Возникновение и развитие института местного самоуправления в рамках российской истории

Советы были представительными органами рабочих, солдатских, крестьянских депутатов, что свидетельствовало о всеобщности этой формы и ее популярности у самых разных слоев и классов. С самого начала строительства новой политической системы советы стали решать вопросы местного значения, становились участниками осуществления государственной власти, вытеснили на периферию общественной жизни иные, не советские органы публичной власти.

В то же время созданные путем всеобщих, прямых и тайных выборов органы местного самоуправления пользовались авторитетом у населения. В этом была главная причина их устойчивости: в некоторых регионах страны земские учреждения сохранились до 1922 года.

Необходимо отметить, что и Временное правительство на своем краткосрочном этапе существования стремилось усилить роль местного самоуправления. Правительственная декларация (март 1917г.) в числе предстоящих преобразований придавала большое значение реформе местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформированию местного самоуправления, которое инициировало разработку важных документов, велась работа по созданию муниципального законодательства, был учрежден государственный банк городского и земского кредита.

Эти меры должны были дать земству возможность развития, ему передавалась вся полнота власти на местах. Но Октябрьская революция изменила суть советов.

После победы революции предполагалось, что власть в новом государстве будет максимально децентрализованной и передана местным органам народного самоуправления. К январю 1918 года практически повсеместно советы взяли власть в свои руки. Народный комиссариат внутренних дел в январе 1918 года в обращении «Об организации местного самоуправления» указывал, что институт назначаемых сверху комиссаров «сохраняется временно как переходная форма лишь в тех случаях, когда на месте не успела еще создаться соответствующая советская организация» (Советы в начальный период своего существования. Л., 1928. С.56).

Сразу после победы Октябрьской революции с 19 декабря 1917 года в России функционировал Наркомат по делам самоуправления. Он просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры (а именно они возглавляли Наркомат) в марте 1918 года в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства (Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С.46).

Конституция РСФСР 1918 года установила принципы построения и деятельности советов. Но на деле сложившаяся в конце 1919 - начале 1920-х годов единая для России система революционных комитетов превратила советы фактически в декоративный придаток власти, находившейся под руководством коммунистической партии. Утверждение советско-коммунистических советов шло во многом насильственно, директивно. Это вызывало определенное недовольство, существовали политические силы, которые выступали против засилья большевиков в советах, выражением настроений которых стал лозунг «Советы, но без коммунистов!»

Политические силы советской России принимали форму советов, но не могли согласиться с тем, чтобы они стали выразителями политики и действий одной партии - коммунистической. Но российский народ в своей массе принимал новую форму советов в их коммунистическом обличии. Во многом здесь сказывалась приверженность вековым традициям русской государственности, которое рассматривало местное самоуправление в качестве придатка государственной машины, а не элемент гражданского общества. По выражению основателя и руководителя Итальянской компартии А. Грамши (1891-1937) (Большой Энциклопедический Словарь. М., 1991. Т.1. 334) «в России государство представляет все, а гражданское общество первобытно и расплывчато» (Грамши А. Избранные места из тюремных записных книжек. Нью-Йорк, 1971. С.238).

Практически уже в первые годы советской власти сложилась уникальная политическая система, основанная на сочетании официальной (советской) и неофициальной (партийной) структуры власти. Первая из них была представлена концепцией так называемой «социалистической демократии», «социалистического парламентаризма» и общественными организациями. Вторая - структурами партийного руководства, представлявшими собой реальные механизмы власти (Центр хранения современной документации (ЦХСД). Ф. 89. Оп. 42. Д. 62).

Государственные институты принимали партийные решения к исполнению. Представительные учреждения переводили партийные резолюции и директивы высших партийных инстанций на язык государственных решений. Реальная власть в государстве принадлежала не просто партийному руководству, а членам Политбюро и генеральному секретарю (ЦХСД. Ф. 89. Оп.13. Д. 447. Л. 45-47, 121-124).

К концу 1920-х годов при внешне децентрализованной демократии сложилась жестко централизованная система государственно-партийного управления. Новая система подорвала автономию гражданского общества, переплела экономические и политические функции. Тем самым общество целиком переходило под власть государства.

