1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Институт государственной службы в российском праве

1.1 Понятие государственной службы

1.2 Виды государственной службы

2. Принципы государственной службы

2.1 Общая характеристика принципов государственной службы

2.2 Система принципов государственной службы

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Государственная служба - сложный, комплексный и многогранный социально-правовой институт, имеющий прочные правовые, экономические, социальные и организационные корни, основы и устои. Это - неотъемлемая, органическая часть, один из фундаментальных элементов российской государственности и один из ведущих институтов административного права.

Повышение роли и значения государственной службы имеет объективный характер, обусловлено теми коренными социально-экономическими и политическими преобразованиями, которые осуществляются в России в настоящее время. Возрастание авторитета государственной службы, paзвитие и совершенствование законодательства о ней обусловили большой научный, учебный и практический интерес к ней, в частности к исследованию проблематики, связанной с государственной службой.

Изменились подход, методика и методология анализа проблем государственной службы: от догматического, партийно-коммунистического подхода обозначился переход к современному, цивилизованному исследованию и освещению этой проблематики. Прежде всего отброшен как дефективный и консервативный былой «основополагающий» принцип государственной службы, отражающий господство административно-командной системы и являющийся по существу отделимой составной частью. Это так называемый принцип подбора кадров, работников, служащих по политическим и деловым признакам, который на практике означал отказ от принципов профессионализма и компетентности, подмену этих и других демократических и цивилизованных основ «принципами» партийной (к КПСС) принадлежности, партийным угодничеством, волокитой и бюрократизмом, другими отрицательными явлениями, поразившими все участки государственно-служебной деятельности.

Переход к новым прогрессивным методам и началам функционирования цивилизованной и профессиональной государственной службы -- процесс сложный и длительный требующий немалого времени, воспитания и перевоспитания кадров в соответствии с новыми условиями и требованиями. В такой реальной обстановке формируется и функционирует постепенно набирающая силу и размах новая российская государственная служба.

Несмотря на то, что проблема «государственной службы» уже давно находится в центре внимания ученых, нельзя сказать, что все аспекты ее исследованы с достаточной полнотой. По многим вопросам до сих пор нет единого мнения, ведутся горячие споры.

Все вышесказанное свидетельствует об актуальности выбранной темы курсовой работы и необходимости ее изучения.

Исследованием правового института «государственная служба» занимались и занимаются многие видные ученые, такие как В.М. Лазарев, Ю.М. Козлов, Ю.А. Тихомиров, В.М. Манохин, Г.В. Атаманчук, Ю.Н. Старилов и многие другие. Их монографические исследования послужили теоретической основой настоящей работы. Практической основой послужил действующий нормативный материал и судебная практика.

Целью курсовой работы является рассмотрение основ государственной службы в РФ. Непосредственными задами работы является изучение понятия и видов государственной службы, рассмотрение общей характеристики принципов государственной службы, исследование системы принципов государственной службы.

Цель работы и ее задачи решались путем использования следующих методов: сравнительного метода, метода логического анализа и синтеза, изучения и обобщения нормативных актов и научной литературы по избранной теме и др. государственный служба система принцип

Курсовая работа состоит из двух глав, введения и заключения. Первая глава посвящена общей характеристике института государственной службы в российском праве; вторая - принципам государственной службы.

1. Институт государственной службы в российском праве

1.1 Понятие государственной службы

Понять сущность и выявить основные черты государственной службы невозможно без предварительного определения видов общественно полезной деятельности людей, которая может осуществляться в следующих формах:

производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг,

создание нематериальных благ (духовных ценностей): написание книг, статей, съемки фильма и др.,

социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение и т.д.),

государственная служба, функционирующая практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, т.е. таких, как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, торговлей, финансами); в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией),

служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях;

общественная деятельность в целях удовлетворения индивидуального интереса в различных сферах жизни общества на безвозмездной основе.

Таким образом, одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства является служба, которая состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечения самого управления, социально-культурном обслуживании людей. Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С.128.

Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. В учебниках по административному праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Таким образом, как подчеркивает В.М. Манохин, понятие, основные черты, задачи и функции государственной службы можно определить лишь раскрывая взаимосвязи и взаимозависимость государственной службы с задачами, функциями, формами деятельности государства. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1996. С.5.

Наряду с государственной службой функционирует муниципальная служба, т. е. деятельность работников (служащих) муниципальных учреждений по осуществлению задач и функций, возложенных на органы местного самоуправления.

В целом под государственной службой может пониматься любая работа, выполненная в государственных органах учреждениях и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к названной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей и управляющие административно-обслуживающие функции.

В. М. Манохин определял в 1966 г. государственную службу таким образом: «Это одна из сторон (или частей деятельности... государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельность этого личного состава -- государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач государства...».

Естественно, что серьезно изменились взгляды на многие институты и явления в сфере административного права и государственную службу как ее институт. Эти изменения обусловлены теми коренными политическими и социально-экономическими преобразованиями, которые осуществляются в России в современный период и будут продолжены в дальнейшем развитии нашего государства и общества. Они, конечно, оказывают серьезное влияние на все развитие административно-правовых институтов, явлений и структур, в том числе на статус и функциональную характеристику государственной службы. Поэтому появились самые различные варианты понятия и определения государственной службы, в каждом из которых делается акцент на какой-то определенной, специфической стороне этого сложного социально-правового и административно-правового института Алехин А.П., Кармолицкий Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации. В 2 ч. М., 1995. Ч. 2. С. 76..

Все чаще в научной литературе и в публицистических изданиях проводится мысль: государственная служба -- это служение государству, гражданскому обществу, народу, всем его слоям и социальным группам.

Такой подход характерен для определений, сформулированных Б.М. Лазаревым, Ю.Н. Стариловым, Г.В. Атаманчуком, Н.М. Казанцевым, В.М. Манохиным.

Н.М. Казанцев, например, дает следующее определение государственной службы РФ: «Это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Российской Федерации либо государственных органов субъектов Российской Федерации, осуществляемая посредством исполнения должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности государственной службы Российской Федерации, отнесенные к категории "Б" и "В" в соответствии с Реестром государственных должностей государственной службы Российской Федерации».

А. П. Коренев различает государственную службу в широком и узком смыслах. В первом случае такая служба понимается как трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных обязанностей в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, во втором случае -- как выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти.

Следует отметить, что исчерпывающее формулирование понятия «государственная служба» еще не завершено, хотя в данный процесс внесли свой вклад многие видные ученые.

При общей характеристике государственной службы вначале рассмотрим наиболее принципиальные положения, содержащиеся в Конституции РФ Принята всенародным голосованием 12.12.1993г. // Российская газета. №237. 25.12.1993., в Федеральном законе от 27.05.03г. (ред. от 06.07.06) «О системе государственной службы Российской Федерации» Российская газета. №104. 31.05.2003..

В Конституции РФ выделяются два принципиальных положения: первое -- это принцип равнодоступности граждан к государственной службе; второе -- отнесение к ведению Российской Федерации вопросов федеральной государственной службы. Это исходные, концептуальные догмы всей концепции государственной службы.

Федеральный закон о системе государственной службы конкретизирует общие положения, однако, во многом сохраняет качества правовой и теоретической первоосновы дальнейшего углубленного регулирования других вопросов проблематики государственной службы.

Под государственной службой в Федеральном законе о системе государственной службы понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

1.2 Виды государственной службы

Наличие разновидностей государственной службы обусловлено действием принципа федерализма и принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с ним государственная служба включает в себя:

* федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

* государственную службу субъектов РФ, находящихся в их ведении.

Различают также другие виды государственной службы. Современная государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности, поэтому к государственной службе относят военную службу, службу в органах внутренних дел, в таможенных и налоговых органах, в органах налоговой полиции и т. д. Правовое регулирование этих и других специализированных видов государственной службы характеризуется системностью, охватывая службу в органах всех уровней или службу в соответствующих отраслях (сферах) в целом. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. С.58.

