственной опеке (Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений России. СПб., Б.г.и. С.122).

При Александре II предпринимались попытки комплексной модернизации российского общества, были созданы постоянно действующие комитеты, к работе привлекались местные губернские представители. Начало процессу реформ было положено Манифестом 1861 года, в котором торжественно объявлялось об отмене крепостного права. К этому документу примыкало еще 19 законодательных актов. Было разработано «Положение о губернских и уездных земельных земских учреждениях», в соответствие с которым проводилась реформа органов местного самоуправления, или земская реформа.

Самодержавие сохранилось, но это была все-таки другая Россия. «Великие реформы» второй половины XIXвека открыли дорогу российскому капитализму и делали неизбежным кардинальную реконструкцию всей системы государственного и муниципального управления, которая давно назрела.

Одним из первых шагов в этом направлении стало принятие в 1864 году Положения «О губернских и уездных земских учреждениях». Учреждалась новая модель земского самоуправления, имевшая реальные элементы подлинного самоуправления. Она опиралась на такие базовые основы, как всесословный характер земского представительства; учреждения земского самоуправления не включались в систему государственных органов; сфера деятельности земств ограничивалась хозяйственно-экономическими вопросами; земские учреждения функционировали на основе самофинансирования, их потребности должны были удовлетворяться за счет собственных средств.

На уездном уровне формировались собрания и управы. Председателем уездного земского собрания по должности был уездный предводитель дворянства. В его состав входили выборные гласные и члены также по должности (городской голова, представители государственных ведомств и т.п.).

Выборы гласных проводились по трехклассной системе. К первому классу относились частные землевладельцы, не входившие в состав городских и сельских сообществ; ко второму - лица, принадлежавшие к городским сообществам; к третьему - представители сельских сообществ.

Уездные земские собрания избирали управы, являвшиеся исполнительными органами и состоявшие из председателя и двух членов. Численность уездной управы по постановлению земского собрания могла увеличиваться до четырех членов, а губернской управы с разрешения министра внутренних дел - до шести. Должности замещались на трехлетний срок путем выборов в соответствующих земских собраниях.

Председатели и члены управ состояли на государственной службе и получали фиксированное жалование. Для отраслевого управления земские собрания могли избирать «земских агентов» и образовывать специальные комиссии из гласных, а для контроля над деятельностью исполнительных земских органов избирались особые «участковые попечители». Властные полномочия земских учреждений выражались прежде всего в праве принимать обязательные к исполнению постановления, которые распространялись лишь на губернские органы. Принятое земским собранием постановление получало законную силу после утверждения губернатором.

Органы земского самоуправления избирались сроком на три года. В сферу земств входили: народное образование, организация здравоохранения, устройство и поддержание земских дорог, земская почта, статистический учет, попечение о местной торговле и промышленности, борьба с падежом скота и с вредителями сельского хозяйства, агрономическая помощь, заведование земским страхованием имущества и другие вопросы.

Уездные земства при участии сельских сообществ весьма успешно содержали земские школы, в которых давалось начальное образование. В 1880 году в России было 9108 земских школ, а через четверть века их количество утроилось.

Позитивное влияние на развитие самоуправления российских городов оказало Городское положение 1870 года, в котором декларировалось, что «городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно». В целом Городское положение 1870 года имело существенное позитивное влияние на развитие самоуправления российских городов. Особое значение имело то, что Положение декларировало: «городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно»(Черник И.Д. Местное самоуправление: история, теория, опыт. М., 1992. С.8-10) Городская реформа, также как и земская реформа, явилась уступкой централизованно-государственной системы нарождающемуся гражданскому обществу и была направлена на демократизацию городского управления и повышение гражданской активности населения.

Главная цель реформы заключалась в создании новой - несословной базы представительства в городском самоуправлении. Была пересмотрена система выборов: в них участвовали все жители города не моложе 25 лет, являющиеся российскими подданными и не имеющие долгов по уплате налогов.

Дума являлась высшим органом городского самоуправления и формировала исполнительный орган - городскую управу. К ведению органов городского самоуправления относились примерно те же вопросы, которыми занимались земства: начальное образование, народное здравоохранение, освещение улиц, поддержание мостовых и дорог, организация торговли в городе и т.п. В компетенцию городской думы входило составление городского бюджета.

Подобно другим европейским странам, в России медленно, но неуклонно расширялась электоральная база; в демократические процессы на муниципальном уровне втягивалось все больше людей. Земское и муниципальное движение играло большую роль в росте народного благосостояния и политических преобразованиях. Деятельность уездных и губернских собраний, а также городских дум стала важным этапом утверждения в России парламентских начал. Утверждение основ местного самоуправления обусловили появление в начале XX века первого в нашей стране представительного органа - Государственной Думы(Дитятин И. Устройство и управление городов России. Ярославль, 1977; Рындзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958).