В советской системе признавалось «самоуправление», но в нем существенно различались его внешняя форма и внутреннее содержание. Государство, именуя себя «советским», по существу должно было быть демократическим и общенародным, но этого не было на практике. Советская форма народовластия противопоставлялась «буржуазному муниципализму», но на самом деле выполняла роль демократического камуфляжа автократической государственно-монополистической системы.

Будучи государственно-бюрократической моделью самоуправления в советской оболочке, Советы прикрывались провозглашением их полновластия как выборных органов, но на практике реальная власть была сосредоточена в исполнительных органах - исполкомах. Советы действовали практически только во время сессий, которые собирались редко и достаточно формально, автоматически единогласно принимали решения, которые предлагались исполкомами и заранее одобрялись партийными органами. Постоянно действовали только исполнительные комитеты.

Советы и их исполкомы формально были коллегиальными органами, решения принимались не единолично, а большинством голосов. В советы избиралось большое число граждан, в принятии решений участвовал довольно широкий круг лиц, тем самым соблюдались формально-процедурные вопросы и внешне выглядело вполне демократично. Местные советы были многочисленны по составу, что, по сути, снижало эффективность их работы. Депутаты советов, как и работники исполкомов, считались слугами народа, выразителями его воли, но были далеки от этого народа. Сам народ проявлял равнодушие к деятельности своих избранников, понимая ограниченность их возможностей.

В советской системе выборы Советов - законодательных органов власти были не демократическими. Безальтернативные выборы вели к оказениванию самой системы выборов демократических органов, практически выражались в назначенстве. Уместно сослаться на В.И. Ленина, который считал неисправимыми утопистами тех, «кто хочет широкой организации рабочих с выборами, отчетами, всеобщими голосованиями и пр.» (Ленин В.И.. Полн. собр. соч. Т.6. С. 119-120).

При формально всенародных выборах, участии граждан в избрании депутатов всех уровней, выдвижении перед ними своих наказов народовластие, самоуправление народа не выражалось в каких-то реальных действиях по управлению делами государства.

Единство советов представлялось как неразрывная цепь народовластия. В Конституции СССР 1977 года говорилось: «Высшая цель Советского государства - построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление» (Конституция СССР. М.,1978. С.4).. Народовластие и самоуправление декларировалось в Программе КПСС: «Коммунизм - это высокоорганизованное общество свободных и сознательных тружеников, в котором утвердится общественное самоуправление…» (Конституция СССР. М.,1978. С.4).

Однако самоуправления, несмотря на эти высокие документы, в подлинном смысле не было. «Самоуправление» лишь провозглашалось и вовсе не для утверждения народовластия. Все «самоуправленческие» структуры находились под началом вышестоящих советов. Исполкомы, в свою очередь, подчинялись соответствующим советам и вышестоящим исполкомам. Но, в конечном счете, вся советская система замыкалась на правящую коммунистическую партию. В результате проявлялась полная несамостоятельность местных органов власти. Компетенция различных советов была одинаковой; разница заключалась лишь в масштабах территории. Вышестоящие советы по своему усмотрению могли изъять из ведения подчиненных им советов любой вопрос.

В целом советская система была ориентирована на строгую иерархичность и подчиненность, на отсутствие подлинного участия народа в управлении делами государства и общества. Для нее были характерны централизация, отсутствие гибкости, тем более свободы в осуществлении политики на местном уровне, унификация социальной практики, волюнтаризм, командно-приказные методы в управлении экономикой, игнорирование закона стоимости, обеднение культуры, догматизм гуманитарных наук, коммунистический утопизм, атрофия исторического сознания.

Коллегиальный принцип исполнительной деятельности приводил к тому, что исполкомы фактически подменяли Советы, через них осуществлялась монополия руководящей силы - компартии на реальное руководство местными делами, они служили прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением (Исаев И.А. История России: традиции государственности. М., 1998. С. 94).

Существенным признаком советского типа власти являлся патернализм, который пронизывал практически все сферы жизнедеятельности советского государства и общества, оказывал влияние на психологию людей. Главным стержнем патернализма советской системы являлось всеобщее - от самого «верха» власти до рядового человека - представление, что за все происходившее в стране в целом, каждом регионе, населенном пункте отвечает государство. Главенствующим был лишь государственный интерес.

