Прокуратура в механізмі української держави: проблеми теорії та практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Одеська національна юридична академія

Спеціальність 12.00.10 - Судоустрій; прокуратура та адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Тема:

Прокуратура в механізмі української держави: проблеми теорії та практики

Сухонос Віктор Володимирович

Одеса-2009



Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького HAH України

Науковий консультант:

доктор юридичних наук, професор Шемшученко Юрій Сергійович, академік HAH України, директор Інституту держави і права ім. В.М. Корецького HAH України

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Давиденко Леонід Михайлович, Харківський національний університет ім. В.Н. Каразіна, професор кафедри державно-правових дисциплін, професор;

доктор юридичних наук, професор Косюта Михайло Васильович, Прокуратура Дніпропетровської області, прокурор;

доктор юридичних наук, професор Якимчук Микола Костянтинович, Національна академія прокуратури України, перший проректор

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Одеської національної юридичної академії за адресою: м. Одеса, вул. Піонерська, 2.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради П.П. Музиченко



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Державно-правова, судова реформи та реформування правоохоронної діяльності в Україні стосується різних сторін організації та діяльності органів державної влади, зокрема і органів прокуратури України.

При цьому, спроби механічного копіювання зарубіжних моделей побудови державного механізму, бажання будь-що запровадити західні технології правоохоронної діяльності без належного обґрунтування і об'єктивної оцінки власних можливостей у цій сфері призвели до того, що з самого початку реформ прокуратура України по суті змушена боротися за власне виживання, проти спроб істотно обмежити її функції і повноваження всупереч національним інтересам.

Судово-правова реформа у частині реформування прокуратури з окремих аспектів містить серйозні стратегічні прорахунки. Існуючі виклики вимагають від науковців нових підходів до обґрунтування місця прокуратури в суспільстві і державному механізмі, уточнення її мети, завдань, функцій і повноважень, удосконалення структури прокурорської системи, послідовного проведення у життя лінії щодо переорієнтації прокуратури на правозахисну діяльність.

Окремі аспекти організації і діяльності органів прокуратури, визначення її місця і ролі в державному механізмі були предметом дослідження таких науковців України, як В. Авер'янов, О. Андрійко, В. Бабкова, Ю. Грошевой, Л. Давиденко, В. Долежан, В. Євдокимов, В. Зеленецький, П. Каркач, С. Ківалов, Г. Кожевніков, І. Коз'яков, О. Копиленко, В. Корж, В. Кулаков, М. Косюта, М. Йоффе, І. Марочкін, М. Мичко, О. Михайленко, Г. Мурашин, В. Мурза, В. Малюга, В. Нагребельний, Ю. Оборотов, М. Потебенько, Ю. Полянський, П. Рабінович, М. Руденко, Г. Середа, Е. Суботін, В. Тацій, І. Усенко, Ю. Шемшученко, В. Шишкін, П. Шумський, М. Якимчук та ін.

Вагомий внесок в розробку зазначених проблем внесли російські вчені А. Алексеев, Д. Альбицький, В. Басков, О. Берензон, В. Бесарабов, С. Березовська, А. Бойков, Ю. Виноградов, А. Власов, Г. Дашков, В. Дьомін, Т. Добровольська, A. Долгова, Н. Жогін, В. Звірбуль, I. Карпец, В. Клочков, А. Козлов, Н. Костенко, Б. Коробейніков, О. Кутафін, В. Кудрявцев, В. Крігер, Б. Лазарев, В. Мелкумов, B. Рохлін, В. Рябцев, В. Савицький, К. Скворцов, А. Смірнов, А. Сухарев, М. Строгович, В. Тадевосян, Н. Трубин, А. Чувилєв, В. Шинд, В. Юсупов, В. Ястребов та ін.

Віддаючи належне науковим дослідженням, проведеним у цій сфері, слід зазначити, що вони не вирішують проблем, які дедалі загострюються через суперечливі процеси розвитку українського суспільства.

Все це обумовлює актуальність теми дисертаційного дослідження.

Головною метою дослідження є визначення місця і ролі прокуратури в механізмі сучасної української держави, природи владних прокурорських функцій та формування відповідної конституційної моделі прокуратури України. Вирішення цих завдань вимагає не тільки наукового аналізу цілого ряду правових інститутів, законодавства і практики функціонування прокуратури, але й напрацювання відповідних теоретичних положень, що сприятимуть найбільш повному вирішенню зазначених проблем.

У дисертаційному дослідженні використані відомості, одержані в результаті вивчення діяльності прокуратур різних рівнів, починаючи з Генеральної прокуратури України, та матеріали перевірок діяльності прокуратур областей, Автономної Республіки Крим за основними напрямками роботи за 2004-2008 рр., результати проведеного автором опитування прокурорських працівників Закарпатської, Запорізької, Івано-Франківської, Одеської, Сумської областей та м. Києва (лист опитування наведений в додатку В), анкетування та опитування прокурорів міст, районів і їх заступників, а також керівників апарату управлінь СБУ і МВС України в Сумській області. Врахований також особистий досвід дисертанта, набутий за майже 30 років служби в прокуратурі.