С 1870 года берет начало земская статистика. В это время в Вятской губернии было проведено первое обследование. Проводившимися до первой мировой войны Земскими подворовыми переписями было охвачено свыше 300 уездов. Особой заботой со стороны земств пользовались лечебные заведения, количество которых к 1914 году превысило две тысячи (Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., Б.г.и. С.101-102).

Земское самоуправление проводило значительную работу, но его возможности были ограниченны. Жесткий контроль со стороны органов государственного управления на местах, недостаток финансовых средств, обладание в основном организационными и рекомендательными, а не принудительными рычагами сдерживало самостоятельность земств и негативно сказывалось на активности на местах.

Земское самоуправление вводилось постепенно, в течение десяти лет. После начала реформы оно было учреждено в 34 губерниях - менее чем на половине территории страны. К 1917 году земства действовали лишь в 43 губерниях.

Следует отметить, что в дореволюционный период развития местного самоуправления в России бытовало мнение о сочетании местного самоуправления и государственного управления. В Х1Х веке в теории местного самоуправления на первое место среди задач, решаемых общиной, выдвигались задачи частноправового характера, подчеркивалась невозможность на практике четко разграничить дела собственно общинные и государственные. Учеными разрабатывалась государственная теория местного самоуправления (Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Системы местного управления на западе Европы и в России и др.). В частности, А.Д. Градовский считал местное самоуправление системой «внутреннего управления», при которой государство передает некоторые из своих функций на местный уровень, и поэтому местные органы должны действовать на правах «государственных властей», то есть иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти» (Градовский А.Д. Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9).. Н. Коркунов подчеркивал государственный характер самоуправления: «Между деятельностью государства и деятельностью местных общин нет принципиального различия: деятельность их - деятельность однородная. Этим объясняется то, что законодательство всех государств видит в деятельности всех самоуправляющих местных общин не дополнение только, а именно частичную замену деятельности государственной» (Коркунов Н. Русское государственное право. Т. 2. С. 269).

Основные положения государственной теории местного самоуправления нашли отражение в Положении о губернских и уездных учреждениях от 12 июня 1890 года и Городовом положении от 11 июня 1892 года.

Отметим, что эта тенденция государственного управления на местном уровне возрождается и на современном этапе.

Особенно динамично и рельефно проявлялись подвижки в процессе муниципализации крупных городов. Так, совершенно новым предстает облик города в путеводителе, подготовленном Московским инженерным обществом и изданном И. Сытиным в 1903 году. В нем говорилось: «Москва полностью преобразилась из большой деревни с дворянским флером в огромный многонаселенный торговый и промышленный город, гордостью которого являются музеи, художественные галереи, клиники, больницы, благотворительные и учебные заведения» ( Горностаев И.Ф., Богуславский Я.М. Путеводитель. М., 1903. С.36).

Все большую роль играли общественные организации и гражданские учреждения. К началу XX века были созданы организации в невиданных до тех пор масштабах, которые строились по профессиональным, производственным, филантропическим и клубным интересам. Городской справочник за 1912 год называет более 600 обществ, организаций и клубов, объединений, охватывающих широкий диапазон благотворительной, технической, литературной, спортивной, артистической, культурно-просветительской и научной сфер деятельности (Вся Москва за 1912 год. М., 1912; Степанский А.Д. Материалы легальных общественных организаций царской России // Археологический ежегодник за 1978 год. М., 1979; Плато К.Г.фон. Положение о частных обществах, учреждаемых с разрешения министерств, губернаторов и градоначальников. Рига, 1903).

Широкое развитие получили благотворительные организации, которые включали множество обществ, созданных при больницах и приходских домах призрения. Важную общественную роль играли такие почтенные организации, как Императорское филантропическое общество и Попечительство благородных дам над обездоленными. Московские благотворительные общества и общества взаимопомощи субсидировали и поддерживали многие благотворительные учреждения, такие как приюты и богадельни. Гордостью Москвы являлась широко известная благотворительная организация, состоящая из городских районных отделений попечительства над бедными (Линденмейер А. Русский эксперимент по воплощению принципа добровольной помощи: муниципальное попечительство бедных 1894-1914 // Ярбухер фюр Гешихте Остойропа. Т.30. 1982. С.429 - 451).

Действовало более 50 профессиональных, технических и медицинских обществ. Существовали Общество по предотвращению младенческой смертности, Всероссийская лига по борьбе с туберкулезом, Общество городских врачей, Российское общество народного здравоохранения, Московское общество фабричных врачей, Московское гигиеническое общество. Наибольшей известностью благодаря работы совместно с земствами пользовалось Пироговское общество русских врачей (История Москвы в 6-ти томах. Т.5. М., 1952-1959. С.429-438; Приден Н.М. Русские врачи в эпоху реформы и революции.1856-1905. Принстон, 1981. С.231-260).