Можно видеть и определенную преемственность советской и петровской моделей самоуправления. Реформы Петра I необычайно усилили власть государства над обществом: петровская «модернизация» стала «проектом», насильственно внедряемым классом внезапно разросшегося чиновничества. Земские учреждения фактически были полностью устранены. Историки отмечали «исключительный бюрократизм разных видов и полное отстранение нации от всякого присутствия в государственных делах…» (Солоневич И. Народная монархия. М., 1992. С. 471). Коммунистическая модернизация, как и петровская, ознаменовалась сверх централизмом и новым, еще небывалым в истории подчинением общества Государству, всех сторон общественной жизни - вездесущему контролю Центра.

Следует особо подчеркнуть, что советская государственность устанавливалась в мировом сообществе впервые. В советский период провозглашалось и законодательно закреплялось всевластие народа. Но человек ни в чем не мог «употребить» свою власть, кроме голосования в законодательные органы власти, но при безальтернативных выборах. Даже в местных органах власти человек не пользовался конституционными правами.

Фикцией «самоуправления» была выборность местных Советов. Сошлемся на признание бывшего члена Политбюро ЦК КПСС, депутата Верховного Совета СССР многих созывов (в том числе народный депутат СССР от КПСС в 1989г.) академика А.Н. Яковлева, который уже после смены общественно-политической системы признавал: «Выборные органы власти - Советы народных депутатов - на всех уровнях являлись ширмой реальной власти. Выборы в Советы были профанацией чистейшей воды: избирался всего один кандидат в депутаты, т.е. никаких выборов не было - выбирать было некого. А кандидаты в депутаты подбирались и назначались соответствующими органами КПСС» (Яковлев А.Н. Горькая чаша. Ярославль, 1994. С.208).

В условиях Советской власти отсутствовало право в его цивилизованном, демократическом понимании. Торжествовала марксистская интерпретация права как воли "господствующего класса" (в общенародном советском государстве - "воли всего народа"), возведенной в закон. Такая конструкция вела к тому, что правом считалось только то, что исходило от власти (и даже от партийно-государственных лидеров). В этих условиях власть становилась бесконтрольной, ничем не сдерживаемой субстанцией. Стоявшая над, а не под законом, она обретала свободу обращаться с юридическими нормами по своему усмотрению - в этом, собственно, суть командной системы.

Формально признавая право, Советская власть по существу отрицала его как основу жизнедеятельности государства, отсюда и отрицание идеи местного самоуправления. В условиях Советской власти отсутствовало право в его цивилизованном, демократическом понимании, торжествовало марксистское понимание права как исполнение воли “господствующего класса” в государстве диктатуры пролетариата или “воли всего народа” в общенародном советском государстве. Сложившаяся система вела к тому, что правом считалось только то, что исходило от власти, а часто от партийных и государственных лидеров. В результате власть становилась всемогущей, высшей инстанцией, бесконтрольной, ничем не сдерживаемой. Власть, стоявшая “над”, а не “под” законом, обретала свободу обращаться с юридическими нормами по своему усмотрению. Собственно в этом проявлялась сущность командно-административной системы, руководящей роли компартии по отношению к обществу и государству.

В советское время учеными отстаивалась мысль о том, что вопросы местного значения и государственные взаимосвязаны и трудно разделимы. Специалист в области муниципального управления и городского хозяйства Л. Велихов отмечал, что вообще провести строгую грань между делами общественными и делами только местного хозяйственного значения невозможно (Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: В 2 ч. М., 1928. Ч. 2. С. 227-230).

В советской политической системе взаимоотношения высших и низших органов определял ленинский принцип демократического централизма, который означал в общих чертах выборность всех руководящих органов снизу доверху, отчетность вышестоящих органов перед нижестоящими и нижестоящих перед вышестоящим органом, жесткое подчинение меньшинства большинству, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих и всех членов партии. Принятие решений было прерогативой высших органов, а низших органов их исполнение.

Принцип демократического централизма, положенный в основу Советского государства, позволил организационно связать два взаимоисключающих легитимирующих начала - демократическое (свобода дискуссии) и авторитарное (принятие решений руководством вне системы правового контроля). На практике этот принцип становился уже с первых лет Советской власти основой реставрации абсолютизма на базе народного суверенитета (ЦХСД. Ф. 89. Оп. 15. Д. 23).