В специальной литературе государственная служба подразделяется на два вида:

* гражданскую (например, служба в государственных органах РФ и ее субъектах, в администрации области);

* милитаризованную (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных органах, железнодорожных войсках).

Статья 2 Федерального закона о системе государственной службы устанавливает, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Гражданская служба может быть:

* общефункциональной -- это осуществление общих, традиционных, «стандартных» для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например, деятельность персонала в администрации области, ее отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах и т. д.):

* специальной -- это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность персонала (например, судейская, дипломатическая служба, служба на железнодорожном транспорте, деятельность государственного нотариуса).

Гражданская и милитаризованная служба могут включать в себя различные подвиды этих служб, которые объективно необходимы государству и созданы им для реализации специальных функций и особой внутриотраслевой компетенции. Милитаризованная служба (военная, милицейская, полицейская и т. д.) имеет множество отличительных признаков, которые выделяются при анализе нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Под ред. Охотского Е.В. Ростов н/Д, 1998. С.35.

Для милитаризованной службы характерны следующие отличительные от гражданской службы признаки: профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка; поступление на государственную службу милитаризованного характера осуществляется лицами, достигшими, как правило, восемнадцатилетнего возраста; наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, обусловленных специфическими особенностями должностных функций милитаризованных служащих; эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения службы; наличие установленного в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т. д.); особый порядок привлечения к правовой ответственности (особенно административной и материальной).

В количественном отношении среди служащих ведущее место занимают государственные и муниципальные служащие. Необходимость создания государственной и муниципальной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребности в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.

2. Принципы государственной службы

2.1 Общая характеристика принципов государственной службы

Принципы государственной службы -- это концептуальные начала и догмы, положения и устои, на которых основана вся система государственной службы в России.

Ю. Н. Старилов полагает, что вопрос о принципах государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы, правовой системы не только Российской Федерации, но и других стран мира. Термин «принципы государственной службы» указывает на основополагающие черты, существенные характеристики, важнейшee содержание и значение самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положения в структуре одноименного правового института. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1996. С. 83.

Анализируя принципы государственной службы, необходимо выделить следующие вопросы:

* понятие принципов государственной службы;

* законодательное закрепление этих принципов;

* виды и содержание принципов государственной службы.

Современный законодатель не дает определения принципов государственной службы, хотя и перечисляет их в различных законодательных и иных нормативных актах. Таким образом, в настоящее время можно говорить именно о правовых принципах государственной службы.

Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность государственных служащих (персонала), устойчивость регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе. Изучение принципов государственной службы дает ответ на вопросы: что является главным в институте государственной службы, что постоянно сопутствует системе государственно-служебных отношений, без чего не могут существовать различные институты комплексного правового института государственной службы. Основное значение принципов государственной службы заключается в том, что они определяют «юридическую службу», жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование государственной службы.

Принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государственного управления (последнее понимается здесь в широком смысле), которое осуществляется в большей мере такими субъектами права, как государственные служащие.

Подвергая критике систему принципов государственной службы советского периода, необходимо учитывать, что государственное устройство, государственное управление основополагающие институты и элементы политической правовой системы (в том числе правовые основы государственного управления) были неразрывно связаны с господствовавшим тогда политическим режимом. В силу этого ряд указанных принципов являл прямую противоположность принципам, установленным в системе публичной (государственной) службы многих развитых в экономико-правовом смысле стран. Принципы советской государственной службы, как сама государственная служба, представляли собой глубоко идеологизированные институты.

Но дело не только в декларированности, а в том, что в самом деле декларируемый на практике демократизм государственной службы беззастенчиво подменялся одиозной административно-командной системой и в вопросах организации, и деятельности указанной службы. Вместо демократических и цивилизованных начал и положений в процессе создания и функционирования данной службы безраздельно господствовал пресловутый «принцип подбора и расстановки кадров» по политическим, партийным признакам и требованиям, что в реальной ситуации означало решение этих вопросов, подчас даже полутехнических, по указке КПСС, ее разветвленных организаций и ячеек в центре и на местах.

