Прокуратура в механізмі української держави: проблеми теорії та практики

Для уточнення характеру зазначеної функції автор пропонує визначити її так: «функція нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства (варіант - «при виконанні кримінальних покарань») і застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи людини».

Із КПК України запропоновано виключити статтю 415 як таку, що стосується зазначеної наглядової функції, а не кримінального судочинства.

Завдання прокурорського нагляду слід визначити у Законі України «Про прокуратуру» в такій послідовності: виконання вимог закону щодо обмежень свободи громадян в інтересах здійснення кримінального судочинства; забезпечення ізоляції від суспільства осіб, до яких застосоване кримінальне покарання у вигляді позбавлення волі в інтересах захисту прав і свобод людини та інтересів держави і суспільства від злочинних посягань; запобігання вчиненню злочинів та інших правопорушень особами, до яких вжито заходи, пов'язані з обмеженням їх особистої свободи.

Розділ 3 «Форми і методи діяльності прокуратури» складається з чотирьох підрозділів і присвячений зовнішнім проявам діяльності прокуратури і методам, які застосовуються при їх використанні.

У підрозділі 3.1 «Організаційно-управлінські форми діяльності прокуратури» зазначається, що формами діяльності прокуратури є її зовнішні прояви, пов'язані з реалізацією організаційно-управлінських і конституційних функцій та відповідних повноважень.

Функція управління поширюється на прокурорську систему в цілому або на окремі органи прокуратури. На форми і методи її здійснення впливає дія принципу єдності і централізації прокуратури і пов'язана з цим єдиноначальність у процесі прийняття управлінських рішень. Контроль в органах прокуратури, з одного боку, посідає самостійне місце, а з другого - є складовою частиною управління.

Управлінські правовідносини тісно пов'язані з конституційними функціями прокуратури, а управлінські рішення часто виступають підставою для реалізації наглядових та інших конституційних функцій. Формами управлінської діяльності слід вважати способи реалізації функції управління і управлінських повноважень органів і посадових осіб всередині прокурорської системи, передбачені законодавством і нормативними актами Генерального прокурора України.

Автор поділяє думку М. Якимчука щодо розподілу форм управлінської діяльності на правові і організаційні (неправові). Правові форми управління випливають з офіційних управлінських актів і оформляються документально. До правових форм управління слід віднести діяльність колегіальних структур: Всеукраїнської конференції працівників прокуратури, колегій прокуратур, оперативних нарад. У роботі підтримується створення спеціальних комісій для розгляду дисциплінарних справ щодо прокурорів. Організаційні форми пов'язані з вільним пошуком оптимальних варіантів визначення організаційно-управлінських проблем.

Нормативно-правові управлінські акти Генерального прокурора України є багатоплановими документами, які, з одного боку, регламентують певні аспекти управлінської діяльності, а з другого - конкретизують окремі норми законодавства про прокуратуру. Нормативний характер мають вказівки Генерального прокурора про застосування норм кримінально-процесуального закону при розслідуванні злочинів. Юридичну силу положенням та інструкціям, розробленим в апараті Генеральної прокуратури України, надають юридичні акти затвердження (накази), видані Генеральним прокурором України.

У підпорядкованих прокуратурах також видаються організаційно-управлінські акти у межах їх компетенції: накази, розпорядження, вказівки, інформаційні листи, листи -- зауваження тощо.

У роботі підтримуються пропозиції про розширення сфери запровадження письмової форми вказівок і доручень прокурорам з питань реалізації конституційних функцій.

У підрозділі 3.2 «Форми діяльності прокурора при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, прав і свобод людини і громадянина» аналізуються форми діяльності прокурора при реалізації функцій, передбачених пунктом 5 статті 121 Конституції України і пунктом 9 її Перехідних положень.

Акти прокурорського реагування, зокрема протести, приписи, подання, постанови мають бути адекватними характеру порушень закону. У зв'язку з цим відзначається, що у практиці значного поширення набула підміна одних форм реагування іншими, що вимагає від Генеральної прокуратури вжиття відповідних заходів.

Протести на урядові акти можуть приноситися лише з підстав їх незаконності, а не з підстав неконституційності, оскільки останнє є виключно прерогативою Конституційного Суду. Наводяться аргументи на користь виключення із частини 2 статті 20 Закону 2 п. щодо альтернативності опротестування рішень місцевих рад і внесення на них подань. Запропоновано виключити із Закону ч.4 статті 10-1 про внесення до Верховної Ради АРК подань щодо тлумачення законів. Висловлена незгода з проектами виключення припису з числа актів прокурорського реагування, однак наголошується на потребі обмежити практику його застосування підставами, передбаченими в Законі. Статтю 24 Закону слід доповнити нормою про порядок розгляду постанов прокурора.

Виходячи з вимог частини 2 статті 144 Конституції України, автор вважає за потрібне змінити практику опротестування рішень місцевих рад, поєднуючи їх зупинення з одночасним зверненням до адміністративного суду. правовий влада прокуратура україна

У підрозділі 3.3 «Процесуальні форми діяльності прокуратури» автор, виходячи з вузького розуміння юридичного процесу, розглянув форми реалізації повноважень прокурора в кримінальному та інших видах судочинства.

Усі процесуальні форми нагляду за додержанням законності органами дізнання і досудового слідства спрямовані на виявлення, усунення порушень і запобігання їм. Основними формами реагування є постанови і вказівки прокурора. Наглядове провадження по справі є віддзеркаленням розслідування і дозволяє прокурору постійно здійснювати нагляд за законністю процесуальних рішень і дій слідчого.