Наиболее крупными техническими обществами были Московское общество архитекторов, Русское горнопромышленное общество, Политехническое общество, Московская секция Русского инженерного общества и Общество по распространению технических знаний (Филиппов Н.Г. Научно-технические общества России, 1866-1917. М., 1976; Гриценко Н.Н. Научно-технические общества СССР. М.,1968).

Интенсивный рост количества городских обществ и объединений в начале XX века связан с причинами политического, социально-экономического и культурного характера. Рождение гражданских объединений было инициировано самим самодержавием, хотя они расшатывали фундамент старого режима. Позволив неправительственным институтам, таким как земство, играть активную общественную роль, реформы разрушили монополию на общественную жизнь, ранее принадлежавшую самодержавию и бюрократии.

Активно развивалось городское самоуправление в Москве, в котором участвовали стоящие на гражданских позициях промышленники, деловые люди и специалисты, способствовавшие развитию городских служб. За первые 15 лет городским советом были открыты школы, больницы, начата разработка проектов городских общественных работ. Совет принял участие во многих разработках в области народного здравоохранения, домостроения и городского транспорта. По мере роста интереса у специалистов и деловых людей к окружающему их городу городской совет играл активную роль в проведении городской реформы. «Гражданское» значение подобной деятельности выходило за рамки простого увеличения маршрутов городского транспорта или прокладки сети канализационных труб. Комитет городских общественных служб способствовал развитию частной инициативы (Терстон С. Либеральный город, консервативное государство. Кризис города в России.1905 - 1914. Оксфорд, 1987). Городской совет приветствовал проявление частной инициативы и гражданственности.

Москва заняла ведущую роль среди русских городов в движении за муниципальную независимость и расширение сферы социальной помощи.

Важной причиной активизации общественной деятельности на рубеже XIX-XX вв. явился ускоренный процесс урбанизации и индустриализации. Москва считалась наиболее быстро развивающимся мега полисов Европы. Распространение науки и технологии, профессионализация трудовых ресурсов свидетельствовали об увеличении потребности в техническом и профессиональном обучении взрослого населения. Осуществлялись решительные меры по ликвидации безграмотности.

Общественные организации помогали развитию независимости личности, отстаивая ценности, которыми обычно пренебрегали в самодержавной России: прагматизм, частная инициатива, опора на собственные силы, самосовершенствование, предприимчивость, трудолюбие, рационализм, вера в науку и прогресс. Общественные объединения способствовали проявлению индивидуальности и собственной свободной воли в поведении человека, а не раболепия и подчинения.

Исторической наукой признано, что общественные организации сыграли существенную роль в развитии независимой гражданской жизни. Многочисленные общества и объединения предлагали к4ардинальные решения по выходу из застоя в общественной жизни, воспитанию гражданского чувства.

Посредством деятельности общественных объединений частная инициатива направлялась в определенные сферы практической гражданской деятельности. Объединения помогали сочетать интересы личности с общественными интересами, индивидуализм с действиями на благо общества, синтезировать европейские течения со старой русской культурой. Они формировали чувство общественного долга и гражданственности. Образованные люди получили возможность заниматься практической, наполненной смыслом деятельностью(Приз Г. Сословная парадигма и русская социальная история // Американское историческое обозрение. Т.91. 1986. С.28 - 29).

Среди объединений, совершенно естественно, проявлялись противоречия, которые в значительной мере выкристаллизовались в период российской революции 1905 года. Разного рода неформальные объединения ставили своей целью разрушение барьеров традиций, сословных и должностных предрассудков, вели к изменению существовавших в общественной жизни порядков. В попытках ограничить центральную власть, создать новые и независимые «центры власти», вовлечь население в политическую борьбу нарождавшееся гражданское общество вступало в противоречие с чиновничьей бюрократией, вело дело к кардинальному переустройству политической системы.

Таким образом, изменения, произошедшие в стране в результате реформ 60-70-х годов XIX века, имели неоднозначные последствия: с одной стороны, они способствовали развитию начал реального местного самоуправления, зарождению в России элементов гражданского общества и складыванию правового самосознания; с другой, вели к усилению процесса классовой дифференциации, политизации и дестабилизации российского социума.

В России реализовалась своеобразная комбинированная модель, содержащая как собственно «почвенническую» (российскую) первооснову, так и вбирающая в себя отдельные элементы зарубежных модификаций. Наряду с безусловным господством на верхних этажах управления всевластия Центра, на нижних этажах преобладали формы самоуправления, основанные на принципах соборности, коллегиальности.