Такая порочная практика нанесла непоправимый вред делу государственной службы, воспитанию кадров, всему аппарату государственного управления, привела к забвению и отбрасыванию профессионализма и компетентности, других демократических и цивилизованных начал.

В период с 1990 г. и до конца 1993 г. взгляды на теорию принципов государственной службы претерпевали изменения. До выхода Положения о федеральной государственной службе Указ Президента РФ от 22.12.93г. №2267 «Об утверждении положения о федеральной государственной службе» // Российская газета. №236. 24.12.1993 (утратил силу). -- первого опыта нормативного установления современных принципов государственной службы -- ученые-юристы по-разному характеризовали системы и виды этих принципов. Иногда подчеркивалась нецелесообразность слишком широкого использования этого понятия, указывались принципы государственной службы с выделением при этом наиболее общих категорий;

- демократизм (полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества; общедоступность государственной и муниципальной службы; сменяемость служащих как одно из проявлений политической демократии; подотчетность и ответственность служащих);

- профессионализм (компетентность работника; систематическое, регулярное выполнение функций, операций, стабильность служебных отношений; регулярное получение оплаты за свой труд; ответственность за деятельность);

Социально-правовая защита служащих.

В науке под принципами понимаются исходные положения и теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства, принципы кладутся в основу формирования и функционирования государственных органов (представительной, исполнительной и власти).

Принципы государственной службы -- это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы. Принципы государственной службы должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих, закрепляют их в нормах, входящие правовой институт государственной службы.

Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других иконах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, консультациях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ -- республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Они реализуются государственными служащими посредством их практических действий. Кроме того, принципы государственной службы, установленные в рамочном Федеральном законе о системе государственной службы, являются моделью («эталоном») для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.

2.2 Система принципов государственной службы

К основным нормативным актам, устанавливающим принципы государственной службы РФ, можно отнести Конституцию РФ, Федеральный закон о системе государственной службы, Федеральный закон от 27.07.04г. (ред. от 02.02.06) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Российская газета. №162. 31.07.2004.

Данные нормативные акты дают развернутый перечень принципов государственной службы в Российской Федерации. Они отражают качественно новый подход законодателя к вопросу о теоретико-правовых аспектах построения государственной службы в Российской Федерации.

В целом они, можно без преувеличения сказать, отличаются новизной, новаторским подходом к самой проблеме и отражают складывающуюся современную концепцию государственной службы в стране.

Рассмотрим общую характеристику системы принципов государственной службы. Государственная служба основана на следующих принципах:

1. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, дoлжностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечения их прав.

Данный фундаментальный принцип прямо опирается на Конституцию РФ и вытекает из нее, поскольку установлено (ст. 15, ч. I): «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и принимается на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

При анализе данного принципа в литературе отмечается, что в рамках действия принципа верховенства законов важное значение приобретает и принцип соразмерности в государственном управлении, т. е. соответствия применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления. Это означает, что применяемые меры должны реально соотноситься с поставленной целью -- тогда для достижения управленческой цели можно выбрать оптимальную процедуру и наиболее эффективные правовые средства.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

В осуществлении данного принципа воедино соединены конституционно-правовой и административно-правовой аспекты.

Права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью. Обладание правами и свободами обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. При этом отношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на права человека. Гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, которая есть сочетание взаимных прав и обязанностей.

Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т.е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным и, таким образом, кроме конституционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия и необходимости реального их обеспечения со стороны государственных органов и государственных служащих. Вместе с тем правомерность поведения, непосредственно определяемая конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 Конституции РФ и др.).

Сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и во всех других сферах жизни Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С.24.

.

3. Принцип федерализма, обеспечивающего единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В сущности, это в чистом виде конституционный принцип и закреплен он в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ.