Необхідно конкретизувати форми прокурорського нагляду, передбачені у главі 4 розділу III Закону. Зупинення дії актів має обумовлюватися їх опротестуванням. Реагування на порушення закону при застосуванні додаткових обмежень свободи для ув'язнених має здійснюватися у формі постанови прокурора. Зазначені повноваження слід передбачити у Кримінально-виконавчому кодексі України. У главах 3 і 4 розділу III Закону слід передбачити можливість застосування окремих форм прокурорського нагляду, які визначено у частині 2 статті 20 цього Закону.

У судовому процесі прокурори використовують як письмові акти, так і волевиявлення в усній формі, які фіксуються в судових протоколах. Обґрунтовується потреба виключити з галузевого наказу Генерального прокурора України пункт 6.6 щодо обов'язковості складання прокурорам по всіх справах текстів обвинувальних промов.

У підрозділі 3.4 «Методи діяльності прокуратури» розглядаються методологічні засади цієї діяльності.

Зазначена методологія стосується як управлінської діяльності прокуратури, так і здійснення нею конституційних функцій. При цьому зазначається, що всередині прокурорської системи та її органів у процесі управління поступово змінюється співвідношення між примусом і переконанням на користь останнього, хоча і спостерігаються залишки авторитарного впливу. Переконання включає в себе різні форми виховної роботи: надання працівникам практичної допомоги, захист від посягань на їх незалежність, комплекс засобів заохочення. Заходи примусу спрямовані на те, щоб спонукати не досить сумлінних працівників до належного виконання ними службових обов'язків або усунути допущені ними порушення закону. Частково засобами примусу можна вважати накладення дисциплінарних стягнень, за винятком звільнення і звільнення з позбавленням класного чину.

Методи впливу прокурорів на інші органи та посадових осіб залежать від характеру прокурорських повноважень. Метод переконання найповніше застосовується при здійсненні нагляду за додержанням і застосування законів. Чітко виражений характер мало переконання при винесенні прокурорами до середини 2001 р. застережень про неприпустимість порушень закону. У роботі наведені додаткові аргументи на користь відновлення цього повноваження.

При здійсненні нагляду у сферах розслідування і виконання покарань значно відчутнішим є застосування примусу, хоча не виключено використання методу переконання і пов'язаного з ним заохочення підозрюваних та обвинувачених до співробітництва зі слідством.

Метод переконання в основному використовується у відносинах «прокурор - суддя».

Розділ 4. «Взаємозв'язок прокуратури з іншими структурами державної влади» складається з трьох підрозділів і присвячений формам взаємозв'язків з окремими державними органами, що відносяться до різних гілок влади в умовах дії принципу стримань і противаг.

У підрозділі 4.1 «Відносини прокуратури з Президентом України і з органом законодавчої влади» зазначається, що на Президента України і на Верховну Раду України не поширюються наглядові повноваження прокуратури.

Глава держави протягом строку повноважень не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, а щодо народних депутатів України вона може бути застосована лише в порядку, передбаченому Конституцією України.

До форм контролю за діяльністю прокуратури належать: з боку Президента - звернення уваги керівництва Генеральної прокуратури України на недоліки і порушення закону у діяльності прокурорських органів; ініціювання звільнення Генерального прокурора України; з боку парламенту - депутатські запити і депутатські звернення без протиправного втручання у повноваження прокурорів; створення слідчих комісій, висловлення недовіри Генеральному прокурору України.

Взаємодія Генерального прокурора України з Президентом України полягає в участі Генерального прокурора у засіданнях РНБОУ, нарадах, що проводить глава держави, розгляді матеріалів, що надходять від Президента через його Секретаріат; наданні Президенту доповідних записок з актуальних питань діяльності прокуратури, ініціюванні внесення законопроектів. Обов'язок щорічного інформування Президента про стан законності слід встановити безпосередньо у Законі.

Взаємодія Генеральної прокуратури України з парламентом відбувається шляхом участі Генерального прокурора та його заступників у пленарних засіданнях Верховної Ради, засіданнях комітетів і комісій, виступів з питань, що стосуються депутатів.

У практиці взаємовідносин потрібно суворо дотримуватися порядку, за яким ні Президент, ні посадовці його Секретаріату, ні народні депутати не мають права давати вказівок про здійснення конкретних заходів щодо встановлення строків виконання доручень, втручатися у розгляд конкретних справ і матеріалів. Листи народних депутатів із зверненнями громадян мають розглядатися у такому ж порядку, як і всі інші звернення. Обґрунтовується недоцільність прийняття законодавчої пропозиції групи народних депутатів України про створення Комітету Верховної Ради України з контролю за діяльністю прокуратури. Розслідування кримінальних справ щодо народних депутатів і членів Уряду України слід віднести до компетенції Генеральної прокуратури.

У підрозділі 4.2 «Відносини прокуратури з органами виконавчої влади» розглядаються два види відносин у цій сфері, пов'язані з наглядом і взаємодією.

У галузевому наказі Генерального прокурора України слід визначити мету участі прокурора в засіданнях колегіальних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, передусім запобігання винесенню ними незаконних актів. Формами взаємодії з органами виконавчої влади є заслуховування повідомлень і пояснень їх керівників на засіданнях колегій прокуратур. Водночас нині існуюча заборона прокурорам бути членами колегіальних органів місцевих рад має бути поширена і на комісії, створені органами виконавчої влади.

Процесуальна взаємодія прокуратури і таких органів виконавчої влади, як МВС і СБУ полягає у взаємній можливості складання протоколів про корупційні правопорушення.