Принцип демократического централизма формально допускал самостоятельность регионов, но на практике он способствовал установлению и реализации централизации и концентрации государственной власти в высших государственных органах. Принцип демократического централизма, положенный в основу Советского государства, на практике становился уже с первых лет Советской власти основой реставрации абсолютизма на базе народного суверенитета (Российский государственный архив новейшей истории. Ф. 89.. Оп. 15. Д. 23).

В советский период сама форма муниципализма считалась буржуазной по своей сущности и поэтому не воспринималась советской системой. Советская система игнорировала и отвергала как неприемлемый для советской системы исторический опыт муниципалитетов, который существовал уже в дореволюционной России, а тем более игнорировался опыт зарубежных стран, где местное самоуправление имеет большие традиции.

Хотя муниципализм в советский период считался буржуазным по своей сущности и поэтому не воспринималась советской системой, элементы местного самоуправления были. В этой связи заметим неточность в саратовском издании «Теория государства и права», где говорится, что «в условиях СССР местного самоуправления не было: все представительные и исполнительные органы входили в единые системы представительных органов государственной власти и органов государственного управления» (Теория государства и права / Саратовская государственная академия права, Саратовская высшая школа МВД Российской Федерации. Саратов, 1995. С.84).

Это не совсем точно, т.к. в советской системе законодательно местное самоуправление осуществлялось населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения. Местное самоуправление осуществлялось по законодательству в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов (Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации", 6 июля 1991г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 29. Ст.1010. С.1166-1167). Но все это только провозглашалось, но не было системы реализации местного самоуправления.

Все это дает основание для того, чтобы сделать общий вывод: реального самоуправления в Советском Союзе не существовало. Имели место лишь отдельные его элементы. Неразвитость гражданских институций, отсутствие подлинной демократизации жизни, развития свободной инициативы народа неизбежно вели к усугублению глубинных сущностных недугов советской системы, отчуждению народа от власти, постепенному размыванию основ государственности, что и предрешило угасание в конце 1980-х годов советской модели «самоуправления» и самого СССР. Устранение системообразующего элемента советской системы - КПСС - развалило всю систему в целом.

Начавшаяся в 1985 году «перестройка», которая последовательно вела к изменению общественно-политической системы, инициировала потребность и необходимость установления в стране нормальной системы местного самоуправления. Речь в то время шла не о широко масштабной перестройке системы самоуправления, внедрения опыта развитых стран, тем более не возврата к дореволюционному опыту, а о создании определенных условий для того, чтобы «заработали» советские законы, конституционные нормы о местном самоуправлении. Реформирование всей жизни общества и государства, названное инициаторами этого процесса «перестройкой», «новым мышлением», предопределило необходимость конституирования самоуправления народа и реального его воплощения в общественной жизни. Во второй половине 1980-х годов проводилась реформа системы Советов. Ставилась задача обеспечения их полновластия и возрождения их сущности.

Одним из главных направлений реформы социально-политической системы было создание новой концепции социалистического самоуправления народа. Основная роль в этой системе по-прежнему отводилась Советам народных депутатов, как главному звену социалистического самоуправления.

Вместе с тем в советский период Российская Федерация не присоединилась к “Европейской Хартии местного самоуправления”, также как и к “Европейской рамочной конвенции по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ или властей” (Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 1988. С. 27-75).“Европейская Хартия местного самоуправления”, подписанная в Страсбурге 15 ноября 1985 года, под местным самоуправлением рассматривает местные сообщества, т.е. объединение граждан и самоуправляемых единиц, а не органы государственной власти и управления. В ней говорится, что местное самоуправление выражает права и возможности местных властей в пределах закона регулировать и управлять значительной долей общественных дел под свою собственную ответственность и в интересах местного населения” (Ведомости Моссовета. 1991. №3).

На волне перестройки общественно-политической системы в конце 1980-х годов были приняты Закон Союза ССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” и Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” (Советское государство и право. 1990. № 8. С.28-38; Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1166 - 1218). Вопросы местного самоуправления определялись законодательством. В частности, правовое положение различных звеньев Советов устанавливалось Законом СССР “Об основных полномочиях краевых, областных Советах народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и округов”, Законом РСФСР “О районном Совете народных депутатов”, Законом РСФСР “О городском, районном Совете народных депутатов”, Законом РСФСР “О поселковом, сельском Совете народных депутатов”.