Разнообразие видов, форм и укладов самоуправления (казачье, общинное, артельное, земское), которое допускало многонациональное и поликонфессиональное государство, позволяет говорить и о наличии элементов «смешанной» модели самоуправления. Вероятно, правомерно вести речь о появлении в результате длительного процесса синтеза восточно-деспотических и европейско-муниципальных начал новой, своеобразной и достаточно органичной «российско-евразийской модели» самоуправления, которая формировалась не в изолированном пространстве, а в ходе активного межцивилизационного и культурного взаимодействия с Западом и Востоком.

Формировавшееся гражданское общество создало новые глубокие трещины и разломы, которые в 1917 году взорвали Империю изнутри. Проявился парадоксальный дуализм: при слабости молодой российской буржуазии и засилье централизованно-бюрократических структур именно объединения и ассоциации, муниципальные органы способны были стать доминирующим фактором формирования гражданского общества и источником его силы. В то же время его зачатки и ростки не структурировались в консолидированную корпорацию, продолжали оставаться некой рыхлой, аморфной массой. Она оказалась не в состоянии защитить не только государство, но и самое себя.

Анализ исторического опыта развития местного самоуправления в России позволяет выделить основные принципы, являющиеся особенностью российской муниципальной школы: в Российской империи существовало 26 систем организации местной власти. Принцип многообразия форм местного самоуправления позволял в какой-то мере учитывать особенности социально-экономического уклада территорий, их национальные, культурные, религиозные и другие традиции; огромная территория вынуждала, при сохранении властных полномочий центра, передавать часть прав в экономической и хозяйственной сферах органам местного самоуправления.

Такой подход обусловил на рубеже XIX-XX вв. динамичное развитие городского и земского образования, культуры, здравоохранения. Хозяйственная инициатива обеспечивала возможность местным властям ежегодно увеличивать ассигнования в эти сферы. В 1913 году в среднем по России доля собственных заработанных средств в бюджетах городов достигала 50%. Несмотря на неравный и цензовый характер, а также ограничения, вносившиеся правительством в избирательное законодательство, выборы органов земского и городского самоуправления сыграли значительную роль в общественно-политической жизни России.

В дореволюционной России наблюдалось давление государственной власти на местное самоуправление. Бюрократизм в России открыто проявлялся в стремлении государства регламентировать жизнь всех социальных групп и отдельного человека. Незавершенность формирования гражданского общества и отсутствие значительной части демократических свобод и политической культуры, неграмотность населения, преобладание в массовом общественном сознании уравнительно-коллективистских начал, гипертрофированная роль самодержавно-бюрократического государства - все эти традиционные для страны факторы по существу предопределили выбор Россией одного из наиболее жестких вариантов дальнейшего социально-политического развития. «Только крайним и всеобщим напряжением, железной дисциплиной, страшными жертвами могло существовать это нищее, варварское, бесконечно разрастающееся государство» (Федоров Г. П. Судьба и грехи России. СПб, 1992. С. 284).

В целом же правомерно говорить, что осуществляемое в современной России реформирование органов местной власти во многом опирается на дореволюционный отечественный, а также мировой опыт муниципального управления. В советский период этот опыт игнорировался и отвергался, как неприемлемый для советской системы и современного государственного строительства.

После победы Октябрьской революции власть народа «втискивалась» в Советы депутатов трудящихся. Эти Советы коренным образом отличались от тех, которые существовали в дореволюционной России.

В истории российской государственности были боярские и дворянские советы. Крупнейший представитель русской историографии В.О. Ключевский (1841-1911) (Большой Энциклопедический Словарь. М., 1991. Т.1. С. 592) писал, что смута ХVI-ХVII вв. «клином вбила в умы идею всенародного, вселенского или всемирного совета»(Ключевский В.О. Курс русской истории. М., 1908. Ч.III. С.106). Все важнейшие решения в государстве признавались законными только в случае их одобрения «всенародным множеством» в установленном порядке, что нашло свое закрепление в принципе соборности. Затем во время революции 1905-1907 годов советы спонтанно возродились, причем их существование показало, что советы, являясь формой самоорганизации населения, вполне способны решать задачи органов местного самоуправления. Основной формой работы советов являлись собрания (пленарные заседания), в период между которыми их деятельность продолжали и исполняли депутаты.

Надо особо подчеркнуть, что советы является интернациональной формой, не связанной с определенной идеологией и политической системой. Признанный в последнее время историк и политик М.Восленский писал в крупной монографической работе «Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза»: «Советы - всего лишь наиболее простая и логичная, а потому стихийно возникающая форма самоуправления во всех случаях, когда государственная власть внезапно сметается. Поэтому Советы бывают и антикоммунистическими» (Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1989. С.151).

Советы 1917 года, будучи по форме традиционным институтом самоуправления, отличались от одноименных органов 1905-1907 годов. К октябрю 1917 года советы сложились в общенациональную систему, проводя всероссийские съезды и координируя совместные действия. Советы создавались целенаправленно, их формировали в форме постоянных структур с периодически обновляющимся составом.