Найвищою формою взаємодії з правоохоронними органами, що належать до виконавчої влади, є координація прокурором їх діяльності у боротьбі зі злочинністю. Це має місце на чотирьох рівнях: загальнодержавному, міжрегіональному, регіональному, місцевому.

Обґрунтовується віднесення координаційної функції до основних функцій прокуратури. Формою координації слід вважати залучення до спільних заходів таких владних структур, для яких боротьба зі злочинністю не є основним завданням; запрошення їх до участі у позавідомчих нарадах.

Наведені додаткові аргументи на користь зосередження основних зусиль прокуратури із здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів на діяльності органів позавідомчого контролю.

У підрозділі 4.3 «Відносини прокуратури з органами судової влади» розглядаються дві групи відносин: між органами прокуратури і судами як юридичними особами публічного права і між прокурорами -- учасниками судового розгляду і суддями.

Зазначені правовідносини можуть мати як організаційний, так і процесуальний характер. Взаємодією між прокуратурою і судами у широкому розуміння є те, що прокуратура в сучасних умовах, здійснюючи нагляд, перебирає на себе значну кількість юридичних справ, звільняючи при цьому суддів від надмірного навантаження.

На відносини прокуратури і судів поширюється дія принципу стримань і противаг. Це, зокрема, проявляється у праві прокурора вимагати перегляду судових рішень. Хоча зазначені ознаки мають ознаки верховенства суду.

Автор обґрунтовує різний рівень обов'язковості окремої ухвали і рішення суду, зокрема щодо прокуратури. При її розгляді керівник прокуратури може не погодитися з певними висновками окремої ухвали, зокрема, щодо оцінки поведінки працівника прокуратури у стосунках із суддями. Прокурорам областей і прирівняним до них потрібно надати право порушення дисциплінарного провадження стосовно суддів.

Розділ 5. «Напрями удосконалення правового статусу прокуратури України, підвищення ефективності її діяльності» складається з трьох підрозділів і присвячений концептуальним проблемам подальшого існування і розвитку прокурорської системи.

У підрозділі 5.1 «Визначення місця прокуратури України серед органів державної влади як фактор удосконалення її правового статусу» наведені аргументи на користь збереження сучасного автономного становища прокуратури без включення її до однієї з передбачених Конституцією України гілок державної влади.

Також наведені додаткові обґрунтування наділення Генерального прокурора правом законодавчої ініціативи. У сучасних умовах внесення Генеральним прокурором України законопроектів суб'єктам законодавчої ініціативи має відбуватися з обов'язковим попереднім обговоренням науково-методичною радою Генпрокуратури. У перспективі при Генеральній прокуратурі України за прикладом Росії може бути створений спеціальний науково-дослідний інститут.

У підрозділі 5.2 «Незалежність прокуратури: зміст та способи забезпечення» розглядаються шляхи зміцнення незалежності прокуратури і прокурорів при здійсненні ними повноважень.

Забезпечення незалежності прокуратури є не лише принципом, але й умовою її нормального функціонування.

Запропоновано об'єднати частини 2 і 3 статті 7 Закону, виклавши її у новій редакції; доповнити зазначену статтю новою частиною, в якій закріпити обов'язковість вказівок прокурорів вищого рівня підпорядкованим працівникам прокуратури, які даються у межах їх повноважень, за винятком випадків, встановлених законом.

Заборону перебування працівників прокуратури у політичних партіях доцільно передбачити безпосередньо у Конституції України, а також слід доповнити Закон статтею під назвою «Політична нейтральність прокуратури», в якій міститимуться заборони не лише на членство в партіях, але й на будь-які прояви політичної активності прокурорів. Сам факт балотування у народні депутати за списком політичної партії має слугувати підставою для звільнення з посади в органі прокуратури.

В роботі запропоновано підвищити рівень правових гарантій стабільності посадового становища Генерального прокурора України, зокрема передбачити подовження строку його повноважень з п'яти до семи років, встановити обов'язковість мотивування постанов Верховної Ради України про висловлення йому недовіри.

У підрозділі 5.3 «Актуальні проблеми удосконалення структури і організації діяльності прокуратури України» запропоновано внести окремі уточнення в розподіл компетенції між окремими органами прокуратури.

Так, пропонується перерозподілити компетенцію між прокуратурами міст з районним поділом і районними прокуратурами в містах, зосередивши у компетенції останніх підтримання державного обвинувачення і представництво інтересів громадян і держави у місцевих судах.

Висловлено думку про необхідність наблизити певні елементи організаційної структури прокуратури до структури судової системи, зокрема, створити спеціальні підрозділи прокуратури для участі у розгляді справ в апеляційному порядку господарськими і адміністративними судами, компетенція яких поширюється на декілька регіонів.

Слід задовольнити потребу у створенні в органах прокуратури обласного рівня спеціальних підрозділів для забезпечення підтримання державного обвинувачення у суді присяжних, а у складі Генеральної прокуратури України -підрозділу для розслідування справ про злочини, вчинені народними депутатами України і членами Уряду.

ВИСНОВКИ

1. Розвиток прокуратури як одного із структурних елементів державного механізму є складовою частиною процесу розвитку державного механізму в цілому, тому основні етапи розвитку української прокуратури співпадають з етапами розвитку державно-правової системи України.

2. Місце та роль прокуратури у системі державного механізму України повинні визначатися з урахуванням рівня та особливостей розвитку суспільства в цілому, його політичної системи, суспільної правосвідомості і культури. У кінцевому результаті в реальних і стабільних умовах правової держави та громадського суспільства прокуратура України повинна функціонувати в рамках загальноєвропейської моделі, але з урахуванням історичної специфіки і особливостей сучасного розвитку України.