Використовувалися результати наукових досліджень з обраної наукової спеціальності, а також з теорії держави і права, соціології, історії, політології, конституційного та адміністративного права, державного управління, психології тощо. Сукупність джерел, опрацьованих під час дослідження, відповідає меті і завданням, забезпечує його повноту, репрезентативність та достовірність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація безпосередньо пов'язана з науковими програмами Інституту держави і права ім. В.М. Корецького HAH України, зокрема темами «Система органів державної влади України» (державний реєстраційний номер 0101U001009); «Теоретико-методологічні проблеми законності» (державний реєстраційний номер 0101U001010); «Актуальні конституційні проблеми організації державної влади в Україні» (державний реєстраційний номер 0108U001827) та плановими науковими дослідженнями кафедри кримінально-правових дисциплін Державного вищого навчального закладу «Українська академія банківської справи Національного банку України».

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення місця прокуратури в механізмі сучасної української держави, обґрунтування раціональної функціональної моделі прокуратури, а також розробка рекомендацій щодо удосконалення правового статусу прокуратури в умовах реформування державних інститутів.

Для досягнення поставленої мети у дисертаційному дослідженні вирішуються такі завдання:

проаналізувати історичні передумови створення існуючої в Україні моделі прокуратури;

визначити місце прокуратури у механізмі держави;

проаналізувати правовий статус прокуратури України, а також дослідити статус прокуратури у порівнянні з окремими зарубіжними країнами; здійснити класифікацію функцій прокуратури;

провести їх порівняльний аналіз з функціями прокуратур окремих держав близького та далекого зарубіжжя;

проаналізувати стан правового регулювання, основні напрями трансформації функцій прокуратури, їх вплив на організацію органів прокуратури;

визначити форми і методи діяльності прокуратури, здійснити їх класифікацію, визначити напрями удосконалення цих форм і методів;

проаналізувати способи взаємодії органів прокуратури з органами інших гілок державної влади;

розробити пропозиції про удосконалення правового статусу прокуратури України та законодавства, що регулює діяльність прокуратури.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані з функціонуванням прокуратури як окремого самостійного інституту в системі сучасного українського державного механізму.

Предметом дослідження є прокуратура в механізмі української держави: проблеми теорії та практики.

Методи дослідження. Обґрунтованість та достовірність наукових результатів забезпечувалися використанням філософських, загальнонаукових, спеціальнонаукових та конкретнонаукових методів пізнання, зокрема таких, як діалектичний метод, системний, структурно-функціональний, формально-логічний, історичний, метод порівняльного правознавства, типологічний та інші методи. З позиції діалектичного методу інститут прокуратури розглядався в розвитку -від виникнення до сучасного стану. Системний метод був використаний для дослідження організаційної форми прокуратури і визначення зв'язків між прокуратурою, різноманітними органами державної влади та іншими інституціями. Для висвітлення сучасних функціональних моделей прокуратури використовувався структурно-функціональний метод. Для виявлення в існуючій моделі прокуратури елементів, які потребують реформування або удосконалення, широко використовувався формально-логічний метод. Історичний метод використовувався при дослідженні правового статусу прокуратури в різні періоди вітчизняної історії. Метод порівняльного правознавства застосовувався при вивченні зарубіжного досвіду визначення правового статусу прокуратури та організації її функціонування в зарубіжних країнах. Метод типології використовувався при дослідженні видової різноманітності функцій прокуратури.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що автором здійснено поглиблене комплексне дослідження місця та ролі прокуратури в механізмі сучасної української держави. У ході дисертаційного дослідження сформульовано низку нових теоретичних висновків, практичних узагальнень і пропозицій або таких, що містять елементи наукової новизни:

Уперше обґрунтовані такі положення:

основні етапи розвитку української прокуратури співпадають з періодами розвитку державно-правової системи України, здійснена відповідна періодизація історії прокуратури в Україні;

необхідність збереження в умовах перехідного періоду автономного становища прокуратури у державному механізмі без включення її до однієї з гілок влади, зазначених у статті 6 Конституції України;

прокурорський нагляд за додержанням законів про права людини органами виконавчої влади і місцевого самоврядування не тотожний правозахисній функції прокуратури, а є її частиною;

на характер правового статусу прокуратури України впливають такі чинники: потреба в євроінтеграції, вітчизняні традиції державотворення, специфічні умови переходу від авторитарного до демократичного державного режиму, наявність гострих соціально-політичних конфліктів у суспільстві і владних структурах, поширення правового нігілізму в органах влади усіх рівнів, надзвичайно високий рівень корупції у владних структурах, низький рівень правосвідомості та правової культури громадян;

висновок про існування тенденції поступового зменшення ролі прокурорського нагляду за дотриманням і застосуванням законів, тобто трансформування колишнього загального нагляду у нагляд за додержанням прав і свобод людини, що нерозривно пов'язано із захистом інтересів держави;

існування цього нагляду у будь-якому вигляді характерно як тоталітарній чи авторитарній державі, так і демократичній державі перехідного періоду з недостатньо розвинутими інститутами громадянського суспільства. Різке обмеження наглядової діяльності прокуратури замість її поступового згортання сприятиме розбалансуванню механізму забезпечення правопорядку;

необхідність закріплення переліку функцій прокуратури не в Конституції України, а в новому Законі України "Про прокуратуру", що дозволило б змінювати їх характер з урахуванням потреб суспільства;

участь прокурора у розгляді справ судами з питань, не пов'язаних з підтриманням державного обвинувачення і представництвом в суді інтересів громадян або держави, може розглядатися як самостійна функція прокуратури;

такою ж самостійною слід визнати координацію прокурором діяльності правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю;

профілактична функція прокуратури стосовно зміцнення законності здійснюється у процесі реалізації всіх її конституційних функцій;