Наиболее существенным фактором и критерием, позволяющим констатировать наличие и реализацию единства системы государственной власти, является, конечно, положения ст. 10 и 11 Конституции РФ, в них закреплено осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Причем органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, что коренным образом отличает статус каждого из государственных органов по сравнению с ранее существовавшим (т. е. по сравнению с прежними конституциями) и создает реальную политико-правовую основу для утверждения принципа единства системы государственной власти, которое обеспечено самостоятельностью каждой из ее ветвей; далее, органы законодательной, исполнительной и судебной власти -- суть органы государственной власти, что лишает каждую из трех ветвей определенной специфики, особенностей в характере задач, функций, построении, формах и методах деятельности, существенно важных для обеспечения государственной службы в них, в частности в органах исполнительной власти.

Таким образом, можно констатировать тесное переплетение конституционно-правовых и административно-правовых аспектов при характеристике принципа единства системы государственной власти.

Вторая часть принципа посвящена проблеме разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ. Это очень важные для функционирования государственной службы положения -- правовые нормы, которые закреплены в Конституции РФ, в Федеративном договоре, иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 36. .

Особенно важны и ценны в интересующем нас плане не столько Федеративный договор как сложный и комплексный правовой источник наряду с конституционным и административного права, но и принятые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

Соответственно ветвям власти выделяются три основные функции государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная), и каждая из них должна самостоятельно исполняться соответствующим органом государственной власти, а следовательно, соответствующей государственной службой и государственными служащими.

Каждый вид государственной службы, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают и уравновешивают друг друга. На уровне представительной государственной власти в систему государственных должностей государственной службы входят те из них, которые учреждаются для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности в аппарате палат Федерального Собрания РФ, органов представительной власти субъектов РФ и т. д. Исполнительная власть реализуется государственными служащими на государственных должностях, учреждаемых для непосредственного обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и т. д. В аппарат Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ функции государственной службы осуществляются лицами, занимающими должности, которые учреждаются для непосредственного обеспечения выполнения полномочий судей всех судов.

Анализируя принцип разделения государственной власти, следует помнить и о независимости каждой из ветвей государственной власти. Особенно важно рассмотреть некоторые аспекты самостоятельности исполнительной власти. Статья 10 Конституции РФ определяет, что органы исполнительной власти, а также органы законодательной и судебной властей самостоятельны. Это значит, что представительные органы власти России и ее субъектов уполномочены заниматься законодательством и не должны подменять исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти.

5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Согласно этому положению граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Данная конституционная норма соответствует ст. 25 (п. "с") Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Международный пакт от 16.12.66г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. №12. 1994., в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Каламкарян Р.А. Юридические гарантии прав личности в Российской Федерации (По материалам «круглого стола») // Государство и право. 2000. №11. С.24.

Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями, профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие, установленным законом требованиям.

При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституций РФ и Федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность и способности которых отвечают требованиям соответствующей государственной должности.

6. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ.

В литературе отмечается и другое название данного принципа -- принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих. В системе государственной службы должны работать механизмы контроля за деятельностью чиновников, ибо контроль, по сути, одна из основных функций государственного управления. Надзорные органы должны также обеспечивать законность в деятельности государственных служащих Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации. В трех частях: Учебник для вузов. М., 2003. С.265..

Этот принцип определяет следующие важнейшие положения: во-первых, принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения обязательны для выполнения нижестоящими государственными служащими; во-вторых, эти решения должны быть законными, т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции, полномочий; в-третьих, они не должны противоречить законам.

Данный принцип призван обеспечивать нормальную деятельность государственных органов (государственной администрации), с учетом того, что весь государственный аппарат построен на традиционных принципах организации управления: иерархичность в построении структуры государственной администрации государственных органов; разделение компетенции государственных органов и полномочий государственных служащих, четкое определение их в национальных законах, положениях и инструкциях; фиксирование полномочий, прав, обязанностей и ответственности государственных служащих; взаимосвязь отраслевого и межотраслевого начал в государственном управлении, а также территориальных факторов; сочетание коллегиальности и единоначалия; построение системы управления при сочетании линейных и функциональных начал.