3. Елементами правового статусу прокуратури є: її місце у системі поділу влади, державному механізмі та його складовій частині - державному апараті; завдання, принципи організації діяльності прокуратури; функції прокуратури та сукупність її повноважень; правове становище посадових осіб прокуратури; система правових і соціальних гарантій прокурорської діяльності.

4. Елементи правового статусу прокуратури закріплюються в Конституції України, Законі України «Про прокуратуру», процесуальних кодексах і нормативних актах Генерального прокурора України. Останні поділяються на функціональні та організаційно-управлінські і можуть конкретизувати окремі положення законодавства про прокуратуру.

Сучасна прокурорська система України не належить до жодної з гілок державної влади, передбачених у статті 6 Конституції України, оскільки її функції повноваження за своїм характером істотно відрізняються від законодавчої, виконавчої і судової влади, і є автономною частиною державного механізму. Таке становище має зберігатися до стабілізації соціально-економічної, політичної ситуації в країні і стану правопорядку.

5. Прискорення ліквідації прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів, передусім у сфері правозахисту неприпустиме, що зумовлено слабкістю інших інститутів молодої української демократії, низьким рівнем суспільної правосвідомості і правової культури, поширенням правового нігілізму, порушеннями прав і свобод громадян і обмеженістю можливостей судової системи щодо їх захисту, високим рівнем корумпованості владних структур.

6. У нинішній складній і суперечливій суспільній обстановці недоцільно встановлювати перелік функцій прокуратури безпосередньо у Конституції України, це слід зробити у Законі України «Про прокуратуру».

7. Для удосконалення організації прокурорської системи необхідно: встановити єдині підходи для поділу компетенції між природоохоронними і територіальними прокуратурами; відновити транспортні прокуратури на правах обласних; перерозподілити компетенцію між міськими і районними прокуратурами в містах обласного значення, поклавши на останні підтримання державного обвинувачення і прокурорсько-судове представництво в районних судах; створити у системі прокуратури міжрегіональні органи з питань участі у розгляді в апеляційному порядку господарських і адміністративних справ.

8. За змістом функції прокуратури поділяються на: а) наглядові; б) функції, пов'язані з кримінальним переслідуванням; в) функцію представництва у суді інтересів громадянина або держави; г) координаційну функцію. З кримінальним переслідуванням пов'язане розслідування злочинів силами прокуратури, підтримання державного обвинувачення і в окремих аспектах - прокурорський нагляд за розслідуванням. Функція кримінального переслідування має знайти своє відображення в українському законодавстві.

9. Управлінські функції, які здійснюються органами і посадовими особами прокуратури, мають забезпечувальний, допоміжний характер стосовно конституційних функцій з урахуванням особливостей останніх.

Захист прав і свобод людини і громадянина являє собою завдання прокуратури, яке здійснюється у межах реалізації усіх її функцій як один з принципів діяльності прокуратурі і, крім того, розглядається як самостійна функція, передбачена у пункті 5 статті 121 Конституції України. її слід зберегти до стабілізації ситуації в країні. Захист прокуратурою прав і свобод громадян нерозривно пов'язаний із захистом інтересів держави і суспільства, що обумовлює спрямованість відповідних наглядових заходів.

10. Участь прокурора у розгляді судом кримінальних справ включає: а) підтримання державного обвинувачення, за винятком випадків, коли прокурор відмовився від обвинувачення; б) сприяння виконанню вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ та винесенню судових рішень, що ґрунтуються на законі; в) вжиття передбачених законом заходів щодо усунення порушень закону, хоч би хто їх вчиняв.

11. Судово-представницька функція прокуратури реалізується з метою захисту суб'єктивних прав, свобод та законних інтересів громадян.

12. Нагляд прокурора за додержанням законів при виконанні судових рішень не стосується його представницької діяльності, хоча і не пов'язаний з нею, а охоплюється наглядом за додержанням і застосуванням законів.

У теоретичному розумінні як представництво інтересів громадян або держави можна розглядати участь прокурора у розгляді справ, що випливають з кримінально-процесуальних відносин, які не можна розглядати як підтримання державного обвинувачення. Це стосується і участі прокурора у розгляді справ про адміністративні правопорушення.

У зв'язку з цим є підстави передбачити у Законі України «Про прокуратуру» після функцій підтримання державного обвинувачення і функції представництва в суді інтересів громадян і держави так функцію, як участь у розгляді справ судами в інших випадках, передбачених законом.

13. Ознаками прокурорського нагляду за додержанням законів органами дізнання і досудового слідства є його систематичність та ініціативність, а також наявність владно-розпорядчих повноважень у прокурора.

У Законі України «Про прокуратуру» потрібно розмежувати завдання прокуратури з нагляду за додержанням закону при розслідуванні злочинів залежно від ступеня його безпосередньої відповідальності за стан законності у цій сфері.

14. Управління в органах прокуратури здійснюється шляхом прийняття індивідуальних і колективних управлінських рішень. У міру подальшої демократизації сферу застосування останніх доцільно розширити. Управлінські рішення набувають форми правових актів, які можуть бути нормативними та індивідуально-правовими. З урахуванням рекомендацій ПАРЄ доцільно розширити застосування у прокуратурі сфери видання письмових розпоряджень і вказівок, особливо тоді, коли на цьому наполягають виконавці. Доцільно затвердити спеціальну Інструкцію Генерального прокурора України «Про види і порядок видання управлінських актів в органах прокуратури України».