зв'язок між функціями нагляду за додержанням і застосуванням законів і представництвом інтересів громадян або держави в суді. Саме матеріали прокурорського нагляду найчастіше є підставою для зазначеного представництва;

поряд з опротестуванням акта місцевої ради, що тягне за собою зупинення його дій, прокурор зобов'язаний звернутися до суду;

діяльність прокурора у сфері виконавчого провадження є предметом нагляду прокурора за додержанням і застосуванням закону, а не прокурорського представництва в суді;

міжвідомчі наради, які проводить прокурор, можуть бути присвячені запобіганню як злочинності, так і правопорушень незлочинного характеру, а серед учасників можуть бути як керівники правоохоронних органів, так і представники інших органів, у тому числі органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, для яких правоохоронна діяльність не основна;

відносини органів прокуратури і судів можна розглядати як відносини між суб'єктами публічного права і між учасниками судового процесу, що розглядають справу; а також за ступенем упорядкованості нормами права як процесуальні і організаційні;

на відносини прокуратури і судів поширюється система стримань і противаг, наводяться форми її реалізації. При цьому підкреслюється, що у відносинах між ними простежується верховенство судової влади;

також обґрунтовано необхідність надання прокурорам областей і прирівняним до них права порушувати дисциплінарне провадження щодо суддів;

удосконалити прокурорську систему, а саме: відновити за лінійним принципом підсистему транспортних прокуратур, провести розподіл компетенцій між природоохоронними і територіальними прокуратурами; при розподілі компетенцій між прокуратурами міст обласного значення і районними прокуратурами покласти на останніх функції, пов'язані з участю в кримінальному та інших видах судочинства у місцевих судах;

створити міжрегіональні підрозділи Генеральної прокуратури України для участі в розгляді справ у міжрегіональних адміністративних і господарських судах;

виключити з КПК України статтю 415 як таку, що не відноситься до кримінального судочинства;

доповнити Закон України "Про прокуратуру" такими прокурорськими актами, як "вимога прокурора" і "постанова прокурора" (про примусове доставляння осіб до прокуратури);

закріпити на законодавчому рівні порядок розгляду постанов прокурора про порушення дисциплінарного провадження і провадження про адміністративне правопорушення;

переглянути існуючій в Генеральній прокуратурі України особливий порядок розгляду звернень громадян, які надійшли з листом народних депутатів України, як такий, що порушує конституційний принцип рівності всіх перед законом;

внести зміни до частини 4 статті 9 Закону України "Про прокуратуру" про неприпустимість участі прокурорів у діяльності колегіальних органів, утворених органами виконавчої влади.

Удосконалено:

визначення таких елементів правового статусу прокуратури, як завдання та принципи організації і діяльності; поняття функцій прокуратури;

запропоновано нові напрями удосконалення правового становища органів і посадових осіб прокуратури, систему правових і соціальних гарантій прокурорської діяльності;

порядок висунення прокурорів кандидатами у народні депутати України, що тягне за собою обов'язкове залишення ними прокурорської служби;

вимоги до кандидатів на посаду Генерального прокурора України, а також порядок його призначення і звільнення з посади, продовження строку його перебування на посаді до 7 років;

аргументацію необхідності закріплення в Законі України "Про прокуратуру" кримінального переслідування як завдання прокуратури;

потребу розмежування повноважень прокурора з нагляду за розслідуванням злочинів за ступенем його відповідальності за стан законності у цій галузі;

назву глави 4 розділу III Закону України "Про прокуратуру", яку у майбутньому законі треба викласти у такій редакції: "Функція нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства (варіант: при виконанні кримінальних покарань) і застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободі людини»;

форми контролю за діяльністю прокуратури України з боку Президента України і Верховної Ради України та форми взаємодії між ними.

Набули подальшого розвитку:

положення про характер управлінських правовідносин у прокуратурі, їх форм і методів;

додаткові гарантії незалежності прокуратури, включаючи гарантії їх політичної нейтральності.

Робота містить інші пропозиції щодо вдосконалення законодавства і практики його застосування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані у:

правозастосовній діяльності прокуратури й інших правоохоронних органів, а також органів правосуддя;

нормотворчій діяльності - для удосконалення законодавства, зокрема Закону України «Про прокуратуру України», інших нормативних актів, удосконалення організації та діяльності органів прокуратури, оптимізації нормотворчої діяльності в цілому;

науково-дослідницькій роботі - як основа для подальшої розробки проблем удосконалення правового статусу прокуратури, оптимізації усіх сторін діяльності як центрального апарату, так і всіх її структурних підрозділів; формування і здійснення науково обґрунтованих відносин з правоохоронними органами; раціональної координації спільної практичної діяльності;

навчальному процесі - при підготовці підручників, навчальних посібників, методичних вказівок, а також для викладання навчальних дисциплін «Конституційне право України», «Судові та правоохоронні органи України», «Прокурорський нагляд» у вищих навчальних закладах, а також для викладання в рамках програм підвищення кваліфікації працівників прокуратури;