Вводилась демократизация избирательной системы, основными принципами которой стали альтернативность, состязательность, гласность избирательной кампании. Был обновлен и одемократичен состав Советов всех уровней, в том числе и, прежде всего, союзного уровня. Качественно новым стал принцип формирования Советов, применен квотный принцип от политических институтов общества. Перестройке подверглась внутренняя организация Советов, стиль и методы их деятельности. Были расширены полномочия представительных органов, рационализирована работа сессий и комиссий, осуществлена широкая гласность работы Советов. В 1990 году было декларировано и гарантировано обществу местное самоуправление.

В то же время проявлялось сопротивление со стороны консервативных сил, бюрократизм и инерция мышления, сказывалась привычка к старым методам управления, ощущался низкий общий уровень политической культуры народа при отсутствии демократических традиций в обществе. Проведение реформы сопровождалось проявлением множества трудностей и негативных явлений, которые нельзя было устранить лишь принятием законодательных актов. В ходе перестройки Советов было допущено просчетов, проводились неудачные эксперименты. Нерешенными оставались вопросы подмены советских органов партийными, зависимости представительных учреждений от аппарата управления, оптимизации количественного и качественного состава депутатов.

Несмотря на энергичность действий прорабов «перестройки», в стране не было единой, теоретически обоснованной концепции реформы. Превалировало абстрактное желание создать модель, альтернативную прежнему состоянию общества. Это обусловило сложный и противоречивый характер преобразований и мало способствовало эффективной деятельности власти на местах. местный самоуправление россия история

Тем не менее, начавшийся в 1990-1991 годах процесс реформирования власти на «низшем» административном уровне открыл возможности и перспективу для реализации принципа самоуправления в его классическом, принятом в цивилизованных странах виде.

Главное отличие политической системы конца 1990-х годов от существовавшей до этого состояло в фактической ликвидации однопартийной системы и замене ее политическим плюрализмом. Вместо сосредоточения всех ветвей власти в руках Советов был провозглашен и реализовывался принцип разделения властей - законодательной, исполнительной и судебной. В новой Конституции отсутствовал тезис об авангардной роли Коммунистической партии, исключалась монополия какой-либо партии на власть, вместо положения о монополии социалистической собственности легализовались различные формы собственности.

Наиболее радикальные изменения произошли в структуре власти, которая реформировалась с учетом принципа разделения властей. Высшим органом государственной власти стал Съезд народных депутатов, который, в отличие от съезда Советов первых советских конституций, избирался населением непосредственно. Съезд, в свою очередь, избирал двухпалатный Верховный Совет во главе с Президиумом и его председателя как “постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти”, а также Комитет конституционного надзора во главе с председателем, главной функцией которого была экспертная оценка законопроектов с точки зрения их соответствия Конституции страны. Важнейшую роль в новой политической системе призван был сыграть институт президентской власти. Создание института президентской власти и введение поста вице-президента привело к появлению ряда новых высших органов власти -- Совет Федерации, Совет Безопасности, Президентский Совет. В декабре 1990 года высшим органом государственного управления стал Кабинет Министров в составе премьера и министров; этот новый орган власти назначался президентом и был ему подотчетен. Реформы политической системы привели к тому, что в СССР сложилась разветвленная система учреждений, руководство которыми осуществляли не Советы, а президент. Центральное место в новой системе российской власти заняла исполнительная вертикаль во главе с Президентом.

Конституция РФ 1993 года определила статус России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.

В соответствии с Конституцией отменено назначение региональных руководителей, они выбирались населением. Введение этого принципа при отсутствии у Центра правовых возможностей смещения их с должности привело к значительному ослаблению властной вертикали. В условиях регионализации хозяйственных связей это ослабляло единство Российского государства.

Источник

1. Савельева И.Г. Современный этап развития местного самоуправления с учетом отечественного исторического опыта /Научно-исследовательский центр Московской гуманитарно-социальной академии. Монография. Раздел 1. М.: Социум, 2001.

Размещено на Allbest.ru