15. Формами діяльності прокурора при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, прав і свобод людини і громадянина є акти застосування норм права, передбачені статтею 20 чинного Закону України «Про прокуратуру». Для упорядкування повноважень, передбачених у частині 1 зазначеної статті, кожне з них доцільно виділити в окремому пункті, також включити до Закону окремі статті, присвячені вимозі прокурора (пункти 2-3 частини 1 статті 20) і постанові прокурора (п.5 ч.1. цієї статті).

16. Потребують уточнення питання, пов'язані з реагуванням адресатів на постанови прокурора про порушення дисциплінарного повноваження і провадження про адміністративне правопорушення, зокрема, потрібно зобов'язати їх давати відповіді прокурору у встановлений строк, а в разі відмови у задоволенні вимог прокурора, мотивувати це.

17. При визначенні способів реагування на незаконні акти органів місцевого самоврядування слід враховувати положення частиною 2 статті 144 Конституції України, відповідно до якої ці акти з мотивів їх невідповідності законодавству зупиняються з одночасним зверненням до суду. Тому поряд з внесенням протесту на незаконний акт прокурор повинен звернутися до суду, оскільки орган самоврядування не може без судового рішення усунути протиправні наслідки видання акта, якщо це стосується прав та інтересів юридичних і фізичних осіб.

18. Процесуальною діяльністю органів прокуратури слід вважати порядок вчинення дій її посадовими особами, врегульований нормами процесуального права у межах наданих їм повноважень з метою здійснення конституційних функцій.

У главі 4 розділу III Закону України «Про прокуратуру» потрібно уточнити порядок зупинення актів адміністрацій відповідних органів, сферу застосування постанови прокурора, в основному для усунення незаконних обмежень особистих прав громадян.

19. В усіх процесуальних кодексах слід надати прокурору право використовувати таку форму реагування, як заперечення проти рішень і дій головуючого у процесі, уніфікувавши відповідні норми.

20. Методи діяльності прокуратури залежно від їх характеру поділяються на методи управлінської діяльності і методи здійснення конституційних функцій прокуратури. При цьому поєднуються методи переконання (виховання, заохочення) і методи примусу.

21. Для підвищення профілактичного впливу прокуратури доцільно відновити як форму реагування застереження прокурора про неприпустимість порушень закону, доповнивши Закон України «Про прокуратуру» відповідною нормою.

22. Запропоновано обмежити прокурором, який здійснює нагляд за розслідуванням коло осіб, які мають право давати дозвіл на поширення інформації про хід розслідування, продовжити строк відповідних обмежень до початку судового розгляду кримінальної справи.

23. Відносини між прокуратурою України та Президентом України і Верховною Радою України можуть бути пов'язані як з контролем з їх боку за діяльністю прокуратури, так і з взаємодією цих структур. Контрольна діяльність Президента України обумовлена його правовим статусом як гаранта законності в країні. Вона включає: загальну оцінку діяльності прокуратури і висловлення на її адресу критичних висловлювань; ініціювання звільнення Генерального прокурора України з підстав і в порядку, передбачених законом. Контрольна діяльність Верховної Ради України проявляється використанням народними депутатами прав на депутатські запити і звернення; діяльністю тимчасових і спеціальних слідчих комісій; висловленням недовіри Генеральному прокурору України.

24. Формою прокурорського реагування на незаконні акти Верховної Ради Криму має бути не подання, як передбачено у 10-1 ст. чинного Закону України «Про прокуратуру», а протест. Не відповідає Конституції України право Прокурора АРК вносити до Верховної Ради АРК подання про тлумачення законів.

Основною формою взаємодії органів прокуратури з правоохоронними органами є координація їх діяльності по боротьбі із злочинністю.

Проведення міжвідомчих нарад поряд з координаційними нарадами може бути присвячене запобіганню як злочинам, так і правопорушенням незлочинного характеру, поширення яких є умовою для вчинення злочинів.

25. Відносини між прокуратурою і судом базуються на принципі їх незалежності одне від одного стосовно прийняття процесуальних і організаційно-управлінських рішень. На відносини прокуратури і судів поширюється система стримань і противаг. Проте в цілому цим відносинам властиве верховенство суду. Водночас окрема ухвала суду не може прирівнюватися за ступенем юридичної сили до судового рішення чи постанови, оскільки вона спрямована не на усунення порушень закону, а не усунення причин порушень та умов, що їм сприяли. Обов'язковий характер має вимога щодо її обов'язкового розгляду.

Прокурорам областей і прирівняним до них слід надати право безпосередньо порушувати дисциплінарне провадження щодо суддів.

Існує потреба у нормативному врегулюванні етики ділових і процесуальних відносин між прокурорами і суддями.

26. У законодавстві потрібно посилити організаційно-правові гарантії незалежності прокурорів, зокрема, встановити спеціальні гарантії їх політичної нейтральності. Слід додатково упорядкувати порядок висунення прокурорів кандидатами у народні депутати України, що має обов'язково пов'язуватися із залишенням ними служби в прокуратурі.

27. Генеральний прокурор України не може вважатися політичним діячем і може бути достроково звільнений з посади лише з підстав, передбачених Законом України «Про прокуратуру». Для підтримання авторитету Генерального прокурора України і стабільності його посадового становища потрібно передбачити в Законі «Про прокуратуру» підвищені вимоги до претендентів на цю посаду. Слід удосконалити процедуру призначення Генерального прокурора, встановивши для цього чіткі строки і передбачивши альтернативний порядок висунення кандидатур. Необхідно встановити, що розгляд питання про висловлення недовіри Генеральному прокурору повинен бути ініційований не менше ніж 50-ма народними депутатами.