інформаційно-аналітичному забезпеченні органів кримінальної юстиції, навчальних і науково-дослідних установ даними про становлення і розвиток прокуратури в Україні, її систему і функції, форми і методи діяльності, правові основи та специфіку взаємодії прокуратури з органами державної влади, головні напрями удосконалення правового статусу прокуратури, підвищення ефективності її діяльності.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертаційного дослідження опубліковані та обговорювалися на наукових конференціях, круглих столах, семінарах, а саме: круглому столі «Питання конституційно-правового статусу прокуратури України та удосконалення її діяльності» (жовтень 1999 р., м. Харків); Другій національній науково-теоретичній конференції «Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування» (25-27 травня 2000 р., м. Суми); Міжнародній науково-практичній конференції «Європа, Японія, Україна: шляхи демократизації державно-правових систем (17-20 жовтня 2000 р., м. Київ); Всеукраїнській науково-методичній конференції «Інтерактивні методи навчання у підготовці спеціалістів для банківської системи України» (30 листопада 2000 р., м. Харків); науковій конференції «Конституція України - основа модернізації суспільства» (21-22 червня 2001 р., м. Харків); круглому столі «Актуальні проблеми історії держави і права» (25 квітня 2001 р., м. Харків); Міжнародній науковій конференції «Методологічні проблеми правової науки» (13-14 грудня 2002 р., м. Харків); VII Всеукраїнській науково-практичній конференції «Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України» (25-26 листопада 2004 р., м. Суми); Міжнародній науково-практичній конференції «Запорізькі правові читання» (18-19 травня 2006 р., м. Запоріжжя); Міжнародному круглому столі «Законодавча дефініція: логіко -- гносеологічні, політико-юридичні, морально-психологічні та практичні проблеми» (21-23 вересня 2006 р., м. Чернівці); IV Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні питання реформування правової системи України» (1-2 червня 2007 р., м. Луцьк); II Міжнародній науково-практичній конференції «Права людини в умовах сучасного державотворення: теоретичні і практичні аспекти» (21-22 грудня 2007 р., м. Суми).

Публікації. Основні результати дослідження опубліковані у двох наукових монографіях, а також у 40 статтях, 27 із яких опубліковані у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України.

Структура дисертації. Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження. Загальний обсяг дисертації становить 462 сторінки, із них основного тексту - 372 сторінки. Робота складається із вступу, п'яти розділів, які об'єднують двадцять один підрозділ, висновків, списку використаних джерел (551 найменування на 57 сторінках) та двох додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами, темами, планами, визначається мета роботи, її об'єкт та предмет, характеризується нормативно-правова та емпірична бази, оцінюється теоретичне і практичне значення одержаних результатів, зазначаються форми їх апробації.

Перший розділ «Становлення, розвиток та правовий статус інституту прокуратури в Україні» складається з чотирьох підрозділів і присвячений висвітленню теоретичних аспектів державного механізму, визначенню місця прокуратури в його структурі, генезису та еволюції інституту прокуратури в Україні, а також порівняльному аналізу конституційно-правового статусу прокуратури в Україні та зарубіжних країнах.

У підрозділі 1.1 «Поняття та сутність державного механізму в Україні» здійснений аналіз існуючих наукових поглядів на сутність державного механізму, розглядаються найбільш поширені підходи до визначення місця прокуратури в механізмі сучасної держави.

Відстоюється точка зору, відповідно до якої державний механізм являє собою складну і відкриту систему, що розвивається під впливом різноманітних внутрішніх та зовнішніх факторів. Аналіз державного механізму як динамічного явища показав, що поряд з органами державної влади цю систему утворюють відносини між цими органами та відносини між ними і фізичними та юридичними особами, що перебувають під юрисдикцією держави. При цьому їх змістом є як вплив органів державної влади на суспільні відносини, так і зворотній вплив суспільства на організацію та діяльність державного механізму.

Державний механізм розглядається, з одного боку, як система органів держави, наділених державно-владними повноваженнями для реалізації її функцій і об'єднаними в державного апараті (у статиці), а з іншого - як діяльність зазначених органів та їх взаємозв'язки між собою і з суспільством (у динаміці). Отже, державний механізм виступає як сукупність взаємодіючих підсистем, що здійснюють державну владу і функціонують у рамках цілісної системи апарату держави. Однією з таких підсистем є сукупність органів прокуратури, яким властиві як загальні ознаки державного механізму, так і специфічні для прокуратури ознаки.

Існує тісний зв'язок між державним механізмом і функціями держави. Останні здійснюються через відповідні ланки державного механізму. Зокрема, прокуратура бере участь у здійсненні правової політики держави і реалізації її правоохоронної функції.

Діяльність сучасного державного механізму здійснюється на основі принципів народовладдя, гуманізму, верховенства права, поділу влади і законності.

В умовах існування розвинутого громадянського суспільства з високим рівнем правосвідомості і правової культури додержання законів забезпечується і контролюється, передусім, самим суспільством. Відтак зменшується потреба у функціонуванні спеціалізованої державної структури, покликаної властивими їй засобами сприяти забезпеченню правопорядку. В умовах тотального правового нігілізму, в тому числі у вищих ешелонах влади, поширення корупції та інших соціальних виразок, попри загалом демократичний характер суспільства, така потреба не лише не зменшується, а, навпаки, зростає.

В умовах сучасних українських реалій законоохоронна функція цілком обґрунтовано покладена на прокуратуру, принципи організації і діяльності якої найкраще підходять для цієї ролі.

Порівнюючи погляди науковців і науковців -- практиків щодо місця прокуратури у системі поділу влади, автор відзначає неможливість віднесення прокуратури до виконавчої влади, оскільки на останню покладене передусім здійснення управлінських функцій, які не властиві прокуратурі. Крім того, сучасний стан законності у структурах виконавчої влади вимагає поширення на них наглядової функції прокуратури. Також компетенція прокуратури має принципово іншу природу, ніж судова юрисдикція, а тому відсутні підстави інтеграції прокуратури до складу судової влади.