Российское законодательство под обязанностью исполнять приказы и распоряжения вышестоящих руководителей рассматривает обязанность государственных служащих выполнять все устные или письменные приказы (распоряжения) начальников, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных. Все распоряжения государственные служащие выполняют под свою личную ответственность. В случае сомнений в правомерности полученного для выполнения приказа государственный служащий обязан незамедлительно в письменной форме сообщить об этом начальнику. Если начальник подтверждает приказ или распоряжение в письменной форме, государственный служащий обязан его выполнить, за исключением заведомо незаконного.

Такая правовая конструкция, по мнению некоторых авторов, представляется крайне неудачной для российской специфики. Так, по мнению П. Левина, в стране низок уровень правовой грамотности государственного аппарата, не вполне устоялась структура административных органов, отсутствуют действенные механизмы контроля над повседневной деятельностью государственных органов, нормотворческая деятельность их характеризуется лавинообразностью и хаотичностью (только Государственный Таможенный комитет России в год издает по 600 - 900 приказов). Федеральные законы не в полной мере регулируют общественные отношения, а в ряде случаев даже противоречат Конституции и международным договорам.

В таких условиях государственный служащий оказывается перед нелегким выбором: с одной стороны - противоречивое и непоследовательное законодательство, а с другой - приказ начальника, обладающего как организационно - финансовой (отпуска, премии), так и дисциплинарной властью. Как показывает практика, при выявлении незаконных действий со стороны государственных органов к ответственности привлекается не только руководитель, письменно отдавший незаконный приказ, но и непосредственный исполнитель Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. 2000. №10. С. 37..

На сегодня нет универсального метода оценки приказов исполнителем, однако, в данном случае представляется необходимым согласовывать принцип обязательности решений как базовый принцип государственной службы с принципом законности как основополагающим принципом российской правовой системы.

Тем не менее, несмотря на отмеченные недостатки данного принципа, отсутствие принципа обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями, может породить в системе управления хаос, безответственность чиновников, злоупотребления по службе и т. п.

7. Принцип единства основных требований, пpeдъявляемых к государственной службе.

Этот принцип означает: едиными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному служащему; к организации государственной службы, к поступлению на государственную службу, квалифицированные требования к служащим, требования к выполнению ими своих должностных обязанностей, проведению аттестации государственных служащих, применению к ним мер дисциплинарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу и т. д. Законодатель, устанавливая, например, принцип равного доступа на государственную службу, определяет единые требования, касающиеся способностей и профессиональной подготовки служащих. К служащим, замещающим государственные должности государственной службы, применяются следующие квалификационные требования: уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стаж и опыт работы по специальности; уровень знаний Конституции РФ, федеральных законов, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных данностей, способствует качественному исполнению служащим своих функций.

8. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих.

Что касается государственных служащих, то их профессионализм предполагает прежде всего знание (наличие образования) особенностей соответствующей управляемой сферы: врач -- системы управления здравоохранением, юрист -- правовой службы в любой отрасли управления и т. д. Государственные (муниципальные) служащие обязаны иметь также определенную подготовку в области теории управления, конституционного, административного и других отраслей права, которые напрямую относятся к сфере их профессиональной деятельности.

Рассматриваемый принцип заключается, во-первых, в том, что государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе, т. е. выполняет основную работу, за которую он получает денежное содержание (должностной оклад, заработную плату). Поскольку государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, то у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной службе предусматривается наличие одной специальности соответствующего профессионального образования. Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную его готовность к сложным заданиям возможность улучшения своих профессиональных качеств и т. п. Во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т. е. качественно осуществлять свои полномочия.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих характеризуется следующими общими признаками:

- компетентность государственных служащих -- знание ими дела, наличие необходимого профессионального образования, навыки в работе, изучение и основание передового опыта;

- систематическое качественное выполнение служащими различных операций, принятие решений, стабильность служебных отношений, ощущение устойчивости служебной деятельности, пользы и качественности выполняемой работы,

- сменяемость работников аппарата, что обеспечивает динамизм в системе государственной службы, приток в нее новых идей, совершенствование методов управления, более тесную связь с населением, пресечение застоя, консерватизма, бюрократизма, снижения чувства ответственности;

- сочетание сменяемости управленческого персонала с устойчивостью квалифицированных, добросовестных, инициативных работников, своевременным повышением их в должности либо перемещением на иные ответственные участки управленческой деятельности с учетом желания, квалификации и имеющегося опыта; сочетание в аппарате государственных органов государственных служащих и специалистов, передающих им свой опыт и навыки.