28. Досудове слідство у кримінальних справах про злочини, вчинені народними депутатами України, Прем'єр-міністром України і членами Уряду, необхідно покласти безпосередньо на Генеральну прокуратуру України.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографії

1. Сухонос В.В. Організація і діяльність прокуратури в Україні: історія і сучасність: [монографія] / В.В. Сухонос; [наук. ред. Ю.С. Шемшученко]. - Суми: Університетська книга, 2004. - 348 с.

2. Сухонос В.В. Прокуратура в системі державних органів України: теоретичний аналіз сучасного стану та перспектив розвитку: монографія / В.В. Сухонос; [наук. ред. Ю.С. Шемшученко]. - Суми: Університетська книга, 2008.-448 с.

Статті у наукових фахових виданнях

1. Сухонос В.В. Місце прокуратури в системі органів державної влади України, її розвиток та правове забезпечення гарантій діяльності / В.В. Сухонос // Право України. - 2000. - №6. - С. 10-13.

2. Сухонос В.В. Витоки права в Україні / В.В. Сухонос // Вісник прокуратури. - 2000. -№4. -С. 81-86.

3. Сухонос В.В. Прокурорський нагляд і правова реформа / В.В. Сухонос // Держава і право: збірник наукових праць. - Вип. 6. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; Спілка юристів України; Видавничий дім Юридична книга, 2000. - С. 126-130.

4. Сухонос В.В. Визначення правового статусу прокуратури в Україні та Росії у 1917-1922 рр. /В.В. Сухонос //Підприємництво, господарство і право. -2001. -№8. -С. 97-100.

5. Сухонос В.В. Взаємовідносини прокуратури і органів радянської влади на місцях у 1922-1925 рр. /В.В. Сухонос //Підприємництво, господарство і право. - 2001. - № 9. - С. 91-93.

6. Сухонос В.В. Історичні передумови створення прокуратури в Україні в період проведення НЕПу / В.В. Сухонос // Підприємництво, господарство і право. - 2001. - №10. - С. 92-94.

7. Сухонос В.В. Щодо становлення органів обвинувачення / В.В. Сухонос //Право України. - 2001. - №5. - С. 118-122.

8. Сухонос В.В. Виникнення і розвиток інституту прокуратури / В.В. Сухонос // Право України. - 2001. -№8. - С. 103-107.

9. Сухонос В.В. Органи, що виконували функції прокуратури в Україні у 1917-1922 рр. / В.В. Сухонос // Підприємництво, господарство і право. -2001. -№7. -С. 86-90.

10. Сухонос В.В. Наглядова функція прокуратури і забезпечення законності у державному управління / В.В. Сухонос //Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 12. - С. 124-126.

11.Сухонос В.В. Про форми і методи діяльності прокуратури /В.В. Сухонос //Прокуратура. Людина. Держава. - 2004. - № 4. - С. 7-14.

12.Сухонос В.В. Деякі аспекти координаційної діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю /В.В. Сухонос // Прокуратура. Людина. Держава. - 2004. - №6. - С. 7-13.

13. Сухонос В.В. Залежність службової кар'єри від оцінки рівня професійної діяльності кадрів органів прокуратури / В.В. Сухонос // Прокуратура. Людина. Держава. - 2004. - №7. - С. 29-34.

14. Сухонос В.В. Особливості прокурорського нагляду / В.В. Сухонос // Прокуратура. Людина. Держава. - 2004. - №8. - С. 6-13.

15. Сухонос В.В. Прокурор на захисті прав неповнолітніх. Погляд в минуле / B.В. Сухонос // Прокуратура. Людина. Держава. - 2004. - №12. - С. 33-43.

16. Сухонос В.В. Планування роботи в органах прокуратури / В.В. Сухонос // Прокуратура. Людина. Держава. - 2004. - №9. - С. 8-13.

17. Сухонос В.В. Функціональні моделі сучасної прокуратури / В.В. Сухонос // Проблеми законності: республіканський міжвідом. наук, збірник. - X., 2004. -Вип. 66. - С. 113-121.

18. Сухонос В.В. Прокурорський нагляд за діяльністю державного політичного управління (ДПУ) в УСРР і його органів на місцях (1917-1930 рр.) / В.В. Сухонос // Вісник Луганської академії внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України: наук.-теорет. журнал. - Луганськ, 2004. - Вип. 4. - C.38-51.

19. Сухонос В.В. Прокурорський нагляд за виправно-трудовими установами / В.В. Сухонос // Прокуратура. Людина. Держава. - 2005. - №1. - С. 15-25.

20. Сухонос В.В. Становлення інституту державного контролю: історико-правовий аспект / В.В. Сухонос // Право України. - 2005. - №2. - С. 103-107.

21. Сухонос В.В. Проблеми прокурорського реагування на незаконні акти органів місцевого самоврядування / В.В. Сухонос // Право України. - 2006. -№10.-С. 113-115.

22. Сухонос В.В. Зовнішнє вираження і реалізація функцій прокуратури /B.В. Сухонос // Держава і право: зб. наук. праць. - Вип. 35. - К., 2007. - C. 162-171.

23. Сухонос В.В. Історично-правові передумови виникнення та розвитку інституту прокуратури в Україні / В.В. Сухонос // Вісник прокуратури. - 2007. -№5. - С. 100-107.