У підрозділі 1.2 «Генезис та еволюція інституту прокуратури в Україні» розглядаються умови виникнення та основні етапи розвитку прокуратури на території України.

Раніше у країнах Європи прокуратура або її аналоги в основному здійснювали функцію кримінального переслідування і підтримання обвинувачення у суді. Створення прокуратури у Російській Імперії, до складу якої входила значна частина, а згодом - більша частина українських земель, пов'язане з діяльністю імператора Петра І, який використав створені ним у 1722 р. органи прокуратури перед усім для подолання феодальної роздробленості і місництва. У результаті, до середини XIX ст. основною функцією прокуратури було здійснення нагляду для сприяння єдиному розумінню і застосуванню законів, що було спрямовано на зміцнення абсолютистської форми державного правління. У результаті судово-правової реформи 1864 р. і запровадження демократичних засад правосуддя було здійснено першу спробу реформування прокуратури відповідно до «європейських стандартів» шляхом згортання її наглядової функції і зосередження діяльності прокуратури на підтриманні державного обвинувачення у суді. Обмеження функцій прокуратури було одним з чинників послаблення монархічної влади, яка була повалена в результаті Лютневої революції 1917 р.

Спроби пристосувати цю модель прокуратури до потреб владних структур періоду національно-визвольних змагань в Україні (1917-1921 рр.) завершилися невдачею через короткочасність існування цих структур.

У нових історичних умовах після встановлення радянської влади мультифункціональна модель прокуратури була використана більшовиками для зміцнення «диктатури пролетаріату», тобто нового варіанту абсолютизму в особі «вождів» партії і партійного апарату. Значне місце в діяльності прокуратури посів загальний нагляд за додержанням законів. Водночас був значно послаблений нагляд за судовими структурами, що сприяло масовим політичним репресіям. Прокуратура, здійснюючи загальний нагляд, певною мірою сприяла захисту прав громадян, однак її можливості у цій сфері обмежувалися реаліями тоталітарного режиму і командно-адміністративної системи.

Розвиток прокуратури України після 1991 р. мав суперечливий характер. З одного боку, розглядається можливість за прикладом більшості європейських країн обмежити її функції сферою кримінального судочинства, а з іншого, залишити функцію загального нагляду, як і раніше. Хоча з перших років в незалежній Україні існувала потреба використання прокуратури для зміцнення економічної і політичної незалежності України, а згодом форми і методи прокурорського нагляду активно використовувалися для вжиття юридичних заходів подолання кризових явищ, які не лише не зникли, а набувають дедалі більшої гостроти.

Важливим кроком у реформуванні прокуратури стало набуття прокурорським наглядом правозахисної спрямованості. В законі задекларована ліквідація її залежності від існуючих в Україні політичних партій.

У нових історичних умовах мультифукнціональна модель прокурорської системи здатна відігравати позитивну роль у стабілізації ситуації в країні, після чого можна було б повернутися до її перегляду.

У підрозділі 1.3 «Поняття і структура правового статусу прокуратури України» висвітлюються загальні положення статусу як правової категорії прокуратури України та її органів.

Елементами правового статусу прокуратури є її місце у системі поділу влади, характер взаємозв'язків і взаємовідносин прокуратури з іншими владними структурами; завдання і функції прокуратури, компетенція (сукупність повноважень) прокуратури, її органів і посадових осіб; правове становище посадових осіб прокуратури, порядок їх призначення і звільнення; система правових і соціальних гарантій прокурорської діяльності.

У майбутній новій редакції Конституції України доцільно закріпити такі елементи правового статусу прокуратури, як її належність до певної гілки державної влади або автономне становище у державному механізмі, принципи організації і діяльності прокуратури, порядок призначення і звільнення Генерального прокурора України.

У новому Законі України «Про прокуратуру» слід визначити перелік функцій прокуратури, закріпити повноваження прокуратури з нагляду за додержанням законів при проведенні ОРД, низку положень, що визначають характер відносин прокуратури з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування; особливості правового статусу окремих органів прокуратури; підстави і порядок застосування заходів заохочення і дисциплінарної відповідальності прокурорів, складання присяги працівниками прокуратури, декларування їх доходів і видатків тощо.

У процесуальних кодексах має бути врегульований порядок використання повноважень прокурорів у різних видах судочинства.

Функціональні (галузеві) накази Генерального прокурора України повинні містити: а) конкретні завдання прокуратури щодо окремих функцій (напрямів) її діяльності; б) розподіл обов'язків із здійснення нагляду і реалізації інших функцій між певними органами і посадовцями прокуратури; в) встановлення порядку ведення внутрішньої службової документації про реалізацію окремих функцій прокуратури.

Зазначені нормативні акти повинні прийматися відповідно до чинного законодавства, можуть бути присвячені лише порядку застосування його окремих положень.

У підрозділі 1.4 «Конституційно-правові засади організації і діяльності прокуратури в Україні та зарубіжних країнах: порівняльний аналіз» порівнюється правовий статус прокуратур різних країн Європи, країн пострадянського простору, США, аналізуються певні закономірності їх розвитку.