9. Принцип гласности в осуществлении государственной службы, ее открытость и доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

Государственная служба призвана организовываться, осуществляться на принципе гласности. Средствам массовой информации, всей общественности должны быть открыты важнейшие стороны деятельности государственных служащих.

Суть этого принципа заключается прежде всего в участии граждан России в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Пункт 1 ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Непосредственное участие граждан в управлении выражается в индивидуальных (выражение своего мнения при проведении референдумов, реализация права на принесение жалобы), коллективных (участие в митингах, забастовках и др.) формах, а также в деятельности общественных объединений, выполняющих отдельные функции государственного управления.

Принцип гласности в осуществлении государственной службы обусловлен, с одной стороны, положением о необходимости участия граждан в управлении государством и обществом, а с другой -- «потребностью в постоянном учете мнения граждан при решении государственных задач». Для обеспечения гласности в системе государственной службы необходимо создать механизм учета мнения граждан; сформировать правовые условия безопасности граждан в случае критики ими государственных органов, должностных лиц управленческих структур; обеспечить гласность в процессе осуществления государственными служащими своих полномочий и компетенции государственных органов через средства массовой информации. Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. №4. С. 26.

Решению этих проблем призваны способствовать конституционные положения и правовые нормы.

10. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение ли6o ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Этот принцип призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением ответственности, решения, которые разрабатываются и принимаются государственными служащими, должны отвечать требованиям целесообразности, законности, соответствия требованиям правовых актов управления. Некомпетентные решения, принимаемые государственными служащими, могут причинить ущерб общественным отношениям, поэтому подготовке и принятию таких решений нужно придавать особое значение. За неисполнение и ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей, превышение должностных полномочий, а равно несоблюдение установленных законодательными актами о государственной службе ограничений, связанных с государственной службой, на государственного служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания. Иногда полагают, что данный принцип вытекает из более общего принципа организации управления -- ответственности государственного аппарата, его функциональных работников за допущенные по их вине негативные последствия их деятельности.

Этот принцип означает, что причинение материального и иного ущерба юридическим (независимо от форм собственности) и физическим лицам в результате злоупотреблений, бюрократизма, недобросовестности, самонадеянности, небрежности должностных лиц и других функциональных работников органов государственного управления (и местного самоуправления) должно повлечь не только дисциплинарную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законом, но и материальную ответственность перед соответствующим органом государственного управления (возместившим ущерб в регрессивном порядке) либо непосредственно перед самими юридическими и физическими лицами.

11. Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства.

Государственная служба внепартийна, она не должна быть подвержена каким-либо идеологическим, партийным влияниям. Все это означает запрет отбора кадров для государственной службы по политическим признакам, партийной принадлежности и идеологическим взглядам, а также то, что в государственных органах не могут образовываться структуры и ячейки политических партий, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Что касается взаимоотношений религии и ее объединений с государственными структурами, в том числе с государственной службой, то принципиальное решение этого вопроса содержится в ст. 14 Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация -- светское государство. Религиозные объединения отделены от государственных органов и структур, в том числе от государственной службы, в которой не могут создаваться какие-либо организационные формы религиозных объединений. Существующие же вне государственных формирований многочисленные религиозные мнения не могут вмешиваться в дела государства и в функции и деятельность государственных служащих.

12. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц или принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Принцип стабильности государственной службы проявляется в поддержании управления государственной службы на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства; это постоянство государственно-служебных отношений обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой, проведением занятий переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих и т. д.