24. Сухонос В.В. Функції прокуратури та їх співвідношення з діяльністю /В.В. Сухонос // Підприємництво, господарство і право. - 2007. - №9. - С. 94-99.

25. Сухонос В.В. Місце прокуратури серед гілок влади в Україні і за кордоном / В.В. Сухонос // Вісник прокуратури. - 2007. - №10. - С. 71-79.

26. Сухонос В.В. Взаємодія прокуратури з органами виконавчої влади /B.В. Сухонос // Вісник Національної академії прокуратури України. - 2008. -№1. - С. 89-93.

27. Сухонос В.В. Взаємодія Генерального прокурора з Президентом та Верховною Радою України / В.В. Сухонос // Вісник прокуратури. - 2008. - №8. - C.66-73.

Статті в інших виданнях

1. Сухонос В.В. Співвідношення між прокурорським наглядом і контрольною діяльністю органів державної влади / В.В. Сухонос // Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України: зб. наук. праць. - Суми, 2006. -Т. 15.-С. 48-58.



Матеріали конференцій

1. Сухонос В.В. Необхідність підвищення кваліфікації прокурорсько-слідчих кадрів у сучасних умовах / В.В. Сухонос // Питання конституційно-правового статусу прокуратури України та удосконалення її діяльності: зб. наук. праць / ред. колег.: Л.М. Давиденко, П.М. Каркач (відп. ред.) та ін.; ІПК Генеральної прокуратури України. - X., 1999. - С. 224-228.

2. Сухонос В.В. Місце прокурорського нагляду в системі державного контролю у світлі адміністративної реформи в Україні / В.В. Сухонос // Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування: зб. наук. праць. - Суми, 2000. - С. 237-239.

3. Сухонос В.В. Проблеми демократизації прокуратури України в сучасний період / В.В. Сухонос // Європа, Японія, Україна: шляхи демократизації державно-правових систем: матеріали Міжнародної науково-практичній конференції 17-20 жовтня 2000 р. - Київ, 2000. - С. 216-219.

4. Сухонос В.В. Місце прокуратури в правовому вихованні населення (історія і сучасність) / В.В. Сухонос // Інтерактивні методи навчання у підготовці спеціалістів для банківської системи України: зб. наукових праць за матеріалами Всеукраїнської науково-методичної конференції 30 листопада 2000 р. (м. Харків). - Харків, 2001. - С. 167-170.

5. Сухонос В.В. Конституційні засади функціонування прокуратури України / В.В. Сухонос // Конституція України - основа модернізації суспільства: матеріали наукової конференції 21-22 червня 2001 р. (м. Харків). - Харків, 2001. - С. 351-354.

6.Сухонос В.В. Історико-порівняльний підхід при дослідженні функцій прокуратури /В.В. Сухонос //Методологічні проблеми правової науки: Матеріали міжнародної наукової конференції (Харків, 13-14 грудня 2002 р.) - Харків, 2003. - С. 361-363.

7. Сухонос В.В. Особливості взаємодії органів прокуратури з банківськими установами при захисті прав громадян та держави / В.В. Сухонос // Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України: зб. тез доповідей VII Всеукраїнської науково-практичної конференції (25-26 листопада 2004 p.). - Суми, 2004. - С. 66-67.

8. Сухонос В.В. Проблеми взаємодії банківських установ та органів прокуратури України при забезпеченні законності та шляхи їх подолання / В.В. Сухонос // Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України: зб. наук. праць. - Т. 12. - Суми: ВВП «Мрія-Г ЛТД, УАБС НБУ, 2005. - С. 150-154.

9. Сухонос В.В. Еволюція функцій прокуратури в Україні / В.В. Сухонос // Запорізькі правові читання: тези доповідей щорічної Міжнародної науково-практичної конференції (Запоріжжя, 18-19 травня 2006 p.). - Запоріжжя, 2006. - С. 112-113.

10. Сухонос В.В. Роль дефиниций в законодательстве о прокуратуре: анализ конституций других государств /В.В. Сухонос //Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические та практические проблемы: материалы Международного круглого стола 21-23 сентября 2006 (г. Черновцы). - Нижний Новгород, 2007. - С. 1422-1428.

11. Сухонос В.В. Основні аспекти діяльності прокуратури / В.В. Сухонос // Актуальні питання реформування правової системи України: зб. наукових статей за матеріалами IV Міжнародної науково-практичної конференції 1-2 червня 2007 р. (м. Луцьк). - Луцьк, 2007. - С. 308-312.

12. Сухонос В.В. Особливості формування інституту прокуратури у країнах континентальної Європи / В.В. Сухонос // Права людини в умовах сучасного державотворення: теоретичні і практичні аспекти: зб. тез доповідей за матеріалами II Міжнародної науково-практичної конференції 21-22 грудня 2007 р. (м. Суми). - Суми, 2007. - С. 197-200.

АНОТАЦІЯ

Сухонос В.В. Прокуратура в механізмі української держави: проблеми теорії та практики. - Рукопис

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.10 - Судоустрій; прокуратура та адвокатура. - Одеська національна юридична академія України, Одеса, 2009.

Дисертація присвячена ролі і місцю прокуратури в механізмі української держави, перспективам її існування та розвитку в майбутньому.

З урахуванням потреб розвитку держави і євроінтеграційних прагнень визначено перелік і характер функцій прокуратури України, форми і методи діяльності її органів і посадових осіб.

Проаналізовано структурні зв'язки в системі прокуратури України, її взаємовідносини і взаємодію з органами, які належать до законодавчої, виконавчої і судової гілок влади. Обґрунтовано автономність прокурорської системи і необхідність її збереження в Україні до стабілізації соціально-економічної і політичної обстановки в державі.