Проведений аналіз дає підстави для таких висновків: по-перше, правовий статус прокуратури у різних країнах, особливо стосовно переліку її функцій, містить істотні відмінності; по-друге, це не залежить ані від форми державного правління (монархія чи республіка), ані від форми державного устрою (унітарна держава чи федерація). Значно більший вплив справляє характер політичного режиму (демократичний, авторитарний, тоталітарний). У країнах з давніми демократичними традиціями і високим рівнем поваги до Конституції та законів (США, Франція, Німеччина та ін.) коло наглядових повноважень звужене або вони взагалі відсутні. В авторитарних і тоталітарних країнах сфера їх застосування досить широка, що, зокрема, стосується частини країн пострадянського простору, деяких азіатських країн, Куби та ін.

Водночас спростовується теза про те, що відмова від прокурорського нагляду майже обов'язкова передумова формування демократичної правової держави. Навпаки, реальна побудова такої держави, а не просто її задекларування у Конституції, зумовить можливість скорочення прокурорських функцій. Оскільки сучасна Україна все ще зберігає ознаки перехідного суспільства, а кризові явища і суспільне протистояння в ній не зменшуються, а наростають, обмеження функцій прокуратури може згубно вплинути на стан правопорядку.

Якщо нагляд за додержанням законів існує у сформованій демократичній державі, він жодною мірою не може порушити її демократичний характер, тобто він не обмежує дію принципу верховенства права, не впливає на незалежність суду.

З огляду на це вважаємо недоцільним жорстко унормовувати перелік функцій прокуратури безпосередньо в Основному Законі України. Зробити це потрібно в оновленому Законі України «Про прокуратуру» (на далі - Закон) для того щоб згодом урегулювати це питання відповідно до змін в економічній і політичній ситуації.

Розділ 2 «Система та функції прокуратури в умовах сучасного державотворення» складається із семи підрозділів, в яких аналізуються організаційна структура прокуратури і окремі аспекти правового регулювання її функцій.

У підрозділі 2.1 «Теоретичні засади побудови системи органів прокуратури» зазначається, що основним в організації прокурорської системи України є її централізація і пов'язана з нею підпорядкованість, підзвітність і підконтрольність прокурорів нижчого рівня прокурорам вищого рівня з урахуванням принципу єдиноначальності при прийнятті управлінських рішень з процесуальних та інших питань. Збереження цього підходу пов'язане з потребою єдиного розуміння і застосування законів при здійсненні функцій прокуратури, додержанням службової дисципліни її органами і посадовими особами, що аж ніяк не суперечить демократичним засадам сучасного українського суспільства. При цьому структуру прокурорської системи слід розуміти як сукупність взаємопов'язаних елементів, які мають взаємодіяти для спільного вирішення покладених на прокуратуру завдань.

Взаємозв'язки між окремими ланками прокурорської системи можуть бути вертикальними, тобто бути пов'язаними на основі підпорядкованості, підзвітності і підконтрольності, і горизонтальними, тобто забезпечувати зв'язок між однопорядковими елементами всередині системи. При цьому вертикальні зв'язки базуються на субординації, а горизонтальні - на координації (взаємодії).

Демократизація прокурорської системи має здійснюватися у напрямку розширення сфери реординації вертикальних управлінських зв'язків між суб'єктами і об'єктами управління за принципом «знизу -- вгору», що дозволить підлеглим проявляти ініціативу у постановці актуальних питань перед керівниками.

Для впорядкування організаційно-управлінських зв'язків всередині прокурорської системи в Законі України «Про прокуратуру» слід виділити спеціальні статті, які стосуються міських, районних і міжрайонних прокуратур та спеціалізованих прокуратур низового рівня. Наказом Генерального прокурора України необхідно встановити єдиний підхід до поділу компетенції між територіальними і природоохоронними прокуратурами; передбачити в Законі, що міські прокуратури у містах, де існують районні прокуратури, реалізують функції і здійснюють повноваження з питань, які їм делеговані Генеральною прокуратурою України, або у випадках виконання доручень прокурорів вищого рівня.

Зазначається, що нинішній статус транспортних прокуратур суперечить лінійному принципу управління залізничним транспортом, а їх підпорядкування обласним прокуратурам створює значні організаційні труднощі. Тому пропонується зважити на можливість відновлення транспортних прокуратур на правах обласних за місцем розташування управлінь залізниць.

Висловлено заперечення з приводу пропозиції О. Шинальського ліквідувати підзвітність і підконтрольність транспортних прокуратур районного рівня прокуратурам обласного рівня.

У підрозділі 2.2 «Теоретичні засади реалізації функцій прокуратури» їх діяльність розглядається з позиції теорії функцій, подається визначення функцій прокуратури та здійснюється їх класифікація.

Функції прокурорської системи і окремих органів прокуратури походять від правоохоронної функції держави, тобто її діяльності із забезпечення охорони конституційного ладу, прав і свобод громадян, законності і правопорядку, всіх суспільних відносин, врегульованих правом. Крім того, прокуратура бере участь у забезпеченні реалізації регулятивної та охоронної функції права.

Термін «функції», який використовується в Конституції України є синонімом понять «напрямки» або «види» діяльності прокуратури. Вони спрямовані на забезпечення правопорядку, відповідають завданням, поставленим перед прокуратурою і закріпленим у Конституції і законодавстві та визначають характер компетенції прокуратури, її органів і посадових осіб.

З урахуванням обсягу і характеру діяльності окремих функцій прокуратури їх потрібно поділити за предметною ознакою на підфункції, зокрема, з функції, передбаченої у пункті 3 статті 121 Конституції України, виділити нагляд за додержанням законів органам, які здійснюють ОРД. Також як підфункції прокуратури можна виділити окремі напрями її діяльності, визначені у галузевому наказі №3-гн від 19 вересня 2005 р.

За змістом (спрямованістю) виділяються: а) наглядові функції; б) функції, пов'язані з кримінальним переслідуванням; в) функція представництва в суді інтересів громадян і держави; г) координаційна функція.

Граматичний аналіз пункту 5 статті 121 Основного Закону дає підстави для висновку, що нагляд за додержанням законів про права людини органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування є частиною цього нагляду в усіх сферах життя суспільства.

Функція кримінального переслідування, яка поки що не фігурує в законодавстві України, об'єднує діяльність прокурора на кількох стадіях кримінального судочинства. З огляду на рекомендації Ради Європи вона повинна бути відображена у Законі «Про прокуратуру» і КПК України.

Функція прокурорсько-судового представництва об'єктивно поділяється на чотири підфункції залежно від видів судочинства. Як підфункція у цій сфері діяльності прокурора розглядається також його участь у розгляді справ про адміністративні правопорушення, причому не лише судами, але й органами, які наділено адміністративною юрисдикцією.

За сферою реалізації функції прокуратури поділяються на внутрішні - у межах України та зовнішні - у відносинах з правоохоронними органами інших держав.

Між окремими функціями прокуратури існує тісний взаємозв'язок, який зумовлює перехід однієї функції до іншої, а відтак і взаємодію окремих підрозділів та посадових осіб прокуратури.

Допоміжний характер щодо зазначених функцій прокуратури має її участь у розробці заходів із запобігання злочинам та іншим правопорушенням (кримінологічна діяльність), участь у роботі із вдосконалення законодавства і правовому вихованні громадян. Відповідні заходи сприяють реалізації конституційних функцій прокуратури.

У підрозділі 2.3 «Нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина, додержання законів з цих питань органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами» аналізується сутність зазначеної наглядової функції прокуратури і проблеми її вдосконалення.

Правозахисна місія прокуратури проявляється у таких аспектах: 1) як одне із завдань прокуратури; 2) як один із принципів її діяльності; 3) як складова реалізації усіх конституційних функцій; 4) як самостійна наглядова функція.

Юридична природа цієї функції пов'язана з проблемою співвідношення природного і позитивного права. Основоположні права і свободи людини, зокрема особисті, повинні забезпечуватися державою та її органами незалежно від особливостей державного чи соціального устрою, рівня економічного розвитку, стану законодавства тощо. Застосування прокуратурою концепції природного права має здійснюватися у тісному зв'язку з концепцією позитивного права, що проявляється у точному додержанні норм законодавства.

Стосовно співвідношення ролі суду і прокуратури у сфері правозахисту існують такі варіанти: а) зацікавлені особи самі звертаються до суду;

б)правопорушення усуваються за допомогою наглядових заходів прокуратури;

в)органи прокуратури використовують можливості прокурорсько-судового представництва. Незамінною є роль прокуратури при вжитті заходів щодо усунення масових порушень прав і свобод у ситуаціях неперсоніфікованого громадського інтересу.

Прокурорський захист у сфері правозахисту цілком відповідає положенням Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, який передбачає право свободи на політичний захист компетентними судовими, адміністративними або законодавчими органами чи будь-яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави.

Відчутним правом реалізації правозахисної функції прокуратури є розгляд і вирішення прокурорами скарг громадян, у зв'язку із задоволенням яких прокурор або використовує наглядові засоби реагування, або звертається до суду для захисту прав і законних інтересів громадян.

У дисертації доводиться, що за своєю спрямованістю наглядова функція прокуратури, передбачена пунктом 5 статті 121 Конституції України, не співпадає з перехідною функцією нагляду за додержанням і застосуванням законів (9 п. Перехідних положень Конституції України). Водночас наголошується, що захист прав і свобод людини тісно пов'язаний із захистом загальнодержавних інтересів і на практиці відповідні заходи прокуратури важко відділити один від одного. До того ж при здійсненні нагляду використовуються практично однакові повноваження.

У підрозділі 2.4 «Функція підтримання державного обвинувачення в суді» аналізується зміст зазначеної функції в контексті участі прокурора у здійсненні кримінального переслідування.

Обґрунтовується думка про те, що, підтримуючи державне обвинувачення у суді, прокурор здійснює частину функції кримінального переслідування на судовій стадії кримінального судочинства. У широкому розумінні, будучи представником держави, прокурор здійснює представництво її інтересів у кримінальному процесі. Зазначений інтерес полягає у тому, щоб злочинці понесли заслужену відповідальність, щоб були забезпеченні права потерпілих, а також підсудних. По суті прокурор виступає учасником публічно-правового спору між державою в його особі та підсудним і його захисником.

Особлива роль прокурора як обвинувача у процесі проявляється в тому, що він не лише обґрунтовує перед судом наявність складу злочину у діяннях підсудного і міру покарання, але й сприяє повному, всебічному і об'єктивному розгляду справи і винесенню судового рішення, заснованого на законі (стаття 34), вживає заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили (частина 1 статті 35 Закону України «Про прокуратуру»). На стадіях перегляду судових рішень прокурор, який бере участь у справі, може висловлювати думки, які спростовують обвинувачення, тобто не виступає в ролі обвинувача.