У роботі сформульовано рекомендації щодо удосконалення законодавства та інших нормативних актів стосовно прокуратури і практики їх застосування.

Ключові слова: державний механізм, правовий статус прокуратури, організація прокуратури, функції прокуратури, форми діяльності прокуратури, методи діяльності прокуратури, взаємодія прокуратури з органами державної влади.



АННОТАЦИЯ

Сухонос В.В. Прокуратура в механизме украинского государства: проблемы теории и практики. - Рукопись

Диссертация на соискание научной степени доктора юридических наук по специальности 12.00.10 - Судоустройство; прокуратура и адвокатура. - Одесская национальная юридическая академия, Одесса, 2009.

Диссертационное исследование посвящено определению места прокуратуры в механизме современного украинского государства и системе разделения властей, роли прокуратуры в реализации правоохранительной функции государства, обоснованию рациональной функциональной модели прокуратуры. При этом осуществлено сравнительно-правовое исследование законодательства о прокуратуре Украины, Российской Федерации, других государств.

В результате сделан вывод, что в современных условиях прокуратура Украины не может быть отнесена ни к одной из ветвей власти, предусмотренных Конституцией Украины. В дальнейшем, по мере стабилизации социально-экономической и политической обстановки в стране, прокуратура может быть интегрирована в состав судебной или исполнительной власти, однако пока это является преждевременным. Доказано, что решение данного вопроса зависит не столько от формы государственного правления либо государственного устройства, сколько от потребностей общества в обеспечении и укреплении правопорядка.

Исследован характер внутренних (управленческих) и внешних функций прокуратуры Украины, разработана их классификация. Среди них выделены надзорная функция, функции, связанные с уголовным преследованием, функция прокурорского - судебного представительства, координационная функция. От характера функций прокуратуры зависят полномочия прокуроров по их реализации.

Сделан вывод о том, что в современных условиях в Украине существует мультифункциональная модель прокуратуры, отвечающая современному этапу развития государства и общества. Обосновывается вредность реализации советов ПАСЕ относительно ликвидации прокурорского надзора за соблюдением и применением законов и особенно его составляющей - надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и за соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Аргументируется необходимость включения перечня функций прокуратуры не в Конституцию Украины, а в Закон Украины «О прокуратуре» по примеру Российской Федерации. Предлагается закрепить в Законе функцию уголовного преследования и функцию уголовного участия прокурора в рассмотрении дел судами, исходя из того, что в современных условиях оно выходит за пределы поддержания государственного обвинения и представительства в суде интересов государства и граждан.

Проанализированы полномочия прокурора, используемые при реализации внешних функций прокуратуры, формы деятельности прокуратуры при их реализации. В частности, предлагается формализировать отдельные полномочия по выявлению нарушений закона при осуществлении надзора за соблюдением и применением законов (требования, постановления), конкретизировать порядок опротестования незаконных актов местных Советов одновременно с обращением в суд, административными исками об их пересмотре.

Задачи надзора за соблюдением законов в сфере расследования преступлений предлагается классифицировать в зависимости от степени ответственности прокурора за соблюдение законности в этой сфере. Также предлагается уточнить формы прокурорского реагирования за нарушения законности в пенитенциарной системе и других органах ограничения свободы граждан.

Проанализированы методы реализации управленческих и внешних функций прокуратуры, проанализирована тенденция к расширению сфер применения метода убеждения и одновременно сокращения сферы принуждения, а также процессы демократизации управленческой деятельности прокуратуры, повышения процессуальной независимости работников прокуратуры.

Исследованы взаимоотношения прокуратуры с Президентом Украины, Верховным Советом Украины, органами исполнительной власти, очерчены пределы и формы подконтрольности прокуратуры Президенту и парламенту. Рассмотрены варианты взаимодействия прокуратуры с указанными структурами и перспективы его расширения, а также вопросы координации прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Внесены предложения по расширению гарантий независимости прокуроров, о совершенствовании некоторых организационных аспектов функционирования прокурорской системы, уточнения по перераспределению между отдельными ее элементами.

Ключевые слова: государственный механизм, правовой статус прокуратуры, организация прокуратуры, функции прокуратуры, формы деятельности прокуратуры, методы деятельности прокуратуры, взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти.



SUMMARY

Sukhonos V.V. Public Prosecution in the Mechanism of Ukrainian State: the Problems of Theory and Practice. - Manuscript.

Thesis for a Doctor's Degree in Law, speciality 12.00.10. - court structure; public prosecution and advocacy. - National juridical academy of Ukraine, Odesa, 2009.

The dissertation is devoted to the public prosecution role and place in the mechanism of modern Ukrainian state, to the trends of its existence and development in future.

Having taken into account the necessity of the state development and European integration wishes, it is defined the list and nature of public prosecution functions, the forms and methods of public prosecution bodies and its officials. Structural relations in the system of Ukrainian public prosecution, interrelations and interaction with the bodies of legislative, executive and judicial brunches of power are under analysis. It is grounded the autonomy of public prosecution system and the necessity of its preservation in Ukraine until the stabilization of socioeconomic and political situation in the state.

The recommendations for the improvement of legislation and other norm acts concerning public prosecution and practice of its application are given in the dissertation.

Key words: state mechanism, legal status of public prosecution, functions of public prosecution, forms of public prosecution activity, methods of public prosecution activity, interaction of public prosecution with bodies of state power, the improvement of legal status of public prosecution.

Размещено на Allbest.ru