На основі аналізу практики в роботі зроблений висновок про те, що в сучасних умовах прокуратура лише з великими зусиллями може забезпечити участь у розгляді всіх справ публічного обвинувачення. Тому вноситься пропозиція запровадити можливість розгляду справ невеликої і середньої тяжкості без участі прокурора.

Процесуальна незалежність державного обвинувача від керівників прокуратури полягає в тому, що його не можна примусити обстоювати у справі позицію, яка суперечить його внутрішньому переконанню. Це не виключає потреби погодження з керівництвом постанови обвинувача про зміну обвинувачення або відмову від нього, що слід передбачити у КПК України.

Враховуючи досвід функціонування суду присяжних у дореволюційний період, в зарубіжних країнах і в сучасній Російській Федерації, необхідно заздалегідь здійснювати поглиблену професійну підготовку працівників прокуратури, які підтримуватимуть обвинувачення в суді присяжних.

У підрозділі 2.5 «Функція представництва інтересів громадянина та держави у суді» розкриваються функціональні можливості поновлення порушених прав та інтересів.

Зазначена функція прокуратури присвячена представництву особливого виду, яка здійснюється в суді прокурором як представником держави. Стосовно громадян таке представництво обумовлюється тим, що захист їх прав і законних інтересів набуває публічно-правового характеру. З урахуванням цього назву функції в законодавстві потрібно визначити так: «Представництво прав та законних інтересів громадянина та (або) інтересів держави в суді». Таке формулювання обґрунтовується неприпустимістю протиставлення інтересів держави та її громадян. Прокурорсько-судове представництво обумовлюється тим, що здійснюється захист їх прав і законних інтересів суспільства та його окремих частин - територіальних громад.

Зазначена функція прокуратури тією чи іншою мірою властива законодавству пострадянських і деяких європейських країн, а також США.

У роботі критикуються окремі положення про прокурорсько-судове представництво, які містяться у законопроекті про прокуратуру, прийнятому у першому читанні Верховною Радою України з ініціативи групи народних депутатів України. Зокрема до предмета представництва не слід включати притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, винних у порушеннях закону, за винятком компенсаційної матеріальної відповідальності.

Обґрунтовується потреба у захисті інтересів громадян і держави не лише від наявних порушень, але й від загрози порушень. При цьому автор є прихильником поширеного тлумачення «інших поважних причин» для втручання прокурора у цю сферу, для підвищення значення прокурорсько-судового представництва. Це стосується і представництва інтересів невизначеного кола осіб.

У галузевому наказі Генерального прокурора України № 6-гн від 19 вересня 2005 року потрібно було б застерегти прокурорів від підміни юридичних служб підприємств і організацій шляхом пред'явлення позовів в інтересах суб'єктів підприємства для вирішення корпоративних спорів, які безпосередньо не стосуються інтересів держави.

У роботі доведено, що прокурорський нагляд за додержанням закону при виконанні судових рішень не належить до предмета прокурорсько-судового представництва, хоча і пов'язаний з ним. Це - частина прокурорського нагляду за додержанням законів органами виконавчої влади, якими є органи виконання судових рішень.

У підрозділі 2.6 «Функція нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство» розглянуто актуальні проблеми підвищення ефективності прокурорського нагляду у зазначених сферах із урахуванням фактичного поділу цієї функції на дві підфункції.

Зазначається, що через закритість ОРД з причин як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру питання прокурорського нагляду за додержанням законів відповідними органами розроблене недостатньо.

У роботі наведене авторське визначення ОРД з урахуванням динамічності цього поняття як системи заходів, які вживаються уповноваженими правоохоронними органами та їх посадовими особами з метою запобігання злочинам і їх виявлення з використанням гласних і негласних оперативних і оперативно-технічних засобів в інтересах кримінального судочинства.

Наведені також додаткові аргументи на користь надання прокурорам районної ланки права здійснювати нагляд за додержанням законів при проведенні ОРД розшуковими службами міського і районного рівнів. Простежений взаємозв'язок між цим наглядом і наглядом за додержанням законів при провадженні дізнання і досудового слідства.

У новому Законі пропонується уточнити предмет прокурорського нагляду в цій сфері за рахунок додержання законності заяв і повідомлень про злочини, законності процесуальних рішень і дій слідчого, встановлення усіх істотних обставин у процесі прийняття рішень прокурором при завершенні досудового слідства.

Автор не бачить підстав для повного сприйняття концепції процесуального керівництва прокурором розслідування злочинів, проте відзначає присутність елементів такого керівництва через владно-розпорядчий характер частини прокурорських повноважень.

У роботі наводяться додаткові аргументи на користь поділу завдань прокуратури у цій сфері залежно від ступеня його відповідальності за їх виконання та забезпечення ним вимог закону і сприяння виконанню зазначених вимог.

У підрозділі 2.7 «Функція нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах і застосуванні інших засобів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян» розглядаються окремі питання компетенції прокурора стосовно відповідних органів і посадових осіб.

Зроблений висновок про те, що прокуратура посідає провідне місце у системі соціального контролю за додержанням законності у відповідних установах, які точніше було б назвати органами через державно-владний характер їх діяльності. Інші структури або нездатні об'єктивно оцінити стан додержання законів у власній системі, або не в змозі здійснювати постійний контроль (Уповноважений з прав людини, спостережні комісії). Що стосується судів, то вони здійснюють контроль не в ініціативному порядку, а за конкретними скаргами.